--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第491號" 案名: "" 公布日期: "1999-10-15" 公布日期_民國: "88年10月15日" 院令字號: "" 爭點: "公務人員考績法免職處分要件之授權規定違憲？" 相關法條: ["憲法第18條", "憲法第23條", "司法院釋字第443號解釋", "公務人員考績法第12條第1項第2款、第2項、第18條"] 意見書篇數: 4 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310672" 抓取時間: "2026-07-27T14:47:40+0800" --- # 釋字第491號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310672) · 公布 88年10月15日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 公務人員考績法免職處分要件之授權規定違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。復依公務人員考績法第十八條規定，服務機關對於專案考績應予免職之人員，在處分確定前得先行停職。受免職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。 ## 理由書 **（1）** 　　憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職之懲處處分，為限制其服公職之權利，實質上屬於懲戒處分。其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條規定之意旨。關於限制憲法第十八條所定人民服公職之權利，法律固得授權主管機關發布命令為補充規定（參照本院釋字第四四三號解釋理由書），其授權之目的、範圍及內容則應具體明確而後可。惟公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職，同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之。此項免職處分係對人民服公職權利之重大限制，自應以法律定之。上開法律未就構成公務人員免職之標準，為具體明確之規定，與前述解釋意旨有違。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，不論其為不確定概念或概括條款，均須符合明確性之要求。其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並得經由司法審查加以確認方可。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定者及由票選產生之人數比例應求相當，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度為妥善之保障。復依公務人員考績法第十八條規定，服務機關對於專案考績應予免職之人員，在處分確定前得先行停職。受免職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年失其效力。 大法官會議主席　院　長　翁岳生 　　　　　　　　大法官　劉鐵錚　吳　庚　王和雄　林永謀 　　　　　　　　　　　　施文森　孫森焱　陳計男　曾華松 　　　　　　　　　　　　董翔飛　楊慧英　戴東雄　蘇俊雄 　　　　　　　　　　　　黃越欽　賴英照　謝在全 ## 意見書（4 篇） ### 1. 491(含協同意見書) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=420086) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：可見文字僅有解釋文、理由書與聲請書附件，協同意見書論述位於略去之中段。 > **核心主張**：可見的前段為解釋文與解釋理由書，多數認憲法第十八條保障人民服公職之權利，範圍涉及工作權與平等權，機關依公務人員考績法所為免職之懲處處分係限制服公職權利，實質上屬懲戒處分，其構成要件應由法律定之；考績法第十二條第一項第二款規定專案考績一次記二大過者免職，同條第二項卻將一次記二大過之標準授權銓敘部訂定，與此意旨不符。理由書並引本院釋字第四四三號解釋理由書，說明限制服公職權利雖得授權主管機關發布補充規定，但授權之目的、範圍及內容應具體明確；以抽象概念表示的懲處要件，須非難以理解、為一般受規範者所得預見並可經司法審查確認，方符法律明確性原則；多數另要求免職處分應踐行正當法律程序，包括經機關內部立場公正之委員會決議（首長指定與票選產生的委員人數比例應求相當）、處分前給予陳述申辯機會、處分書附記理由並表明救濟方法期間及受理機關，且免職處分應於確定後方得執行，處分確定前得先行停職，相關法令與解釋不符部分至遲於屆滿二年時失其效力，可見的後段則為聲請書附件之行政法院判決。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。抄本中段標示「（中略）」，協同意見書本文未出現於可見文字中，可見部分僅有解釋文、解釋理由書與附件判決，無從判斷其與多數意見的差異或補強之處。 司法院釋字第四九一號解釋 中華民國 88 年 10 月 15 日 院台大二字第 26927 號 解 釋 文 憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依 法令從事於公務之權利，其範圍 不惟涉及人民之工作權及平等權 ，國家應建立相關制度，用以規 範執行公權力及履行國家職責之 行為，亦應兼顧對公務人員之權 益之保護。公務人員之懲戒乃國 家對其違法、失職行為之制裁。 此項懲戒得視其性質，於合理範 圍內，以法律規定由其長官為之 。中央或地方機關依公務人員考 績法或相關法規之規定對公務人 員所為免職之懲處處分，為限制 人民服公職之權利，實質上屬於 懲戒處分，其構成要件應由法律 定之，方符憲法第二十三條之意 旨。公務人員考績法第十二條第 一項第二款規定各機關辦理公務 人員之專案考績，一次記二大過 者免職。同條第二項復規定一次 記二大過之標準由銓敘部定之， 與上開解釋意旨不符。又懲處處 分之構成要件，法律以抽象概念 表示者，其意義須非難以理解， 且為一般受規範者所得預見，並 可經由司法審查加以確認，方符 法律明確性原則。對於公務人員 之免職處分既係限制憲法保障人 民服公職之權利，自應踐行正當 法律程序，諸如作成處分應經機 關內部組成立場公正之委員會決 議，處分前並應給予受處分人陳 述及申辯之機會，處分書應附記 理由，並表明救濟方法、期間及 受理機關等，設立相關制度予以 保障。復依公務人員考績法第十 八條規定，服務機關對於專案考 績應予免職之人員，在處分確定 前得先行停職。受免職處分之公 務人員既得依法提起行政爭訟， 則免職處分自應於確定後方得執 行。相關法令應依本解釋意旨檢 討改進，其與本解釋不符部分， 應自本解釋公布之日起，至遲 於屆滿二年時失其效力。 解釋理由書 憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依 法令從事於公務之權利，其範圍 不惟涉及人民之工作權及平等權 ，國家應制定有關任用、銓敘、 紀律、退休及撫卹等保障公務人 員權益之法律，用以規範執行公 權力及履行國家職責之行為。公 務人員之懲戒乃國家對其違法、 失職行為之制裁，此項懲戒為維 持長官監督權所必要，自得視懲 戒處分之性質，於合理範圍內， 以法律規定由長官為之。中央或 地方機關依公務人員考績法或相 關法規之規定，對公務人員所為 免職之懲處處分，為限制其服公 職之權利，實質上屬於懲戒處分 。其構成要件應由法律定之，方 符憲法第二十三條規定之意旨。 關於限制憲法第十八條所定人民 服公職之權利，法律固得授權主 管機關發布命令為補充規定（參 照本院釋字第四四三號解釋理由 書），其授權之目的、範圍及內 容則應具體明確而後可。惟公務 人員考績法第十二條第一項第二 款規定各機關辦理公務人員之專 案考績，一次記二大過者免職， 同條第二項復規定一次記二大過 之標準由銓敘部定之。此項免職 處分係對人民服公職權利之重大 限制，自應以法律定之。上開法 律未就構成公務人員免職之標準 ，為具體明確之規定，與前述解 釋意旨有違。又懲處處分之構成 要件，法律以抽象概念表示者， 不論其為不確定概念或概括條款 ，均須符合明確性之要求。其意 義須非難以理解，且為一般受規 範者所得預見，並得經由司法審 查加以確認方可。對於公務人員 之免職處分既係限制憲法保障人 民服公職之權利，自應踐行正當 法律程序，諸如作成處分應經機 關內部組成立場公正之委員會決 議，委員會之組成由機關首長指 定者及由票選產生之人數比例應 求相當，處分前應給予受處分人 陳述及申辯之機會，處分書應附 記理由，並表明救濟方法、期間 及受理機關等，設立相關制度為 妥善之保障。復依公務人員考績 法第十八條規定，服務機關對於 專案考績應予免職之人員，在處 分確定前得先行停職。受免職處 分之公務人員既得依法提起行政 爭訟，則免職處分自應於確定後 方得執行。相關法令應依本解釋 意旨檢討改進，其與本解釋不符 部分，應自本解釋公布之日起， 至遲於屆滿二年失其效力。 大法官會議 主 席 翁岳生 大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 賴英照 謝在全 協同意見書 大 法 官 吳 庚 一、考績懲處之合憲性 對公務人員違法失職行為，採取由司法機關懲戒及其服 務機關考績懲處之雙軌制，乃我國特有之制度。設置公務員 懲戒委員會（相當於懲戒法院），掌理懲戒事項，但輕微案 件（九職等以下公務人員之記過及申誡處分）得由主管長官 逕行為之，係仿自德國法制；而主管長官對其屬僚行考績之 權，則源於歷代考課之制，考課之後，繼以賞罰，賞有增秩 、遷官、賜爵；罰有貶秩、降職、免官（參看薩孟武，中國 社會政治史 ㈠，增訂七版，三二七頁）。考課之外，再輔以 年勞，「考課是以日月驗其職業之修廢，年勞是以日月驗其 資格之深淺」（元．馬端臨，文獻通考，卷三十九考課）。 現行專案考績及年終考績之分設，與文獻所載考課與年勞之 區別亦有若干彷彿之處。 懲戒與懲處併行為訓政時期所建立，是先憲法存在之制 度。憲法第七十七條規定，公務員之懲戒為司法院職權之一 ，第八十三條則定有考試院掌理考績等事項之權，憲法作此 規定，足以顯示制憲當時並無變更既存制度之用意。至於現 制之良窳，固有仁智之見，若謂法律對考績賦予賞罰之效果 ，則構成違憲，並非確論。或謂考績雖得附加獎懲，但不得 一次記大過兩次免職，以免侵奪司法機關懲戒之權限，然年 終考績累計達兩大過者，依法仍須免職時，應作何理解？又 或謂懲處不妨維持，惟應仿刑法上有期徒刑不能因加重而成 無期徒刑，拘役亦不得變為有期徒刑之例（中國舊律之加贓 亦有類此法則），無論記大過若干次，均不應升級為免職， 果如此，現行賞優黜劣之考績功能將喪失殆盡，相關制度既 須全盤重新設計，已超越掌理規範審查之釋憲機關的權限範 圍。矧考績懲處之合憲性業經本院認定有案：釋字第二四三 號解釋稱：「公務人員考績法記大過處分，並未改變公務員 之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例（ 指行政法院之舊例）不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴 觸」。其前提自是承認懲處之設為憲法之所許。釋字第二九 八號解釋則稱：「公務員之懲戒乃國家對其違法、失職行為 之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處 分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之」（該號 解釋理由書中段），此段解釋意旨符合行政法學久已存在之 一項原則：「行政機關對懲戒 法規之執行享有優先權」（ das Vorrecht der Verwaltungsbeh oerde zur Verfolgung und Androhung von Disziplinarrecht ），而與懲戒性質相當之懲處 其合憲性經由此號解釋已無容置疑。目前有關機關正依釋字 第二九八號及其他相關解釋進行公務員懲戒法及有關法規之 修正，若僅執免職處分既相當於懲戒，則應回歸公務員懲戒 法規定，遽指現制為違憲，不僅其理由有欠充分，倘釋憲機 關在數年之間出爾反爾，亦將使制度之檢討修正無所適從。 二、免職處分與法律保留原則 本件解釋之內容包括下列四項原則： ㈠記兩大過免職之 事由為法律保留事項， 應由法律加以明定， ㈡免職處分須司 法救濟程序確定後執行，未確定前得予停職， ㈢免職處分之 作成應踐行正當法律程序， ㈣考績法及相關法規與本解釋意 旨不符者，應定期失效。除第四項定期失效係循本院解釋向 例處理，無待說明外，分別就前三項原則進一步闡釋其理由 並陳述本席支持多數意見之立場。以下先敘述法律保留在懲 戒（處）法規之適用： 依昔日「特別權力關係」理論，為規範公務員或學生等 類人員之行為，服務機關或學校得發布「特別規則」，不受 法律保留原則之拘束，違反「特別規則者」，應受懲戒罰。 現時學理上已普遍放棄上述理論，凡涉及基本權之重要事項 ，應受法律保留原則之支配，亦即採所謂重要性理論（ Wesentlichkeitstheorie），本院釋字第三八 ０號解釋宣告大學 法施行細則部分條文違憲，殆係基於同一法理。本件解釋文 所稱：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規 定，對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之 權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之」。 其揚棄「特別權力關係」之相關理論，尤為明顯。惟法律保 留之規範密度常視事項性質不同而定，形成層級化之保留體 系（System des abgestuften Vorbehalts ），本院釋字第四四三 號解釋理由書首段所述，亦係闡釋此項意旨。在揚棄特別規 則之理論下，公務員權利之保障，與一般人民初無軒輊，但 無論如何，對公務員之保留密度不能超過一般人民，因此凡 法律上評價相同之事項，對人民允許以明確授權之法規命令 予以規範者，對公務員當然亦得以發布授權命令為之，而授 權發布命令之法律條款，應符合明確性原則，則屬當然。又 公務人員違法失職行為，而應成立懲戒（處）罰者，其構成 要件應以法律定之，固為本解釋所強調之重點，然事實上無 法達到與應受刑罰制裁之犯罪構成要件，所受罪刑法定主義 之約束同等嚴格的程度，故由法律直接規定之要件，仍須借 助概括條款或空白處罰規定，此乃各國立法例均無法避免之 現象（參照 H.J.Wollf, Otto Bachof,R. Stober, Verwaltung-srecht ,5.Aufl., 1987, § 115.Rn. 8ff.; G.KusckoⅡ -Stadlmayer, Das Disziplinarrecht, 1985, S.4. ）。本院釋字第四三三號解釋亦基 於相同理由，認懲戒處分僅設概括規定，與憲法並無牴觸。 不寧惟是，專門職業人員所遵守之職業上規範，與公務員之 紀律守則，性質相當，同樣不能以法律明定其構成要件，而 不待其他法規之補充。是以會計師法第十七條規定：「會計 師不得對於指定或委託事件，有不正當行為或違反或廢弛其 業務上應盡之義務」，其中何者為會計師業務應盡之義務， 並不限於該法本身之規定，其他依法令所課加義務，會計師 如有違背，仍應成立懲戒責任，本院釋字第四三二號解釋， 所闡釋者即係此一意旨。本件解釋文下述文字：「懲處處分 之構成要件法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解， 且為受規範者所得預見，並可經司法審查加以確認，方符法 律明確性原則」，便是出自釋字第四三二號解釋，蓋公務員 紀律與專門職業人員之職業規範，均屬於所謂職業及身分義 務（Berufsund Standespflichten ），在法理上有其共通之處。 三、免職處分與正當法律程序 對公務員記兩大過免職等懲處處分屬於典型之「限制或 剝奪人民自由之行政處分」 （參照行政程序法第一 ０二條） ，凡法律所規定作成單方行政行為時給予相對人之程序的保 障，諸如通知處分相對人陳述意見或舉行聽證（即言詞辯論 ）、受處分人得委任代理人及閱覽卷宗、並得主張事實或提 出證據、懲處處分書應記明事實、理由及其法令依據、其得 提起行政爭訟者並須有教示救濟方法之記載等均應切實踐行 ，方符現代法治國家程序保障之要求，亦為本院歷來釋示正 當法律程序旨趣之所在（參照釋字第三八四號、第三九六等 號解釋）。無如行政程序法在立法院審議時，未經專業上深 思熟慮之判斷，即增設行政院原提案所無之除外條款（該法 第三條），且達八種之多，內容並非妥適（參看拙著，行政 法之理論與實用，增訂五版，第十五章第六節），其第二項 第七款所稱：「對公務員所為之人事行政行為」顯係囿於舊 日「特別權力關係」之說法，欲將行政程序侷限於所謂「一 般權力關係」之事項，殊不知人事行政行為之無行政程序法 之適用者，充其量僅能限於未限制或剝奪公務員服公職之基 本權事項，例如職位陞遷、調動、任務指派等而已。目前行 政程序法尚未施行，各級機關切勿以民國九十年一月一日該 法實施後，依新法推翻舊解釋之理，排除本解釋之適用，因 為本解釋乃憲法位階之釋示，任何法律不得與之對抗也。再 者，有關機關未來研擬修改公務人員考績法規之際允宜以前 瞻之思維，對記過以上之懲處均踐行正當法律程序，不必僅 限於免職處分，蓋本解釋未及於免職以外之懲處處分者係針 對聲請標的而為之故。 四、免職處分之確定及執行問題 本解釋對現制之另一項衝擊，係免職處分須行政爭訟審 級救濟終結，或相對人對免職處分甘心折服不提起爭訟而告 確定，始得執行，與目前免職處分一經銓敘機關核定，即屬 「確定」並予執行之處理方式，大不相同。或許對此部分持 不同見解者，將謂我國法制從來即採提起行政爭訟不停止原 處分執行之原則，縱然新近公布之行政訴訟法及訴願法亦無 例外，本解釋不但予以破壞，且免職處分不能隨即生效，將 減損其維持公務紀律並昭炯戒之作用。查現行公務人員考績 法第十八條規定：「年終考績結果，應自次年一月起執行， 專案考績應自銓敘部銓敘審定之日起執行。但年終考績及專 案考績應予免職人員，自確定之日起執行，未確定前，得先 行停職。」，其所稱確定現時人事作業上係指銓敘機關所為 之核定，惟該法於民國五十一年修正公布後，即有因考績免 職人員於確定後執行之明文（第十四條），其所謂確定則指 受免職處分人員於收受免職通知書後遞向上級機關及銓敘機 關提起復審、再復審並告終了而言（第十三條），當時公務 員法制仍籠罩在「特別權力關係」事項相對人不得爭訟之規 範下，確定云云亦僅能作此理解。自釋字第二四三號解釋公 布以還免職處分均得提起爭訟，考試院且有公務人員保障之 專設機關，職司此類行政訴訟事件之前置程序，則所謂確定 自應回歸法律用語之常態詮釋。況且違法失職之公務人員若 循公務員懲戒法之程序移送懲戒，縱然違失之情節重大，無 論公務員懲戒機關或主管長官亦只能先行停止被付懲戒人之 職務（公務員懲戒法第四條），是否撤職仍須俟懲戒機關審 議結果而定，兩相比較，考績法有關執行免職之規定，自嫌 嚴苛。而免職處分執行前既可先行停職，仍能達到整飭紀律 之效果。惟有關機關未來修改考績法時，似可考慮對受懲處 之人員，一旦發布免職處分書，即當然賦予停職之效果，以 免先後出現免職及停職兩種處分，否則在救濟程序中將造成 技術上難予解決之困擾。蓋目前實務上已改變以往停職不許 其提起爭訟之見解，行政法院近例對停職事件均作實體上審 理及判決（參照該院八十五年判字第一 ０三六號判決），若 既有停職又有免職之處分，將使同一事由出現兩個爭訟案件 ，設若竟因而產生兩歧之裁判結果，則如何善後，必大費周 章。至於提起爭訟固以不停止原處分執行為原則，但法律並 非不能作例外之規定，尤其在已有替代立即執行之方法時， 賦予停止執行之效果，現行法律亦早有此類機制，稅捐稽徵 法第三十九條第二項之規定屬之。 不同意見書 大法官 董翔飛 人民、法人、政黨於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害， 經依法定程序，提起訴訟、對於 確定終局裁判所適用之法律或命 令，發生有牴觸憲法之疑義者， 得依司法院大法官審理案件法第 五條第一項第二款規定，聲請解 釋，大法官依此規定所為之解釋 ，固以該確定終局裁判所適用之 法律或命令為標的，就人民、法 人或政黨於其憲法上所保障之權 利有無遭受不法侵害為審理對象 。惟人民聲請憲法解釋之制度， 除為保障當事人之基本權利外， 亦有闡明憲法真義，以維護憲法 秩序之目的，故其解釋範圍自得 及於該具體事件相關連且必要之 法條內容，有無牴觸憲法情事， 為一併審理，而不全以聲請意旨 所述者為限。揆諸本院釋字第三 九六號、第四三六號及第四四五 號等解釋足為佐證。本件聲請人 為行政法院八十一年度判字第二 ００九號判決所適用之公務人員 考績法施行細則第十四條第一項 第二款第七目規定有違法、違憲 之疑義聲請解釋。查聲請人之所 以遭一次記二大過免職處分，雖 係其主管長官認有觸犯公務人員 考績法施行細則第十四條第二款 第七目「挑撥離間或破壞紀律情 節重大」之情形而引起，然其涉 及之問題實係公務人員考績法第 七條第一項第四款「列丁等免職 」、第十二條第一項第二款專案 考績一次記二大過免職等相關規 定是否牴觸憲法所發生之疑義， 殊難僅就公務人員考績法施行細 則第十四條第一項第二款所定之 「一次記二大過」之標準是否違 憲以為斷，而實應就公務人員考 績制度以及依考績制度所產生之 考績法有關法條，是否有牴觸憲法之疑義而為審理，合先說明。 人民有服公職之權利，此項從事於公務之權利，與生存權、 工作權、財產權均為憲法上人民 基本權利之核心領域，國家自應 建立相關制度予以保障，始符憲 法第十五條、第十八條之意旨。 憲法第七十七條規定，司法院為 國家最高司法機關，掌理民事、 刑事、行政訴訟之審判及公務員 之懲戒。此項公務員之懲戒，乃 國家對依法從事公務之中央與地 方公務人員違法、失職行為，所 為之司法性制裁。公務人員所服 務之機關首長為維護公務紀律， 加強有效領導，固得經由公務人 員考績法對破壞紀律者，依其情 節輕重，予以適當之懲處：諸如 考績法第十二條第一項第一款平 時考核之申誡、記過及記大過等 ，自屬合理之允許範圍。惟同條 第一項第二款第二目規定之專案 考績，一次記二大過之免職處分 ，則顯已涉及改變公務員身分之 層次，對人民服公職之基本權益 ，將形成嚴重之傷害與影響，有 無違背比例原則及逾越憲法第二 十三條「必要」之界限，實應先行探索與釐清。 查公務員之懲戒依其性質本屬司法權之範圍，由司法院行使 之。是以有關公務員之懲戒，原 則上應以懲戒制度為基礎，由懲 戒法為之規範，始符合憲法第七 十七條之原意。公務員懲戒法第 二條規定，公務員有左列各款情 事之一者應受懲戒：一、違法。 二、廢弛職務或其他失職行為。 同法第十九條第一項規定，各院 、部、會長官，地方最高行政長 官，或其他相當之主管長官，認 為所屬公務員有第二條所定情事 者，應備文聲敘事由，連同證據 送請監察院審查。但對於所屬九 職等或相當於九職等以下之公務 員得逕送公務員懲戒委員會審議 。「主管長官對於所屬公務員依 第十九條之規定送請監察院審查 或公務員懲戒委員會審議而認為 情節重大者，亦得依職權先行停 止其職務。」同法第四條第二項 亦定有明文，此乃公務員懲戒之 制度性設計，本院釋字第二九八 號解釋雖謂「此項懲戒得視其性 質於合理範圍內以法律規定由其 長官為之」，然由懲戒法立法意 旨觀之，此一所謂「合理範圍」 應可推論並不包括足以改變公務 員身分或對於公務員有重大影響 之「一次記二大過免職」之懲處 處分。按「一次記二大過免職」 之事由，依考績法施行細則第十 四條第一項第二款之規定，不外 「違法、失職」等情事，其與懲 戒法第二條規定「違法、廢弛職 務或其他失職行為」之內容幾無 二致。憲法既明定公務員之懲戒 為司法院掌理事項，公務員懲戒 法乃公務員懲戒制度之特別立法 ，其既已明定主管長官對違法、 廢弛職務或失職行為之公務員， 應送請監察院或公務員懲戒委員 會審議，如認為情節重大者並得 依職權先行停止其職務，不僅與 憲法第七十七條、第九十七條第 二項規定完全吻合，且賦予主管 長官對違法失職情節重大者，尚 得先行停職之處分，使其知所警 惕，就維護機關紀律、加強指揮 監督而言，已足夠矣，殊無必要 非予免職不可。公務人員考績法 可否捨此依憲政體制所設計之懲 戒法典於不顧，而自行另訂與懲 戒法規定相似之懲戒事由，再予 服務機關主管長官以專案考績一 次記二大過予以免職之權。由於 兩者事由幾近雷同，致公務人員 遇有違法失職情事，究應依憲法 及懲戒法規定，送請監察院審查 或公務員懲戒委員會審議，抑或 依考績法由主管長官以專案考績 予以行政懲處，完全由機關首長 自己自行決定，此種懲戒、懲處 並行制度，無異予主管長官手握 司法懲戒與行政懲處兩個大權， 遇有所屬犯有違法或失職情事， 既可送請監察院彈劾或司法院懲 戒，亦可留給自己開啟專案考績 鍘刀，一次記二大過免職了事， 而何者應送別人懲戒，何者留給 自家懲處，亦僅繫於主管一念之 間的好惡而已。如此，機關主管 長官豈非成了公務員去留進退之 主宰，一手掌控公務員之生殺大 權，行政權膨脹到如此程度，這 難道就是吾人所謂的比例原則嗎 ？主管長官也難道一定要掌握免 職懲處的大權，始能發揮有效的 監督嗎？憲法第二十三條規定人 民各項權利除必要者外，不得以 法律限制之意旨，可以為如此的 解釋嗎？本號解釋文及解釋理由 書僅就公務人員考績法第十二條 第二項規定，記兩大過免職處分 之標準，由銓鈙部定之，未由法 律明定免職處分之構成要件，亦 未建立相關程序制度加以保障， 不符憲法第二十三條之意旨，並 違反正當法律程序原則，以及受 免職之公務人員既得依法提起行 政爭訟，則免職處分自應於確定 後方得執行等予以論斷，而對考 績法本身得否訂定專案考績一次 記二大過免職，以限制憲法保障 人民服公職之權利，則未予審理 ，本席未便苟同，爰提出不同意見書如上。 不同意見書 大法官 劉鐵錚 本件聲請案關鍵問題，應在於公務人員考績法第十二條第一 項第二款各機關辦理公務人員專 案考績，一次記兩大過免職之規 定，有無假考績之名，行使懲戒 權最嚴厲之撤職處分之實，剝奪 公務員服公職之憲法上權利，而 生牴觸憲法增修條文第七條、憲 法第七十七條之問題。 奈多數大法官對上述問題避而不談，遷就現行法令之架構， 在維護主管長官行政權思維下， 僅在枝節上，從事法律層面之修 正補全工作，例如對免職事由提 升為法律位階，免職程序應踐行 正當法律程序及行政爭訟確定後 始可執行等。站在維護及解釋現 行憲法之立場上，本席實難同意，茲說明理由如後： 一、公務人員考績法第十二條第 一項第二款牴觸憲法增修條文第 七條、憲法第七十七條 憲法第十八條規定：「人民有應考試服公職之權。」第 八十五條規定：「公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試 制度…」足見我國憲法對公務人員甚為重視，並藉公開公平 之競爭制度，以選拔優秀人才為國為民服務，因此之故，憲 法對公務人員之各種保障也甚週全（參見憲法增修條文第六 條）。就公務人員違法失職行為之懲戒言，憲法增修條文第 七條第一項除規定監察院為國家最高監察機關，行使彈劾權 外，其第三項更明文規定「監察院對於中央、地方公務人員 及司法院、考試院人員之彈劾案，須經監察委員二人以上之 提議、九人以上之審查及決定，始得提出，不受憲法第九十 八條之限制。」；憲法第七十七條規定：「司法院為國家最 高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之 懲戒。」（上述憲法條文有無將彈劾與懲戒混淆不清，致弊 端叢生，係制憲或修憲者之責任，非釋憲者所可置喙）相關 法律並有進一步之規定，於此不贅。 由上引憲法條文可知，憲法對中央及地方公務人員違法 、失職之彈劾案，係規定須由超出黨派以外，獨立行使職權 之二位監察委員提議及九位以上之審查及決定，始得提出。 並由司法院所屬之公務員懲戒委員會審議，程序是何等之慎 重，也符合權力分立相互制衡之原則（至懲戒案件之審議程 序，自當本正當法律程序之原則予以檢討改進，已見本院釋 字第三九六號解釋）。惟由於我國公務人員眾多，官等有高 低之別，懲戒處分有輕重之分，對公務人員違法失職行為之 懲戒，若一律踐行上述程序，有其事實上困難及不便之處， 故公務員懲戒法第十九條第一項遂規定：「各院、部、會長 官，地方最高行政長官或其他相當之主管長官，認為所屬公 務員有第二條所定情事者，應備文聲敘事由，連同證據送請 監察院審查。但對於所屬九職等或相當於九職等以下之公務 員，得逕送公務員懲戒委員會審議」，而同法第九條第三項 也規定：「九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡 ，得逕由主管長官行之」。凡此規定，或未剝奪司法院公務 員懲戒委員會之懲戒審議權，或未涉及公務人員服公職權利 之喪失，從性質言，其規定要屬在合理範圍，尚難謂為違背 首開憲法條文。 惟主管長官依公務人員考績法一次記二大過之免職規定 ，既為對單一重大違法失職事件，所為之制裁，性質上即為 懲戒處分，且與懲戒法上最嚴重之懲戒處分－撤職，效果無 異。依此規定主管長官對所有公務員包括十職等以上十四職 等以下之高級文官，對其違法或失職行為，既可不送監察院 審查，也可不送公務員懲戒委員會審議，直接剝奪公務員服 公職之憲法上權利，此種以迂迴之方法，規避前引憲法條文 ，架空監察院及司法院公懲會之職權，能不牴觸憲法而無效 乎！ 二、對釋字第二四三號解釋及第二九八號解釋之省思及檢討 釋字第二四三號解釋雖已承認考績懲處之合憲性，惟其 理由書起首即謂「公務員之懲戒，依憲法第七十七條規定， 屬於司法院職權範圍，司法院設有公務員懲戒委員會，為主 管懲戒事項之司法機關。對於公務員所為具有懲戒性質之免 職處分，不論其形式用語如何，實質上仍屬懲戒處分，此項 權限之行使及其救濟程序如何規定，方符憲法意旨，應由有 關機關通盤檢討，而為適當之調整。」可見大法官對於具有 懲戒性質之免職處分，究應如何為適當之調整，並無確定之 見解。釋字第二九八號解釋雖進一步承認考績懲處之合憲性 ，而謂「憲法第七十七條規定，公務員之懲戒屬司法院掌理 事項。此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法律規定由其長 官為之。」惟本號解釋有二項不確定法律概念，即「視其性 質」、「於合理範圍內」，考績法上免職處分當然屬於該號 解釋所稱足以改變公務員身分或對公務員有重大影響之懲戒 處分，惟考績法規定的考績免職，有年終及專案考績二種， 二者性質並不相同，年終考績係平時考核，於年終時併計成 績增減總分，獎懲也得相互抵銷，年終考績做為長官決定獎 懲、升遷、調職甚至淘汰（免職）之用，應屬無可厚非，就 「其性質言」，應屬於「合理範圍內」，以法律規定由其長 官為之。但專案考績之免職處分則係對單一事件之處理，其 懲處標準不外乎違法失職之範疇，與懲戒法上之懲戒事由完 全重疊，從「其性質言」，乃屬於懲戒法上最嚴厲之處分（ 撤職），為剝奪公務員服公職之憲法上權利。如此種懲處亦 屬於釋字第二九八號所稱之「合理範圍內」，得由法律規定 由其長官為之，則在舉重以明輕之法理下，又有何種懲戒處 分得不由法律規定由其長官為之？是則該「視其性質、於合 理範圍內」之限制，豈不成為贅語，憲法增修條文第七條所 規定之監察院對公務人員違法失職之彈劾權，憲法第七十七 條所規定之司法院（公懲會）所掌理之懲戒審議權，不也皆 成為具文！故本席以為釋字第二九八號解釋，雖承認考績懲 處之合憲性，但就足以改變公務員身分或對公務員有重大影 響之懲戒處分，解釋文既未明示係指專案考績之免職，吾人 從法理上就應為限縮之解釋，將專案考績一次記二大過免職 之規定，排除於外，俾維持上 述兩憲法條文最低之尊嚴。 三、從實際層面言，多數大法官 所通過之解釋，既不能使主管長 官對違法、失職公務員所做一次記二大過「免職處分」，得 到快速、直接、果斷之「免職結果」，因其必須於行政爭訟 確定後始可執行；但對重大違法、失職行為採取憲法所規定 之懲戒程序時，其情節重大，有急速處理之必要者，無論監 察法第十四條，或公務員懲戒法第四條原都有為急速救濟處 理或先行停止其職務之規定，已足達成維持長官監督權之必 要及整飭公務員紀律之效果。此外，在採取懲戒程序－監察 院審查及公懲會審議時，無論其結果是否撤職處分，因其係 由公正獨立行使職權之第三者所為，確定不致引起公務員之 忿怨與不平，既可阻絕長官濫權以杜悠悠之口，又可維持公 務員起碼之尊嚴，更不致發生法律牴觸憲法之疑義，吾人豈 可以有關機關初步完成之相關法規之修正，已不朝此方向進 行，即視而無睹！ 最後本席願附帶一提者，即外國立法例雖多以懲戒本屬 於行政監督權之作用範疇，並未規定於憲法，而規定於法律 ，為行政處分，受懲戒人得依訴願程序請求救濟，並設獨立 行使職權之準司法機關為其行政救濟之終審機關，如英國之 文官申訴委員會（ Civil Service Appeal Board ）、美國之功績 制度保護委員會 (Merit System Protection Board) 、日本之人事 院等等，最後尚得請求司法救濟，始由司法介入，為司法審 查，用資保障公務員權益。惟吾人援用外國立法例時，必須 考慮外國憲法中是否亦有類似我國憲法增修條文第七條、憲 法第七十七條之規定，若答案是否定的，則外國立法例僅可 供未來我國修憲時之參考，而不得做為解釋我國憲法之依據 。爰為不同意見書如上。 抄洪０松聲請書 受文者：司法院 主 旨：為行政法院八 十一年度判字第二 ００九號判決所適用公 務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目之 規定，違反中央法規標準法第五條及第六條規定之法律 保留原則，發生牴觸憲法第十八條、第二十三條、 鈞院 釋字第三一三號、第三九 ０號、第三九四號、第四 ０二 號解釋及比例原則之疑義，謹依司法院大法官審理案件 法第五條第一項第二款之規定，聲請解釋前揭細則之規 定牴觸憲法。 說 明： 一、事實經過 ㈠緣聲請人為台北市政府警察局大安分局警佐，平日奉 公守法，工作認真，績效良好，從警以來連績五年考 績列甲等，迭次破獲刑案，獲得記功二次嘉獎三十三 次，表現優異，且努力上進，於七十八年間經乙等特 考及格，更努力準備投考警官學校，虛心向上。 ㈡聲請人前曾將歷年來儲蓄新台幣三十萬元，參與投資 鼎０投資股份有限公司，惟嗣後鼎 ０投資公司週轉不 靈，聲請人為確保債權，乃曾數次與鼎 ０投資公司負 責人楊 ０木交涉，於此同時，投資人亦推派林 ０鐘等 數位代表與楊 ０木交涉，希請鼎 ０投資公司好好處理 資產清理債務。聲請人與鼎 ０投資公司老板楊 ０木先 生接洽債務處理事宜時，僅偶而碰見投資人代表林 ０ 鐘、佘 ０泰等人，聲請人只知彼等為投資人代表，並 不知彼等為有前科之人，且係各自找楊 ０木先生解決 債務問題，聲請人並無與彼等交往。 ㈢因此，本案已經台灣高等法院八十年度上訴字第一 ０ 三七號、第一 ０三八號等刑事判決聲請人並無妨害自 由無罪確定。然而，台北市政府警察局七十九年七月 北市警人字第 ０九四二七七號考績通知書，卻對於聲 請人記二大過免職處分，其理由謂：「涉嫌與不良份 子參與逼債案，破壞警紀情節重大」等語，此有七十 九年專案考績清冊可稽。台北市政府 80.11.26 八十府 人三字第八 ００六四八四八號復審決定，變更原處分 之理由，改以聲請人「為維護自身債權而與不良份子 交相往來，行為不檢，致遭纏訟，影響本府警譽及公 務人員形象至鉅」云云，作為支持原處分之理由，行 政法院八十一年度判字第二 ００九號判決，亦以台北 市政府警察局依公務人員考績法施行細則所定標準為 處分依據，無違背依法行政原則，維持原處分。 二、聲請解釋憲法的目的 公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第 七目規定一次記二大過免職之構成要件，足以改變公務 員身分關係，並且直接影響人民受憲法保障服公職之權 利，違反法律保留原則，牴觸憲法第十八條、第二十三 條、 鈞院釋字第三一三號、第三九 ０號、第三九四號、 第四０二號解釋及比例原則，爰依法聲請 鈞院大法官解 釋前揭細則之規定違憲。 三、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 ㈠公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七 目違反法律保留原則： 按「人民有應考試、服公職之權。」憲法第十八 條有明文規定。因此，服公職之權利，係人民受憲法 保障之基本權利，非為防止妨礙他人自由、避免緊急 危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要，不得以 「法律」限制之，憲法第二十三條亦有明白規定。一 次記二大過免職，係屬具有懲戒性質之裁罰性行政處 分，足以改變公務員身分關係，並且直接影響人民受 憲法保障服公職之權利，涉及人民權利之剝奪（比限 制嚴厲），其處罰之構成要件與法律效果，應由法律 定之。法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範， 授權之目的、內容及範圍應具體明確，然後據以發布 命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意 旨，有 鈞院釋字第三一三號、第三九 ０號、第三九四 號、第四 ０二號解釋可按。查公務人員考績法第十二 條第二項授權銓敘機關訂定一次記二大過之標準，即 授權銓敘機關訂定免職之構成要件，其授權之目的、 內容及範圍並未具體明確，因此，公務人員考績法施 行細則第十四條第一項第二款第七目規定行政長官得 以破壞紀律情節重大等不確定概念，恣意免除公務員 職務，顯然違反上開法律保留之原則。 ㈡公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七 目違反比例原則： 按「公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為者 ，應受懲戒」「公務員之懲戒處分有撤職、休職、降 級、減俸、記過、申誡，九職等或相當於九職等以下 公務員之記過與申誡，得逕由主管長官行之。」公務 員懲戒法第二條及第九條分別有明文規定。由上述規 定可知，公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為時 ，未必受到「撤職」之懲戒處分，尚有休職、降級、 減俸、記過、申誡之可能。其次，主管長官只能對九 職等或相當於九職等以下公務員，為記過或申誡之處 分。撤職、休職、降級、減俸之懲戒處分，則須經公 務員懲戒委員會之審議。 公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款 第七目規定主管長官得以公務員破壞紀律情節重大， 一次記二大過予以免職。因此，就本案而言，主管長 官認為聲請人雖無違法、失職、廢弛職務之事由，而 與不良份子交往致遭纏訟，影響公務員形象，雖未達 違法、失職、廢弛職務之程度，仍一律予以免職。公 務人員考績法施行細則上開規定，與公務員懲戒法之 規定相較，顯然不成比例，違反法律價值判斷一致性 原則與比例原則，自不待言。 其次，公務員即使未違法，亦無廢弛職務或其他 失職之行為，僅因其主管長官認為其有破壞紀律情節 重大，經考績委員會初核，機關長官覆核，銓敘機關 核定，即得予以免職。而破壞紀律情節重大又屬不確 定之法律概念，主管長官更有濫用權力之機會。較諸 公務員懲戒法只授權主管長官記過、申誡之權，益顯 其有倚重倚輕，利益失去平衡之現象，顯然違反比例 原則。 ㈢聲請人出身南部鄉下，因努力上進，謀得警職，得以 為社會大眾服務。聲請人因確保自身債權與鼎 ０投資 公司負責人楊 ０木交涉，並無妨害自由之行為。然因 交涉時，偶而碰見投資人代表林 ０鐘、佘 ０泰等人， 即被台北市政府引用公務人員考績法施行細則第十四 條第一項第二款第七目之規定，以「涉嫌與不良份子 交相往來，行為不檢，致遭纏訟，影響本府警譽及公 務人員形象至鉅」為理由，予以一次記二大過免職。 查聲請人並無妨害自由，已經台灣高等法院八十年度 上訴字第一 ０三七號、第一 ０三八號判決無罪確定。 台北市政府警察局亦不能證明聲請人有任何違法之事 實，卻認為聲請人破壞警紀情節重大，引用公務人員 考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目之規定 予以一次記二大過免職。公務人員考績法施行細則上 開規定未有法律明確授權，顯然違反法律保留原則。 而其規定之處罰構成要件非常不明確，易引起行政長 官濫權，於違背行政紀律規定，雖然情節重大，但尚 未達到違法、失職、廢弛職務之程度，亦容許長官一 次記二大過免除公務員職務，較諸公務員懲戒法，亦 顯有利益失衡之現象，違反比例原則，至為顯然。 為此，謹懇請 鈞院鑒核，賜准進行違憲審查，以 維人民權益，至感德便。 四、關係文件名稱及件數 ㈠行政法院八十一年度判字第二 ００九號判決影本乙件。 ㈡台灣高等法院八十年度上訴字第一 ０三七號、第一 ０三八 號判決各乙件。 聲 請 人 洪０松 代 理 人 陳清秀律師 中華民國八十六年五月二十八日 （附件一） 行 政 法 院 判 決 八 十 一 年度判字第二 ００九號 原 告 洪 ０ 松 訴訟代理人 陳 清 秀 律師 被 告 台北市政府警察局 上當事人間因免職事件，原告不服銓敘部中華民國八十一年 一月十五日八十一台華審三字第 ０六六五三六一號再復審決定， 提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 事 實 緣原告於任職被告機關所屬大安分局警員任內，為索討債務 涉嫌與不良份子佘 ０泰等人共犯妨害自 由、恐嚇等罪，經移送法 辦，被告機關遂以原告身為警察 人員，破壞紀律情節重大為由， 依據公務人員考績法施行細則第 十四條第一項第二款第七目規定 ，報經內政部警政署七十九 年四月十九日警署人字第一八 ０七０ 號行文表核准一次記二大過，並 依考績法第十二條第一項第二款 第二目規定辦理專案考績，再由 銓敘部以七十九年七月十一日台 華審三字第四二七六七七號函核 定原告「免職」之處分。原告不 服一再申請復審，亦分別為台北 市政府及銓敘部先後函復駁回， 乃提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按台北市政府警察局七 十九年七月北市警人字第 ０九四二七七號考績通知書，對於原告 所為記二大過、免職之處分理由 係謂：「涉嫌與不良份子參與逼 債案，破壞警紀情節重大」等語 ，此有七十九年專案考績清冊可 稽。惟查原告並未與不良份子參 與逼債案，此業經台灣高等法院 深入查證後查明並未參與逼債妨 害自由，而判決無罪確定，此有 判決書可稽。足證原處分所根據 之理由，已無可維持，其處分自 有違法瑕疵。二、再按台北市政府 80.11.26 八十府人三字第八 ０ ０六四八四八號復審決定，變 更原處分之理由，改以原告「為維 護自身債權而與不良份子交相往 來，行為不檢，致遭纏訟，影響 本府聲譽及公務人員形象至鉅」 云云，作為支持原處分之理由。 惟查「行政官署對於人民有所處 罰，必須確實證明其違法之事實 。倘不能確實證明違法事實之存 在，其處罰即不能認為合法」， 行政法院三十九年判字第二號判 例著有明文。本件復審決定機關 並無確切事實證據證明原告與不 良份子交相往來，其憑空臆測原 告有與不良份子交相往來之行為 ，自不足採信。且本件復審決定 竟持以為免職處分之依據，尤難 昭人信服。三、按原告與鼎 ０投 資公司老板楊 ０木先生接洽債務處理事 宜時，僅偶而碰見投資人 代表林０鐘、佘０泰等人，原告只知彼等為投資人代表，並不知 彼等為有前科之人，且係各自找楊 ０木先生解決債務問題，原告 並無與彼等交往，故復審決定以 原告與不良份子交往作為免職依 據，顯無理由。四、退步言之， 社會上有犯罪前科之人，不勝枚 舉，而我國刑法及監獄行刑法均 鼓勵犯罪徒刑執行完畢之人重返 社會，重新作人，故法務部尚設 有觀護人制度，以輔導鼓勵犯罪 人改過自新。故縱認本件原告與 有犯罪前科之投資人代表接洽往 來，亦純屬基於正當理由，確保 全體投資人及原告之債權所必要 不得已之正當往來，原告既無涉 及任何不法行為，即不得遽認有 何違法失職行為。五、尤有進者 ，原告處理個人債權債務，均係 利用休假或慰勞假之下班休息時 間為之，並未影響正常勤務執行 ，可謂盡忠職守，努力工作，並 無任何傷害政府信譽之行為。此 可從楊０木之司機劉 ０虔於接獲其老板可能有不測危險時，即拜 託原告前往了解協助處理，即可 明瞭原告一向維持良好公務員之 形象，故劉 ０虔始有求救於原告之舉動。六、按公務員懲戒法第 二條規定：「公務員有左列各款 情事之一者，應受懲戒：一、違 法。二、廢施職務或其他失職行 為」，本件原告並無任何違法失 職行為，依法應不受懲戒。退步 言之，公務員之懲戒處分包括申 誡、記過、減俸、降級、休職、 撤職等六種，本件縱認原告曾與 投資人代表談話即構成失職行為 ，其情節亦屬極為輕微，其情殊 堪憫恕，則採取申誡之懲戒處分 即為已足，亦殊無記二大過免職 之必要，故原處分就輕微過失行 為科以免職處分，實有小題大作 ，違反比例原則之濫用權力之違 法。七、又公務人員考績法施行 細則第十四條第一項第二款第七 目規定：「破壞紀律，情節重大 者」，記二大過處分，其所稱破 壞「紀律」自係指破壞行政法秩 序而言，此觀同款各目所列之行 為，均係重大或嚴重違法行為， 即可明瞭。查本件原告之行為， 縱認有與投資人代表「交往行為 」，亦無任何違反或破壞行政法 秩序之行為可言，蓋單純就債務 處理「會商討論」之交往行為， 純屬憲法保障「言論自由」之範 圍，不得構成懲戒處罰免職之依 據，否則倘僅單純因「言論」免 職，豈不嚴重損害我國大有為之 開明政府形象？八、本件原處分 機關所為免職處分直接侵害原告 受憲法及法律保障之服公職權利 ，自應有法律根據始得為之，本 件原處分所為免職處分係依公務 人員考績法施行細則第十四條規 定為之，並非依據「法律」為之 ，違反憲法第二十三條及中央法 規標準法第五條規定之法律保留 原則，顯有違法瑕疵，應予撤銷 。九、按行政法院三十二年判字 第十八號判例：「司法機關所為 之確定判決，其判決中已定事項 ，若在行政上發生問題時，則行 政官署不可不以之為既判事項， 而從其判決處理」，查本件 原告並無夥同不良份子佘 ０泰等人挾 持妨害楊 ０木之行動自由，業經司 法機關判決確定，此項判決所 確定之事實，行政機關應以之為 既判事項，從其判決處理，方屬 正辦。乃被告機關答辯書竟猶執 陳詞，謂原告涉嫌夥同不良份子 妨害自由云云，顯無可採。其所 持刑事移送書及警訊中筆錄等， 既已經法院所不採，足見並無證 據力。十、次查記二大過專案考 績免職處分，實際上係剝奪公務 員服公職權利，本質上即屬「懲 戒處分」，本應有行政法上比例 原則之適用。退步言，依考績法 所為處分，仍無解免於行政法上 比例原則之適用。本件縱認原告 有為維護債權而與債權人代表或 所稱不良份子交往會面之行為， 亦屬情非得已，情節輕微，是予 以警告或記小過即為已足，殊無 免職之必要，故原處分顯有違比 例原則，屬濫用權力之違法，至 為明顯。故原處分、原復審決定 及再復審決定均有違法不當瑕疵 ，損害原告服公職權利至鉅。請判決予以撤銷等語。 被告機關答辯意旨略謂：一、查原告訴訟理由第一項稱其並 未與不良份子參與逼債且業經台 灣高等法院深入查證後查明，並 未參與逼債妨害自由。惟經查佘 ０泰、佘０亞、郝０民等三員均 為四０幫不良份子，且本案原告判 決無罪，係指妨害自由部分， 而其夥同本局前保安警察大隊警員范 ０凌等強行將被害人楊 ０木 接走並限制其行動，被害人楊 ０木於其偵訊筆錄業已說明，至為 明確，其參與本案屬實，刑事責 任雖因上訴改判無罪，惟行政責 任，違紀情節重大，難辭其咎， 自非空言所能卸責。二、原告訴 訟理由第二項陳述復審決定機關 並無確切事實證據證明其與不良 份子交相往來，惟經審閱本案全 卷，由偵訊筆錄中，即可確知原 告與不良份子交相往來之事實毋 庸置疑。三、本案原告認為其既 經法院判決無罪（妨害自由部分 ），應不受公務員之懲戒處分， 即便應受處分，亦予申誡之懲戒 處分即可，惟經查本案乙次記二 大過行政處分係依據「公務人員 考績法」施行細則第十四條第一 項第二款第七目規定：「破壞紀 律、情節重大」之規定辦理，其 乙次記二大過專案考績免職並非 懲戒處分。四、本案原告提出行 政訴訟之理由，無非敘明其未與 不良份子交相往來，且涉案部分 既經法院判決無罪（妨害自由部 分）確定，即應無任何廢弛職務 或其他失職之行為，自無任 何行政責任可言。惟經查佘 ０泰（曾 犯竊盜前科），佘 ０亞（曾犯竊盜前科），郝 ０民（曾犯傷害、 恐嚇勒索等案並曾移付管訓 ），以上三員均為四 ０幫不良份子， 另林０鐘曾違反票據法案，均有案 可查，且其與上述人員往來之 事實，由偵訊筆錄中即已詳明。 本案原告雖經判決無罪（妨害自 由部分）在案，惟該員身為警察 人員理應謹言慎行、嚴守本分， 卻為維護自身債權而與不良份子 往來，行為不檢，致遭纏訟，破 壞紀律，影響警譽情節重大，損 害公務人員形象至深且鉅。五、 綜上所述，本案本局處理洵屬適 法，並無違法或不當，原告提起 行政訴訟並無理由，請判決駁回其訴等語。 理 由 按各機關辦理公務人員專案考績，其一次記二大過者免職。 為公務人員考績法第十二條第一 項第二款第二目所明定。又前項 第二款所定記二大過之標準，由 銓敘機關定之。專案考績不得與 平時考核功過相抵銷，同條第二 項復定有明文。而公務員破壞紀 律，情節重大者，為專案考績一 次記二大過之標準之一，公務人 員考績法施行細則第十四條第一 項第二款第七目亦有規定。本件 原告因涉嫌參與不良份子逼債， 經被告機關認其行為不檢，破壞 紀律，情節重大，乃依首揭法條 規定予以免職處分，原告不服， 循序提起行政訴訟主張： ㈠本件被告機關對於原告所為記二大過 、免職之處分理由係謂：「涉嫌 與不良份子參與逼債案，破壞警 紀情節重大」等語。惟查原告並 未與不良份子參與逼債案，業經 台灣高等法院深入調查後查明而 判決原告無罪確定，足證原處分 所根據之理由，已無可維持 ，其處分自有違法瑕疵。 ㈡台北市政 府八十、十一、二十六 、八十府人三字第八 ００六四八四八號復 審決定，變更原處分理由改以原 告為維護自身債權而與不良份子 交相往來，行為不檢，致遭纏訟 ，影響本府聲譽及公務人員形象 至鉅云云作為支持原處分之理由 。惟查行政官署對於人民有所處 罰，必須確實證明其違法之事實 ，倘不能確實證明違法事實之存 在，其處罰即不能認為合法，本 件復審決定機關並無確切事實證 據證明原告與不良份子交相往來 ，其憑空臆測原告有與不良份子 交相往來之行為，自不足採信。 ㈢公務人員考績法施行細則第十 四條第一項第二款第七目所謂破 壞「紀律」，係指破壞行政法秩 序而言，本件原告之行為縱認有 與投資人代表「交往行為」，亦 無任何違反或破壞行政法秩序之 行為可言。且上開施行細則並非 「法律」，原處分據之為處分之 依據，顯有違反法律保留原則， 應予撤銷。 ㈣本件縱認原告有為維護債權而與債權人代表或所稱 不良份子交往會面之行為，亦屬 情非得已，情節輕微，予以警告 或記小過即為已足，殊無免職之 必要，故原處分顯有違行政法上 之比例原則，屬濫用權力之違法 ，至為明顯，應予撤銷云云。惟 查本件原告因涉嫌夥同佘 ０泰、佘０亞、郝０民等不良份子共同 參與妨害自由罪，固經台灣高等 法院判決無罪確定，有該院刑事 判決影本附卷可稽。第上開刑事 判決係以不能證明原告有共同參 與將被害人楊 ０木接走並限制其行動之 行為為由而予改判無罪。 而本件訴外人范 ０凌、佘０泰、佘０亞、林０鐘、郝０民等為向 鼎０投資公司負責人楊 ０木追償投資款，於七十九年四月二日晚 ，由范０陵駕車載佘 ０泰、「阿龍」、「阿豪」南下台南縣新營 市００街十一巷十二號之三楊 ０木胞兄楊 ０雄住宅佯稱商談解決 債務將楊 ０木騙至台北市 ００路０段０００號七樓之一林 ０鐘租 屋處，即由等候在場之佘 ０亞對楊恫稱若不解決債務將予苦刑受 ，並限制其行動自由，嗣於當晚又由佘 ０泰、郝０民、「阿豪」 ，將其押往台北市內湖國會山莊 某公寓一樓。翌（三）日上午十 時許，即迫楊 ０木電囑女友王 ０美、胞兄楊 ０雄攜帶鼎 ０投資公 司之土地所有權狀、印鑑章、資 產拋棄書、委託書北上台北市福 ０飯店交付，迨當日下午六時許，佘 ０泰、郝０民押楊０木前往 福０飯店時為警查獲而救出楊 ０木等情為前開刑事判決所確認。 參諸訴外人郝 ０民於警局偵訊中供稱： 「我於四月二日下午十六 時許，我和女朋友出去玩……回到我住處，看到佘 ０泰、林０鐘 ……洪０松……及被害人楊 ０木等人，……」及范 ０凌供稱：「 七十九年三月十一日與洪 ０松將楊０木安排於洪之警勤區內瑞安 街００旅社七０一號房間……」及佘 ０泰供稱：「……強押楊 ０ 木到本市 ００路０段０００號七樓之一現場，除范 ０凌、「阿隆 」、「阿豪」外，還有佘 ０亞、林０鐘、郝０民……洪 ０松…… 」、「……挾持楊 ０木期間取得之款項，…… …洪０松分拾萬元 ……」及據林 ０鐘供稱：「……強押楊 ０木……整個過程均由我 ……范０凌、洪０松等人共同商議，共有我、丁 ０豪、范０凌、 佘０泰、鄭０儀、洪０松、佘０亞七人參與此事……」等語（詳 見原處分案卷第一四五頁至第一 六八頁），足見原告為追討投資 款而與范 ０凌、林０鐘、郝０民、佘０泰、佘０亞等人往來之事 實，已臻明確，而郝 ０民、佘０泰、佘０亞、林０鐘等人均分別 犯有竊盜、妨害自由等前科之不 良份子，亦有刑事案資料作業個 別查詢報表附原處分案卷可稽。 查原告身為警察人員負有維護社 會秩序尊重法治之責，縱令為追 討投資債款，亦應循合法途徑以 謀救濟，乃利用不良份子藉不法 手段追償，自難謂無違反警紀， 影響警察人員形象，其情節亦非 屬輕微。被告機關因而為免職之 處分，核與行政法之比例原則尚 無違背。又公務人員考績法施行 細則第十四條第一項第二款所定 記二大過之標準，乃係依公務人 員考績法第十二條第二項規定所 訂定，被告機關依該施行細則所 定標準為處分之依據，亦無違背 依法行政原則之可言。綜之，原 告所訴各節，均無足採憑。被告 機關所為處分，核無違誤，一再 復審之決定亦均屬允適。原告起 訴論旨，難謂為有理由，應予駁 回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十 六條後段，判決如主文。 中華民國八十一年九月三十日 （本聲請書其餘附件略 ) ### 2. 491吳大法官庚提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=420087) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成多數各項結論，但補強考績懲處制度本身合憲，反對免職一律回歸懲戒法。 > **核心主張**：司法懲戒與服務機關考績懲處併行的雙軌制是訓政時期建立、先於憲法存在的制度，憲法第七十七條定懲戒屬司法院職權、第八十三條定考績屬考試院掌理，足見制憲時並無變更既存制度之意，法律賦予考績賞罰效果並不因此違憲。若謂考績不得一次記二大過免職以免侵奪司法懲戒權，則年終考績累計達兩大過依法仍須免職者將無從解釋；若仿刑法有期徒刑不得因加重成為無期徒刑之例，主張無論記大過若干次均不得升級為免職，則賞優黜劣的考績功能將喪失殆盡，且整套制度須全盤重新設計，已超越掌理規範審查之釋憲機關的權限。考績懲處的合憲性亦已見於釋字第二四三號與第二九八號解釋，後者所稱懲戒為維持長官監督權所必要、得以法律規定由長官為之，正呼應行政機關對懲戒法規之執行享有優先權的原則。至於免職確定後始得執行，在特別權力關係下不許爭訟的前提已因釋字第二四三號而改變、考試院並設有公務人員保障專責機關後，考績法所稱「確定」自應回歸法律用語的常態詮釋，指爭訟程序終了，且相較於懲戒程序中至多只能先行停職，考績法逕予執行免職顯屬嚴苛。 > **與多數意見的差異**：本席支持多數就法律保留、免職須確定後執行而未確定前得停職、作成處分應踐行正當法律程序及定期失效四項原則的結論，屬贊成結論並補充理由。差異在於本席特別反駁「免職既相當於懲戒即應回歸公務員懲戒法、現制因而違憲」的推論，認其理由有欠充分，且釋憲機關數年之間出爾反爾將使正在進行的公務員懲戒法規修正無所適從。此外本席提出多數未及的立法建議：未來修改考績法宜使免職處分書一經發布即當然賦予停職效果，避免同一事由並存免職與停職兩個爭訟案件而生兩歧裁判，並指出提起爭訟不停止執行雖為原則，法律非不能設例外（如稅捐稽徵法第三十九條第二項）。 1 釋字第 491 號解釋協同意見書 吳庚大法官 提出 一、 考績懲處之合憲性 對公務人員違法失職行為，採取由司法機關懲戒及其服務機 關考績懲處之雙軌制，乃我國特有之制度。設置公務員懲戒委員 會 （相當於懲戒法院） ，掌理懲戒事項，但輕微案件 （九職等以下 公務人員之記過及申誡處分）得由主管長官逕行為之，係仿自德 國法制 ； 而主管長官對其屬僚行考績之權 ， 則源於歷代考課之制 ， 考課之後，繼以賞罰，賞有增秩、遷官、賜爵；罰有貶秩、降職、 免官 （參看薩孟武 ， 中國社會政治史 （一） ， 增訂七版 ， 三二七頁） 。 考課之外 ， 再輔以年勞 ， 「考課是以日月驗其職業之修廢 ， 年勞是 以日月驗其資格之深淺」 （元 ． 馬端臨 ， 文獻通考 ， 卷三十九考課） 。 現行專案考績及年終考績之分設，與文獻所載考課與年勞之區別 亦有若干彷彿之處。 懲戒與懲處併行為訓政時期所建立，是先憲法存在之制度。 憲法第七十七條規定，公務員之懲戒為司法院職權之一，第八十 三條則定有考試院掌理考績等事項之權，憲法作此規定，足以顯 示制憲當時並無變更既存制度之用意。至於現制之良窳，固有仁 智之見，若謂法律對考績賦予賞罰之效果，則構成違憲，並非確 論。或謂考績雖得附加獎懲，但不得一次記大過兩次免職，以免 侵奪司法機關懲戒之權限，然年終考績累計達兩大過者，依法仍 須免職時，應作何理解？又或謂懲處不妨維持，惟應仿刑法上有 期徒刑不能因加重而成無期徒刑，拘役亦不得變為有期徒刑之例 （中國舊律之加贓亦有類此法則） ， 無論記大過若干次 ， 均不應升 級為免職，果如此，現行賞優黜劣之考績功能將喪失殆盡，相關 2 制度既須全盤重新設計，已超越掌理規範審查之釋憲機關的權限 範圍。矧考績懲處之合憲性業經本院認定有案：釋字第二四三號 解釋稱 ： 「公務人員考績法記大過處分 ， 並未改變公務員之身分關 係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例（指行政法院之 舊例） 不許其以訴訟請求救濟 ， 與憲法尚無牴觸」 。 其前提自是承 認懲處之設為憲法之所許 。 釋字第二九八號解釋則稱 ： 「公務員之 懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監 督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規 定由長官為之」 （該號解釋理由書中段） ，此段解釋意旨符合行政 法學久已存在之一項原則： 「行政機關對懲戒法規之執行享有優 先權」 (das V orrecht der Verwaltungsbehoerde zur Verfolgung und Androhung von Disziplinarrecht ） ，而與懲戒性質相當之懲處其合 憲性經由此號解釋已無容置疑。目前有關機關正依釋字第二九八 號及其他相關解釋進行公務員懲戒法及有關法規之修正，若僅執 免職處分既相當於懲戒，則應回歸公務員懲戒法規定，遽指現制 為違憲 ， 不僅其理由有欠充分 ， 倘釋憲機關在數年之間出爾反爾 ， 亦將使制度之檢討修正無所適從。 二、 免職處分與法律保留原則 本件解釋之內容包括下列四項原則：（一）記兩大過免職之事 由為法律保留事項，應由法律加以明定，（二）免職處分須司法救 濟程序確定後執行，未確定前得予停職，（三）免職處分之作成應 踐行正當法律程序 ，（四）考績法及相關法規與本解釋意旨不符者 ， 應定期失效。除第四項定期失效係循本院解釋向例處理，無待說 明外，分別就前三項原則進一步闡釋其理由並陳述本席支持多數 意見之立場。以下先敘述法律保留在懲戒（處）法規之適用： 3 依昔日「特別權力關係」理論，為規範公務員或學生等類人 員之行為 ， 服務機關或學校得發布 「特別規則」 ， 不受法律保留原 則之拘束，違反 「特別規則者」 ，應受懲戒罰。現時學理上已普遍 放棄上述理論，凡涉及基本權之重要事項，應受法律保留原則之 支配 ， 亦即採所謂重要性理論 （Wesentlichkeitstheorie） ， 本院釋字 第三八○號解釋宣告大學法施行細則部分條文違憲，殆係基於同 一法理 。 本件解釋文所稱 ： 「中央或地方機關依公務人員考績法或 相關法規之規定，對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民 服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定 之」 。其揚棄 「特別權力關係」 之相關理論，尤為明顯。惟法律保 留之規範密度常視事項性質不同而定，形成層級化之保留體系 （System des abgestuften V orbehalts)，本院釋字第四四三號解釋理 由書首段所述，亦係闡釋此項意旨。在揚棄特別規則之理論下， 公務員權利之保障，與一般人民初無軒輊，但無論如何，對公務 員之保留密度不能超過 一般人民，因此凡法律上評價相同之事 項，對人民允許以明確授權之法規命令予以規範者，對公務員當 然亦得以發布授權命令為之，而授權發布命令之法律條款，應符 合明確性原則，則屬當然。又公務人員違法失職行為，而應成立 懲戒（處）罰者，其構成要件應以法律定之，固為本解釋所強調 之重點，然事實上無法達到與應受刑罰制裁之犯罪構成要件，所 受罪刑法定主義之約束同等嚴格的程度，故由法律直接規定之要 件，仍須借助概括條款或空白處罰規定，此乃各國立法例均無法 避免之現象 （參照H.J.Wollf,Otto Bachof,R. Stober,Verwaltungsrecht Ⅱ ,5.Aufl., 1987, § 115 Rn. 8ff.; G.Kuscko -Stadlmayer, Das Disziplinarrecht, 1985, S.4. ） 。本院釋字第四三三號解釋亦基於相 同理由 ， 認懲戒處分僅設概括規定 ， 與憲法並無牴觸 。 不寧惟是 ， 4 專門職業人員所遵守之職業上規範，與公務員之紀律守則，性質 相當 ， 同樣不能以法律明定其構成要件 ， 而不待其他法規之補充 。 是以會計師法第十七條規定 ： 「會計師不得對於指定或委託事件 ， 有不正當行為或違反或廢弛其業務上應盡之義務」 ，其中何者為 會計師業務應盡之義務，並不限於該法本身之規定，其他依法令 所課加義務，會計師如有違背，仍應成立懲戒責任，本院釋字第 四三二號解釋，所闡釋者即係此一意旨。本件解釋文下述文字： 「懲處處分之構成要件法律以抽象概念表示者，其意義須非難以 理解，且為受規範者所得預見，並可經司法審查加以確認，方符 法律明確性原則」 ， 便是出自釋字第四三二號解釋 ， 蓋公務員紀律 與 專 門 職 業 人 員 之 職 業 規 範 ， 均 屬 於 所 謂 職 業 及 身 分 義 務 （Berufsund Standespflichten） ，在法理上有其共通之處。 三、 免職處分與正當法律程序 對公務員記兩大過免職等懲處處分屬於典型之 「限制或剝奪 人民自由之行政處分」 （參照行政程序法第一○二條） ，凡法律所 規定作成單方行政行為時給予相對人之程序的保障，諸如通知處 分相對人陳述意見或舉行聽證 （即言詞辯論） 、 受處分人得委任代 理人及閱覽卷宗、並得主張事實或提出證據、懲處處分書應記明 事實、理由及其法令依據、其得提起行政爭訟者並須有教示救濟 方法之記載等均應切實踐行，方符現代法治國家程序保障之要 求，亦為本院歷來釋示正當法律程序旨趣之所在（參照釋字第三 八四號、第三九六等號解釋） 。無如行政程序法在立法院審議時， 未經專業上深思熟慮之判斷，即增設行政院原提案所無之除外條 款 （該法第三條） ，且達八種之多，內容並非妥適 （參看拙著，行 政法之理論與實用 ， 增訂五版 ， 第十五章第六節） ， 其第二項第七 款所稱 ： 「對公務員所為之人事行政行為」 顯係囿於舊日 「特別權 5 力關係」之說法，欲將行政程序侷限於所謂「一般權力關係」之 事項，殊不知人事行政行為之無行政程序法之適用者，充其量僅 能限於未限制或剝奪公務員服公職之基本權事項，例如職位陞 遷、調動、任務指派等而已。目前行政程序法尚未施行，各級機 關切勿以民國九十年一月一日該法實施後，依新法推翻舊解釋之 理，排除本解釋之適用，因為本解釋乃憲法位階之釋示，任何法 律不得與之對抗也。再者，有關機關未來研擬修改公務人員考績 法規之際允宜以前瞻之思維，對記過以上之懲處均踐行正當法律 程序，不必僅限於免職處分，蓋本解釋未及於免職以外之懲處處 分者係針對聲請標的而為之故。 四、 免職處分之確定及執行問題 本解釋對現制之另一項衝擊，係免職處分須行政爭訟審級救 濟終結，或相對人對免職處分甘心折服不提起爭訟而告確定，始 得執行，與目前免職處分一經銓敘機關核定，即屬「確定」並予 執行之處理方式，大不相同。或許對此部分持不同見解者，將謂 我國法制從來即採提起行政爭訟不停止原處分執行之原則，縱然 新近公布之行政訴訟法及訴願法亦無例外，本解釋不但予以破 壞，且免職處分不能隨即生效，將減損其維持公務紀律並昭炯戒 之作用。查現行公務人員考績法第十八條規定： 「年終考績結果， 應自次年一月起執行，專案考績應自銓敘部銓敘審定之日起執 行。但年終考績及專案考績應予免職人員，自確定之日起執行， 未確定前 ， 得先行停職 。 」 ， 其所稱確定現時人事作業上係指銓敘 機關所為之核定，惟該法於民國五十一年修正公布後，即有因考 績免職人員於確定後執行之明文 （第十四條） ， 其所謂確定則指受 免職處分人員於收受免職通知書後遞向上級機關及銓敘機關提 起復審 、 再復審並告終了而言 （第十三條） ， 當時公務員法制仍籠 6 罩在「特別權力關係」事項相對人不得爭訟之規範下，確定云云 亦僅能作此理解。自釋字第二四三號解釋公布以還免職處分均得 提起爭訟，考試院且有公務人員保障之專設機關，職司此類行政 訴訟事件之前置程序，則所謂確定自應回歸法律用語之常態詮 釋。況且違法失職之公務人員若循公務員懲戒法之程序移送懲 戒，縱然違失之情節重大，無論公務員懲戒機關或主管長官亦只 能先行停止被付懲戒人之職務 （公務員懲戒法第四條） ， 是否撤職 仍須俟懲戒機關審議結果而定，兩相比較，考績法有關執行免職 之規定，自嫌嚴苛。而免職處分執行前既可先行停職，仍能達到 整飭紀律之效果。惟有關機關未來修改考績法時，似可考慮對受 懲處之人員，一旦發布免職處分書，即當然賦予停職之效果，以 免先後出現免職及停職兩種處分，否則在救濟程序中將造成技術 上難予解決之困擾。蓋目前實務上已改變以往停職不許其提起爭 訟之見解，行政法院近例對停職事件均作實體上審理及判決（參 照該院八十五年判字第一○三六號判決） ，若既有停職又有免職 之處分，將使同一事由出現兩個爭訟案件，設若竟因而產生兩歧 之裁判結果，則如何善後，必大費周章。至於提起爭訟固以不停 止原處分執行為原則，但法律並非不能作例外之規定，尤其在已 有替代立即執行之方法時，賦予停止執行之效果，現行法律亦早 有此類機制，稅捐稽徵法第三十九條第二項之規定屬之。 ### 3. 491董大法官翔飛提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=420088) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論但反對審查範圍過窄，多數未審考績法得否自設一次記二大過免職。 > **核心主張**：董翔飛先主張人民聲請釋憲兼有闡明憲法真義、維護憲法秩序之目的，審查範圍得及於該具體事件相關聯且必要之法條，不以聲請意旨所述者為限，並舉本院釋字第三九六號、第四三六號、第四四五號為據，因此本案應一併審查考績法第七條第一項第四款列丁等免職與第十二條第一項第二款專案考績免職本身。實體上他認為公務員懲戒依其性質屬司法權範圍，一次記二大過免職已涉及改變公務員身分之層次，對憲法第十五條、第十八條所保障之服公職權形成嚴重侵害。考績法另訂與公務員懲戒法幾近雷同之事由，使主管長官同時握有送請監察院、公懲會之懲戒權與自行專案考績免職之懲處權，何者送外、何者自辦全繫於一念好惡，行政權膨脹至此難謂合乎比例原則與憲法第二十三條之必要性。他並認為懲戒法第四條第二項先行停職之設計已足維護紀律與指揮監督，殊無必要非予免職不可，釋字第二九八號所稱「合理範圍」應可推論不包括足以改變公務員身分之一次記二大過免職。 > **與多數意見的差異**：多數意見僅就免職標準授權銓敘部訂定、免職構成要件未以法律明定、未建立正當程序保障，以及免職處分應於行政爭訟確定後始得執行等點論斷違憲。董翔飛認為這是只處理施行細則層次的授權問題，迴避了考績法本身得否設置專案考績一次記二大過免職以限制服公職權這個根本爭點，故不能苟同而提不同意見。 1 釋字第 491 號解釋不同意見書 董翔飛大法官 提出 人民、法人、政黨於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依 法定程序，提起訴訟、對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生 有牴觸憲法之疑義者，得依司法院大法官審理案件法第五條第一項第 二款規定，聲請解釋，大法官依此規定所為之解釋，固以該確定終局 裁判所適用之法律或命令為標的，就人民、法人或政黨於其憲法上所 保障之權利有無遭受不法侵害為審理對象。惟人民聲請憲法解釋之制 度，除為保障當事人之基本權利外，亦有闡明憲法真義，以維護憲法 秩序之目的，故其解釋範圍自得及於該具體事件相關連且必要之法條 內容，有無牴觸憲法情事，為一併審理， 而不全以聲請意旨所述者為 限。揆諸本院釋字第三九六號、第四三六號及第四四五號等解釋足為 佐證。本件聲請人為行政法院八十一年度判字第二○○九號判決所適 用之公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定有違 法 、 違憲之疑義聲請解釋 。 查聲請人之所以遭一次記二大過免職處分 ， 雖係其主管長官認有觸犯公務人員考績法施行細則第十四條第二款第 七目「挑撥離間或破壞紀律情節重大」之情形而引起，然其涉及之問 題實係公務人員考績法第七條第一項第四款 「列丁等免職」 、 第十二條 第一項第二款專案考績一次記二大過免職等相關規定是否牴觸憲法所 發生之疑義，殊難僅就公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二 款所定之「一次記二大過」之標準是否違憲以為斷，而實應就公務人 員考績制度以及依考績制度所產生之考績法有關法條，是否有牴觸憲 法之疑義而為審理，合先說明。 人民有服公職之權利，此項從事於公務之權利，與生存權、工作 權、財產權均為憲法上人民基本權利之核心領域，國家自應建立相關 2 制度予以保障，始符憲法第十五條、第十八條之意旨。憲法第七十七 條規定，司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之 審判及公務員之懲戒。此項公務員之懲戒，乃國家對依法從事公務之 中央與地方公務人員違法、失職行為，所為之司法性制裁。公務人員 所服務之機關首長為維護公務紀律，加強有效領導，固得經由公務人 員考績法對破壞紀律者，依其情節輕重，予以適當之懲處：諸如考績 法第十二條第一項第一款平時考核之申誡、記過及記大過等，自屬合 理之允許範圍。惟同條第一項第二款第二目規定之專案考績，一次記 二大過之免職處分，則顯已涉及改變公務員身分之層次，對人民服公 職之基本權益，將形成嚴重之傷害與影響，有無違背比例原則及逾越 憲法第二十三條「必要」之界限，實應先行探索與釐清。 查公務員之懲戒依其性質本屬司法權之範圍，由 司法院行使之。 是以有關公務員之懲戒，原則上應以懲戒制度為基礎，由懲戒法為之 規範，始符合憲法第七十七條之原意。公務員懲戒法第二條規定，公 務員有左列各款情事之一者應受懲戒：一、違法。二、廢弛職務或其 他失職行為。同法第十九條第一項規定，各院、部、會長官，地方最 高行政長官，或其他相當之主管長官，認為所屬公務員有第二條所定 情事者，應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查。但對於所屬九 職等或相當於九職等以下之公務員得逕送公務員懲戒委員會審議 。 「主 管長官對於所屬公務員依第十九條之規定送請監察院審查或公務員懲 戒委員會審議而認為情節重大者，亦得依職權先行停止其職務。」同 法第四條第二項亦定有明文，此乃公務員懲戒之制度性設計，本院釋 字第二九八號解釋雖謂「此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法律規 定由其長官為之」 ，然由懲戒法立法意旨觀之，此一所謂「合理範圍」 應可推論並不包括足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之 「一次記二大過免職」 之懲處處分。按 「一次記二大過免職」 之事由， 3 依考績法施行細則第十四條第一項第二款之規定，不外 「違法、失職」 等情事，其與懲戒法第二條規定「違法、廢弛職務或其他失職行為」 之內容幾無二致。憲法既明定公務員之懲戒為司法 院掌理事項，公務 員懲戒法乃公務員懲戒制度之特別立法 ， 其既已明定主管長官對違法 、 廢弛職務或失職行為之公務員，應送請監察院或公務員懲戒委員會審 議，如認為情節重大者並得依職權先行停止其職務，不僅與憲法第七 十七條、第九十七條第二項規定完全吻合，且賦予主管長官對違法失 職情節重大者，尚得先行停職之處分，使其知所警惕，就維護機關紀 律、加強指揮監督而言，已足夠矣，殊無必要非予免職不可。公務人 員考績法可否捨此依憲政體制所設計之懲戒法典於不顧，而自行另訂 與懲戒法規定相似之懲戒事由，再予服務機關主管長官以專案考績一 次記二大過予以免職之權。由於兩者事由幾近雷同，致公務人員遇有 違法失職情事，究應依憲法及懲戒法規定，送請監察院審查或公務員 懲戒委員會審議 ， 抑或依考績法由主管長官以專案考績予以行政懲處 ， 完全由機關首長自己自行決定，此種懲戒、懲處並行制度，無異予主 管長官手握司法懲戒與行政懲處兩個大權，遇有所屬犯有違法或失職 情事，既可送請監察院彈劾或司法院懲戒，亦可留給自己開啟專案考 績鍘刀，一次記二大過免職了事，而何者應送別人懲戒，何者留給自 家懲處，亦僅繫於主管一念之間的好惡而已。如此，機關主管長官豈 非成了公務員去留進退之主宰，一手掌控公務員之 生殺大權，行政權 膨脹到如此程度，這難道就是吾人所謂的比例原則嗎？主管長官也難 道一定要掌握免職懲處的大權，始能發揮有效的監督嗎？憲法第二十 三條規定人民各項權利除必要者外，不得以法律限制之意旨，可以為 如此的解釋嗎？本號解釋文及解釋理由書僅就公務人員考績法第十二 條第二項規定，記兩大過免職處分之標準，由銓鈙部定之，未由法律 明定免職處分之構成要件，亦未建立相關程序制度加以保障，不符憲 4 法第二十三條之意旨，並違反正當法律程序原則，以及受免職之公務 人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行等予 以論斷，而對考績法本身得否訂定專案考績一次記二大過免職，以限 制憲法保障人民服公職之權利，則未予審理，本席未便苟同，爰提出 不同意見書如上。 ### 4. 491劉大法官鐵錚提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=420089) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：根本反對多數之論理，認考績法一次記二大過免職規定本身違憲，非枝節補正所能解。 > **核心主張**：劉鐵錚認為本案關鍵在於公務人員考績法第十二條第一項第二款專案考績一次記二大過免職，有無假考績之名而行懲戒權中最嚴厲之撤職處分之實。此種對單一重大違法失職事件所為之制裁，性質上即為懲戒處分，效果與懲戒法之撤職無異，主管長官憑此對包括十職等以上高級文官在內之所有公務員，既可不送監察院審查、也可不送公務員懲戒委員會審議而直接剝奪服公職權，係以迂迴方法規避憲法增修條文第七條與憲法第七十七條，架空監察院與公懲會職權。相對地，公務員懲戒法第十九條第一項但書、第九條第三項容許長官逕送公懲會或逕行記過申誡，因未剝奪公懲會審議權、亦未使公務員喪失服公職權，尚屬合理範圍。他並主張釋字第二四三號、第二九八號所稱對公務員有重大影響之懲戒得由長官為之，既未明示包含專案考績免職，法理上即應限縮解釋而將其排除。 > **與多數意見的差異**：多數意見遷就現行法令架構，只在枝節上做法律層面的修正補全，例如將免職事由提升至法律位階、要求踐行正當法律程序、免職須待行政爭訟確定後始得執行。劉鐵錚指出這樣既無法讓長官得到快速果斷之免職結果，而監察法第十四條、公務員懲戒法第四條原有的急速處理與先行停止職務規定，已足維持長官監督權並整飭紀律。他另提醒英國文官申訴委員會、美國功績制度保護委員會、日本人事院等外國立法例，須先確認該國憲法有無類似我國增修條文第七條、憲法第七十七條之規定，否則只能供未來修憲參考，不得作為解釋我國憲法之依據。 1 釋字第 491 號解釋不同意見書 劉鐵錚大法官 提出 本件聲請案關鍵問題，應在於公務人員考績法第十二條第一項第 二款各機關辦理公務人員專案考績，一次記兩大過免職之規定，有無 假考績之名，行使懲戒權最嚴厲之撤職處分之實，剝奪公務員服公職 之憲法上權利，而生牴觸憲法增修條文第七條、憲法第七十七條之問 題。 奈多數大法官對上述問題避而不談，遷就現行法令之架構，在維 護主管長官行政權思維下，僅在枝節上，從事法律層面之修正補全工 作，例如對免職事由提升為法律位階，免職程序應踐行正當法律程序 及行政爭訟確定後始可執行等。站在維護及解釋現行憲法之立場上， 本席實難同意，茲說明理由如後： 一、 公務人員考績法第十二條第一項第二款牴觸憲法增修條文第七 條、憲法第七十七條 憲法第十八條規定 ： 「人民有應考試服公職之權 。 」 第八十五 條規定 ： 「公務人員之選拔 ， 應實行公開競爭之考試制度…」 足見 我國憲法對公務人員甚為重視，並藉公開公平之競爭制度，以選 拔優秀人才為國為民服務，因此之故，憲法對公務人員之各種保 障也甚週全 （參見憲法增修條文第六條） 。 就公務人員違法失職行 為之懲戒言，憲法增修條文第七條第一項除規定監察院為國家最 高監察機關，行使彈劾權外，其第三項更明文規定「監察院對於 中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案，須經監察 委員二人以上之提議、九人以上之審查及決定，始得提出，不受 憲法第九十八條之限制。」 ；憲法第七十七條規定： 「司法院為國 家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之 懲戒 。 」 （上述憲法條文有無將彈劾與懲戒混淆不清 ， 致弊端叢生 ， 2 係制憲或修憲者之責任，非釋憲者所可置喙）相關法律並有進一 步之規定，於此不贅。 由上引憲法條文可知，憲法對中央及地方公務人員違法、失 職之彈劾案，係規定須由超出黨派以外，獨立行使職權之二位監 察委員提議及九位以上之審查及決定，始得提出。並由司法院所 屬之公務員懲戒委員會審議，程序是何等之慎重，也符合權力分 立相互制衡之原則（至懲戒案件之審議程序，自當本正當法律程 序之原則予以檢討改進 ， 已見本院釋字第三九六號解釋） 。 惟由於 我國公務人員眾多，官等有高低之別，懲戒處分有輕重之分，對 公務人員違法失職行為之懲戒，若一律踐行上述程序，有其事實 上困難及不便之處 ， 故公務員懲戒法第十九條第一項遂規定 ： 「各 院、部、會長官，地方最高行政長官或其他相當之主管長官，認 為所屬公務員有第二條所定情事者，應備文聲敘事由，連同證據 送請監察院審查。但對於所屬九職等或相當於九職等以下之公務 員，得逕送公務員懲戒委員會審議」 ，而同法第九條第三項也規 定 ： 「九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡 ， 得逕由主 管長官行之」 。 凡此規定 ， 或未剝奪司法院公務員懲戒委員會之懲 戒審議權，或未涉及公務人員服公職權利之喪失，從性質言，其 規定要屬在合理範圍，尚難謂為違背首開憲法條文。 惟主管長官依公務人員考績法一次記二大過之免職規定，既 為對單一重大違法失職事件 ， 所為之制裁 ， 性質上即為懲戒處分 ， 且與懲戒法上最嚴重之懲戒處分－撤職，效果無異。依此規定主 管長官對所有公務員包括十職等以上十四職等以下之高級文官， 對其違法或失職行為，既可不送監察院審查，也可不送公務員懲 戒委員會審議，直接剝奪公務員服公職之憲法上權利，此種以迂 迴之方法，規避前引憲法條文，架空監察院及司法院公懲會之職 權，能不牴觸憲法而無效乎！ 3 二、 對釋字第二四三號解釋及第二九八號解釋之省思及檢討 釋字第二四三號解釋雖已承認考績懲處之合憲性，惟其理由 書起首即謂「公務員之懲戒，依憲法第七十七條規定，屬於司法 院職權範圍，司法院設有公務員懲戒委員會，為主管懲戒事項之 司法機關。對於公務員所為具有懲戒性質之免職處分，不論其形 式用語如何，實質上仍屬懲戒處分，此項權限之行使及其救濟程 序如何規定，方符憲法意旨，應由有關機關通盤檢討，而為適當 之調整。」可見大法官對於具有懲戒性質之免職處分，究應如何 為適當之調整，並無確定之見解。釋字第二九八號解釋雖進一步 承認考績懲處之合憲性，而謂「憲法第七十七條規定，公務員之 懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法 律規定由其長官為之。」惟本號解釋有二項不確定法律概念，即 「視其性質」 、 「於合理範圍內」 ， 考績法上免職處分當然屬於該號 解釋所稱足以改變公務員身分或對公務員有重大影響之懲戒處 分，惟考績法規定的考績免職，有年終及專案考績二種，二者性 質並不相同 ， 年終考績係平時考核 ， 於年終時併計成績增減總分 ， 獎懲也得相互抵銷，年終考績做為長官決定獎懲、升遷、調職甚 至淘汰 （免職） 之用 ， 應屬無可厚非 ， 就 「其性質言」 ， 應屬於 「合 理範圍內」 ， 以法律規定由其長官為之 。 但專案考績之免職處分則 係對單一事件之處理，其懲處標準不外乎違法失職之範疇，與懲 戒法上之懲戒事由完全重疊 ， 從 「其性質言」 ， 乃屬於懲戒法上最 嚴厲之處分 （撤職） ， 為剝奪公務員服公職之憲法上權利 。 如此種 懲處亦屬於釋字第二九八號所稱之 「合理範圍內」 ， 得由法律規定 由其長官為之，則在舉重以明輕之法理下，又有何種懲戒處分得 不由法律規定由其長官為之？是則該 「視其性質 、 於合理範圍內」 之限制，豈不成為贅語，憲法增修條文第七條所規定之監察院對 公務人員違法失職之彈劾權，憲法第七十七條所規定之司法院 4 （公懲會）所掌理之懲戒審議權，不也皆成為具文！故本席以為 釋字第二九八號解釋，雖承認考績懲處之合憲性，但就足以改變 公務員身分或對公務員有重大影響之懲戒處分，解釋文既未明示 係指專案考績之免職，吾人從法理上就應為限縮之解釋，將專案 考績一次記二大過免職之規定，排除於外，俾維持上述兩憲法條 文最低之尊嚴。 三、 從實際層面言，多數大法官所通過之解釋，既不能使主管長官對 違法、失職公務員所做一次記二大過 「免職處分」 ，得到快速、直 接、果斷之 「免職結果」 ，因其必須於行政爭訟確定後始可執行； 但對重大違法、失職行為採取憲法所規定之懲戒程序時，其情節 重大，有急速處理之必要者，無論監察法第十四條，或公務員懲 戒法第四條原都有為急速救濟處理或先行停止其職務之規定，已 足達成維持長官監督權之必要及整飭公務員紀律之效果。此外， 在採取懲戒程序－監察院審查及公懲會審議時，無論其結果是否 撤職處分，因其係由公正獨立行使職權之第三者所為，確定不致 引起公務員之忿怨與不平，既可阻絕長官濫權以杜悠悠之口，又 可維持公務員起碼之尊嚴，更不致發生法律牴觸憲法之疑義，吾 人豈可以有關機關初步完成之相關法規之修正，已不朝此方向進 行，即視而無睹！ 最後本席願附帶一提者，即外國立法例雖多以懲戒本屬於行 政監督權之作用範疇，並未規定於憲法，而規定於法律，為行政 處分，受懲戒人得依訴願程序請求救濟，並設獨立行使職權之準 司法機關為其行政救濟之終審機關，如英國之文官申訴委員會 （Civil Service Appeal Board） 、美國之功績制度保護委員會(Merit System Protection Board)、日本之人事院等等，最後尚得請求司法 救濟，始由司法介入，為司法審查，用資保障公務員權益。惟吾 人援用外國立法例時，必須考慮外國憲法中是否亦有類似我國憲 5 法增修條文第七條、憲法第七十七條之規定，若答案是否定的， 則外國立法例僅可供未來我國修憲時之參考，而不得做為解釋我 國憲法之依據。爰為不同意見書如上。 ## 相關法條 - [[憲法第18條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第23條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第443號解釋]] - [[公務人員考績法第12條第1項第2款、第2項、第18條]]（版本 86.06.04） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：考績法一次記二大過免職之標準授權銓敘部訂定違憲，二年內失效。 **爭點拆解** 公務人員考績法規定各機關辦理專案考績一次記二大過者免職，並將一次記二大過的標準授權銓敘部訂定，另規定應予免職者在處分確定前得先行停職。爭點在於免職的構成要件可否由行政命令補充、要件是否明確，以及作成免職處分應遵循何種程序。 **結論與理由** 解釋認為憲法第十八條服公職權的範圍不僅涉及工作權及平等權，國家應建立制度規範公權力行使並兼顧公務人員權益的保護。依考績法或相關法規所為的免職懲處處分，是對服公職權利的重大限制，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之才符合憲法第二十三條意旨；上開法律未就免職標準為具體明確規定而授權銓敘部訂定，與此不符。懲處處分構成要件以抽象概念表示者，其意義須非難以理解、為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。免職處分既限制服公職權利，自應踐行正當法律程序，例如作成處分應經機關內部組成立場公正的委員會決議（首長指定與票選產生的人數比例應求相當），處分前應給予受處分人陳述及申辯的機會，處分書應附記理由並表明救濟方法、期間及受理機關。又受免職處分者既得依法提起行政爭訟，免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應檢討改進，不符部分至遲於解釋公布屆滿二年時失其效力。 **在體系中的位置** 本則是服公職權、法律保留、法律明確性與正當法律程序四項要求的集中案例，並把正當法律程序具體化為委員會決議、事前陳述申辯、處分書附記理由與救濟教示等可操作的要件。理由書援引釋字第四四三號解釋理由書，說明限制服公職權利雖得授權補充，但授權的目的、範圍及內容應具體明確。處理方式為定期失效（二年）。