--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第520號" 案名: "" 公布日期: "2001-01-15" 公布日期_民國: "90年01月15日" 院令字號: "" 爭點: "政院停建核四廠應向立院報告？" 相關法條: ["憲法第57條", "憲法第63條", "憲法增修條文第3條（86.7.21修正公布）", "司法院釋字第391號解釋", "立法院職權行使法第16條、第17條（88.1.25公布）", "預算法第6條、第7條、第8條、第61條、第62條", "司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款、第7條第1項第1款", "行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎懲作業要點第4點第2款（行政院89.8.3修正發布）"] 意見書篇數: 10 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310701" 抓取時間: "2026-07-27T14:48:10+0800" --- # 釋字第520號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310701) · 公布 90年01月15日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 政院停建核四廠應向立院報告？ ## 解釋文 **（1）** 　　預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，本院釋字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費，倘停止執行致影響機關存續者，即非法之所許；若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之裁量，自得裁減經費或變動執行。至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時，則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權，依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。本件經行政院會議決議停止執行之法定預算項目，基於其對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性，自屬國家重要政策之變更，仍須儘速補行上開程序。其由行政院提議為上述報告者，立法院有聽取之義務。行政院提出前述報告後，其政策變更若獲得多數立法委員之支持，先前停止相關預算之執行，即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議，則應視決議之內容，由各有關機關依本解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局，併此指明。 ## 理由書 **（1）** 　　本件行政院為決議停止興建核能第四電廠並停止執行相關預算，適用憲法發生疑義，並與立法院行使職權，發生適用憲法之爭議，及與立法院適用同一法律之見解有異，聲請解釋。關於解釋憲法部分，與司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中段中央機關因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議規定相符，應予受理；關於統一解釋部分，聲請意旨並未具體指明適用預算法何項條文與立法機關適用同一法律見解有異，與上開審理案件法第七條第一項第一款所定聲請要件尚有未合，惟此部分與已受理之憲法解釋係基於同一事實關係，不另為不受理之決議。又本件係就行政院停止執行法定預算與立法院發生適用憲法之爭議，至引發爭議之電力供應究以核能抑或其他能源為優，已屬能源政策之專業判斷問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以裁決，不在解釋範圍，均合先敘明。 **（2）** 　　預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之憲法建制，對預算之審議及執行之監督，屬立法機關之權限與職責。預算案經立法院審議通過及公布為法定預算，形式與法律案相當，因其內容、規範對象及審議方式與法律案不同，本院釋字第三九一號解釋曾引用學術名詞稱之為措施性法律，其故在此。法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別在於：賦予行政機關執行權限之法規，其所規定之構成要件具備，即產生一定之法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為；立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範（參照預算法第六條至第八條），其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督。關於歲入之執行仍須依據各種稅法、公共債務法等相關規定，始有實現可能。而歲出法定預算之停止執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情形而定，在未涉及國家重要政策變更且符合預算法所定條件，諸如發生特殊事故、私經濟行政因經營策略或市場因素而改變等情形，主管機關依其合義務之裁量，則尚非不得裁減經費或變動執行，是為所謂執行預算之彈性。 **（3）** 　　法定預算中維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費，因停止執行致影響機關之存續，若仍任由主管機關裁量，即非法之所許。其因法定預算之停止執行具有變更施政方針或重要政策之作用者，如停止執行之過程未經立法院參與，亦與立法部門參與決策之憲法意旨不符。故前述執行法定預算之彈性，並非謂行政機關得自行選擇執行之項目，而無須顧及法定預算乃經立法院通過具備規範效力之事實。預算法規中有關執行歲出分配預算應分期逐級考核執行狀況並將考核報告送立法院備查（參照預算法第六十一條），執行預算時各機關、各政事及計畫或業務科目間經費流用之明文禁止（參照同法第六十二條），又各機關執行計畫預算未達全年度百分之九十者，相關主管人員依規定議處（參照中華民國八十九年八月三日行政院修正發布之行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎懲作業要點第四點第二款），凡此均屬監督執行預算之機制，貫徹財政紀律之要求。本院釋字第三九一號解釋係針對預算案之審議方式作成解釋，雖曾論列預算案與法律案性質之不同，並未否定法定預算之拘束力，僅闡明立法機關通過之預算案拘束對象非一般人民而為國家機關，若據釋字第三九一號解釋而謂行政機關不問支出之性質為何，均有權停止執行法定預算，理由並不充分。至預算法雖無停止執行法定預算之禁止明文，亦不得遽謂行政機關可任意不執行預算。矧憲法增修條文對憲法本文第五十七條行政院向立法院負責之規定雖有所修改，其第三條第二項第二款仍明定：「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未決議者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」從而行政院對立法院通過之預算案如認窒礙難行而不欲按其內容執行時，於預算案公布成為法定預算前，自應依上開憲法增修條文覆議程序處理。果如聲請機關所主張，執行法定預算屬於行政權之核心領域，行政機關執行與否有自由形成之空間，則遇有立法院通過之預算案不洽其意，縱有窒礙難行之情事，儘可俟其公布成為法定預算後不予執行或另作其他裁量即可，憲法何須有預算案覆議程序之設。 **（4）** 　　預算案除以具體數字載明國家機關維持其正常運作及執行法定職掌所需之經費外，尚包括推行各種施政計畫所需之財政資源。且依現代財政經濟理論，預算負有導引經濟發展、影響景氣循環之功能。在代議民主之憲政制度下，立法機關所具有審議預算權限，不僅係以民意代表之立場監督財政支出、減輕國民賦稅負擔，抑且經由預算之審議，實現參與國家政策及施政計畫之形成，學理上稱為國會之參與決策權。本件所關核能電廠預算案通過之後，立法院於八十五年五月二十四日第三屆第一會期第十五次會議，亦係以變更行政院重要政策，依當時適用之憲法第五十七條第二款規定決議廢止核能電廠興建計畫，進行中之工程立即停工並停止動支預算，嗣行政院於同年六月十二日，亦以不同意重要政策變更而移請立法院覆議，可見基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行善後處理之複雜性，應認係屬國家重要政策之變更，即兩院代表到院陳述時對此亦無歧見。是本件所關核能電廠預算案自擬編、先前之停止執行，以迄再執行之覆議，既均經立法院參與或決議，則再次停止執行，立法機關自亦有參與或決議之相同機會。法定預算已涉及重要政策，其變動自與非屬國家重要政策變更之單純預算變動，顯然有別，尚不能以所謂法定預算為實質行政行為，認聲請機關有裁量餘地而逕予決定並下達實施，或援引其自行訂定未經送請立法機關審查之中央機關附屬單位預算執行要點核定停辦，相關機關立法院執此指摘為片面決策，即非全無理由。 **（5）** 　　民主政治為民意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選，乃實現民意政治之途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態。惟無論執政黨更替或行政院改組，任何施政方針或重要政策之改變仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律所定之相關程序。蓋基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法。憲法第五十七條即屬行政與立法兩權相互制衡之設計，其中同條第二款關於重要政策，立法院決議變更及行政院移請覆議之規定，雖經八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文刪除，並於該第三條第二項第三款增設立法院對行政院院長不信任投票制度，但該第五十七條之其他制衡規定基本上仍保留於增修條文第三條第二項，至有關立法院職權之憲法第六十三條規定則未更動，故公布於八十八年一月二十五日之立法院職權行使法第十六條，仍就行政院每一會期應向立法院提出施政方針及施政報告之程序加以規定，同法第十七條則定有：「行政院遇有重要事項發生，或施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告，並備質詢。前項情事發生時，如有立法委員提議，三十人以上連署或附議，經院會議決，亦得邀請行政院院長或有關部會首長向立法院院會報告，並備質詢。」所謂重要事項發生，即係指發生憲法第六十三條之國家重要事項而言，所謂施政方針變更則包括政黨輪替後重要政策改變在內。針對所發生之重要事項或重要政策之改變，除其應修改法律者自須向立法院提出法律修正案，其應修改或新頒命令者應予發布並須送置於立法院外，上開條文復課予行政院向立法院報告並備質詢之義務。如前所述，法定預算皆限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比，毋庸提案修正，遇此情形則須由行政院院長或有關部會首長向立法院院會提出報告並備質詢，立法委員亦得主動依同條第二項決議邀請行政院院長或部會首長提出報告並備質詢。上開報告因情況緊急或不能於事前預知者外，均應於事前為之。本件停止預算之執行，已涉國家重要政策之變更而未按上述程序處理，自有瑕疵，相關機關未依其行使職權之程序通知有關首長到院報告，而採取杯葛手段，亦非維護憲政運作正常處置之道。行政院應於本解釋公布之日起，儘速補行前述報告及備詢程序，相關機關亦有聽取其報告之義務。 **（6）** 　　行政院院長或有關部會首長依前述憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條向立法院提出報告之後，若獲多數立法委員之支持，基於代議民主之憲政原理，自可貫徹其政策之實施。若立法院於聽取報告後作成反對或其他決議，此一決議固屬對政策變更之異議，實具有確認法定預算效力之作用，與不具有拘束力僅屬建議性質之決議有間，應視其決議內容，由各有關機關選擇適當途徑解決：行政院同意接受立法院多數意見繼續執行法定預算，或由行政院與立法院朝野黨團協商達成解決方案。於不能協商達成解決方案時，各有關機關應循憲法現有機制為適當之處理，諸如：行政院院長以重要政策或施政方針未獲立法院支持，其施政欠缺民主正當性又無從實現總統之付託，自行辭職以示負責；立法院依憲法增修條文第三條第二項第三款對行政院院長提出不信任案，使其去職（不信任案一旦通過，立法院可能遭受解散，則朝野黨派正可藉此改選機會，直接訴諸民意，此亦為代議民主制度下解決重大政治衝突習見之途徑）；立法院通過興建電廠之相關法案，此種法律內容縱然包括對具體個案而制定之條款，亦屬特殊類型法律之一種，即所謂個別性法律，並非憲法所不許。究應採取何種途徑，則屬各有關機關應抉擇之問題，非本院所能越俎代庖予以解釋之事項。然凡此均有賴朝野雙方以增進人民福祉為先，以維護憲法秩序為念，始克回復憲政運作之常態，導引社會發展於正軌。 大法官會議主席　院　長　翁岳生 　　　　　　　　大法官　劉鐵錚　吳　庚　王和雄　王澤鑑 　　　　　　　　　　　　林永謀　施文森　孫森焱　陳計男 　　　　　　　　　　　　曾華松　董翔飛　楊慧英　戴東雄 　　　　　　　　　　　　蘇俊雄　黃越欽　謝在全 ## 相關文件 抄行政院聲請書 中華民國八十九年十一月十日 台八十九規字第三二二四二號 受文者：司法院 主 旨：為本院決議停止興建核能四廠並停止執行相關預算，適用憲法發生疑義，並與立法院行使職權，發生適用憲法之爭議，及本院適用法律與立法院適用同一法律所持之見解有異，請 貴院解釋惠復。 說 明： 一、 依據中華民國八十九年十一月八日本院第二七○八次會議決議辦理。 二、 檢附「解釋憲法聲請書」及「統一解釋聲請書」各一份。 院長 張 俊 雄 解釋憲法聲請書 為行政院決議停止興建核能四廠並停止執行相關預算，與立法院行使職權，發生 適用憲法之爭議，並引發適用憲法發生疑義，特聲請解釋。 壹、聲請解釋憲法之目的 一、憲法第五十三條規定：「行政院為國家最高行政機關」，憲法增修條文第三條第二項第一款（中華民國八十九年四月二十五日修正公布）規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。本院既為憲法所定之最高行政機關，自有訂定關於國計民生等公共事務之施政方針，並為順應國際潮流、考量國家永續發展等因素，對已擬定之施政計畫作必要修正之權限。核能四廠（以下簡稱核四）既經本院審慎評估決議同意經濟部建議停止興建，並以建立非核家園作為日後施政方向，實無逾越憲法賦予本院之權限。 二、預算案具有立法機關批准行政機關年度施政計畫之性質，業經貴院釋字第三九一號解釋在案，其解釋理由書並指明「預算案、法律案尚有一項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種……是立法機關審議預算案具有批准行政措施即年度施政計畫之性質……」，故本院編列預算經立法院審議通過，並經總統公布後，取得執行之授權，實質上為行政行為之一種，與法律案性質不同。茲因前經立法院審議通過預算之核四計畫自推動以來，社會經濟情勢已發生重大變遷，本院考量我國核廢料處理情形、核能安全、先進國家非核化之趨勢及經濟部提出有更符合公益之替代方案等因素，基於行政權與立法權分立之憲政原理，從政策上決定停止興建核四，並配合政策變更而停止核四預算之執行，揆諸貴院首開解釋，具合憲性與正當性。 三、詎立法院於本（八十九）年十一月七日依該院親民黨黨團之提案，認「行政部門忽略其『依法行政』的基本職責，一再以各種方式規避其執行法律的責任，甚而拒絕執行法律！不僅是法治社會中極壞的示範，更是公然違法失職！立法院就行政院院長蔑視法律、違法失職之行徑，函請監察院予以彈劾懲處，以為儆戒。」 該院並據以作成決議：「函請監察院就行政院院長張俊雄及相關失職人員蔑視法律、違法失職之行為，予以依法糾彈」（附件一）。依前述之說明，立法院上開決議，有違前揭憲法賦予本院之職掌及釋字第三九一號解釋之意旨。 貳、疑義之性質與經過及涉及之憲法條文 一、本聲請案之提出，係因本院依法為停止興建核四並停止執行相關預算之決議，適用前揭憲法第五十三條及增修條文第三條第二項第一款規定發生疑義，並與立法院行使職權，發生適用憲法之爭議，爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定，向 貴院聲請解釋。 二、八十三年七月十二日立法院通過興建核四相關預算，八十五年五月二十四日立法院院會決議，立即廢止所有核能電廠興建計畫案，本院乃於同年六月十二日依憲法相關規定，移請立法院覆議，案經立法院於同年十月十八日決議：「原決議不予維持」，核四預算因而得以繼續執行。惟時至今日，本院經審慎評估、通盤考量我國核廢料處理情形、核能安全、先進國家非核化之趨勢、有更符合公益之替代方案及為國家永續發展等因素，核四計畫不宜再續予維持，爰提經本院第二七○六次會議通過停止繼續興建核四（附件二）。 三、詎立法院親民黨黨團提案認「司法院釋字第三九一號解釋文，曾提及『預算不等同法律』，行政院竟遽以斷章取義，倡言行政院可逕以判斷預算案之執行與否。 蓋預算案非僅由立法機關『形式上的批准許可』，而是其內容作『實質上的審議』，而非對行政機關動支國庫的『概括授權』。是故預算案不能僅視之為『行政行為』，而更應視為『法律行為』，預算案既獲立法院決議通過，即視同為法律案，行政機關均應一體遵行，怠無疑義。」該院並據以作成決議：「函請監察院就行政院院長張俊雄及相關失職人員蔑視法律、違法失職之行為，予以依法糾彈。」 四、依憲法第六十三條規定，立法院固有審議預算案之權，惟該項審議僅具有立法機關批准行政機關年度施政計畫之性質；復依憲法第五十三條、憲法增修條文第三條第二項第一款規定及司法院釋字第三九一號解釋所揭示責任政治之意旨，並基於行政權與立法權分立之憲政原理，本院當有政策決定之權。故於總統改選內閣改組後，鑒於過去評估核四計畫所依據之基礎與數據已有改變，經通盤審慎評估，政策上決定必須停止興建核四，經立法院通過之相關預算已無繼續執行之必要，因而經本院會議決議停止繼續興建。 五、綜上所述，立法院上開決議認該院依憲法第六十三條規定議決之預算，課以本院完全執行之義務，與本院行使職權適用前揭憲法第五十三條及增修條文第三條第二項第一款發生疑義，並因之與立法院行使職權，發生適用憲法之爭議。 參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 一、核四繼續興建與否屬本院政策得決定之事項 依司法院釋字第三號解釋，「我國憲法依據孫中山先生創立中華民國之遺教而制定，載在前言。依憲法第五十三條（行政）、第六十二條（立法）、第七十七條（司法）、第八十三條（考試）、第九十條（監察）等規定，建置五院。本憲法原始賦予之職權，各於所掌範圍內，為國家最高機關獨立行使職權相互平等，初無軒輊」。復依憲法第五十三條規定「行政院為國家最高行政機關」，憲法增修條文第三條第二項第一款亦規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，本院既為國家最高行政機關，依照貴院上開解釋意旨，自當獨立行使行政權，並負政策成敗責任。本質上，核四繼續興建與否，乃屬行政權之施政範疇，應由本院決定。況行政部門具有較佳之科學與技術上之知識及配備，就核能電廠之構造分析、風險調查、危險防止等因素進行評估，並作成較為周延之裁量與判斷。 再者，為增進人民福祉及公共利益，施政計畫於必要時加以修正、調整，符合事物之本質，屬於本院之職權。準此，本院為順應國際潮流、考量國家永續發展等因素，認核四不宜繼續興建，爰決定變更施政計畫，停止核四之興建，並未逾越行政權之界限，不生違憲情事。 依照權力分立之原理，立法權固得監督行政權，但不得逕行決定或變更施政計畫內容，司法院釋字第三九一號解釋指出：「……蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，……復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。」即明白揭示此一旨趣，本院及立法院自當遵守。 二、預算案與法律案性質不同 依司法院釋字第三九一號解釋，預算案與法律案性質不同。該號解釋係針對立法委員於審議總預算中，是否可以比照審議法律案之方式，逐條逐句增刪修改之疑義，作出否定之解釋，且於解釋理由書中敘明：「預算案亦有其特殊性而與法律案不同：法律案無論關係院或立法委員皆有提案權，預算案則祇許行政院提出，此其一；法律案之提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議皆有其時限，此其二；除此之外，預算案、法律案尚有一項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種」，足見預算案乃行政部門在一定會計年度內，為執行政策所擬定之財政行為準則，不應視同為法律案。 三、 法定預算之拘束力有一定範圍 基於行政權與立法權分立之憲政原理，預算案之提出與執行屬行政部門之職權，預算案之審議屬立法院之職權，權責分明。依憲法第五十九條、預算法第二條、第二十八條、第三十條、第三十一條及第三十二條之規定，政府機關依其施政方針、施政計畫、擬定政策內容、推估概算，依一定法定程序編列預算案後送立法院審議，經立法院審議通過後，行政部門獲得執行之授權，故預算係行政權基於施政需要而來，自得因政策之變更而調整。詳言之，預算在歲出部分，係規範動支費用之上限，僅具授權效力，與法律之拘束力有所不同，其拘束力在於不得超過法定預算數額動支經費，並非不容許行政部門因情事變更或政策變更而縮減或停止預算之執行。司法院釋字第三九一號解釋文「……蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，……復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。」足資佐證。 四、預算之停止執行，法無明文禁止，實務上不乏先例 預算之性質既係授權行政部門在法定預算所定之數額內動支經費，而非課以行政部門必須將法定預算全數執行完畢之義務，因而預算法及其他法律，對於行政部門停止執行法定預算，並無禁止之明文規定。復依決算法第十三條、第十五條第三項及第二十三條等之相關規定，預算因撙節或停止執行所產生之賸餘，亦屬法之所許，過去數十年亦有法定預算遇確實窒礙難行、更符合公益之替代方案或情事變更等情形，而停止執行若干國營事業資本支出計畫之案例，如台電公司林口－深澳電廠供煤系統工程計畫（七十五－八十年度）、中油公司高廠第四低硫燃油煉製工場計畫（七十九－八十三年度）、台電公司高屏電廠竹門分廠更新工程計畫（七十九－八十三年度）、台電公司澎湖發電廠第九－十部機發電工程計畫（八十－八十三年度）、中油公司北部油輪碼頭輸儲設備興建計畫（八十二－八十六年度）及合作金庫新總庫大樓新建工程（八十八年度）等（附件三）。本院基於上開原則及先例，並考量我國核廢料處理情形、核能安全及先進國家非核化之趨勢等因素，決議停建核四並停止執行相關預算，不生違反法律或侵越立法權之問題。 五、 停止興建核四並停止執行相關預算，具有政策上之正當理由 核四計畫自六十九年五月二十七日推動以來，社會經濟情勢已發生重大變遷，國際綠色思潮澎湃發展，七十五年四月二十六日車諾比核能電廠發生輻射外洩事故後，更激發國際反核浪潮，減、廢核能發電成為先進國家之趨勢，而國內環保意識亦已覺甦，讓臺灣成為永續發展之綠色矽島，已成為國人追求目標。 經濟部鑒於核四計畫自推動以來，社會經濟情勢已發生重大變遷，過去評估所依據之基礎與數據或有改變，爰於本年六月十六日成立「核四再評估委員會」，就核四存廢之議題進行討論，並依其討論結果，於本年九月三十日向本院建議停建核四，並提出替代方案（附件四）。 本院經通盤審慎考量並提經本院第二七○六次會議討論後，基於（一）不建核四不會缺電。（二）具體可行之核四替代方案。（三）核廢料是萬年無解之難題。（四）核災萬一發生危機處理堪憂。（五）核四合約中止損失尚可忍受。（六）永續發展台灣經濟逐漸建立非核家園等理由，決議停建核四。 肆、關係文件之名稱及件數 一、立法院第四屆第四會期第十二次會議議事錄 二、中華民國八十九年十月二十七日行政院第二七○六次會議議事錄。 三、國營事業計畫型資本支出停辦情形表。 四、經濟部八十九年九月三十日經（八九）秘字第八九三三六九八七號函及附件。 五、中華民國八十九年十一月八日行政院第二七○八次會議議事錄。 六、相關法規條文。 （本聲請書附件略） 統一解釋聲請書 為行政院依據法定職權，決議停止興建核能四廠並停止執行相關預算，與立法院適用法律所持之見解有異，特聲請統一解釋。 壹、聲請統一解釋之目的 本院基於法定權責決議停止興建核能四廠（以下簡稱核四），符合預算法相關規定，惟立法院於中華民國八十九年十一月七日通過決議，認本院停止興建核四，不顧立法院於八十五年已作成之興建決議，有違法失職情事，兩院適用法律所持見解發生歧異，爰聲請統一解釋，以確認本院決議停止興建核四，從而停止執行核四預算之合法性。 貳、法律或命令見解發生歧異之經過及涉及之法律或命令條文 一、法律或命令見解發生歧異之經過 （一）八十三年七月十二日立法院通過興建核四相關預算，八十五年五月二十四日立法院院會決議，立即廢止所有核能電廠興建計畫案，本院乃於同年六月十二日依憲法相關規定，移請立法院覆議，案經立法院於同年十月十八日決議：「原決議不予維持」，核四預算因而得以繼續執行。惟時至今日，本院經經濟部建議停止興建核四（附件一）後，審慎評估、通盤考量我國核廢料處理情形、核能安全、先進國家非核化之趨勢、有更符合公益之替代方案及為國家永續發展等因素，認核四計畫不宜再續予維持，爰提經本院第二七○六次會議通過停止繼續興建核四（附件二）。 （二）詎立法院親民黨黨團提案認「司法院釋字第三九一號解釋文，曾提及『預算不等同法律』，行政院竟遽以斷章取義，倡言行政院可逕以判斷預算案之執行與否。蓋預算案非僅由立法機關『形式上的批准許可』，而是其內容作『實質上的審議』，而非對行政機關動支國庫的『概括授權』。是故預算案不能僅視之為『行政行為』，而更應視為『法律行為』，預算案既獲立法院決議通過，即視同為法律案，行政機關均應一體遵行，怠無疑義。」該院並據以作成決議：「函請監察院就行政院院長張俊雄及相關失職人員蔑視法律、違法失職之行為，予以依法糾彈」（附件三）。 （三）查預算法、決算法及審計法相關法律規定，對於行政部門停止執行法定預算，並無禁止之明文。惟立法院認預算案既經該院依憲法第六十三條決議通過，即視同法律案，本院院長前開行為有蔑視法律、違法失職之情事，因與本院就職權上適用預算法所持見解有異，爰聲請統一解釋。 二、涉及之法律或命令條文 （一）本聲請案之提出，係因本院依法停止興建核四並停止執行相關預算，經立法院決議，本院宣布停建核四並停止執行相關預算，係屬規避執行法律之責任，違法失職，與本院適用預算法之見解有異，爰依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款之規定，向貴院聲請解釋。 （二）按預算法第二條規定：「預算經立法程序而公布者，稱法定預算」，本院認為，法定預算僅屬立法院批准行政院年度施政計畫之性質，其法律效果在於就歲出預算授權行政機關在法定預算所定之時期、目的與最高數額範圍內動支經費，不生拘束行政機關必須完全執行之義務，此觀諸預算法第四章「預算之執行」及第六章「附屬單位預算」之規定自明。惟立法院親民黨黨團認「行政部門忽略其『依法行政』的基本職責，一再以各種方式規避其執行法律的責任，甚而拒絕執行法律！不僅是法治社會中極壞的示範，更是公然違法失職！立法院就行政院院長蔑視法律、違法失職之行徑，函請監察院予以彈劾懲處，以為儆戒。」該院並據以作成決議：「函請監察院就行政院院長張俊雄及相關失職人員蔑視法律、違法失職之行為，予以依法糾彈」，與本院適用預算法上揭規定之見解發生歧異，為此特聲請對法定預算之性質及前揭預算法規定為統一解釋。 參、聲請解釋之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 一、預算案與法律案性質不同 依司法院釋字第三九一號解釋，預算案與法律案性質不同。該號解釋係針對立法委員於審議總預算中，是否可以比照審議法律案之方式，逐條逐句增刪修改之疑義，作出否定之解釋，且於解釋理由書中敘明：「預算案亦有其特殊性而與法律案不同：法律案無論關係院或立法委員皆有提案權，預算案則祇許行政院提出，此其一；法律案之提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議皆有其時限，此其二；除此之外，預算案、法律案尚有一項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種」，足見預算案乃行政部門在一定會計年度內，為執行政策所擬定之財政行為準則，不應視同為法律案。 二、 法定預算之拘束力有一定範圍 基於行政權與立法權分立之憲政原理，預算案之提出與執行屬行政部門之職權，預算案之審議屬立法院之職權，權責分明。依憲法第五十九條、預算法第二條、第二十八條、第三十條、第三十一條及第三十二條之規定，政府機關依其施政方針、施政計畫、擬定政策內容、推估概算，依一定法定程序編列預算案後送立法院審議，經立法院審議通過後，行政部門獲得執行之授權，故預算係行政權基於施政需要而來，自得因政策之變更而調整。詳言之，預算在歲出部分，係規範動支費用之上限，僅具授權效力，與法律之拘束力有所不同，其拘束力在於不得超過法定預算數額動支經費，並非不容許行政部門因情事變更或政策變更而縮減或停止預算之執行。司法院釋字第三九一號解釋文「……蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，……復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。」足資佐證。 三、預算法等相關法律對行政部門停止執行法定預算並無禁止之明文 （一）預算之性質既係授權行政部門在法定預算所定之數額內動支經費，而非課予行政部門必須將法定預算全數執行完畢之義務，因而預算法及其他相關法律，對於行政部門停止執行法定預算，並無禁止之明文規定。至預算法第四章「預算之執行」係有關預算執行之規範，僅在提供預算執行之相關程序規定，亦未課予行政部門必須將法定預算全數執行完畢之義務。預算法第六十七條復規定：「各機關重大工程之投資計畫，超過五年未動用預算者，其預算應重行審查。」準此，預算法允許各機關重大工程之投資計畫，於五年內尚可斟酌衡量各項情事，決定是否予以執行；縱令執行機關於五年內從未動支該筆預算，亦僅使該筆法定預算之授權失效，從而如欲維持該預算，應由立法院重新審查而已。 就此觀之，法定預算之停止執行，應為預算法所允許。 （二）依決算法第十三條、第十五條第三項及第二十三條等之相關規定，預算因撙節或停止執行所產生之賸餘，亦屬法之所許。 四、預算之停止執行不乏先例 依過去案例，法定預算如有窒礙難行、更符合公益之替代方案或情事變更等情形，亦多以停止預算執行之方式為之，如台電公司林口－深澳電廠供煤系統工程計畫（七十五－八十年度）、中油公司高廠第四低硫燃油煉製工場計畫（七十九－八十三年度）、台電公司高屏電廠竹門分廠更新工程計畫（七十九－八十四年度）、台電公司澎湖發電廠第九－十部機發電工程計畫（八十－八十三年度）、中油公司北部油輪碼頭輸儲設備興建計畫（八十二－八十六年度）及合作金庫新總庫大樓新建工程（八十八年度）等（附件四）。 五、核四預算停止執行並無違反預算法 按核能四廠第一、二號機發電工程預算係台電公司之計畫型資本支出預算，屬附屬單位預算。其預算之編製、審議及執行，應依預算法第六章（第八十五條至第九十條）規定辦理。依預算法第八十五條規定，附屬單位預算所列資產之建設、改良、擴充，應考量投資計畫之成本與效益。有鑒於此，中央政府附屬單位預算執行要點第九點爰規定計畫型資本支出，於年度進行中，如因財務狀況欠佳，資金來源無著，或因情勢變遷，無法達成預期效益，或因其他原因，經詳予檢討，認為應予緩辦或停辦時，原計畫係依相關規定送請本院經建會審議者，應專案報由主管機關核轉本院核定。本案經經濟部成立「核四再評估委員會」，從能源政策、產業政策及社會總成本等觀點重新評估，並依評估結果，簽報本院，經提第二七○六次會議通過停止興建，並無違反預算法。 肆、關係文件之名稱及件數 一、經濟部八十九年九月三十日經（八九）秘字第八九三三六九八七號函及附件。 二、中華民國八十九年十月二十七日行政院第二七○六次會議議事錄。 三、立法院第四屆第四會期第十二次會議議事錄。 四、國營事業計畫型資本支出停辦情形表。 五、中華民國八十九年十一月八日行政院第二七○八次會議議事錄。 六、相關法規條文。 （本聲請書附件略） ## 意見書（10 篇） ### 1. 抄本520(含陳大法官計男提出之部分協同意見書，孫大法官森焱、蘇大法官俊雄、戴大法官東雄、黃大法官越欽、王大法官澤鑑分別提出之協同意見書，施大法官文森、董大法官翔飛分別提出之部分不同意見書，劉大法官鐵錚提出之不同意見書) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438292) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：收錄多份協同、部分不同與不同意見書，惟可見文字未及各意見書本文。 > **核心主張**：x 的可見範圍為解釋文、理由書前段及行政院聲請書。多數意見認法定預算形式與法律相當、性質上為措施性法律（援引釋字第三九一號），停止執行是否違憲違法應分別情況而定：影響機關存續者非法所許；未涉國家重要政策變更且符合預算法要件者，主管機關依合義務裁量得裁減經費或變動執行；涉及重要政策變更者，應依憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢，立法院有聽取義務，其後由各有關機關協商或依憲法現有機制解決僵局。聲請書則列舉歷來以停止預算執行方式處理計畫型資本支出的先例，主張核四預算停止執行未違反預算法。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。 司法院釋字第五二 ０號解釋 中華民國 90 年 1 月 15 日 院台大二字第 01570 號 解 釋 文 預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律 相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，本院釋 字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。主管機關依職 權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法 ，應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務 之經費，倘停止執行致影響機關存續者，即非法之所許；若非屬國 家重要政策之變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之 裁量，自得裁減經費或變動執行。至於因施政方針或重要政策變更 涉及法定預算之停止執行時，則應本行政院對立法院負責之憲法意 旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權，依照憲法增修條文 第三條及立法院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部 會首長適時向立法院提出報告並備質詢。本件經行政院會議決議停 止執行之法定預算項目，基於其對儲備能源、環境生態、產業關連 之影響，並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性 ，自屬國家重要政策之變更，仍須儘速補行上開程序。其由行政院 提議為上述報告者，立法院有聽取之義務。行政院提出前述報告後 ，其政策變更若獲得多數立法委員之支持，先前停止相關預算之執 行，即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議，則應視決議之 內容，由各有關機關依本解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有 機制選擇適當途徑解決僵局，併此指明。 解釋理由書 本件行政院為決議停止興建核能第四電廠並停止執行相關預算 ，適用憲法發生疑義，並與立法院行使職權，發生適用憲法之爭議 ，及與立法院適用同一法律之見解有異，聲請解釋。關於解釋憲法 部分，與司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中段中央機 關因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議規定相符， 應予受理；關於統一解釋部分，聲請意旨並未具體指明適用預算法 何項條文與立法機關適用同一法律見解有異，與上開審理案件法第 七條第一項第一款所定聲請要件尚有未合，惟此部分與已受理之憲 法解釋係基於同一事實關係，不另為不受理之決議。又本件係就行 政院停止執行法定預算與立法院發生適用憲法之爭議，至引發爭議 之電力供應究以核能抑或其他能源為優，已屬能源政策之專業判斷 問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以裁決，不在解釋範圍，均 合先敘明。 預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之 憲法建制，對預算之審議及執行之監督，屬立法機關之權限與職責 。預算案經立法院審議通過及公布為法定預算，形式與法律案相當 ，因其內容、規範對象及審議方式與法律案不同，本院釋字第三九 一號解釋曾引用學術名詞稱之為措施性法律，其故在此。法定預算 及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別在於：賦予行 政機關執行權限之法規，其所規定之構成要件具備，即產生一定之 法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權，該管機關即 有義務為符合該當法律效果之行為；立法院通過之法定預算屬於對 國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範（參照預算法第六條至 第八條），其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與 動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、 並受決算程序及審計機關之監督。關於歲入之執行仍須依據各種稅 法、公共債務法等相關規定，始有實現可能。而歲出法定預算之停 止執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情形而定，在未涉及國 家重要政策變更且符合預算法所定條件，諸如發生特殊事故、私經 濟行政因經營策略或市場因素而改變等情形，主管機關依其合義務 之裁量，則尚非不得裁減經費或變動執行，是為所謂執行預算之彈 性。 法定預算中維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費， 因停止執行致影響機關之存續，若仍任由主管機關裁量，即非法之 所許。其因法定預算之停止執行具有變更施政方針或重要政策之作 用者，如停止執行之過程未經立法院參與，亦與立法部門參與決策 之憲法意旨不符。故前述執行法定預算之彈性，並非謂行政機關得 自行選擇執行之項目，而無須顧及法定預算乃經立法院通過具備規 範效力之事實。預算法規中有關執行歲出分配預算應分期逐級考核 執行狀況並將考核報告送立法院備查（參照預算法第六十一條）， 執行預算時各機關、各政事及計畫或業務科目間經費流用之明文禁 止（參照同法第六十二條），又各機關執行計畫預算未達全年度百 分之九十者，相關主管人員依規定議處（參照中華民國八十九年八 月三日行政院修正發布之行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎 懲作業要點第四點第二款），凡此均屬監督執行預算之機制，貫徹 財政紀律之要求。本院釋字第三九一號解釋係針對預算案之審議方 式作成解釋，雖曾論列預算案與法律案性質之不同，並未否定法定 預算之拘束力，僅闡明立法機關通過之預算案拘束對象非一般人民 而為國家機關，若據釋字第三九一號解釋而謂行政機關不問支出之 性質為何，均有權停止執行法定預算，理由並不充分。至預算法雖 無停止執行法定預算之禁止明文，亦不得遽謂行政機關可任意不執 行預算。矧憲法增修條文對憲法本文第五十七條行政院向立法院負 責之規定雖有所修改，其第三條第二項第二款仍明定：「行政院對 於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時， 得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議 。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如 為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成 決議。覆議案逾期未決議者，原決議失效。覆議時，如經全體立法 委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」 從而行政院對立法院通過之預算案如認窒礙難行而不欲按其內容執 行時，於預算案公布成為法定預算前，自應依上開憲法增修條文覆 議程序處理。果如聲請機關所主張，執行法定預算屬於行政權之核 心領域，行政機關執行與否有自由形成之空間，則遇有立法院通過 之預算案不洽其意，縱有窒礙難行之情事，儘可俟其公布成為法定 預算後不予執行或另作其他裁量即可，憲法何須有預算案覆議程序 之設。 預算案除以具體數字載明國家機關維持其正常運作及執行法定 職掌所需之經費外，尚包括推行各種施政計畫所需之財政資源。且 依現代財政經濟理論，預算負有導引經濟發展、影響景氣循環之功 能。在代議民主之憲政制度下，立法機關所具有審議預算權限，不 僅係以民意代表之立場監督財政支出、減輕國民賦稅負擔，抑且經 由預算之審議，實現參與國家政策及施政計畫之形成，學理上稱為 國會之參與決策權。本件所關核能電廠預算案通過之後，立法院於 八十五年五月二十四日第三屆第一會期第十五次會議，亦係以變更 行政院重要政策，依當時適用之憲法第五十七條第二款規定決議廢 止核能電廠興建計畫，進行中之工程立即停工並停止動支預算，嗣 行政院於同年六月十二日，亦以不同意重要政策變更而移請立法院 覆議，可見基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、產業 關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行善後處理 之複雜性，應認係屬國家重要政策之變更，即兩院代表到院陳述時 對此亦無歧見。是本件所關核能電廠預算案自擬編、先前之停止執 行，以迄再執行之覆議，既均經立法院參與或決議，則再次停止執 行，立法機關自亦有參與或決議之相同機會。法定預算已涉及重要 政策，其變動自與非屬國家重要政策變更之單純預算變動，顯然有 別，尚不能以所謂法定預算為實質行政行為，認聲請機關有裁量餘 地而逕予決定並下達實施，或援引其自行訂定未經送請立法機關審 查之中央機關附屬單位預算執行要點核定停辦，相關機關立法院執 此指摘為片面決策，即非全無理由。 民主政治為民意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選，乃 實現民意政治之途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持 而當選，自得推行其競選時之承諾，從而總統經由其任命之行政院 院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨 政治之常態。惟無論執政黨更替或行政院改組，任何施政方針或重 要政策之改變仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及 法律所定之相關程序。蓋基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取 代程序合法。憲法第五十七條即屬行政與立法兩權相互制衡之設計 ，其中同條第二款關於重要政策，立法院決議變更及行政院移請覆 議之規定，雖經八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文刪 除，並於該第三條第二項第三款增設立法院對行政院院長不信任投 票制度，但該第五十七條之其他制衡規定基本上仍保留於增修條文 第三條第二項，至有關立法院職權之憲法第六十三條規定則未更動 ，故公布於八十八年一月二十五日之立法院職權行使法第十六條， 仍就行政院每一會期應向立法院提出施政方針及施政報告之程序加 以規定，同法第十七條則定有：「行政院遇有重要事項發生，或施 政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報 告，並備質詢。前項情事發生時，如有立法委員提議，三十人以上 連署或附議，經院會議決，亦得邀請行政院院長或有關部會首長向 立法院院會報告，並備質詢。」所謂重要事項發生，即係指發生憲 法第六十三條之國家重要事項而言，所謂施政方針變更則包括政黨 輪替後重要政策改變在內。針對所發生之重要事項或重要政策之改 變，除其應修改法律者自須向立法院提出法律修正案，其應修改或 新頒命令者應予發布並須送置於立法院外，上開條文復課予行政院 向立法院報告並備質詢之義務。如前所述，法定預算皆限於一定會 計年度，並非反覆實施之法律可比，毋庸提案修正，遇此情形則須 由行政院院長或有關部會首長向立法院院會提出報告並備質詢，立 法委員亦得主動依同條第二項決議邀請行政院院長或部會首長提出 報告並備質詢。上開報告因情況緊急或不能於事前預知者外，均應 於事前為之。本件停止預算之執行，已涉國家重要政策之變更而未 按上述程序處理，自有瑕疵，相關機關未依其行使職權之程序通知 有關首長到院報告，而採取杯葛手段，亦非維護憲政運作正常處置 之道。行政院應於本解釋公布之日起，儘速補行前述報告及備詢程 序，相關機關亦有聽取其報告之義務。 行政院院長或有關部會首長依前述憲法增修條文第三條及立法 院職權行使法第十七條向立法院提出報告之後，若獲多數立法委員 之支持，基於代議民主之憲政原理，自可貫徹其政策之實施。若立 法院於聽取報告後作成反對或其他決議，此一決議固屬對政策變更 之異議，實具有確認法定預算效力之作用，與不具有拘束力僅屬建 議性質之決議有間，應視其決議內容，由各有關機關選擇適當途徑 解決：行政院同意接受立法院多數意見繼續執行法定預算，或由行 政院與立法院朝野黨團協商達成解決方案。於不能協商達成解決方 案時，各有關機關應循憲法現有機制為適當之處理，諸如：行政院 院長以重要政策或施政方針未獲立法院支持，其施政欠缺民主正當 性又無從實現總統之付託，自行辭職以示負責；立法院依憲法增修 條文第三條第二項第三款對行政院院長提出不信任案，使其去職（ 不信任案一旦通過，立法院可能遭受解散，則朝野黨派正可藉此改 選機會，直接訴諸民意，此亦為代議民主制度下解決重大政治衝突 習見之途徑）；立法院通過興建電廠之相關法案，此種法律內容縱 然包括對具體個案而制定之條款，亦屬特殊類型法律之一種，即所 謂個別性法律，並非憲法所不許。究應採取何種途徑，則屬各有關 機關應抉擇之問題，非本院所能越俎代庖予以解釋之事項。然凡此 均有賴朝野雙方以增進人民福祉為先，以維護憲法秩序為念，始克 回復憲政運作之常態，導引社會發展於正軌。 大法官會議 主 席 翁岳生 大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 部分協同意見書 大法官 陳計男 本件關於聲請統一解釋部分，本席贊同多數大法官意見，認應 不予受理。惟對於聲請解釋憲法部分，多數大法官意見，雖認係合 於司法院大法官審理案件法（以下簡稱審理案件法）第五條第一項 第一款中段規定，而予受理，本席對此部分之結果，雖勉可贊同， 但理由不盡相同，說明如次： 甲、就程序部分 一、按各國釋憲制度並不一致，我國大法官審理解釋案件，依 憲法規定係屬國家司法權之行使，自應遵守「不告不理」 之法則，用符民主法治國家，分權與制衡原則之制度性設 計。所謂「不告不理」並非漫無限制，祇須有人（或機關 ）聲請（於釋憲案件）或提起訴訟（於一般訴訟），不須 另具備一定要件，即可謂已合「不告不理」法則，而得發 動國家司法權，其理至明，不待贅述。故審理案件法對於 大法官審理解釋案件或政黨解散案件，均有關於聲請要件 及程式之相關規定（參照審理案件法第五條至第八條、第 十九條）。其聲請不合規定者，應不受理（同法第五條第 三項、第七條第三項。在政黨解散案件，依同法第三十二 條準用行政訴訟法第一百零七條規定，則以裁定駁回之） 。基此，大法官受理釋憲案件，無論其聲請所涉及之內容 、重要性如何？在未符合聲請釋憲要件以前，實不應僅因 有人（或機關）聲請，並以其所涉內容重要或有急迫性， 即秉於守護憲法（實體法）之使命感，逕為受理，而置程 序之正義於不顧。本院前此，雖偶有類此情形，並為若干 實體法學者所贊同，但本席以為在審理案件法對於聲請要 件之規定，未為修正以前，大法官仍應實體正義與程序正 義並重，不宜違反「先程序後實體」之審理原則。 二、審理案件法第五條第一項第一款中段係規定：「中央或地 方機關……，或因行使職權與他機關 之職權，發生適用憲 法之爭議……。」準此規定 ，自須聲請機關之職權行使， 與他機關之職權，發生適用憲法之爭議時，其聲請始符規 定。本件發生爭議之具體個案，依行政院聲請意旨係行政 院決議停止興建核能四廠，並停止執行相關預算，與立法 院行使職權，發生憲法上之爭議云云。按立法院職權之行 使與立法委員職權之行使有別。前者依立法院職權行使法 之規定，係由立法委員，依開會、決議等過程，集體行使 ﹔後者，可由立法委員個別行使。本件聲請人對於立法院 議決預算案職權之行使（憲法第六十三條），與立法院並 無爭議。聲請人對預算之執行，自認係行政權之行使，其 經行政院會議決議，停止核四廠之興建及其預算之執行， 即無違憲違法可言。可知聲請人本身對於其職權之行使亦 無疑義（至立法院對之有無疑義，應否由立法院聲請解釋 ，則係另一問題）。顧行政院會議作成停止核四廠興建與 其預算之執行，並對傳播界發布消息後，雖引起在野政黨 立法委員之不滿，並經立法院決議函請監察院糾彈行政院 院長及相關人員。惟查，對於行政人員之糾彈，係監察院 之職權（參照憲法增修條文第七條第一項），函請糾彈僅 在促使監察院依法行使職權，是立法院之決議函請監察院 糾彈行政院院長及相關人員，尚非在行使立法院依憲法第 六十三條所定之職權，縱其函送之緣由，係因停止核四廠 之興建與其預算之執行，但查立法院既未對行政院會議停 止核四廠之興建與其預算執行之決議，依憲法第六十三條 或憲法增修條文第三條第二項規定，直接對之作成任何決 議，即難謂已合於行政院因行使職權與立法院之職權，發 生憲法爭議之聲請釋憲要件。矧此項核四廠應否停建係屬 政策之考量，雖停建之結果，可能即發生該項預算之執行 與否問題，但行政院此項重要政策之變更，憲法已定有重 要政策變更之相關規定，自應依其程序辦理，該項預算之 執行，亦隨之可獲解決，無待解釋。是核四廠停建之爭議 ，應屬政治問題而非法律問題，自宜循政黨協商或憲法所 定程序（在外國尚有公民投票）解決，始為正辦，不屬司 法解釋範圍。第邇來各媒體一致反應，立法、行政兩院及 多數國民，均期待大法官作出解釋，以便遵循解決爭議。 為符合全民強烈需求，並期對憲政之順利運作，及安定政 局有所助益等不得已情形下，本席勉可贊同本號解釋之意 旨，而不再堅持不予受理之意見。第基於前述審理法之規 定，本席認本號解釋與一般憲法解釋案，在性質上仍有差 異。 乙、就實體部分 一、預算案與法定預算不同，行政院提出之預算案，須經立法 院審議三讀通過，並經總統公布，始成為法定預算（預算 法第二條）。行政院對於立法院決議之預算案認有窒礙難 行時，須經由覆議程序解決（憲法增修條文第三條第二項 第二款）。惟預算案一經公布成為法定預算後，即無覆議 程序問題。重要政策或法律案經立法院通過公布後，行政 院雖有執行之義務，但非一成不變或不可變。行政院認為 必要時，自得依憲法所定程序修正、變更或廢止之，無待 深論。 二、按憲法增修條文第三條，對於行政院應如何對於立法院負 責，及行政院與立法院間，就行政院之施政方針、重要政 策之爭執，如何解決，均定有一定機制可資遵循。預算案 係由行政院提出，故立法院通過之預算案，行政院未移請 覆議經總統公布，成為法定預算後，行政院原則上自有執 行之義務，依一、之說明，亦不得再事移請覆議。雖歲出 預算之執行，具有相當之彈性，惟如應執行之預算涉及重 要政策之執行時，無論其預算編列於何單位，為單位預算 抑為附屬單位預算，因該預算之停止執行即無異變更（或 廢止）重要政策之執行，自與一般預算之單純停止或變更 有異。國家重要政策係由行政院向立法院報告，為立法院 接受，所共同形成，難謂可由行政院片面決定逕為變更。 從而，涉及重要政策執行之預算，行政院（無論是否因行 政院構成員之更替）如因情事變更或認須變更其施政方針 或重大政策，而決定不執行時，自應先循重要政策變更（ 或廢止）之程序，向立法院提出報告並備立法委員之質詢 以示對立法院負責。立法院亦不得拒絕行政院報告之提出 。立法院對於行政院所提重要政策變更（或廢止）之報告 後，如有意見或不贊同時，因憲法增修條文第三條第二項 規定已停止憲法第五十七條之適用，雖不得以決議移請行 政院變更（比較憲法第五十七條第二款規定），但仍可經 由政黨協商﹔或循通過法律案使行政院負執行之憲法上義 務﹔或依憲法增修條文所定爭議機制（例如行政院倘認法 律案窒礙難行時，得提出覆議或立法院通過對行政院長不 信任案等）處理，本亦不生適用憲法之疑義。本件具體個 案之爭議，原即可依上述方式解決，所遺憾者，兩院未能 循此而成僵局，行政院旋將此政治問題聲請本院解釋。是 本號解釋當非對適用憲法疑義所為解釋，僅在重申憲法規 定之解決途徑而已，故與一般解釋案性質有別，爰提出協 同意見如上。 協同意見書 大 法 官 孫 森 焱 一、預算案由行政院提出於立法院審議 按依憲法第五十九條規定，行政院應將年度預算案提出於 立法院。第六十三條則規定立法院有議決預算案之權。依憲法 第五十八條第二項規定，應行提出於立法院之預算案及其他重 要事項，須提出於行政院會議議決之。蓋行政院為國家最高行 政機關，因此，總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院 長或行政院院長及有關部會首長之副署，由此可知行政院應對 政院治之成敗負責。另方面對於行政院之施政方針，憲法增修 條文第三條第二項定有立法院為制衡之機制。 二、預算本於施政方針而編製 憲法增修條文第三條第二項第一款規定，行政院有向立法 院提出施政方針及施政報告之責。所謂施政方針，是指年度開 始時，說明該年度施政的目標；施政報告則指年度結束後報告 施政的結果。前者與預算有關，藉以查明預算與施政方針是否 配合；後者與決算有關，以查明施政的實際情形是否與施政方 針一致。國家施政無不需要經費，預算法第三十條規定，行政 院應於年度開始九個月前，訂定下年度之施政方針。預算案則 由各主管機關遵照施政方針擬定歲入、歲出概算而編列，由行 政院於會計年度開始四個月前提出立法院審議，並附送施政計 畫（參看預算法第四十六條）。 三、法定預算之性質 關於法定預算（預算法第二條）之性質，學說上雖有「預 算行政說」及「預算法律說」之分，惟依釋字第三九一號解釋 謂：立法院審議預算案時，不得對各機關所編列預算之數額， 在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。「蓋就被 移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指（按 指憲法第七十條）增加支出提議之一種，復涉及施政計畫內容 之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立 ，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理。」並於解 釋理由闡釋預算案實質上為行政行為之一種。因預算案必須由 立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律 。立法院審議預算案有批准行政措施，即年度施政計畫之性質 。又云：「立法委員對行政院所提預算案所顯示之重要政策如 不贊同時，自得就其不贊同部分，依憲法所定程序議決移請行 政院變更。」此在民國八十四年十二月八日釋字第三九一號解 釋發表之際，憲法第五十七條尚未經憲法增修條文規定「停止 適用」。 四、預算與重要政策無從由立法院代為籌謀 依釋字第三九一號解釋，預算案實際上為行政行為之一種 ，立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之 性質，有如上述。是預算之編製，因施政方針之內容而定，預 算編列之項目關於支出部分，依法律之規定應予支出之法定經 費，行政機關固不得抑留不予支出，若有關計畫型資本支出， 則因情事變更或施政方針之改變，得由行政院或主管部會核定 停止計畫之實施。關此，行政院訂有「行政院列管計畫調整撤 銷作業規定」（民國八十九年十二月一日修正為「行政院所屬 各機關列管計畫調整撤銷作業要點」）可稽。反之，依憲法第 七十條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支 出之提議。」其立法意旨，釋字第二六四號解釋理由書載：憲 法規定，行政院應提出預算案，由立法院議決之，旨在劃分預 算案之提案權與審議權，使行政院在編製政府預算時能兼顧全 國財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要，並為謀求政府用度 合理，避免浪費起見，委由代表人民之立法院議決之，以發揮 其監督政府財政之功能。憲法第七十條規定係防止政府預算膨 脹，致增加人民之負擔而設。從而立法院無從為行政院籌謀重 要政策，決定施政計畫，擬編 預算，以決議移請行政院實施。 五、立法院對於行政院之制衡 立法院對於行政院所提預算案欲實施之重要政策，如不贊 同，就該不當之支出部分得逕為合理之刪減。行政院對於立法 院議決之預算案如認為有窒礙難行時，得依憲法增修條文第三 條第二項第二款之規定，移請立法院覆議。另方面，依憲法第 六十三條規定立法院亦有議決國家重要事項之權。憲法第五十 七條第二款原規定立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得 以決議移請行政院變更之。行政院如不同意該決議，同條款亦 設有覆議之規定。然憲法第五十七條規定經增修條文第三條明 定停止適用，立法院對於行政院之重要政策得以決議移請行政 院變更之規定，於增修條文第三條規定則未見採用。是立法院 對於國家重要政策如與行政院所採有異，惟有循制定法律途徑 ，促使行政院依法行政。依增修條文第三條第二項第三款規定 對行政院院長提出不信任案，亦屬可行之程序。 六、行政院對於計畫型資本支 出不負執行之絕對義務 對於計畫型資本支出得因情事變更或施政方針之改變而停 止計畫之實施，蓋施政方針之提出為行政院固有之職權，此於 政黨輪替之情形為然。從而法定預算之拘束力與規範性法律有 異，其特性無非預算法第六十二條所定總預算內各機關、各政 事及計畫或業務科目間之經費不得互相流用（各科目規定的經 費不得流用）。同法第二十五條第一項所定政府不得於預算所 定外，動用公款等行為（科目未規定的經費不得支出）。第六 十四條規定各機關執行歲出分配預算，遇經費有不足時，應報 請上級主管機關核定，始得支用第一預備金（各科目所規定的 經費不得超出），是為預算之固定性。準此以觀，行政院並不 負執行預算之絕對義務。立法機關審議預算案雖有批准行政措 施之性質，有關重要決策除經立法程序制定法律，對於政府機 關及一般人民均有規範效力外，行政院尚無不可變更之理由， 尤其在野黨原即反對執政黨施行之重要政策，一旦政黨輪替， 竟強令新執政黨奉行其原來所反對的施政方針，有違民意政治 之原理。 七、立法院有議決重要事項之權 依憲法第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，由 人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。雖然增修 條文第二條規定總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直 接選舉之，第三條第一項規定行政院院長由總統任命之，立法 院為最高民意機關之地位，並未因而變更。預算乃本於施政方 針而擬編，是宣布施政計畫最具體的方法，嗣後倘因情事變更 或因政黨輪替而變更施政方針，行政院依增修條文第三條第二 項第一款規定，有向立法院提出之責。本件所關核能電廠預算 案通過之後，行政院決定停止執行，係屬國家重要政策之變更 ，有如解釋理由書多數意見所述。立法院依憲法第六十三條規 定有議決該重要事項之權。如果立法院採取杯葛手段，拒絕行 政院院長之報告，自係怠忽職權之行使，有違維護憲政運作之 常軌。至立法院所為此項決議之性質及行政院提出報告之時間 ，依立法院職權行使法第十七條第一項規定：「行政院遇有重 要事項發生，或施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長 應向立法院院會提出報告，並備質詢。」第二項規定：「前項 情事發生時，如有立法委員提議，三十人以上連署或附議，經 院會議決，亦得邀請行政院院長或有關部會首長向立法院院會 報告，並備質詢。」上開第一項僅稱「提出報告，並備質詢。 」並未規定施政方針之變更應得立法院同意；又依第二項規定 以觀，乃於「前項情事發生時」始經院會議決，邀請行政院院 長或有關部會首長向立法院院會報告，並備質詢。並未規定「 上開報告因情況緊急或不能於事前預知者外，均應於事前為之 。」 八、對於重要政策變更之覆議效果 立法院曾依憲法第五十七條第二款規定，決議移請行政院 停止動支本件所關核能電廠涉及之法定預算，經行政院依同條 款規定移請覆議，嗣立法院議決：「原決議不予維持」，僅表 示立法院對法定預算決議消極不予變更（刪除），此與行政院 變更施政方針之重要事項，積極停止執行法定預算，係屬二事 ，不得因立法院決議維持原法定預算，即推論行政院嗣後亦不 得變更施政方針。否則行政院決定不予施行之重要政策，竟由 立法院決議應予施行，不啻由立法院限制行政院變更施政方針 。他方面由立法院代為決定施政方針而不負行政之責，有違行 政權與立法權分立，各本所司之制衡原理。 九、法定預算之停止執行涉及重要政策之處置 主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，如 涉及施政方針或重要政策之變更，則應由行政院院長或有關部 會首長適時向立法院提出報告並備質詢，乃依憲法增修條文第 三條第二項第一款規定，行政院應向立法院負責之故。立法院 就此，如決議不贊同，憲法第五十七條第二款原設有覆議之規 定，覆議時如經出席委員三分之二維持原案，行政院院長應即 接受該決議或辭職。然上開規定已經憲法增修條文第三條明定 停止適用。本件解釋理由書謂：行政院執行法定預算與否，若 有自由形成之空間，則行政院倘不欲按立法院通過之預算案內 容執行時，縱有窒礙難行之情事，儘可俟其公布成為法定預算 後不予執行，則憲法何須有預算案覆議程序之設。惟按同條款 所定行政院對立法院決議之預算案認為有窒礙難行時，得經總 統之核可移請立法院覆議，乃因預算案係行政院為施政目標， 依照施政方針擬定歲入、歲出概算而編列，施政方針之提出為 行政院固有之職權。因而憲法第七十條規定立法院對於行政院 所提預算案，不得為增加支出之提議，有如二、四、六項所述 。由此推之，行政院對於立法院決議之預算案所以認為窒礙難 行，非因立法院增加或變更預算案編列之項目（參看釋字第三 九一號解釋），實為就預算案編列之歲入、歲出經立法院刪減 至窒礙難行之故。於此情形，若未經覆議程序，而認行政院應 依法定預算執行，就行政院言，亦係執行其施政之目標，與原 施政方針尚不致枘鑿不入。如果行政院停止該預算之執行，充 其量亦係其秉持之政策消極不能施展。其結果豈非符合立法院 刪減預算，已至窒礙難行所欲達成之目的？至若行政院變更施 政方針，尤其因政黨輪替，新執政黨與其反對黨對於重要政策 所採立場有異，行政院院長經該院會議議決停止執行其所屬政 黨原來反對之政策，立法院決議不贊同時，倘有特別拘束力（ 詳見十項所述），無異立法院借箸代籌，為行政院設定施政方 針，強制其積極執行不欲施行之重要政策。憲法第五十七條就 此原設有第二款規定，賦予行政院移請立法院覆議之機制，其 立法意旨與同條第三款規定行政院對於立法院決議之預算案得 移請覆議，立法意旨有別。以憲法增修條文第三條第二項第二 款（相當於憲法第五十七條第三款）設有覆議程序之規定為由 ，認為行政院對法定預算之執行與否，無自由形成之空間云云 ，顯將互不相容之二者混淆，難認允當。顧此情形，要屬行政 院應依憲法增修條文同條項第一款規定負責之問題。立法院對 於國家重要政策如與行政院所採有異，其制衡機制，已於五項 述及。 十、停止法定預算之執行不因立法院作成反對決議而發生特別拘束 力 行政院依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，如涉 及施政方針或重要政策之變更，經立法院議決不贊同，乃對施 政方針或重要政策之變更而為，行政院原得移請立法院覆議之 機制，因憲法第五十七條第二款規定已停止適用，立法院即無 從依此程序決議使行政院院長接受該決議或辭職。因此，所謂 法定預算之效力，仍為原有預算之固定性（詳三、六項所述） 而已，別無其他拘束力。若云立法院決議不贊同行政院變更施 政方針或重要政策，即有拘束行政院之效力，然則行政院如不 遵照該決議辦理，應亦不致發生已停止適用之憲法第五十七條 第二款規定之效果。 十一、依現行憲法規定，行政 院院長自行辭職無助於爭議之解決 本解釋理由謂對於立法院不贊同變更重要政策時，行政 院院長得選擇同意接受立法院不 贊同之決議，繼續執行法定 預算；或因其施政欠缺民主正當 性，又無從實現總統之付託 ，辭職以示負責部分。關於前者 ，誠如解釋理由書所云：「 總統經由其任命之行政院院長變 更先前存在，與其政見未洽 之施政方針或政策，毋迺政黨政 治之常態，」則行政院院長 同意接受立法院多數意見繼續執 行法定預算，非經總統同意 不為功。關於後者，若行政院院 長為執政黨黨員，受總統之 付託而擔任此職務，其施政即為 貫徹執政黨重要政策，乃因 與在野黨政見不同之故而自行辭 職，總統任命之繼任行政院 院長，究應繼續堅持施行執政黨 之政策，抑或遵從立法院多 數之反對決議？如屬前者，行政 院與立法院間之爭議並未獲 得解決；如屬後者，苟未經總統 同意或執政黨變更原來堅持 之政策，亦無從達成。是行政院 院長自行辭職，於本件行政 院與立法院間爭議之解決，無何 增益。矧繼任之行政院院長 倘若唯有遵從立法院多數之反對 決議一途可循，則與停止適 用之憲法第五十七條第二款規定 「行政院院長應即接受該決 議」，又何以異？ 抑有進者，責令行政院院長應即接受該決 議，就本案涉及之事例言，即係 由立法院決定施政方針，強 制行政院執行其反對之重要政策 並負行政責任，其矛盾已不 言而喻；如行政院院長認有窒礙 難行之情形，依立法院與行 政院之制衡原理，亦應有憲法增 修條文第二條第五項相類之 規定，承認總統有解散立法院之 權限，將該重要政策之趨向 ，訴諸最新民意定奪，方屬公允。 以上意見與多數意見提出之理由未盡相同，爰提出協同意見書 如上。 協同意見書 大法官 蘇俊雄 本件解釋導因於八十九年底行政院與立法院間就停止興建核能 第四電廠之決策所引發的機關爭議；而行政院得否決策不執行立法 院通過之法定預算，則為其間主要之爭議問題。聲請解釋的行政院 主張，其就法定預算之執行與否具有決定權，毋需另經立法院之同 意；惟關係機關立法院則認為行政院無權決定不執行法定預算，並 從而拒絕行政院院長就此案到院說明，另決議移請監察院發動彈劾 。由於雙方就預算執行與政策變更之權限分際問題，在看法上存有 重大分歧，復因朝野對峙之政治情勢，故本件爭議已形成難解之憲 政僵局，影響國計民生甚鉅。本件爭議既已合法提出釋憲聲請並經 受理，則如何本於責任政治與權力分立制衡等憲法結構原則，釐清 本件爭議所涉法理問題之是非曲直，進而闡明化解憲政僵局、回歸 憲政運作之正途，自應為大法 官責無旁貸之重要任務。 秉於上開認知，本件解釋作成下述三項主要判斷：㈠ 在合乎法 定條件限制的情況下，應容認主管機關得依合目的性之政策考量， 為預算執行與否之決斷；㈡ 本件爭議因另涉及國家重要政策之變更 ，本於行政院對立法院負責之憲法意旨，行政院就其所為之政策決 定，尚負有向立法院報告並備質詢之義務，立法院就此亦不得拒絕 ；㈢本件爭議於補行上揭程序後，相關機關均應本於「憲法忠誠」 之義務與信念，依憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局。此三項基 本原則之確立與揭示，符合憲法所定之權限分派秩序，並適切踐行 了大法官仲裁機關爭議、維護憲政運作的任務要求，應值吾人肯認 贊同。 惟本件爭議中相關機關提出了諸多論點，解釋理由書未及一一 詳予辨明澄清，尚存有說理未盡之憾；其中有關重要政策變更之決 策程序以及憲政僵局之解決方式等重要議題之理由構成，亦無法盡 表吾人法理確信之根據，甚或容有再為斟酌檢討之餘地。爰提出協 同意見書，就本案所涉之主要關鍵議題，依次論證檢討如下，俾期 強化本件解釋之法理基礎、澄清可能衍生之誤會。 一、法定預算的規範效力與規範內涵 由立法院通過的法定預算，是否即具有「課予行政部門執 行預算之義務」的規範效力呢？針對這項本件爭議中的主要焦 點問題，本件解釋固然多所著墨，並有定見，惟並未明白表述 大法官的判斷結論。為期能明確定紛止爭，在此爰先就此項問 題進行論證檢討。 按預算案經立法院審議通過及公佈後即為「法定預算」， 其形式上與法律相當，學術上則進一步將之定性為是一種「措 施性法律」。法定預算既為法律規範之一種，其規範性自不容 否認；惟法規範的內容態樣繁多，是否均會課予受規範對象以 特定之行為義務，尚且不能一概而論。因此，單從法定預算作 為措施性法律的規範定位，尚不足據以推論認定行政部門是否 具有執行預算之義務的問題；我們毋寧還必須檢證確認法定預 算的「規範內涵」，才能判定其是否具有「課予義務」此一面 向的規範效力。 當我們進一步從法定預算本身之形式、內容以及預算法上 之相關規定，探究其規範內涵時，則正如同多數的公法學者所 正確指出的，針對歲出部分進行規範的法定預算，基本上是在 限定政府就特定事項為財政支出的最高額度限制，亦即是在設 定預算執行機關得以支用預算之事務範圍，及其支用時之上限 額度。就此而言，法定預算實為一種「授權性的法律規範」， 其中尚不具有「課予義務」之規範內涵，亦從而並不能發生「 要求政府必須為特定預算支出」的規範效力。主管機關依職權 停止法定預算中部分支出項目之執行，因此並不當然構成違憲 或違法，而應分別情形視有無其他法規範設定其行為義務而定 。 以上所揭法理判斷，與多數通過之解釋理由尚無不同。本 件解釋文及解釋理由固曾提及：不執行法定預算有即構成違法 者，如維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費，因停 止執行致影響機關存續之情形；惟此際作成違法判斷之關鍵， 毋寧是因為此時之預算執行係為履行其他法規規定之義務，若 不執行預算將造成違反該等法規之結果，而尚非謂不執行法定 預算之本身即構成違法。準此，關係機關立法院指摘行政院不 執行法定預算即為違法之說詞，實已對法定預算之規範內涵存 有誤解，不可不慎察。 二、預算執行之彈性與紀律— —預算法制對於預算執行之規範要求 法定預算本身固然並未課予行政部門實現預算內容的法定 任務，惟由此亦無法逕而推論認為預算執行機關得自由決定是 否執行預算，其決策不受任何拘束限制。相反地，預算法乃至 審計法針對預算之執行，另設定有多重之程序上與實質上的規 範要求；故此等規範是否寓有「主管機關應為預算執行」之義 務要求，在此尚有論證檢討之餘地。 具體檢視預算法制上之相關規定，則我們固然可以發現， 預算執行之成效是預算行政之考核、控管上的重要課題；但在 另一方面，法制上亦有保留予預算執行機關得為裁減經費或變 動執行的彈性決策空間。整體而言，預算法制的規範重點，應 可認為係在維持預算行政的「財政紀律」，亦即其規範目的在 於：確保國家之財政運作得有一定之合理性、穩定性與可預測 性，並從而杜絕預算行政發生枉法浪費之情事；而在追求預算 計畫之穩定性的同時，預算法制無疑也顧慮到了國家行政的靈 活需求，因此容認主管機關就預算之執行與否以及執行程度等 問題，仍得保有一定的決策空間。換言之，在預算法制的規範 要求下，行政部門原則上固應誠信地執行由其所提出並獲立法 院同意通過的預算計畫；惟其若因情事或政策之變更而決定不 執行法定預算時，若其所為決策符合法制上之專業紀律要求， 則仍為預算法制所允許。 基於上述之理解與詮釋，預算法制上有關「預算行政紀律 之要求」，尚非即為「執行預算義務之課予」；因為在合乎專 業紀律要求之情況下，主管機關仍有為不執行預算之決策空間 。除了規範內涵上的差異外，此等「紀律規範」與「課予義務 規範」的控制機制，毋寧亦存有相當之不同；蓋關於「主管機 關所為變動預算之決策是否符合預算法所定條件」這項問題， 法制上係委由專業、中立之審計機關進行認定判斷後，再由作 為預算監督機關之監察院與立法院進行責任之追究，而非可由 司法機關逕自作成「違法」或「合法」之判定。故於本件爭議 中，我們並不能僅因行政院決議停止執行核四預算即遽指其屬 違法，而毋寧必須肯認其具有發動變更預算執行之決策權限； 至於其所為實際決策是否符合法制上之紀律規範要求，則應由 審計部門進行專業審查，非國會或司法機關所得率予認定。 三、預算行政與預算監督的權限分派秩序 如果我們跳脫相關法律概念之詮釋與適用，轉而探討憲政 體制下關於預算事務的權限分派秩序，並據以確定行政權與立 法權間之權限分際，則對於本件爭議中有關行政部門有無執行 法定預算之義務的問題，我們或許能夠獲得更為清楚而完整的 答案。 按預算機制事涉國家財政資源之分配，對於國家機關之正 常運作、國家政策之確定與實現，乃至於社會經濟之發展，具 有深遠重大之影響。為強化預算行政之正當性與合理性，採行 代議民主之憲政制度，莫不將分權制衡之機制導入預算制度之 運作。準此，在預算決策之形成確定階段，存有預算案之提出 權與審議權之區分；而在預算執行之階段，亦有區隔執行權與 監督權的設計。預算行政之各階段雖均有不同之多數憲法機關 的參與，但在責任政治的規範原則下，政治責任之歸屬仍應有 釐清之必要；在分權制衡的運作過程中，如何維持各憲法機關 適當之權限分際，乃為重要之課題。 從這種權限分派秩序的觀點檢視本件爭議所涉法理問題， 則若將法定預算乃至預算法制上之相關規定，解為具有課予行 政部門以執行義務之規範效力，無疑會混淆了行政權與立法權 間的權限分際，而與功能法觀點下的權力分立原則有所牴觸。 蓋法定預算雖經立法院審議通過，但從預算案之提出以至法定 預算之執行，均屬行政部門的權責；預算政策之形成與實現， 除涉及法定機關之存續或法定義務之履行者外，原則上亦應由 行政部門擔負起主要的政治責任。故如果將法定預算之內容一 律解為具有課予執行義務之效力，不僅將無法明確界定政策形 成之責任歸屬，而且亦將使預算之執行失去彈性，無法滿足行 政權的機動需求。至於認為「行政院須經立法院之同意，方得 為預算執行上之變更」的見解，除欠缺實證法上之根據外，亦 混淆了預算執行權與預算監督權間的分際。質言之，關於特定 預算項目之授權與否的問題，法制上固可容認國會得以「同意 權保留」之方式實施監督；惟已經授權之預算項目的執行決策 ，究屬行政權之核心事項，故國會所為預算監督，於此僅能追 究其政治責任，而不能逕代行政部門決定。 綜合以上三點論證，本件爭議中行政院所為停止執行核四 預算之決議，若僅就預算制度之規範法理而言，則應無逾越其 權限分際之違憲或違法疑義。本件解釋就此雖未明白表述此項 判斷結論，但依本席所見，解 釋意旨應與上述論證一致。 四、重大政策變更的憲政程序要求 應否興建核四廠的問題為我國近年來之重大政策爭議，行 政院就此作成停建核四之決策，自亦 屬國家重要政策的重大變 更。由於相關爭議於八十五年 時曾歷經立法院為變更政策之決 議而行政院再為覆議推翻的憲政程 序，在憲政運作上已累積有 高度之爭議性；再加上停建所需善後事宜繁雜，另須後續預算 計畫之支應與配合——因此，本件爭議實不能僅單純界定為停 止執行法定預算之問題，而必須再行檢討此項重大政策變更於 相關憲法規範下的權限互動問題。 在此首先應予澄清確認的是：相關政策爭議於八十五年間 所歷經之覆議程序，既未課予 行政院有興建核四廠之義務，自 不禁止行政院嗣後改變其政策立場；而基於會期不連續原則， 此項覆議結果亦無拘束新國會之效 力。故除據以表徵相關政策 所具有之高度爭議性以外，此 段憲政運作之歷史與本件爭議尚 無直接之關係；論者每持此項 史實主張行政院已無變更轉寰其 政策立場之餘地，實係對相關爭議之事實情形未有詳察，且於 覆議制度之程序效力亦有誤解。 其次，關係機關立法院亦曾主張，本件爭議所涉政策決斷 ，係屬憲法第六十三條所定之「重要事項」，故應經立法院之 議決。惟從體系解釋之觀點而言，該條所定之「國家其他重要 事項」，應係指其他憲法規範授權、或法律規範保留予立法院 為議決之事項，惟有如此 ，其所為決議方有規範效力可言；我 國憲法學通說更強調，立法院此種重要事項議決權，仍須受權 力分立原則之約制，不得侵及其他機關之決策權限。準此，本 案系爭之停止預算執行決策，既 屬行政院之權責，且亦尚未就 後續之處理問題提出預算案或法律案於立法院，故立法院尚不 得逕依憲法第六十三條之規定 即取得此項政策變更之主導權。 在公共政策之形成上，行 政院固然享有一定之政策形成主 導權限，且若所決策之事務屬於其權限作用之核心事項，並毋 需先經立法院之同意授權。然而，基於代議民主政治的理念以 及我國憲政體制上的權限制衡機制 ，行政院必須就其所為政策 決定對立法院負起政治責任；行政院對於政策之形成確定因而 並無壟斷性之決策高權，而必須接受立法院之監督制衡，藉責 任政治之運作而與代議機關共同對國民負責。尤其，本件爭議 所涉停止興建核四廠之決議，關 係重大而複雜，其後續處理尚 需龐大經費支出，倘若立法院 並不支持此項政策，而對相關之 預算案拒絕授權，則此項停建核四之政策宣示，殆無執行可能 性可言；故本件重大政策變更，遠非行政院自行決議停止執行 相關預算即可蹴成，尚需積極 尋求立法院之支持，始有落實之 可能。就此而言，立法院就此等重大政策之參與決策形成權限 ——無論是藉由質詢、不信任投票等方式追究政治責任，抑或 是透過立法或預算審議等方式參 與政策事項之具體形成—— 無疑均具有舉足輕重之影響力，並非 行政院得以行政保留為由 片面加以拒絕。 重大政策既事涉行政、立法兩院職權，有賴此二院於制衡 互動過程中協力共同形成，則如何維持行政、立法兩權之理性 溝通與互動，允為憲政運作上之重要課題。準此，我國憲法增 修條文第三條第二項第一款乃規定 ：「行政院有向立法院提出 施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院 長及行政院各部會首長質詢之權。」此項規範不惟是行政院對 立法院負責的一種基本機制，同 時也架構出行政、立法兩權間 一項最為基本的政策溝通管道，應可 認為係憲法對於重大政策 之形成或變更的基本程序要求。尤 其，為謀後續之憲法制衡機 制的順利運作，並使國政爭議 得於憲政體制下獲致制度性的解 決，此項負責機制的維持，應 屬兩院之共同憲法義務。故行政 院本於其權責而為重大政策變更之「擬議」時，負有向立法院 報告說明並備質詢的憲法義務；立法 院於行政院提議為前述報 告時，亦不得加以拒絕，而有聽取之憲法義務。本件爭議中行 政、立法兩院未循此憲政制度途徑溝通 政策歧異，任令情緒對 立導致政治動盪，已非僅政治運作策略之當否問題，而實有違 背此項憲政程序規範所課義務。 基於此項認定，本件解釋乃要 求爭議機關應儘速補行上開程序，俾使憲政機制及早回復正當 之運作。 五、憲政僵局的解決方式與憲法機關的忠誠義務 經由上述的分析說明，我 們或許可對本件爭議的憲法性質 能有更為清明而客觀的認識：本件爭議實為一種行政、立法兩 院就重大政策存有重大歧見的憲政僵局 問題，惟爭議雙方均未 依循憲政體制上的制度性管道尋求僵局之解套。本件解釋要求 儘速補行憲政規範上最為基本的政策溝通程序，當然並無法一 舉解決此項爭議問題；畢竟，這項具有高度爭議性的政策問題 ，仍應由負政治責任之政治部門，於政治過程中做成評價決定 。然而，透過此項處理要求之宣示，本件解釋毋寧也再次確認 ：憲法機關在憲政運作上負有「憲法忠 誠」之義務，必須遵循 並努力維繫憲政制度的正常運作，既不得僭越其職權，亦不容 以意氣之爭癱瘓損害憲政機制的功能。此項「憲法忠誠」的規 範要求，雖未見諸憲法明文規定，但不僅為憲政制度之正常運 作所必需，亦蘊含於責任政治之政治倫理，其規範性應不容置 疑。故本件爭議於補行前述程序後，相關機關仍應本於此項忠 誠義務之要求，以憲政體制所設機制，積極地尋求歧見與僵局 的解決。 鑑於憲政制度上存有多種模式能夠處理本件爭議，且究應 選擇何項機制的問題，應留待政治部門自行判斷決定，故本件 解釋文就此並未多言。為明確解釋意旨，多數通過之解釋理由 書末段另例示了可能之處理程序與選擇 方案。此項解釋方法固 有致使大法官「身兼裁判與教練」之疑義，惟考量我國憲法解 釋傳統以及憲政運作仍未臻成熟等情節，本席不擬多表質疑。 於進一步檢討解釋理由所做例示之實質妥當性後，本席以為尚 有二點問題值得再為澄清或斟酌檢討。首先，解釋理由中所提 「若立法院於聽取報告後作成反對或其他決議，此一決議固屬 對政策變更之異議，實具有確認法定預算效力之作用，與不具 有拘束力僅屬建議性質之決議有間…」等語，應係指該等決議 具有「確認法定預算之授權仍然存在」的效力，尚非謂行政院 即須受立法院之反對決議拘束而無持異見之餘地；解釋理由書 就此所為之表述，恐易引致誤解， 應有澄清之必要。其次，多 數通過之解釋理由似認為立法院 若進而制定要求興建特定電 廠的「個別性法律」，尚非憲 法所不許。惟公法學理上固未禁 止「措施性法律」之存在，但 對所謂之「個案性法律」（ Einzellfallgesetz ）仍多所質疑；解釋理由就此是否混同「措施 法」與「個案法」之概念，恐有檢討的餘地。尤其，立法者雖 得制定措施性法律，但不得因而侵及行政權之核心領域；故在 未受理案件並依權力分立原則審 查該等立法之具體內容以前 ，本席以為其合憲性恐不應遽予肯 認。因此，立法院固得就興 建或停建核電廠事宜制定措施性法律加以規範，但其具體規範 內容之合憲性，仍應有受規範 審查檢證控制之餘地。 本案自大法官受理審查後即已備受關注，爭議不斷；值此 政治對立情緒稍見緩和的時刻，至盼 各界能理智而冷靜地傾聽 本件解釋所要傳達的訊息。為 表明本席參與作成此項解釋的法 理確信，爰提出協同意見如上。 協同意見書 大 法 官 戴 東 雄 本席就多數大法官通過之解釋文，固表贊同；惟就解釋理由書 部分內容之論斷，猶認有補充闡明之處，為資明確，爰提出協同意 見書如下： 一、預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之 憲法建制。對預算之審議及執行之監督，立法機關之權限與職 責，因各國憲法建制不同而有差異。依我國現行預算法之明文 規定，立法院對預算執行之監督，僅限於預算法第二十二條關 於超過五千萬元預備金之動支，應先送立法院備查；以及預算 法第六十一條有關中央主計機關應將各機關執行歲出分配預算 之重要事項考核報告送立法院備查。 二、法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別 在於：賦予行政機關執行權限之法規，其所規範之構成要件具 備，即產生一定之法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁 量之授權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為。立 法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之 授權規範（參照預算法第六條至第八條），其規範效力在於設 定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關 必須遵循預算法規定之會計與執行程序並受決算程序及審計機 關之監督。關於歲入之執行仍須依據各種稅法、公共債務法等 相關規定，始有實現可能。關於法定預算之歲出部分，則屬預 估性質，不足時可由行政院提出追加（參照預算法第七十九條 ）；經費如有剩餘，除經行政院核准得轉入下一會計年度者外 ，應即停止使用（參照預算法第七十二條及第七十四條）；其 遇有特殊事故，尚得裁減經費（參照預算法第七十一條）、調 整收支（參照預算法第八十七條），凡此皆足認法定預算之是 否執行與如何執行，行政院享有裁量之空間。至國營事業機構 之資產投資預算或其他受市場法則影響之附屬單位預算，乃私 經濟行政之一環，因經營策略或市場因素而改變，其執行內容 應有較大之裁量空間，更無疑義（參照預算法第八十八條及第 九十條）。是法定預算之執行，除預算法有明文之限制規定外 ，主管機關依其合義務性之裁量，決定法定預算中某一項目不 執行或停止執行，尚不能遽指為違憲或違法，其是否為法之所 許，仍應視具體情形而定，此為解釋理由書所謂「執行預算之 彈性」。 三、法定預算之執行，各機關應遵照預算法之規定辦理，至於有無 執行之義務，須視具體情形而定。例如維持法定機關正常運作 及履行其法定職務之經費（法定經費），若停止執行，將影響 機關之存續，故行政機關有執行之義務（參照預算法第五條第 一項第三款）。反之，法定預算如屬於國營事業機構之資產投 資預算，乃私經濟行政之一環，其是否執行，須考量經營策略 或市場因素，故除涉及變更施政方針或重要政策者外，各事業 機構有相當大之執行彈性。至其因法定預算之停止執行具有變 更施政方針或重要政策之作用者，須經立法院之參與，而所謂 「立法院之參與」，依本解釋文所載，係指：「應本行政院對 立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決 策權，依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條 規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並 備質詢。」 四、前述執行法定預算之彈性，並非行政機關得自行任意選擇執行 之項目，尚須顧及法定預算乃經立法院通過具備規範效力之事 實。所謂法定預算之「規範效力」，依解釋理由書所載：「在 於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行 機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及 審計機關之監督」，以及「預算法規中有關執行歲出分配預算 應分期逐級考核執行狀況並將考核報告送立法院備查（參照預 算法第六十一條），執行預算時各機關、各政事及計畫或業務 科目間經費流用之明文禁止（參照同法第六十二條），又各機 關執行計畫預算未達全年度百分之九十者，相關主管人員依規 定議處（參照八十九年八月三日行政院修正發布之行政院暨所 屬各機關計畫預算執行考核獎懲作業要點第四點第二款），凡 此均屬監督執行預算之機制，貫徹財政紀律之要求。」又依解 釋理由書所載：「法定預算皆限於一定會計年度」，故法定預 算之規範效力亦僅限立法院審議通過之會計年度，依預算法第 七十二條規定，會計年度結束後，其經費未使用者，應即停止 使用，併此指明。 五、本院釋字第三九一號解釋，係針對預算案之審議方式，作成解 釋，雖曾論列預算案與法律案性質之不同，並未否定法定預算 之拘束力，僅闡明立法機關通過之預算案，拘束之對象非一般 人民而為國家機關，故據釋字第三九一號無法得出行政機關不 問支出之性質為何，均有權停止執行法定預算。又預算法雖無 停止執行法定預算之禁止規定，亦不得遽謂行政機關可任意不 執行預算。惟主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之 執行，如解釋文所示，亦不當然構成違憲或違法，而應分別視 情況而定。 六、憲法增修條文第三條第二項第二款規定：「行政院對於立法院 決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經 總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議 。立法院對行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。 如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日 內作成決議。覆議案逾期未決議者，原決議失效。覆議時，如 經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院應即接受 該決議。」從而行政院對立法院決議通過之預算案，如認窒礙 難行而不欲按其內容執行時，於預算案公布為法定預算前，自 應依上開憲法增修條文覆議程序處理。惟本件行政院聲請釋憲 案之標的，係已經立法院通過，總統公布成為法定預算，故本 件屬於法定預算之執行問題，而與上開憲法增修條文覆議程序 無關。至憲法增修條文第三條第二項第二款所設之覆議程序， 係憲法賦予行政院之權限，行政院有考量之餘地；原則上，行 政院有兩種途徑可以選擇： ㈠自信其政策正確，必然得到民眾 之支持，而主動提出覆議，以維護其政策。如經立法院覆議而 行政院失敗時，行政院應即接受該決議（已廢止之憲法第五十 七條第三款規定：接受該決議或辭職）。 ㈡行政院如認為因立 法院刪減特定政策或其中一項目之工程預算過多，無法以該項 法定預算達到預期之成果時，祇好放棄該政策或該項目而不執 行法定預算。例如行政院就棲蘭山設立國家公園之預算被立法 院刪減成只剩四分之一，而無法達到國家公園之水準時，行政 院祇好不執行該僅剩四分之一之法定預算，放棄設立棲蘭山國 家公園，以免興建一不像樣之國家公園，而遭人民批評。又如 法定預算非可歸責於行政院之因素而遷延工程之進行時期，致 市場因素變動，設備費增加。此時行政院認為因情勢變更，非 追加預算，無法竟其功，且從評估投資經營成本效益，已不符 整體社會之利益，而選擇停止執行法定預算，不再興建，並負 起相關政策成敗之責任（釋字第三九一號解釋參照）。例如探 勘油井，國際油價下滑，如繼續探勘，非追加預算不可，且經 營上已無經濟效益。此時，立法院能否主動決議強制行政院繼 續探勘油井？尤其立法院因無法主動決議追加預算（參照憲法 第七十條），故宜採取否定說，方符行政權與立法權分立之原 則；否則立法院與行政院之責任歸屬又要混淆不清。總之，行 政院如遇有立法院通過之預算案不合其意（通常是預算被刪除 或刪減），而行政院又想貫徹其政策時，則可依上開憲法規定 向立法院提出覆議，此為憲法設立預算案覆議程序制度之目的 所在。 七、本件所關核能電廠預算案通過之後，立法院於八十五年五月二 十四日第三屆第一會期第十五次會議，以變更行政院重要政策 ，依當時適用之憲法第五十七條第二款規定，決議廢止核能電 廠興建計畫，進行中之工程立即停工並停止動支預算，嗣行政 院於同年六月十二日，亦以不同意重要政策變更而移請立法院 覆議。可見基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、 產業關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行 ，善後處理之複雜性，應認係國家重要政策之變更，固無疑問 ；惟民主政治為民意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選 ，乃實現民意政治之途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲 選民支持而當選，自有推行其承諾之政治上義務，從而總統經 由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政 方針或政策，毋迺民主憲政運作之常規。惟任何施政方針或重 要政策之改變仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計， 以及法律所定之相關程序。蓋基於法治國原則，縱令實質正當 亦不可取代程式合法。憲法第五十七條即屬行政與立法兩權相 互制衡之設計，其中同條第二款關於重要政策，立法院決議變 更及行政院移請覆議之規定，雖經民國八十六年七月二十一日 修正公布之憲法增修條文刪除，但有關該立法院對行政院之制 衡方式於憲法增修條文第三條第二項第三款以不信任案規定予 以取代，而憲法第五十七條之其他制衡規定基本上仍分列於增 修條文第三條第二項第一款及第二款。故公布於民國八十八年 一月二十五日之立法院職權行使法第十六條，仍就行政院每一 會期應向立法院提出施政方針及施政報告之程序加以規定，同 法第十七條則定有：「行政院遇有重要事項發生，或施政方針 變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告 ，並備質詢。前項情事發生時，如有立法委員提議，三十人以 上連署或附議，亦得邀請行政院院長或有關部會首長向立法院 院會報告，並備質詢。」所謂施政方針變更則包括政黨輪替後 重要政策改變在內。針對所發生之重要事項或重要政策之改變 ，除其應修改法律者自須向立法院提出法律修正案，其應修改 或新頒命令者應予發布並須送置於立法院外，上開條文復課予 行政院向立法院報告並備質詢之義務。行政院為履行此項報告 義務，於依憲法第五十八條第二項規定，提出於行政院會議議 決後，始能向立法院院會進行報告及備詢程序。立法院職權行 使法第十七條雖規定行政院對立法院有報告之義務，但未明文 應於「事前」為之，況同條第二項規定，立法院經委員提議亦 得主動邀請行政院向立法院報告，可知上開行政院向立法院報 告之義務並非必須於事前為之，是本件解釋理由書所載「…報 告因情況緊急或或不能於事前預知者外，均應事前為之。」即 有不妥。就本案事實而言，有關核能電廠之法定預算，行政院 會議於八十九年十月二十七日決議停止執行，行政院院長於同 年同月三十一日遭立法院杯葛而未能完成報告程序，惟相關規 定既未要求事先報告，則本件停止預算之執行處理程序尚不違 反前開憲法及法律之規定。 八、行政院院長或有關部會首長依前述憲法增修條文第三條第二項 第一款及立法院職權行使法第十七條向立法院提出報告之後， 若獲多數立法委員之支持，基於代議民主之憲政原理，自可貫 徹其政策之實施。若立法院聽取報告後，作成反對或其他決議 ，此一決議固屬對政策變更之異議，具有確認法定預算效力之 作用，而此處所謂「法定預算之效力」，係指解釋理由書所載 ：「設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執 行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序 及審計機關之監督」。依此意旨，尚無法推論出行政院重要政 策之變更須經立法院之同意，蓋依本院釋字第三九一號解釋之 意旨，立法院就預算案之審議，不得涉及施政計畫內容之變動 與調整，故應視立法院決議之內容，由各有關機關選擇適當途 徑解決。 九、行政院提出前述報告後，倘立法院作成反對或其他決議，應視 其決議內容，由各有關機關選擇適當途徑解決：行政院同意接 受立法院多數意見繼續執行法定預算，或由行政院與立法院朝 野黨團協商達成解決方案。於不能協商達成解決方案時，各有 關機關應循憲法現有機制為適當之處理，諸如： ㈠行政院院長 以重要政策或施政方針未獲立法院支持，其施政欠缺民主正當 性又無從實現總統之付託，自行辭職以示負責；惟行政院院長 亦得鑑於核四建廠計畫自推動以來，社會經濟及國際情勢已發 生重大變遷，經組成「核四再評估委員會」審慎評估後，以「 不建核四不會缺電」、「具體可行的核四替代方案」、「核廢 料是萬年無解的難題」、「核災萬一發生危機處理堪憂」、「 核四合約中止損失尚可忍受」、「永續發展台灣經濟逐漸建立 非核家園」等六項理由，決定停止興建核能電廠，以符合憲法 對人民生存權之保障，並深信能獲得多數人民之支持，而選擇 堅持其政策主張，依本院釋字第三九一號解釋意旨，負政策成 敗之責任。 ㈡立法院依憲法增修條文第三條第二項第三款對行 政院院長提出不信任案，使其去職（不信任案一旦通過，立法 院可能遭受解散，則朝野黨派正可藉此改選機會，直接訴諸民 意，此亦為代議民主制度下解決重大政治衝突習見之途徑）。 ㈢立法院依憲法第六十三條通過能源法案及其他相關法案。 十、總之，本件為行政院停止執行法定預算與立法院發生適用憲法 之爭議。根據我國現行憲法規定，預算之提案專屬於行法院（ 參照憲法第五十八條、第五十九條），立法院無此權限。又立 法院對於行政院所提出之預算，不得為增加支出之提議，此為 憲法第七十條所明定。因此，立法院對預算案之權限與法律案 不同，僅能以預算刪減權監督行政院不可以濫用預算提案權， 做出與民眾利益違背的政策；或防止行政院浮濫編列預算，而 為不必要之浪費，此經本院釋字第二六四號解釋闡釋在案。又 依憲法第五十七條第二款規定，立法院原可透過決議移請行政 院變更重要政策之方式，行使參與預算決策之權。惟此款規定 現已改為由立法院對行政院主動提出不信任案（憲法增修條文 第三條第二項第三款），故立法院已無主動決議移請行政院變 更政策之權限，行政院也無機會依該項款規定行使覆議程序。 本件預算自擬編，先前之停止執行，以迄再執行之覆議，雖經 立法院參與決議，惟於現行憲法之規定下，行政院再次停止執 行，憲法所提供立法機關得參予決策之相同機會，除提出相關 法律案外，為提出不信任案。重要政策已制定成法定預算之一 部分，與非屬國家重要政策變更之單純預算變動有別。其變更 固然須經立法院之參與，惟所謂立法院之參與，尚不得涉及施 政計畫內容之變動與調整，否則易導致政策成敗無所歸屬，責 任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡 原理。此釋憲意旨經本院釋字第三九一號解釋闡釋在案，因此 ，在該號之解釋未為變更以前，各機關仍應受其拘束（參照釋 字第一八五號解釋），併此指明，爰提出協同意見書如上。 協同意見書 大 法 官 黃 越 欽 本件關於聲請統一解釋法律部分，多數大法官意見認應不予受 理，本席表示贊同。對於聲請解釋憲法部分，在結論方面本席雖對 多數意見表示贊同，但在論證方面略嫌不足，爰提出協同意見書， 說明如下： 一、預算案經行政院提出於立法院審議通過及公布之後，即成為法 定預算，形式與法律相當而屬於特殊類型法律之一種，本院釋 字第三九一號解釋稱之為措施性法律。法定預算具有法律規範 效力，不但對行政機關，對立法機關亦有其拘束力。對行政機 關而言，預算為其施政計畫之具體實現，預算之執行乃其權限 與職責，行政部門並無拒絕執行法定預算之憲法法源依據；對 立法機關而言，憲法賦予立法機關審議預算之權乃是賦予一項 「決策參與任務」（ Mitwirkungsbefugnis ），不僅是權利也是 義務，立法機關對於憲法賦予之權限，既不得再授權，也不得 放棄。無憲法的授權，國會不得將此權限擴張或限縮（參照本 院釋字第三九一號解釋）。在外國憲法法院判例中，有國會立 法預先授權行政部門對預算中某部分之執行得自由裁量，免於 國會審查，而經宣判為立法機關違憲之事例（參見奧地利憲法 法院判例， 19. 12. 1962, Vf GH G1/62, G2/62）。 二、惟施政計畫已制成法定預算者，行政院並非不得因應實際狀況 適度予以改變或停止執行。但應在憲法秩序之內，循適當規範 踐行法定程序始得為之。按預算在編列之際只是建立在預測之 基礎上，是對未來發展作預估，不能也不必與未來事實完全相 符，因此預算之拘束力並非毫無彈性。法律對行政機關預算的 執行因此賦予若干裁量權（例如預算法第七十一條、第八十七 條等），但極為有限。至於行政機關如因其施政計畫或施政方 針改變，而對法定預算不予執行，則已不復為預算法規範之範 疇，而應循憲法程序為之，即至少應以等同於法律位階之程序 （例如循立法程序制定相關法律）或高於法律位階之程序（例 如循修憲程序或透過公民投票），始得對法定預算之拘束力予 以廢棄或排除而重新編製，否則國會與行政機關雙方即違反憲 法中對預算「共同協力完成」之預算高權（ Budgethoheit）原則 。尤其對行政機關而言，未經國會審議即宣佈停止或不執行預 算，已與「依法行政」原則有所不符。 三、一般經常性預算具有「年度性」，即以一年為執行之期限，惟 基於政府「給付行政」廣泛之目標，並非一切施政計畫均能在 一年內完成，尤其現代國家越來越多涉及私經濟活動，以中長 期預算（例如政府投資能源、通訊、交通等工程）取得資源與 勞務，遂行國家功能、滿足行政上服務之需要，此種情形為計 畫型資本支出。行政部門對此種預算支出，不但有相當範圍之 裁量權，甚且負有裁量義務。 按相對於經常預算有「年度性」，即以一年為限，計畫型 資本支出則為行政部門之財政計畫，往往跨越一年以上，係一 種財政計畫之中長期預算，通常具有政治計畫之意義，兩者有 顯著不同： ㈠資本型之預算，尤其計畫型資本支出，乃係國家為從事私經 濟行為所編製之預算［註一］（ 參見德國預算法第六十五條 ）。 ㈡計畫型資本支出係跨年度預算，不但不可能在一個會計年度 中完成，甚且不可能在一個國會 任期內完成，故係以「現在 」政府與國會決議，拘束「未 來」政府與國會［註二］。 ㈢由於行政部門對計畫型資本支出之盈虧負責，因此不但有權 對成本效益與風險予以評估，甚 至有義務對該項預算支出是 否繼續，加以考慮（預算法第 六章第八十五條以下）。 本件台電核四廠興建計畫之預算，係國家從事私經濟行 為之計畫型資本支出，行政部門 對其負盈虧責任。依預算法 第五十八條之規定，附屬單位預 算所列固定資產之建設、改 良、擴充，應考量投資計畫之成 本與效益。因此行政部門不 但有權對成本效益與風險予以評 估，甚至有義務對該項預算 支出是否繼續，加以考慮。有關 成本效益與風險評估，現行 「中央政府附屬單位預算執行要 點」及「國營事業固定資產 投資計畫編製評估要點」有所規 定，依上開兩項要點評估結 果，對法定預算停止執行者已達 二十件以上，行政機關原非 不得據此主張已為評估，並停止 該項預算之執行。然而目的 在使成本效益與風險評估「客觀 化」之上開要點，卻僅由行 政院自行訂定，而未送請立法機 關審查，有關機關應秉本解 釋之意旨，儘速檢討改進。 四、民主政治之常軌為公職人員之選舉與政黨輪替，政黨或公職候 選人競選時之政見或政治主張，自有政策承諾之意義，不論總 統候選人之政見或政黨之主張，在當選執政後，即可能成為施 政計畫或施政方針。唯一切施政計畫非以預算之方式無從具體 落實，政見欲成為具體可行之政策，必須經過預算程序，可謂 「無預算即無施政」。新政府固然得接收一切原政府之施政成 果，然基於政治責任之考量，於執政黨輪替之際，新政府對原 法定預算並非當然承受不可。 在計畫型資本支出，其預算不能在一年內執行完畢，甚至 不能在一個國會任期內完成而跨越國會任期者，則新政府與新 國會是否受原法定預算拘束而毫無改變之權，即非無疑問。按 預算既以對未來之預測為基礎，政府對計劃型資本支出預算予 以檢討，毋乃其職責所在，因此不但在於政黨更迭或行政院改 組時，可能提出新的施政計畫，即使並無此類情況，行政部門 亦非不得改變施政計劃。於此情形，「國會預算高權」之重要 性愈形顯著，蓋跨越任期之國會控制權能，並非前國會之延續 ，亦非前國會之授權，而是基於主權在民之原則，受全民之付 託，而直接來自憲法之授權［註三］，為國會之固有權。行政 部門於此情形下，欲以新施政計劃改變原法定預算，仍須經過 國會之參與、審查與監督，始 符合憲法之基本精神。 本件核能電廠之興建，在執政黨輪替後，行政部門並非不 得提出不同之施政方針，改變原法定預算之執行。但衡量其對 儲備能源、環境生態、產業關聯之影響、經費支出之龐大，以 及停止執行善後處理之複雜性，影響國計民生極為深遠，應認 係屬國家重要政策之變更，構成憲法第六十三條重大事項，基 於對國會預算高權之尊重，應依憲法第六十三條之規定踐行法 定程序，始符憲法之精神。 五、憲法賦與國會參與預算決策任務之預算高權，尚包括： ㈠執行監督權，以確保預算之貫徹。 如民國八十九年十二月六日修正之預算法第四十一條第 三項：各部門投資或經營之其他 事業及政府捐助之財團法人 ，每年應由各該主管機關就以前 年度投資或捐助之效益評估 ，併入決算辦理後，分別編製營 運及資金運用計畫送立法院 。預算法第五十四條第一項第二 款：新興資本支出及新增計 畫，須俟本年度預算完成審議程 序後始得動支。但依第八十 八條規定辦理或經立法院同意者，不在此限。 ㈡決算審計權，以維護財政紀律。 如決算法第二十六條及第二十七條，立法院有權對審計 長所提出之中央政府總預算審查 報告，審議有關預算之執行 、政策之實施及特別事件之審核 、救濟等事項。民國八十九 年十二月十三日修正之決算法第 二十六條之一，審計長應對 立法院提出政府半年結算報告。 國家預算乃是對行政部門施政所提供之財政資源，不論行 政部門基於何種理由所發生之負債，最後無非仍由政府預算對 其虧損予以填補（預算法第八十五條），行政部門並無於政府 預算外擔負債務之負債能力［註四］。重大建設工程之停止所 引起之龐大虧損，欲由行政部門以法律規定外之其他方法彌蓋 ，或轉嫁於公營事業之消費大眾，不僅於預算法無據，抑且將 對憲政制度中國會之預算參與決策權，以及行政、立法對預算 共同協力完成之預算高權造成嚴重之斲傷。 ［註一］ Fischer-Menshausen, Herbert: Mittelfristige Finanzplanung und Haushaltrecht, in: Heinz Haller （Hrsg.）, Probleme der Haushalts- und Finazpla nung, Berlin 1969, S. 56-57, 62. ［註二］ Boekenfoerde, Ernst-W.: Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1964, Planung zwischen Regierung und Parlam ent, in: Der Staat 1972, S. 480 ff.; Christian Bruenne r: Politisher Planung im Parlamentarlischen Regierungssystem, Wien New York 1978, S. 283 ff. ［註三］ Maunz Theodor: Deut sches Staatsrecht. Ein Studienbuch,. 20 Aufl., Muenchen 1975; Maunz- Duerig-Herzog, Grundgesetze, Kommentar zu Art 39, S. 14 ff.; Mangoldt-Klein, Grundgesetz, Bd II, S. 899-901; Kelsen, Staatsrecht, S. 179. ［註四］ Karl Wenger: Ansaetze zu r inhaltlichen Determinierung nichthoheitlicher Verwaltu ngshandlungen im neuen Bundeshaushaltsrecht, Oe HW 1987, S.1ff.; Otto Kotzaurek, Finanzschuld oder Verwaltungsschuld?, OeHW 1977, S. 73 ff. 協同意見書 大 法 官 王 澤 鑑 一、本件釋憲案之聲請、受理及解釋，具有重大憲政意義。關於行 政院得否因重要政策變更而停止法定預算，憲法未設明文，而 對本院釋字第三九一號解釋意旨又有不同之詮釋。是本件解釋 應不盡在於論斷行政院決議停止興建核能第四發電廠，並停止 執行相關預算是否違憲違法，更在於本諸現行憲法規定、責任 政治及行政權與立法權分立之制衡原理，建構一套因執政黨更 替或政府改組變更施政方針或 重要政策所應遵循的憲法程序。 二、法定預算關於歲出部分屬於預估之授權性質，法律既規定有執 行之彈性，故主管機關不執行或停止執行法定預算，並非當然 違憲或違法，應視個別情況而定。法定預算如為預算法第五條 第一項第三款規定之法定經費，例如攸關憲法機關或其他法定 機關之存續，主管機關擅自不執行或停止執行而影響公務機關 法定職務正常運作時，將牴觸該憲法或該法律有關組織或行使 職務之規定，而造成違憲或違法之結果。如法定預算屬於國營 事業機構之資產投資預算或其他市場法則影響之公務預算，乃 私經濟行政之一環，除法律別有規定外，因經營策略或市場因 素之改變，主管機關對該營業收支之估計、投資計畫成本效益 之分析以及營業盈虧之考慮等等，直接負有經營監督與成敗之 責任。又預算法第四條依財源不同而分為普通基金與特種基金 ；特種基金又依任務屬性不同，而分為單位預算與附屬單位預 算。是此種法定預算之執行與否，行政院應有較大之選擇空間 ，其依負責之態度，決定具體個案或其中一項目之法定預算不 執行或停止執行，尚不能遽指為違憲或違法。 三、本件解釋的主要意旨係在確立一項憲法上基本原則：即行政院 得因重要政策變更而停止法定預算之執行。重要政策變更乃屬 憲法增修條文第三條第二項第一款施政方針問題，其規範意義 有二： ㈠行政院院長或有關部會首長應適時向立法院院會提出 報告並備質詢，立法委員得依立法院職權行使法第十七條第二 項決議，邀請行政院長或部會首長提出報告，並備質詢。 ㈡行 政院在憲法上既得因重要政策之變更而停止法定預算，其停止 執行法定預算之效力，不因未適時向立法院提出報告並備質詢 而受影響。本解釋理由書謂：「若立法院於聽取報告後作成反 對或其他決議，此一決議固屬對政策變更之異議，實具有確認 法定預算效力之作用」，查其意旨，係謂法定預算仍屬存在， 非謂行政院停止執行法定預算之決議當然失其效力，而負有執 行相關預算之法律義務。 四、行政院院長或有關部會首長依前述憲法增修條文第三條及立法 院職權行使法向立法院提出報告，若立法院於聽取其報告後作 成反對或其他決議時，應如何處理，解釋文及解釋理由書提出 兩個途徑：一為依本解釋意旨政黨協商解決方案；一為根據憲 法現有機制選擇適當途徑解決僵局。前者非屬解釋對象，所以 特別指出，旨在強調朝野協商亦屬處理憲政爭議之重要機制。 關於後者，解釋理由列舉四種可供選擇之途徑： ㈠、行政院同 意接受立法院多數意見，繼續執行法定預算； ㈡、行政院院長 以重要政策或施政方針未獲立法院支持，自行辭職以示負責； ㈢、立法院依憲法增修條文第三條 第二項第三款對行政院長提 出不信任案； ㈣、立法院自行通過興建電廠之相關法案。 五、應特別指出者，本件解釋意旨係認前述四種選擇，乃現行憲法 所提供之機制，行政院院長得接受立法院之決議或自行辭職， 然此乃行政院院長自行判斷選擇之政治責任問題，並非立法院 之反對決議所具之憲法上效力。蓋誠如解釋理由書所云，立法 院於聽取行政院報告後所作成的決議，僅屬對政策變更之異議 ，此項異議應不具對行政院院長應為接受該決議或自行辭職之 強制拘束力。就現行憲法規定、責任政治及行政權與立法權分 立之制衡原理言，立法院不同意行政院重要政策變更之決議， 亦不應具有強制行政院必須接受或辭職之效力，其理由有四： ㈠憲法第五十七條第二款關於「立法院對於行政院之重要政策 不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之 決議，得經總統之核可，移請立法院覆議。覆議時，如經出席 立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或 辭職」之規定，業經中華民國八十六年七月二十一日修正公布 之憲法增修條文所刪除； ㈡憲法增修條文第三條第二項第二款 雖有行政院應即接受該決議之規定，然此係針對行政院對於立 法院決議之法律案、預算案或條約案，而本件係關於行政院施 政方針或重要政策變更 ，應無適用之餘地； ㈢重要政策變更乃 屬施政方針，應由行政院院長自行判斷是否接受立法院之決議 或自行辭職，始符責任政治之憲政原理； ㈣本諸立法院和行政 院制衡機制，立法院得制訂相關法律，而使行政院負有執行義 務。立法院亦得提出不信任案，不信任案一旦通過，立法院即 可能遭受解散，則朝野黨派正可藉此改選機會，直接訴諸民意 。誠如解釋理由書所云，此實為代議民主制度下解決重大政治 衝突習見之途徑。 部分不同意見書 大法官 施文森 多數意見認為在代議民主之憲政制度下，經由預算之審議，立 法機關對國家政策之實現及施政計畫之形成有參與決策權，並謂核 四預算涉及國家重要政策，其變動與非屬國家重要政策之單純預算 變動，顯然有別，行政院院長或有關部會首長應適時向立法院提出 報告及備質詢，立法院亦有聽取之義務，本席表示贊同。惟多數意 見所持之法理有欠一貫與周延，其結論亦有失大法官職司釋憲應有 之立場，按： 一、憲法第五十七條為增修條文第三條所取代後，立法院對於行政 院之重要政策不贊同時，已無主動以決議移請行政院變更之權 ，故於增修條文下，立法院不同意行政院單方面停止核四預算 之執行，又不依增修條文第三條第二項第三款之規定提出不信 任案或另行通過興建電廠之相關法律時，乃發生行政院停止執 行法定預算與立法院如何貫徹監督與落實參與決策權之爭議。 而釋憲之目的及釋憲者之權限，係就憲法未有明文規定而發生 之憲政爭議，依照憲法意旨與基本原理原則，補充憲法規定不 足之闕漏，以為紛爭解決之依據，而非扮演意見諮詢者之角色 ，對相關機關提供不具拘束力之建言。 二、多數意見基於立法者之決策參與權，除依行政、立法分權制衡 之憲政法理指明行政院負有向立法院報告並備詢之義務外，對 於經行政院向立法院報告後，立法院對於行政院停止執行核四 預算之報告作成反對或其他決議者，於解釋文指出：「應視決 議之內容，由各有關機關……根據憲法現有機制選擇適當途徑 解決僵局」，解釋理由並就此「適當途徑」提出四項建議供有 關機關選擇，即 ㈠行政院與立法院朝野黨團協商、 ㈡行政院院 長辭職、 ㈢立法院提出不信任案及 ㈣個別立法。此四者中，前 二者屬於經由政治途徑解決之領域；後二者屬於立法者依憲法 本得行使之權限。無論對於何者，其採行與否，相關機關知之 甚詳，何勞多數意見為之提醒，況本件爭議即係相關機關捨此 不由所發生，問題關鍵實在於行政院片面停止執行法定預算時 ，立法院如何貫徹其當初通過此項預算之意旨，以及立法院除 提出不信任案及法律案外，於增修條文下是否仍有其他制衡機 制存在？多數意見僅謂行政院應向立法院報告，至於報告之後 續效果與責任歸屬則未為進一步釐清，等於將問題推回立法及 行政機關，對於引發本件釋憲 爭議之解決並無助益。 三、解釋理由中既謂：「若立法院於聽取報告後作成反對或其他決 議，此一決議……且有確認法定預算效力之作用，與不具有拘 束力僅屬建議性質之決議有間。」其所稱確認法定預算之拘束 力究何所指？多數意見並未敘明。實則，依憲法增修條文第三 條第二項第二款規定，行政院對於立法院通過之預算案認有窒 礙難行時，得於預算案公布成為法定預算前，移請立法院覆議 ，覆議經決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。此一憲 法條文已明文宣示立法權與行政權之互動關係，即憲法所設覆 議程序在於賦予行政院有變更立法院已通過之預算案之機會， 立法院所為覆議決議無論係維持原案或有所變更，對於行政院 均有拘束之效力，其意在使具有民意基礎之立法院負起終局之 政治責任，此為憲法依民主政治代議制度之法理所設計之制衡 機制，亦與憲法第六十三條立法院有議決預算案及國家重要事 項權限之規定相呼應，至於公布後之法定預算，對於行政院之 拘束效力當更甚於尚未公布前之預算案，其變更尤無排除該款 適用之理。是故，依多數意見於法定預算之執行有重大變更時 行政院應向立法院報告及備詢，立法院並有聽取之義務，此亦 為行政院變更法定預算取得民主正當性之程序建制，立法院於 聽取報告後作成之反對或其他決議，本質上類同經決議維持原 案之預算覆議案，對於行政院有拘束力，應依憲法增修條文第 三條第二項第二款規定：「行政院院長應即接受該決議」。 四、經前述程序後，若行政院仍得無視立法院之決議，而單方決定 預算執行與否，不僅使憲法有關分權制衡及預算案覆議之制度 設計，形同具文，亦使多數意見所為行政院應向立法院報告， 以保障立法院對於國家重大事項決策參與權之美意落空，失卻 其實質意義。多數意見既明言立法院之反對決議具確認法定預 算之效力，行政院院長只有接受決議一途，要無其他選項可資 代替，此可從憲法第五十七條第三款原有「或辭職」之規定， 業經增修條文第三條第二項第二款刪除即可得知，行政院院長 不能再以辭職規避或運用其他途徑延緩法定預算之執行，如此 方符前開增修條文所確立民意政治下分權制衡之法理，並得據 以解決本件之爭議，避免政治風暴持續擴大。 大法官職司釋憲，其首要功能厥為於憲法紛爭中依據憲法之意 旨，毅然作出終局合憲或違憲之明確釋示，增補憲法規定之不足， 使全國各級政府機關與人民知所遵行。大法官於過去五百一十九號 解釋中，對於合憲與否多予指明，例外附帶提示系爭法令如何修正 ，多數意見於本號解釋中，似別創一格，僅就程序事項加以論述， 對於問題核心之權限爭議，竟以相關機關原無爭議之事項提供建言 ，難免答非所問、捨本逐末。多數意見於理由之結尾又謂：「究係 採取何種途徑，則屬各有關機關應抉擇之問題，非本院所能越俎代 庖予以解釋之事項。」無異確認本件爭議屬政治問題之範疇，一切 回歸原點。本席基於良知及對憲法之確信，爰提部分不同意見如上 。 部分不同意見書 大法官 董翔飛 一、憲法權限爭議應循分權制衡機制解決 本件行政院聲請釋憲主旨係因其自行決議停止興建核四電 廠預算與立法院職權之行使適用憲法發生權限爭議，自應循憲 政結構、分權原理以及兩院間之權限關係尋找答案。行政、立 法兩院乃我國憲法上之重要機關，並位於權力核心領域，有關 兩院之權限及相互制衡關係，原憲法第五十七條及增修條文第 三條第二項均有周詳之設計，即行政院依下列規定，對立法院 負責：行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法 委員在開會時有向行政院院長及各部會首長質詢之權；行政院 對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難 行時，得經總統之核可，於決議案送達行政院十日內移請立法 院覆議，立法院並應於十五日內作成決議，逾期未議決者，原 決議失效，覆議時如經全體立法委員二分之一以上決議維持原 案，行政院院長應即接受該決議；立法院得經全體立法委員三 分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案，如經全體立法 委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並 得同時呈請總統解散立法院。解釋文及解釋理由既已肯認上開 規定「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責」乃行 政院對立法院負責之主要憲法條款，停止執行核四電廠法定預 算亦屬國家政策之變更，且係憲法第六十三條「立法院得議決 之國家其他重要事項」以及立法院職權行使法第十七條所稱之 「重要事項發生及施政方針變更」，則不論依照上開任一條款 之規定，行政院院長均有向立法院提出報告，並備質詢，藉以 爭取立法院多數認同與支持，以踐行憲法應盡之義務至為明顯 ，而本案已經兩度覆議定案，並執行有年，行政院藉所謂政黨 更迭或政黨政綱為由，逕自片面決議停止執行，已明顯違反憲 法既定程序，未盡其應盡之憲法義務，行政院此種越過憲法「 先斬不奏」的違憲行為，竟不見解釋文為「違憲」之宣示，甚 至連「程序瑕疵」亦未出現，僅以「自屬國家重要政策之變更 仍須儘速補正上開程序」輕描淡寫一語帶過，不免予人有「高 舉輕放」之感。 二、緊急命令尚須獲得立法院追認，國家重要政策變更，豈能不經 國會同意 按總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上 重大變故所發布之緊急命令，尚且須於十日內送交立法院予以 追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。而一個沒有 民意基礎但須對立法院負責的行政院院長，竟可不依憲法及相 關法律規定程序向立法院報告徵詢立法院同意，即可拒不執行 涉及國家政策之法定預算，如此拒不履行憲法義務之行為尚不 構成違憲，無異是默認行政院有不遵守憲法的特權。行政院既 可不遵循憲政程序片面決定廢棄核能電廠法定預算，同樣亦可 推及其他法定預算甚或一般法律，苟如此，行政權豈非變成獨 大，而憲法秩序所賴以維繫的 分權制衡機制，勢將瓦解無存。 三、行政院負責的對象為立法院而非總統 總統、行政院院長在我國憲政架構中，分別扮演國家元首 與國家最高行政首長角色，並各有一定的功能與權限，憲法賦 與總統的職權大多屬於元首權的範圍，如戒嚴權、緊急命令權 、赦免權，且須經由行政院院會的決議始得行使，行政院院長 為國家最高行政首長，依據憲法第五十五條第一項規定，由總 統提名經立法院同意任命，增修條文第三條雖將其改由總統單 獨任命，但行政院院長對立法院負責之規定，始終沒有改變， 從表面上看，總統似乎可以逕行任命，但依政黨政治理論，及 本院釋字第三八七號解釋意旨觀之，總統則必須任命受立法院 多數黨團歡迎之人物，否則很難走進立法院大門，可見總統有 權任命行政院院長是一回事，總統候選人於競選期間提出之政 見可否經由其任命之行政院院長落實其競選諾言，則又未必盡 然，依議會政治經驗，總統任命之行政院院長不一定與其同一 個政黨，即使同屬一個政黨，也不一定理念相同，尤其與在野 黨組成的聯合政府即更明顯，是解釋理由所言「總統候選人於 競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選承諾， 從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見 未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態」，是否「毋迺 政黨政治常態」容由斟酌餘地，其後雖有「惟無論執政黨更替 或行政院改組，任何施政方針或重要政策之改變仍應遵循憲法 秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律所定之相關程序」 補述，但總覺有欠妥適，或有被斷章取義之虞，本院釋字第三 九一號解釋文中「預算案與法律案性質不同」一詞，原係指「 尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改」而言，但卻 被聲請機關斷章引用，並作為停止執行法定預算之有力依據， 能不慎乎。 四、協商解決非解決憲政爭議妥適途徑 司法解釋貴在依循憲法原理釐清憲政爭議，予聲請者乃至 全國人民明確答案，俾有所遵循。解釋文末段「由有關機關依 本解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑 解決僵局」，而所謂適當途徑，解釋理由書所列諸項，其中除 由行政院接受立法院不同意決議，繼續執行興建核四電廠計畫 為唯一選擇外，餘如 ㈠行政院院長以主要政策未獲立法院支持 為由自動請辭， ㈡由立法院提出不信任案迫使行政院院長去職 ，以及 ㈢由立法院通過興建電廠之相 關法案等，則均非憲法或 法律規範之必然，而以上這些選項性質上已涉及政治問題，本 屬立法、行政固有之職權，何時辭職，什麼時候倒閣，毋庸大 法官解釋，本可自行斟酌。基於司法自制，政治性問題司法權 本不宜輕易介入，否則真的就有越俎代庖之嫌。 憲政僵局如何打開，端賴司法解釋，而本號解釋竟以「朝野黨 團協商解決」退回相關機關，如果朝野協商真能解決憲政上的僵持 ，又何必有勞大法官解釋，本席鑒於解釋文諸多論點尚待商榷，解 釋結果稍嫌軟弱，並欠明確，期期以為不然，爰提出部分不同意見 如上。 不同意見書 大 法 官 劉 鐵 錚 基於憲法上主權在民、權力分立以及制衡關係等原則，特別是 憲法增修條文第三條第二項第二款有關覆議規定之同一法理，本席 認為行政院決議停止執行涉及國家重大政策法定預算之釋憲案，應 為如下之解釋： 「因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時，應 本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院參與國家重要事項 之決策權，依照憲法增修條文第三條第二項及立法院職權行使法第 十七條規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告 並備質詢。引起本件釋憲案爭議之行政院會議決議，仍須儘速補行 上開程序。其由行政院提議為前述報告者，立法院有聽取之義務， 行政院提出前述報告後，其政策變更若獲得多數立法委員明示或默 示之支持，先前停止相關預算之執行，即可貫徹實施。『倘立法院 作成反對決議，行政院院長應即接受該決議』。」茲說明理由如後 ： 一、憲法第二條規定中華民國主權屬於國民全體，與憲法第一條規 定中華民國為民有、民治、民享之民主共和國，均係強調國民 主權與主權在民之原則。國家權力直接來自人民，只是權力的 行使，則透過民意代表監督政府各機關為之，即所謂民主政治 、民意政治。申言之，人民藉選舉國會議員而參與國家政策意 見之作成，並透過選舉、罷免、任期制以監督人民之代表，並 使其最終對人民負責。憲法第六十二條及第六十三條分別規定 ，「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織 之，代表人民行使立法權」；「立法院有議決法律案、預算案 、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要 事項之權」。即揭示立法院藉由上述職權之行使，代表人民參 與國家重要政策之形成及重要事項之決定，以落實民意政治、 實踐主權在民之憲法意旨。是立法院在上述權限上，即享有權 力行使之民主正當性。 二、權力分立可謂民主國家建構憲法所依據之基本原則，我國憲法 實係以行政、立法兩權互動為核心，在此基礎上所建築之權力 分立與制衡關係之體制，此一核心互動關係最具體表現者厥為 憲法第五十七條，現為憲法增修條文第三條第二項所取代。依 後者之規定，首揭行政院對立法院負責之大原則，繼則詳列各 種相互制衡之機制。此即第一款規定，行政院施政報告之責與 立法院質詢之權；第二款規定：「行政院對於立法院決議之法 律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核 可……移請立法院覆議。……覆議時，如經全體立法委員二分 之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議」；第三 款規定，立法院得對行政院院長提出不信任案及總統解散立法 院之權。 按預算制度乃行政部門實現其施政方針，落實各種政策， 並經立法部門參與審查及決議之憲法建制，預算案經立法院審 議通過及總統公布後為法定預算，形式與法律案、條約案相當 ，在憲法上也是與法律案、條約案並列一款，效力應無軒輊， 三種議案，經立法院議決後，若未經行政院移請覆議或覆議而 未成功，經總統公布施行後，國家機關即應遵守，俾符法治國 原則。縱國家總預算金額龐大，預算項目包羅萬象，難以精準 把握執行，而應保有若干彈性，此故吾人所可了解，預算法也 有若干合理之規定。但涉及國家重大政策之法定預算，若謂行 政院亦可以窒礙難行或政策變更之理由，單獨決議停止此項法 定預算之執行，則憲法明文規定之覆議制度豈不等同虛設？今 後對窒礙難行之預算案，行政院根本不必事先提出覆議，縱提 出而未成功，亦屬毫無影響，只要事後經行政院會議議決停止 執行即可。若然，則立法院代表人民行使之國家政策參與形成 權—審議預算案，豈非成為有名無實之憲法規定，權力分立與 制衡關係之憲法原則，必也被破壞無遺。 三、憲法增修條文第三條第二項第二款對立法院議決之法律「案」 、預算「案」、條約「案」，行政院若認為窒礙難行時，尚設 有覆議制度，請求立法院重行考慮，改變決議，已如上述，則 對已經行政院院長副署、總統明令公布之具有拘束力之「法律 」、「預算」、「條約」，若事後因情事變遷，行政院認為有 窒礙難行時，依照舉輕以明重之法理，豈非更應尊重立法院， 依照憲法增修條文第三條第二項第二款覆議規定之意旨，基於 同一法理，應向立法院報告並備質詢以尋求其支持，（事實上 對法律或條約之修正與廢止，更是必須送立法院審議，經立法 院通過、總統公布，始能發生效力；亦即必須遵循與原先「制 訂、審議」過程相同之憲法程序。）此時，若立法院明示或默 示同意行政院停止執行涉及國家重大政策之法定預算時，固無 問題；然若立法院決議反對時，其效果應等同覆議失敗，依前 引憲法增修條文之明文，行政院院長應即接受該決議，繼續執 行該項預算，別無其他選擇。憲法增修條文第三條變更憲法第 五十七條覆議失敗，行政院院長「應即接受」或「辭職」之規 定，為「應即接受」，係為確保政局之安定，避免形成兩院僵 局而久延不決，雖不免犧牲行政院院長之志節或責任政治之真 諦，然卻可貫徹民主政治之原則，並維護憲政秩序之安定。 至若行政院院長基於其他原因，自行辭職以示負責時，固 無不可，然此並非憲法義務之辭職，與依憲法第五十七條不接 受立法院決議即須辭職，乃屬憲法義務之辭職，截然有別。憲 法第五十七條所以規定行政院院長可在接受與辭職間作一選擇 ，乃係因行政院院長縱不接受立法院之決議而辭職，立法院依 憲法第五十五條仍保有同意權以制衡新提名之行政院院長，即 可貫徹立法院之決議；現行憲法增修條文因取消立法院之閣揆 同意權，故規定行政院院長僅能接受立法院之決議而無其他選 擇。是以立法院作出反對決議後，行政院院長縱自行辭職（非 憲法義務之辭職），新任命之行政院院長也必須接受立法院決 議，方能貫徹行政院對立法院負責之憲法明文，並達成維持政 局穩定，避免形成憲政僵局之憲法意旨。故單純建議並認為行 政院院長自行辭職，以示負責，即可化解此一憲法爭議，而不 首先確認行政院院長有應即接受立法院決議之憲法義務，無疑 是本末倒置、緣木求魚，絲毫 無助於此憲政僵局之消除。 或有謂憲法第五十七條第二款有關立法院主動移請行政院 變更政策之權已遭凍結，而由增修條文第三條第二項第三款之 立法院得提出不信任案規定取代，故行政院至立法院報告後， 立法院若欲表示反對意見，僅有提出不信任案一途。對此本席 仍難加以贊同。首先，姑不論本案乃係涉及重要政策之法定預 算執行與否之問題，並非單純之重要政策變更問題；而不信任 案規定，亦非專為取代立法院政策變更權而設，其實為憲法凍 結立法院對行政院院長任命同意權之折衷產物。再者，立法院 政策變更權遭到凍結，在憲政之實際運作上並非重要，蓋立法 院對行政院所提出之政策亦非僅有提出不信任案之單一控制方 式，立法院仍可藉由預算審議，或於法律中明定某項政策應經 立法院決議（即所謂「立法否決」，台灣地區與大陸地區人民 關係條例第九十五條參照），而對行政院提出之政策加以控制 之可能。更有甚者，現仍有效適用之憲法第六十三條，即明文 規定：「立法院有議決法律案、預算案……及『國家其他重要 事項』之權」，故立法院雖因憲法第五十七條遭到凍結而無法 「主動」移請行政院變更其政策；然依據憲法第六十三條之明 文，其仍保有「被動」審議決定行政院所提出之重要事項（包 括：重要政策）之權力。 另須加以說明者，採取與覆議同一之法理解決目前所面臨 之憲政僵局，若立法院仍決議反對行政院變更涉及重要政策之 法定預算之執行時，該決議亦絕非憲法第七十條，立法院不得 為增加支出之提議之情形可比，此觀諸該項法定預算早經行政 院提出、立法院議決、總統公布而「存在」，並非「從無到有 」之事實自明。至若採取此一解決途徑，即有立法院為行政院 設定施政方針，強制行政院執行其不欲施行之政策之疑慮，然 初不論立法院是否果不可為行政院設定施政方針或強制行政院 執行其不欲施行之政策（例如：透過憲法第六十三條議決國家 其他重要事項之權，甚或制訂所謂措施性法律），此所涉及者 乃係變更早經立法院決議之「既有」政策之問題；係行政院向 立法院負責之問題；係立法院代表人民參與政策制訂過程之問 題。若吾人接受立法院對於任何行政院所欲施行或不欲施行之 政策，均無參與決定權的看法，則憲法權力分立、權力制衡、 民意政治之諸項原則豈非淪為空談，行政權獨大而立法權衰弱 之情形亦非不能想像。 退一步言，縱肯認立法院僅得藉由提出不信任案以解決目 前之憲政僵局，然吾人若對於國會解散重行改選之結果詳加分 析，仍可佐證行政院對立法院負責，行政院對立法院所作出之 反對決議僅能接受之結論，乃憲法當然之解釋。蓋立法院改選 之結果，若仍由目前之在野黨獲得多數席次，則行政院當無理 由再對立法院之反對決議表示異議；然縱由目前執政黨獲得多 數之席次，行政院亦僅係因能篤定獲得多數同黨立法委員之支 持，而能貫徹其決定，並非謂行政院可無視立法院前揭權能， 而有自行片面決定變更法定預算或其他重要政策之行政裁量權 。是故，對於本件解釋案件所由生之爭議，立法院是否提出不 信任案，乃係立法院是否行使其憲法所賦予權限之問題，立法 委員自有其行使職權之衡量標準；然其與本案解釋之標的，行 政院決議停止執行涉及重大政策之法定預算，經向立法院報告 後，不獲立法院同意，究竟發生何種效力，根本係不同之兩個 問題，不應混為一談。 最後本席必須指出，本件解釋之核心問題，即行政院補行 相關報告程序後，立法院若仍持異議而為反對決議時，該反對 決議之效力問題，多數意見對此閃爍其辭，未能提出明確之解 釋，實有未盡全功之憾。換言之，多數意見雖已表明立法院反 對決議應具有一定之拘束力，然其結論卻又提出包括協商、辭 職、不信任及立法在內之種種解決方式。姑不論此一解釋在邏 輯上是否合理一貫，即就有關機關是否有遵照多數意見所示途 徑辦理之義務而論，恐亦有所疑義；蓋立法院是否立法與是否 提出不信任案，本為立法院得自由選擇與裁量之事項，非釋憲 機關所得過問。然縱有關機關依據多數意見之指示，採行其他 解決途徑，於其仍不能獲得一致之共識而形成僵局時（例如： 協商不成或行政院院長辭職，而繼任之行政院院長仍採取和前 任院長相同之政策）究應如何處理？恐一切又回到現行爭議之 原點，徒然浪費國家有限之資源。職是之故，對於立法院作成 反對決議之效力問題，釋憲機關實有不可迴避之解釋義務。此 時若憲法本身未有明文可供遵循，釋憲機關自當本於憲法相關 條文之意旨、依循民主憲政之基本原則及憲法法理明確地為憲 政僵局指引明路，此方為增進人民福祉、維護憲法秩序，回復 憲政常態運作，導引社會發展之正道，爰為此不同意見書如上 。 中華民國八十九年十一月十日 台八十九規字第三二二四二號 抄行政院聲請書 受文者：司法院 主 旨：為本院決議停止興建核能四廠並停止執行相關預算，適用 憲法發生疑義，並與立法院行使職權，發生適用憲法之爭 議，及本院適用法律與立法院適用同一法律所持之見解有 異，請 貴院解釋惠復。 說 明： 一、依據中華民國八十九年十一月八日本院第二七 ０八次會議 決議辦理。 二、檢附「解釋憲法聲請書」 及「統一解釋聲請書」各一份。 院 長 張 俊 雄 解釋憲法聲請書 為行政院決議停止興建核能四廠並停止執行相關預算，與立法院行 使職權，發生適用憲法之爭議，並引發適用憲法發生疑義，特聲請 解釋。 壹、聲請解釋憲法之目的 一、憲法第五十三條規定：「行政院為國家最高行政機關」， 憲法增修條文第三條第二項第一款（中華民國八十九年四 月二十五日修正公布）規定，行政院有向立法院提出施政 方針及施政報告之責。本院既為憲法所定之最高行政機關 ，自有訂定關於國計民生等公共事務之施政方針，並為順 應國際潮流、考量國家永續發展等因素，對已擬定之施政 計畫作必要修正之權限。核能四廠（以下簡稱核四）既經 本院審慎評估決議同意經濟部建議停止興建，並以建立非 核家園作為日後施政方向，實無逾越憲法賦予本院之權限 。 二、預算案具有立法機關批准行政機關年度施政計畫之性質， 業經貴院釋字第三九一號解釋在案，其解釋理由書並指明 「預算案、法律案尚有一項本質上之區別，即法律係對不 特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作 之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案 係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施 政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者 規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，故預算案實 質上為行政行為之一種……是立法機關審議預算案具有批 准行政措施即年度施政計畫之性質… …」，故本院編列預 算經立法院審議通過，並經總統公布後，取得執行之授權 ，實質上為行政行為之一種，與法律案性質不同。茲因前 經立法院審議通過預算之核四計畫自推動以來，社會經濟 情勢已發生重大變遷，本院考量我國核廢料處理情形、核 能安全、先進國家非核化之趨勢及經濟部提出有更符合公 益之替代方案等因素，基於行政權與立法權分立之憲政原 理，從政策上決定停止興建核四，並配合政策變更而停止 核四預算之執行，揆諸貴院首開解釋，具合憲性與正當性 。 三、詎立法院於本（八十九）年十一月七日依該院親民黨黨團 之提案，認「行政部門忽略其『依法行政』的基本職責， 一再以各種方式規避其執行法律的責任，甚而拒絕執行法 律！不僅是法治社會中極壞的示範，更是公然違法失職！ 立法院就行政院院長蔑視法律、違法失職之行徑，函請監 察院予以彈劾懲處，以為儆戒。」該院並據以作成決議： 「函請監察院就行政院院長張俊雄及相關失職人員蔑視法 律、違法失職之行為，予以依法糾彈」（附件一）。依前 述之說明，立法院上開決議，有違前揭憲法賦予本院之職 掌及釋字第三九一號解釋之意旨。 貳、疑義之性質與經過及涉及之憲法條文 一、本聲請案之提出，係因本院依法為停止興建核四並停止執 行相關預算之決議，適用前揭憲法第五十三條及增修條文 第三條第二項第一款規定發生疑義，並與立法院行使職權 ，發生適用憲法之爭議，爰依司法院大法官審理案件法第 五條第一項第一款之規定，向 貴院聲請解釋。 二、八十三年七月十二日立法院通過興建核四相關預算，八十 五年五月二十四日立法院院會決議，立即廢止所有核能電 廠興建計畫案，本院乃於同年六月十二日依憲法相關規定 ，移請立法院覆議，案經立法院於同年十月十八日決議： 「原決議不予維持」，核四預算因而得以繼續執行。惟時 至今日，本院經審慎評估、通盤考量我國核廢料處理情形 、核能安全、先進國家非核化之趨勢、有更符合公益之替 代方案及為國家永續發展等因素，核四計畫不宜再續予維 持，爰提經本院第二七 ０六次會議通過停止繼續興建核四 （附件二）。 三、詎立法院親民黨黨團提案認「司法院釋字第三九一號解釋 文，曾提及『預算不等同法律』，行政院竟遽以斷章取義 ，倡言行政院可逕以判斷預算案之執行與否。蓋預算案非 僅由立法機關『形式上的批准許可』，而是其內容作『實 質上的審議』，而非對行政機關動支國庫的『概括授權』 。是故預算案不能僅視之為『行政行為』，而更應視為『 法律行為』，預算案既獲立法院決議通過，即視同為法律 案，行政機關均應一體遵行，怠無疑義。」該院並據以作 成決議：「函請監察院就行政院院長張俊雄及相關失職人 員蔑視法律、違法失職之行為，予以依法糾彈。」 四、依憲法第六十三條規定，立法院固有審議預算案之權，惟 該項審議僅具有立法機關批准行政機關年度施政計畫之性 質；復依憲法第五十三條、憲法增修條文第三條第二項第 一款規定及司法院釋字第三九一號解釋所揭示責任政治之 意旨，並基於行政權與立法權分立之憲政原理，本院當有 政策決定之權。故於總統改選內閣改組後，鑒於過去評估 核四計畫所依據之基礎與數據已有改變，經通盤審慎評估 ，政策上決定必須停止興建核四，經立法院通過之相關預 算已無繼續執行之必要，因而經本院會議決議停止繼續興 建。 五、綜上所述，立法院上開決議認該院依憲法第六十三條規定 議決之預算，課以本院完全執行之義務，與本院行使職權 適用前揭憲法第五十三條及增修條文第三條第二項第一款 發生疑義，並因之與立法院行使職權，發生適用憲法之爭 議。 參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 一、核四繼續興建與否屬本院政策得決定之事項 依司法院釋字第三號解釋，「我國憲法依據孫中山先 生創立中華民國之遺教而制定，載在前言。依憲法第五十 三條（行政）、第六十二條（立法）、第七十七條（司法 ）、第八十三條（考試）、第九十條（監察）等規定，建 置五院。本憲法原始賦予之職權，各於所掌範圍內，為國 家最高機關獨立行使職權相互平等，初無軒輊」。復依憲 法第五十三條規定「行政院為國家最高行政機關」，憲法 增修條文第三條第二項第一款亦規定，行政院有向立法院 提出施政方針及施政報告之責，本院既為國家最高行政機 關，依照貴院上開解釋意旨，自當獨立行使行政權，並負 政策成敗責任。本質上，核四繼續興建與否，乃屬行政權 之施政範疇，應由本院決定。況行政部門具有較佳之科學 與技術上之知識及配備，就核能電廠之構造分析、風險調 查、危險防止等因素進行評估，並作成較為周延之裁量與 判斷。 再者，為增進人民福祉及公共利益，施政計畫於必要 時加以修正、調整，符合事物之本質，屬於本院之職權。 準此，本院為順應國際潮流、考量國家永續發展等因素， 認核四不宜繼續興建，爰決定變更施政計畫，停止核四之 興建，並未逾越行政權之界限，不生違憲情事。 依照權力分立之原理，立法權固得監督行政權，但不 得逕行決定或變更施政計畫內容，司法院釋字第三九一號 解釋指出：「……蓋就被移 動增加或追加原預算之項目言 ，……復涉及施政計畫內容 之變動與調整，易導致政策成 敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分 立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。」即明白揭 示此一旨趣，本院及立法院自當遵守。 二、預算案與法律案性質不同 依司法院釋字第三九一號解釋，預算案與法律案性質 不同。該號解釋係針對立法委員於審議總預算中，是否可 以比照審議法律案之方式，逐條逐句增刪修改之疑義，作 出否定之解釋，且於解釋理由書中敘明：「預算案亦有其 特殊性而與法律案不同：法律案無論關係院或立法委員皆 有提案權，預算案則祇許行政院提出，此其一；法律案之 提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年 度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議 皆有其時限，此其二；除此之外，預算案、法律案尚有一 項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與 一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制 的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機 關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一 年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象 及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種」 ，足見預算案乃行政部門在一定會計年度內，為執行政策 所擬定之財政行為準則，不應視同為法律案。 三、法定預算之拘束力有一定範圍 基於行政權與立法權分立之憲政原理，預算案之提出 與執行屬行政部門之職權，預算案之審議屬立法院之職權 ，權責分明。依憲法第五十九條、預算法第二條、第二十 八條、第三十條、第三十一條及第三十二條之規定，政府 機關依其施政方針、施政計畫、擬定政策內容、推估概算 ，依一定法定程序編列預算案後送立法院審議，經立法院 審議通過後，行政部門獲得執行之授權，故預算係行政權 基於施政需要而來，自得因政策之變更而調整。詳言之， 預算在歲出部分，係規範動支費用之上限，僅具授權效力 ，與法律之拘束力有所不同，其拘束力在於不得超過法定 預算數額動支經費，並非不容許行政部門因情事變更或政 策變更而縮減或停止預算之執行。司法院釋字第三九一號 解釋文「……蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，…… 復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所 歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各 本所司之制衡原理，應為憲法 所不許。」足資佐證。 四、預算之停止執行，法無明 文禁止，實務上不乏先例 預算之性質既係授權行政部門在法定預算所定之數額 內動支經費，而非課以行政部門必須將法定預算全數執行 完畢之義務，因而預算法及其他法律，對於行政部門停止 執行法定預算，並無禁止之明文規定。復依決算法第十三 條、第十五條第三項及第二十三條等之相關規定，預算因 撙節或停止執行所產生之賸餘，亦屬法之所許，過去數十 年亦有法定預算遇確實窒礙難行、更符合公益之替代方案 或情事變更等情形，而停止執行若干國營事業資本支出計 畫之案例，如台電公司林口－深澳電廠供煤系統工程計畫 （七十五－八十年度）、中油公司高廠第四低硫燃油煉製 工場計畫（七十九－八十三年度）、台電公司高屏電廠竹 門分廠更新工程計畫（七十九－八十三年度）、台電公司 澎湖發電廠第九－十部機發電工程計畫（八十－八十三年 度）、中油公司北部油輪碼頭輸儲設備興建計畫（八十二 －八十六年度）及合作金庫新總庫大樓新建工程（八十八 年度）等（附件三）。本院基於上開原則及先例，並考量 我國核廢料處理情形、核能安全及先進國家非核化之趨勢 等因素，決議停建核四並停止執行相關預算，不生違反法 律或侵越立法權之問題。 五、停止興建核四並停止執行相關預算，具有政策上之正當理 由 核四計畫自六十九年五月二十七日推動以來，社會經 濟情勢已發生重大變遷，國際綠色思潮澎湃發展，七十五 年四月二十六日車諾比核能電廠發生輻射外洩事故後，更 激發國際反核浪潮，減、廢核能發電成為先進國家之趨勢 ，而國內環保意識亦已覺甦，讓臺灣成為永續發展之綠色 矽島，已成為國人追求目標。 經濟部鑒於核四計畫自推動以來，社會經濟情勢已發 生重大變遷，過去評估所依據之基礎與數據或有改變，爰 於本年六月十六日成立「核四再評估委員會」，就核四存 廢之議題進行討論，並依其討論結果，於本年九月三十日 向本院建議停建核四，並提出 替代方案（附件四）。 本院經通盤審慎考量並提經本院第二七 ０六次會議討 論後，基於㈠不建核四不會缺電。㈡ 具體可行之核四替代 方案。㈢核廢料是萬年無解之難題。㈣ 核災萬一發生危機 處理堪憂。㈤核四合約中止損失尚可忍受。㈥ 永續發展台 灣經濟逐漸建立非核家園等理由，決議停建核四。 肆、關係文件之名稱及件數 一、立法院第四屆第四會期第十二次會議議事錄 二、中華民國八十九年十月二十七日行政院第二七 ０六次會議 議事錄。 三、國營事業計畫型資本支出停辦情形表。 四、經濟部八十九年九月三十日經（八九）秘字第八九三三六 九八七號函及附件。 五、中華民國八十九年十一月八日行政院第二七 ０八次會議議 事錄。 六、相關法規條文。 （本聲請書附件略） 統一解釋聲請書 為行政院依據法定職權，決議停止興建核能四廠並停止執行相關預 算，與立法院適用法律所持之見解有異，特聲請統一解釋。 壹、聲請統一解釋之目的 本院基於法定權責決議停止興建核能四廠（以下簡稱核四 ），符合預算法相關規定，惟立法院於中華民國八十九年十一 月七日通過決議，認本院停止興建核四，不顧立法院於八十五 年已作成之興建決議，有違法失職情事，兩院適用法律所持見 解發生歧異，爰聲請統一解釋，以確認本院決議停止興建核四 ，從而停止執行核四預算之合法性。 貳、法律或命令見解發生歧異 之經過及涉及之法律或命令條文 一、法律或命令見解發生歧異之經過 ㈠八十三年七月十二日立法院通過興建核四相關預算，八 十五年五月二十四日立法院院會決議，立即廢止所有核 能電廠興建計畫案，本院乃於同年六月十二日依憲法相 關規定，移請立法院覆議，案經立法院於同年十月十八 日決議：「原決議不予維持」，核四預算因而得以繼續 執行。惟時至今日，本院經經濟部建議停止興建核四（ 附件一）後，審慎評估、通盤考量我國核廢料處理情形 、核能安全、先進國家非核化之趨勢、有更符合公益之 替代方案及為國家永續發展等因素，認核四計畫不宜再 續予維持，爰提經本院第二七 ０六次會議通過停止繼續 興建核四（附件二）。 ㈡詎立法院親民黨黨團提案認「司法院釋字第三九一號解 釋文，曾提及『預算不等同法律』，行政院竟遽以斷章 取義，倡言行政院可逕以判斷預算案之執行與否。蓋預 算案非僅由立法機關『形式上的批准許可』，而是其內 容作『實質上的審議』，而非對行政機關動支國庫的『 概括授權』。是故預算案不能僅視之為『行政行為』， 而更應視為『法律行為』，預算案既獲立法院決議通過 ，即視同為法律案，行政機關均應一體遵行，怠無疑義 。」該院並據以作成決議：「函請監察院就行政院院長 張俊雄及相關失職人員蔑視法律、違法失職之行為，予 以依法糾彈」（附件三）。 ㈢查預算法、決算法及審計法相關法律規定，對於行政部 門停止執行法定預算，並無禁止之明文。惟立法院認預 算案既經該院依憲法第六十三條決議通過，即視同法律 案，本院院長前開行為有蔑視法律、違法失職之情事， 因與本院就職權上適用預算法所持見解有異，爰聲請統 一解釋。 二、涉及之法律或命令條文 ㈠本聲請案之提出，係因本院依法停止興建核四並停止執 行相關預算，經立法院決議，本院宣布停建核四並停止 執行相關預算，係屬規避執行法律之責任，違法失職， 與本院適用預算法之見解有異，爰依司法院大法官審理 案件法第七條第一項第一款之規定，向 貴院聲請解釋 。 ㈡按預算法第二條規定：「預算經立法程序而公布者，稱 法定預算」，本院認為，法定預算僅屬立法院批准行政 院年度施政計畫之性質，其法律效果在於就歲出預算授 權行政機關在法定預算所定之時期、目的與最高數額範 圍內動支經費，不生拘束行政機關必須完全執行之義務 ，此觀諸預算法第四章「預算之執行」及第六章「附屬 單位預算」之規定自明。惟立法院親民黨黨團認「行政 部門忽略其『依法行政』的基本職責，一再以各種方式 規避其執行法律的責任，甚而拒絕執行法律！不僅是法 治社會中極壞的示範，更是公然違法失職！立法院就行 政院院長蔑視法律、違法失職之行徑，函請監察院予以 彈劾懲處，以為儆戒。」該院並據以作成決議：「函請 監察院就行政院院長張俊雄及相關失職人員蔑視法律、 違法失職之行為，予以依法糾彈」，與本院適用預算法 上揭規定之見解發生歧異，為此特聲請對法定預算之性 質及前揭預算法規定為統一解釋。 參、聲請解釋之理由及聲請人 對本案所持之立場與見解 一、預算案與法律案性質不同 依司法院釋字第三九一號解釋，預算案與法律案性質 不同。該號解釋係針對立法委員於審議總預算中，是否可 以比照審議法律案之方式，逐條逐句增刪修改之疑義，作 出否定之解釋，且於解釋理由書中敘明：「預算案亦有其 特殊性而與法律案不同：法律案無論關係院或立法委員皆 有提案權，預算案則祇許行政院提出，此其一；法律案之 提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年 度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議 皆有其時限，此其二；除此之外，預算案、法律案尚有一 項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與 一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制 的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機 關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一 年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象 及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種」 ，足見預算案乃行政部門在一定會計年度內，為執行政策 所擬定之財政行為準則，不應視同為法律案。 二、法定預算之拘束力有一定範圍 基於行政權與立法權分立之憲政原理，預算案之提出 與執行屬行政部門之職權，預算案之審議屬立法院之職權 ，權責分明。依憲法第五十九條、預算法第二條、第二十 八條、第三十條、第三十一條及第三十二條之規定，政府 機關依其施政方針、施政計畫、擬定政策內容、推估概算 ，依一定法定程序編列預算案後送立法院審議，經立法院 審議通過後，行政部門獲得執行之授權，故預算係行政權 基於施政需要而來，自得因政策之變更而調整。詳言之， 預算在歲出部分，係規範動支費用之上限，僅具授權效力 ，與法律之拘束力有所不同，其拘束力在於不得超過法定 預算數額動支經費，並非不容許行政部門因情事變更或政 策變更而縮減或停止預算之執行。司法院釋字第三九一號 解釋文「……蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，…… 復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所 歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各 本所司之制衡原理，應為憲法 所不許。」足資佐證。 三、預算法等相關法律對行政部門停止執行法定預算並無禁止 之明文 ㈠預算之性質既係授權行政部門在法定預算所定之數額內 動支經費，而非課予行政部門必須將法定預算全數執行 完畢之義務，因而預算法及其他相關法律，對於行政部 門停止執行法定預算，並無禁止之明文規定。至預算法 第四章「預算之執行」係有關預算執行之規範，僅在提 供預算執行之相關程序規定，亦未課予行政部門必須將 法定預算全數執行完畢之義務。預算法第六十七條復規 定：「各機關重大工程之投資計畫，超過五年未動用預 算者，其預算應重行審查。」準此，預算法允許各機關 重大工程之投資計畫，於五年內尚可斟酌衡量各項情事 ，決定是否予以執行；縱令執行機關於五年內從未動支 該筆預算，亦僅使該筆法定預算之授權失效，從而如欲 維持該預算，應由立法院重新審查而已。就此觀之，法 定預算之停止執行，應為預算法所允許。 ㈡依決算法第十三條、第十五條第三項及第二十三條等之 相關規定，預算因撙節或停止執行所產生之賸餘，亦屬 法之所許。 四、預算之停止執行不乏先例 依過去案例，法定預算如有窒礙難行、更符合公益之 替代方案或情事變更等情形，亦多以停止預算執行之方式 為之，如台電公司林口－深澳電廠供煤系統工程計畫（七 十五－八十年度）、中油公司高廠第四低硫燃油煉製工場 計畫（七十九－八十三年度）、台電公司高屏電廠竹門分 廠更新工程計畫（七十九－八十四年度）、台電公司澎湖 發電廠第九－十部機發電工程計畫（八十－八十三年度） 、中油公司北部油輪碼頭輸儲設備興建計畫（八十二－八 十六年度）及合作金庫新總庫大樓新建工程（八十八年度 ）等（附件四）。 五、核四預算停止執行並無違反預算法 按核能四廠第一、二號機發電工程預算係台電公司之 計畫型資本支出預算，屬附屬單位預算。其預算之編製、 審議及執行，應依預算法第六章（第八十五條至第九十條 ）規定辦理。依預算法第八十五條規定，附屬單位預算所 列資產之建設、改良、擴充，應考量投資計畫之成本與效 益。有鑒於此，中央政府附屬單位預算執行要點第九點爰 規定計畫型資本支出，於年度進行中，如因財務狀況欠佳 ，資金來源無著，或因情勢變遷，無法達成預期效益，或 因其他原因，經詳予檢討，認為應予緩辦或停辦時，原計 畫係依相關規定送請本院經建會審議者，應專案報由主管 機關核轉本院核定。本案經經濟部成立「核四再評估委員 會」，從能源政策、產業政策及社會總成本等觀點重新評 估，並依評估結果，簽報本院，經提第二七 ０六次會議通 過停止興建，並無違反預算法。 肆、關係文件之名稱及件數 一、經濟部八十九年九月三十日經（八九）秘字第八九三三六 九八七號函及附件。 二、中華民國八十九年十月二十七日行政院第二七 ０六次會議 議事錄。 三、立法院第四屆第四會期第十二次會議議事錄。 四、國營事業計畫型資本支出停辦情形表。 五、中華民國八十九年十一月八日行政院第二七 ０八次會議議 事錄。 六、相關法規條文。 （本聲請書附件略） ### 2. 520王大法官澤鑑提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438293) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成結論，補充說明本號解釋在建構政策變更之憲法程序上的意義。 > **核心主張**：王澤鑑認為本件的意義不盡在論斷停建核四是否違憲違法，更在於依現行憲法規定、責任政治及行政立法分立制衡原理，建構因執政黨更替或政府改組變更施政方針時所應遵循的憲法程序。他指出法定預算歲出屬預估之授權性質，法律既有執行彈性，不執行或停止執行並非當然違憲違法；涉及憲法機關或法定機關存續的法定經費不得擅停，國營事業資產投資預算等受市場法則影響者則屬私經濟行政，行政院有較大選擇空間。本號解釋的主要意旨在確立行政院得因重要政策變更而停止執行法定預算，並負適時報告備詢之義務。 > **與多數意見的差異**：他特別澄清解釋理由書所稱立法院反對決議「具有確認法定預算效力之作用」，係指法定預算仍屬存在，而非行政院停止執行之決議當然失效或因此負執行義務；停止執行之效力也不因未適時報告而受影響。理由書所列四種途徑（接受決議、院長辭職、不信任案、個別立法）僅為現行憲法提供的機制，屬院長自行判斷的政治責任問題，立法院的反對決議並無強制其接受或辭職的拘束力。 1 釋字第 520 號解釋協同意見書 王澤鑑大法官 提出 一、本件釋憲案之聲請、受理及解釋，具有重大憲政意義。關於行政 院得否因重要政策變更而停止執行法定預算，憲法未設明文，而 對本院釋字第三九一號解釋意旨又有不同之詮釋。是本件解釋應 不盡在於論斷行政院決議停止興建核能第四發電廠，並停止執行 相關預算是否違憲違法，更在於本諸現行憲法規定、責任政治及 行政權與立法權分立之制衡原理，建構一套因執政黨更替或政府 改組變更施政方針或重要政策所應遵循的憲法程序。 二、法定預算關於歲出部分屬於預估之授權性質，法律既規定有執行 之彈性，故主管機關不執行或停止執行法定預算，並非當然違憲 或違法，應視個別情況而定。法定預算如為預算法第五條第一項 第三款規定之法定經費，例如攸關憲法機關或其他法定機關之存 續，主管機關擅自不執行或停止執行而影響公務機關法定職務正 常運作時，將牴觸該憲法或該法律有關組織或行使職務之規定， 而造成違憲或違法之結果。如法定預算屬於國營事業機構之資產 投資預算或其他市場法則影響之公務預算 ， 乃私經濟行政之一環 ， 除法律別有規定外，因經營策略或市場因素之改變，主管機關對 該營業收支之估計、投資計畫成本效益之分析以及營業盈虧之考 慮等等，直接負有經營監督與成敗之責任。又預算法第四條依財 源不同而分為普通基金與特種基金 ； 特種基金又依任務屬性不同 ， 而分為單位預算與附屬單位預算。是此種法定預算之執行與否， 行政院應有較大之選擇空間，其依負責之態度，決定具體個案或 其中一項目之法定預算不執行或停止執行，尚不能遽指為違憲或 違法。 2 三、本件解釋的主要意旨係在確立一項憲法上基本原則：即行政院得 因重要政策變更而停止法定預算之執行。重要政策變更乃屬憲法 增修條文第三條第二項第一款施政方針問題，其規範意義有二： （一）行政院院長或有關部會首長應適時向立法院院會提出報告並 備質詢，立法委員得依立法院職權行使法第十七條第二項決議， 邀請行政院院長或部會首長提出報告 ， 並備質詢 。（二）行政院在憲 法上既得因重要政策之變更而停止執行法定預算，其停止執行法 定預算之效力 ， 不因未適時向立法院提出報告並備質詢而受影響 。 本解釋理由書謂： 「若立法院於聽取報告後作成反對或其他決議， 此一決議固屬對政策變更之異議，實具有確認法定預算效力之作 用」 ，查其意旨，係謂法定預算仍屬存在，非謂行政院停止執行法 定預算之決議當然失其效力，而負有執行相關預算之法律義務。 四、行政院院長或有關部會首長依前述憲法增修條文第三條及立法院 職權行使法向立法院提出報告，若立法院於聽取其報告後作成反 對或其他決議時，應如何處理，解釋文及解釋理由書提出兩個途 徑：一為依本解釋意旨政黨協商解決方案；一為根據憲法現有機 制選擇適當途徑解決僵局。前者非屬解釋對象，所以特別指出， 旨在強調朝野協商亦屬處理憲政爭議之重要機制。關於後者，解 釋理由列舉四種可供選擇之途徑：（一）行政院同意接受立法院多 數意見 ， 繼續執行法定預算；（二）行政院院長以重要政策或施政方 針未獲立法院支持 ， 自行辭職以示負責；（三）立法院依憲法增修條 文第三條第二項第三款對行政院長提出不信任 案；（四）立法院自 行通過興建電廠之相關法案。 五、應特別指出者，本件解釋意旨係認前述四種選擇，乃現行憲法所 提供之機制，行政院院長得接受立法院之決議或自行辭職，然此 乃行政院院長自行判斷選擇之政治責任問題，並非立法院之反對 決議所具之憲法上效力。蓋誠如解釋理由書所云，立法院於聽取 3 行政院報告後所作成的決議，僅屬對政策變更之異議，此項異議 應不具對行政院院長應為接受該決議或自行辭職之強制拘束力。 就現行憲法規定 、 責任政治及行政權與立法權分立之制衡原理言 ， 立法院不同意行政院重要政策變更之決議，亦不應具有強制行政 院必須接受或辭職之效力 ， 其理由有四 ：（一）憲法第五十七條第二 款關於「立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請 行政院變更之。行政院對於立法院之決議，得經總統之核可，移 請立法院覆議 。 覆議時 ， 如經出席立法委員三分之二維持原決議 ， 行政院院長應即接受該決議或辭職」之規定，業經中華民國八十 六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文所刪除；（二）憲法增 修條文第三條第二項第二款雖有行政院應即接受該決議之規定， 然此係針對行政院對於立法院決議之法律案、預算案或條約案， 而本件係關於行政院施政方針或重要政策變更 ， 應無適用之餘地 ； （三）重要政策變更乃屬施政方針，應由行政院院長自行判斷是否 接受立法院之決議或自行辭職 ， 始符責任政治之憲政原理 ；（四）本 諸立法院和行政院制衡機制，立法院得制定相關法律，而使行政 院負有執行義務 。 立法院亦得提出不信任案 ， 不信任案一旦通過 ， 立法院即可能遭受解散，則朝野黨派正可藉此改選機會，直接訴 諸民意。誠如解釋理由書所云，此實為代議民主制度下解決重大 政治衝突習見之途徑。 ### 3. 520施大法官文森提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438294) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成行政院應報告備詢，反對多數迴避立法院反對決議之拘束力。 > **核心主張**：施文森贊同多數關於立法院經由預算審議對國家政策形成有參與決策權、核四預算之變動屬國家重要政策變更、行政院院長或部會首長應適時報告並備質詢、立法院有聽取義務等部分。但他認為釋憲的目的在就憲法未設明文而生的憲政爭議依憲法意旨補充闕漏，而非扮演意見諮詢者、對相關機關提供不具拘束力的建言。他主張依增修條文第三條第二項第二款的法理，立法院聽取報告後所作的反對決議，本質上類同經決議維持原案的預算覆議案，對行政院有拘束力，院長應即接受該決議，且因「或辭職」已遭刪除，不能再以辭職規避或延緩執行。 > **與多數意見的差異**：他批評多數僅論程序事項，對報告後的效果與責任歸屬未進一步釐清，等於把問題推回行政、立法兩院，對爭議解決並無助益；理由所列四項途徑中，前二者屬政治解決，後二者本即立法院固有權限，何勞多數提醒。他並指出多數既稱反對決議有確認法定預算效力、與僅具建議性質者有間，卻未敘明該拘束力何所指，末段又謂非本院所能越俎代庖，無異確認本件屬政治問題，一切回歸原點。 1 釋字第 520 號解釋之部分不同意見書 施文森大法官 提出 多數意見認為在代議民主之憲政制度下，經由預算之審議，立法 機關對國家政策之實現及施政計畫之形成有參與決策權，並謂核四預 算涉及國家重要政策，其變動與非屬國家重要政策之單純預算變動， 顯然有別，行政院院長或有關部會首長應適時向立法院提出報告及備 質詢，立法院亦有聽取之義務，本席表示贊同。惟 多數意見所持之法 理有欠一貫與周延，其結論亦有失大法官職司釋憲應有之立場，按： 一、憲法第五十七條為增修條文第三條所取代後，立法院對於行政院 之重要政策不贊同時，已無主動以決議移請行政院變更之權，故 於增修條文下 ， 立法院不同意行政院單方面停止核四預算之執行 ， 又不依增修條文第三條第二項第三款之規定提出不信任案或另行 通過興建電廠之相關法律時，乃發生行政院停止執行法定預算與 立法院如何貫徹監督與落實參與決策權之爭議。而釋憲之目的及 釋憲者之權限，係就憲法未有明文規定而發生之憲政爭議，依照 憲法意旨與基本原理原則，補充憲法規定 不足之闕漏，以為紛爭 解決之依據，而非扮演意見諮詢者之角色，對相關機關提供不具 拘束力之建言。 二、多數意見基於立法者之決策參與權，除依行政、立法分權制衡之 憲政法理指明行政院負有向立法院報告並備詢之義務外，對於經 行政院向立法院報告後，立法院對於行政院停止執行核四預算之 報告作成反對或其他決議者，於解釋文指出： 「應視決議之內容， 由各有關機關……根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局」 ， 解 釋理由並就此 「適當途徑」 提出四項建議供有關機關選擇 ， 即（一） 行政院與立法院朝野黨團協商、（二）行政院院長辭職、（三）立法院 提出不信任案及（四）個別立法。此四者中，前二者屬於經由政治 2 途徑解決之領域；後二者屬於立法者依憲法本得行使之權限。無 論對於何者，其採行與否，相關機關知之甚詳，何勞多數意見為 之提醒，況本件爭議即係相關機關捨此不由所發生，問題關鍵實 在於行政院片面停止執行法定預算時，立法院如何貫徹其當初通 過此項預算之意旨，以及立法院除提出不信任案及法律案外，於 增修條文下是否仍有其他制衡機制存在？多數意見僅謂行政院應 向立法院報告，至於報告之後續效果與責任歸屬則未為進一步釐 清，等於將問題推回立法及行政機關，對於引發本件釋憲爭議之 解決並無助益。 三、解釋理由中既謂： 「若立法院於聽取報告後作成反對或其他決議， 此一決議……且有確認法定預算效力之作用，與不具有拘束力僅 屬建議性質之決議有間。」其所稱確認法定預算之拘束力究何所 指？多數意見並未敘明。實則，依憲法增修條文第三條第二項第 二款規定，行政院對於立法院通過之預算案認有窒礙難行時，得 於預算案公布成為法定預算前，移請立法院覆議，覆議經決議維 持原案，行政院院長應即接受該決議。此一憲法條文已明文宣示 立法權與行政權之互動關係，即憲法所設覆議程序在於賦予行政 院有變更立法院已通過之預算案之機會，立法院所為覆議決議無 論係維持原案或有所變更，對於行政院均有拘束之效力，其意在 使具有民意基礎之立法院負起終局之政治責任，此為憲法依民主 政治代議制度之法理所設計之制衡機制，亦與憲法第六十三條立 法院有議決預算案及國家重要事項權限之規定相呼應，至於公布 後之法定預算，對於行政院之拘束效力當更甚於尚未公布前之預 算案，其變更尤無排除該款適用之理。是故，依多數意見於法定 預算之執行有重大變更時行政院應向立法院報告及備詢，立法院 並有聽取之義務，此亦為行政院變更法定預算取得民主正當性之 程序建制，立法院於聽取報告後作成之反對或其他決議，本質上 3 類同經決議維持原案之預算覆議案，對於行政院有拘束力，應依 憲法增修條文第三條第二項第二款規定 ： 「行政院院長應即接受該 決議」 。 四、經前述程序後，若行政院仍得無視立法院之決議，而單方決定預 算執行與否 ， 不僅使憲法有關分權制衡及預算案覆議之制度設計 ， 形同具文，亦使多數意見所為行政院應向立法院報告，以保障立 法院對於國家重大事項決策參與權之美意落空 ， 失卻其實質意義 。 多數意見既明言立法院之反對決議具確認法定預算之效力，行政 院院長只有接受決議一途，要無其他選項可資代替，此可從憲法 第五十七條第三款原有「或辭職」之規定，業經增修條文第三 條 第二項第二款刪除即可得知，行政院院長不能再以辭職規避或運 用其他途徑延緩法定預算之執行，如此方符前開增修條文所確立 民意政治下分權制衡之法理，並得據以解決本件之爭議，避免政 治風暴持續擴大。 大法官職司釋憲 ， 其首要功能厥為於憲法紛爭中依據憲法之意旨 ， 毅然作出終局合憲或違憲之明確釋示，增補憲法規定之不足，使全國 各級政府機關與人民知所遵行。大法官於過去五百一十九號解釋中， 對於合憲與否多予指明，例外附帶提示系爭法令如何修正，多數意見 於本號解釋中，似別創一格，僅就程序事項加以論述，對於問題核心 之權限爭議 ， 竟以相關機關原無爭議之事項提供建言 ， 難免答非所問 、 捨本逐末。多數意見於理由之結尾又謂： 「究係採取何種途徑，則屬各 有關機關應抉擇之問題，非本院所能越俎代庖予以解釋之事項。」無 異確認本件爭議屬政治問題之範疇，一切回歸原點。本席基於良知及 對憲法之確信，爰提部分不同意見如上。 ### 4. 520孫大法官森焱提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438295) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成結論，補充論證預算與重要政策無從由立法院代為籌謀。 > **核心主張**：孫森焱從憲法第五十八、五十九、六十三條及增修條文第三條第二項出發，說明預算案由行政院提出、依施政方針編製，立法院審議預算具有批准年度施政計畫的性質（援引釋字第三九一號，該號並闡釋預算案實質上為行政行為之一種）。他據此認為預算編列既隨施政方針而定，計畫型資本支出即得因情事變更或施政方針改變由行政院或主管部會核定停止實施；反之憲法第七十條禁止立法院為增加支出之提議，其立法意旨在防止預算膨脹（援引釋字第二六四號），立法院無從為行政院籌謀重要政策、決定施政計畫並以決議移請實施。 > **與多數意見的差異**：他進一步指出，若認立法院不贊同的決議即拘束行政院，行政院不遵辦亦不致發生已停止適用之憲法第五十七條第二款的效果。對理由書所示院長辭職一途，他認為無助於解決爭議：繼任院長若續行原政策則爭議依舊，若須遵從立法院多數決議則與已停止適用的第五十七條第二款無異，形同由立法院決定施政方針而責令行政院執行並負責，並主張應有相當於增修條文第二條第五項的解散立法院機制以訴諸最新民意。 1 釋字第 520 號解釋協同意見書 孫森焱大法官 提出 一、 預算案由行政院提出於立法院審議 按依憲法第五十九條規定，行政院應將年度預算案提出於立 法院。第六十三條則規定立法院有議決預算案之權。依憲法第五 十八條第二項規定，應行提出於立法院之預算案及其他重要事 項 ， 須提出於行政院會議議決之 。 蓋行政院為國家最高行政機關 ， 因此，總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院長或行政院 長及有關部會首長之副署，由此可知行政院應對政治之成敗負 責。另方面對於行政院之施政方針，憲法增修條文第三條第二項 定有立法院為制衡之機制。 二、 預算本於施政方針而編製 憲法增修條文第三條第二項第一款規定，行政院有向立法院 提出施政方針及施政報告之責 。 所謂施政方針 ， 是指年度開始時 ， 說明該年度施政的目標；施政報告則指年度結束後報告施政的結 果。前者與預算有關，藉以查明預算與施政方針是否配合；後者 與決算有關，以查明施政的實際情形是否與施政方針一致。國家 施政無不需要經費，預算法第三十條規定，行政院應於年度開始 九個月前，訂定下年度之施政方針。預算案則由各主管機關遵照 施政方針擬定歲入、歲出概算而編列，由行政院於會計年度開始 四個月前提出立法院審議，並附送施政計畫（參看預算法第四十 六條） 。 三、 法定預算之性質 關於法定預算（預算法第二條）之性質，學說上雖有「預算 行政說」及「預算法律說」之分，惟依釋字第三九一號解釋謂： 立法院審議預算案時，不得對各機關所編列預算之數額，在款項 2 目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。 「蓋就被移動增加 或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指（按指憲法第七 十條） 增加支出提議之一種 ， 復涉及施政計畫內容之變動與調整 ， 易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立 法權分立，各本所司之制衡原理。」並於解釋理由闡釋預算案實 質上為行政行為之一種。因預算案必須由立法機關審議通過而具 有法律之形式，故有稱之為措施性法律。立法院審議預算案有批 准行政措施 ， 即年度施政計畫之性質 。 又云 ： 「立法委員對行政院 所提預算案所顯示之重要政策如不贊同時，自得就其不贊同部 分，依憲法所定程序議決移請行政院變更。」此在民國八十四年 十二月八日釋字第三九一號解釋發表之際，憲法第五十七條尚未 經憲法增修條文規定「停止適用」 。 四、 預算與重要政策無從由立法院代為籌謀 依釋字第三九一號解釋，預算案實際上為行政行為之一種， 立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之性 質，有如上述。是預算之編製，因施政方針之內容而定，預算編 列之項目關於支出部分，依法律之規定應予支出之法定經費，行 政機關固不得抑留不予支出，若有關計畫型資本支出，則因情事 變更或施政方針之改變，得由行政院或主管部會核定停止計畫之 實施。關此，行政院訂有「行政院列管計畫調整撤銷作業規定」 （民國八十九年十二月一日修正為 「行政院所屬各機關列管計畫 調整撤銷作業要點」 ）可稽。反之，依憲法第七十條規定： 「立法 院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」其立法意 旨，釋字第二六四號解釋理由書載：憲法規定，行政院應提出預 算案，由立法院議決之，旨在劃分預算案之提案權與審議權，使 行政院在編製政府預算時能兼顧全國財政、經濟狀況與年度施政 計畫之需要，並為謀求政府用度合理，避免浪費起見，委由代表 3 人民之立法院議決之，以發揮其監督政府財政之功能。憲法第七 十條規定係防止政府預算膨脹，致增加人民之負擔而設。從而立 法院無從為行政院籌謀重要政策，決定施政計畫，擬編預算，以 決議移請行政院實施。 五、 立法院對於行政院之制衡 立法院對於行政院所提預算案欲實施之重要政策，如不贊 同，就該不當之支出部分得逕為合理之刪減。行政院對於立法院 議決之預算案如認為有窒礙難行時，得依憲法增修條文第三條第 二項第二款之規定，移請立法院覆議。另方面，依憲法第六十三 條規定立法院亦有議決國家重要事項之權。憲法第五十七條第二 款原規定立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請 行政院變更之。行政院如不同意該決議，同條款亦設有覆議之規 定。然憲法第五十七條規定經增修條文第三條明定停止適用，立 法院對於行政院之重要政策得以決議移請行政院變更之規定，於 增修條文第三條規定則未見採用。是立法院對於國家重要政策如 與行政院所採有異 ， 惟有循制定法律途徑 ， 促使行政院依法行政 。 依增修條文第三條第二項第三款規定對行政院院長提出不信任 案，亦屬可行之程序。 六、 行政院對於計畫型資本支出不負執行之絕對義務 對於計畫型資本支出得因情事變更或施政方針之改變而停 止計畫之實施，蓋施政方針之提出為行政院固有之職權，此於政 黨輪替之情形為然。從而法定預算之拘束力與規範性法律有異， 其特性無非預算法第六十二條所定總預算內各機關、各政事及計 畫或業務科目間之經費不得互相流用 （各科目規定的經費不得流 用） 。 同法第二十五條第一項所定政府不得於預算所定外 ， 動用公 款等行為 （科目未規定的經費不得支出） 。 第六十四條規定各機關 執行歲出分配預算 ， 遇經費有不足時 ， 應報請上級主管機關核定 ， 4 始得支用第一預備金 （各科目所規定的經費不得超出） ， 是為預算 之固定性。準此以觀，行政院並不負執行預算之絕對義務。立法 機關審議預算案雖有批准行政措施之性質，有關重要決策除經立 法程序制定法律，對於政府機關及一般人民均有規範效力外，行 政院尚無不可變更之理由，尤其在野黨原即反對執政黨施行之重 要政策，一旦政黨輪替，竟強令新執政黨奉行其原來所反對的施 政方針，有違民意政治之原理。 七、 立法院有議決重要事項之權 依憲法第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，由人 民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。雖然增修條文 第二條規定總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉 之，第三條第一項規定行政院院長由總統任命之，立法院為最高 民意機關之地位，並未因而變更。預算乃本於施政方針而擬編， 是宣布施政計畫最具體的方法，嗣後倘因情事變更或因政黨輪替 而變更施政方針，行政院依增修條文第三條第二項第一款規定， 有向立法院提出之責。本件所關核能電廠預算案通過之後，行政 院決定停止執行，係屬國家重要政策之變更，有如解釋理由書多 數意見所述。立法院依憲法第六十三條規定有議決該重要事項之 權。如果立法院採取杯葛手段，拒絕行政院院長之報告，自係怠 忽職權之行使，有違維護憲政運作之常軌。至立法院所為此項決 議之性質及行政院提出報告之時間，依立法院職權行使法第十七 條第一項規定： 「行政院遇有重要事項發生，或施政方針變更時， 行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告，並備質 詢。」 第二項規定： 「前項情事發生時，如有立法委員提議，三十 人以上連署或附議，經院會議決，亦得邀請行政院院長或有關部 會首長向立法院院會報告，並備質詢。」上開第一項僅稱「提出 報告，並備質詢。」並未規定施政方針之變更應得立法院同意； 5 又依第二項規定以觀，乃於「前項情事發生時」始經院會議決， 邀請行政院院長或有關部會首長向立法院院會報告，並備質詢。 並未規定「上開報告因情況緊急或不能於事前預知者外，均應於 事前為之。」 八、 對於重要政策變更之覆議效果 立法院曾依憲法第五十七條第二款規定，決議移請行政院停 止動支本件所關核能電廠涉及之法定預算，經行政院依同條款規 定移請覆議，嗣立法院議決： 「原決議不予維持」 ，僅表示立法院 對法定預算決議消極不予變更 （刪除） ， 此與行政院變更施政方針 之重要事項，積極停止執行法定預算，係屬二事，不得因立法院 決議維持原法定預算，即推論行政院嗣後亦不得變更施政方針。 否則行政院決定不予施行之重要政策，竟由立法院決議應予施 行，不啻由立法院限制行政院變更施政方針。他方面由立法院代 為決定施政方針而不負行政之責，有違行政權與立法權分立，各 本所司之制衡原理。 九、 法定預算之停止執行涉及重要政策之處置 主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，如涉 及施政方針或重要政策之變更，則應由行政院院長或有關部會首 長適時向立法院提出報告並備質詢，乃依憲法增修條文第三條第 二項第一款規定，行政院應向立法院負責之故。立法院就此，如 決議不贊同，憲法第五十七條第二款原設有覆議之規定，覆議時 如經出席委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或 辭職。然上開規定已經憲法增修條文第三條明定停止適用。本件 解釋理由書謂 ： 行政院執行法定預算與否 ， 若有自由形成之空間 ， 則行政院倘不欲按立法院通過之預算案內容執行時，縱有窒礙難 行之情事，儘可俟其公布成為法定預算後不予執行，則憲法何須 有預算案覆議程序之設。惟按同條款所定行政院對立法院決議之 6 預算案認為有窒礙難行時，得經總統之核可移請立法院覆議，乃 因預算案係行政院為施政目標，依照施政方針擬定歲入、歲出概 算而編列，施政方針之提出為行政院固有之職權。因而憲法第七 十條規定立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提 議，有如二、四、六項所述。由此推之，行政院對於立法院決議 之預算案所以認為窒礙難行，非因立法院增加或變更預算案編列 之項目 （參看釋字第三九一號解釋） ，實為就預算案編列之歲入、 歲出經立法院刪減至窒礙難行之故 。 於此情形 ， 若未經覆議程序 ， 而認行政院應依法定預算執行，就行政院言，亦係執行其施政之 目標，與原施政方針尚不致枘鑿不入。如果行政院停止該預算之 執行，充其量亦係其秉持之政策消極不能施展。其結果豈非符合 立法院刪減預算，已至窒礙難行所欲達成之目的？至若行政院變 更施政方針，尤其因政黨輪替，新執政黨與其反對黨對於重要政 策所採立場有異，行政院院長經該院會議議決停止執行其所屬政 黨原來反對之政策，立法院決議不贊同時，倘有特別拘束力（詳 見十項所述） ， 無異立法院借箸代籌 ， 為行政院設定施政方針 ， 強 制其積極執行不欲施行之重要政策。憲法第五十七條就此原設有 第二款規定，賦予行政院移請立法院覆議之機制，其立法意旨與 同條第三款規定行政院對於立法院決議之預算案得移請覆議，立 法意旨有別。以憲法增修條文第三條第二項第二款（相當於憲法 第五十七條第三款）設有覆議程序之規定為由，認為行政院對法 定預算之執行與否，無自由形成之空間云云，顯將互不相容之二 者混淆，難認允當。顧此情形，要屬行政院應依憲法增修條文同 條項第一款規定負責之問題。立法院對於國家重要政策如與行政 院所採有異，其制衡機制，已於五項述及。 十、 停止法定預算之執行不因立法 院作成反對決議而發生特別拘束 力 7 行政院依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，如涉及 施政方針或重要政策之變更，經立法院議決不贊同，乃對施政方 針或重要政策之變更而為，行政院原得移請立法院覆議之機制， 因憲法第五十七條第二款規定已停止適用，立法院即無從依此程 序決議使行政院院長接受該決議或辭職。因此，所謂法定預算之 效力，仍為原有預算之固定性（詳三、六項所述）而已，別無其 他拘束力。若云立法院決議不贊同行政院變更施政方針或重要政 策，即有拘束行政院之效力，然則行政院如不遵照該決議辦理， 應亦不致發生已停止適用之憲法第五十七條第二款規定之效果。 十一、依現行憲法規定，行政院院長自行辭職無助於爭議之解決 本解釋理由謂對於立法院不贊同變更重要政策時，行政院院 長得選擇同意接受立法院不贊同之決議，繼續執行法定預算；或 因其施政欠缺民主正當性，又無從實現總統之付託，辭職以示負 責部分 。 關於前者 ， 誠如解釋理由書所云 ： 「總統經由其任命之行 政院院長變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺 政黨政治之常態，」則行政院院長同意接受立法院多數意見繼續 執行法定預算，非經總統同意不為功。關於後者，若行政院院長 為執政黨黨員，受總統之付託而擔任此職務，其施政即為貫徹執 政黨重要政策，乃因與在野黨政見不同之故而自行辭職，總統任 命之繼任行政院院長，究應繼續堅持施行執政黨之政策，抑或遵 從立法院多數之反對決議？如屬前者，行政院與立法院間之爭議 並未獲得解決；如屬後者，苟未經總統同意或執政黨變更原來堅 持之政策，亦無從達成。是行政院院長自行辭職，於本件行政院 與立法院間爭議之解決，無何增益。矧繼任之行政院院長倘若唯 有遵從立法院多數之反對決議一途可循，則與停止適用之憲法第 五十七條第二款規定 「行政院院長應即接受該決議」 ， 又何以異？ 抑有進者，責令行政院院長應即接受該決議，就本案涉及之事例 8 言，即係由立法院決定施政方針，強制行政院執行其反對之重要 政策並負行政責任，其矛盾已不言而喻；如行政院院長認有窒礙 難行之情形，依立法院與行政院之制衡原理，亦應有憲法增修條 文第二條第五項相類之規定，承認總統有解散立法院之權限，將 該重要政策之趨向，訴諸最新民意定奪，方屬公允。 以上意見與多數意見提出之理由未盡相同，爰提出協同意見書如 上。 ### 5. 520陳大法官計男提出之部分協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438296) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成不受理統一解釋，對受理憲法解釋部分結論勉可贊同但理由不同。 > **核心主張**：陳計男強調大法官審理解釋案件屬司法權行使，應遵守不告不理法則與先程序後實體的審理原則，不得僅因所涉內容重要或有急迫性，即在未合聲請要件時秉於守護憲法的使命感逕予受理。他分析本件：聲請人對自身職權行使並無疑義，立法院亦未依憲法第六十三條或增修條文第三條第二項，就停建核四及其預算執行直接作成任何決議，僅函請監察院糾彈，而糾彈屬監察院職權，故難謂已符合機關間因行使職權發生適用憲法爭議的聲請要件；核四應否停建屬政策考量的政治問題。 > **與多數意見的差異**：實體上他認為涉及重要政策執行的預算，其停止執行無異變更該重要政策，與一般預算之單純停止或變更有異；重要政策既係行政院向立法院報告、經立法院接受所共同形成，即難由行政院片面決定變更，應先循重要政策變更程序報告並備質詢，立法院不得拒絕，其不贊同時可經政黨協商、通過法律案或依增修條文所定機制處理。因此他認為本號解釋並非對適用憲法疑義所為解釋，僅在重申憲法既有的解決途徑，與一般解釋案性質有別。 1 釋字第 520 號解釋部分協同意見書 陳計男大法官 提出 本件關於聲請統一解釋部分，本席贊同多數大法官意見，認應不 予受理。惟對於聲請解釋憲法部分，多數大法官意見，雖認係合於司 法院大法官審理案件法（以下簡稱審理案件法 )第五條第一項第一款 中段規定，而予受理，本席對此部分之結果，雖勉可贊同，但理由不 盡相同，說明如次： 甲、就程序部分 一、按各國釋憲制度並不一致，我國大法官審理解釋案件，依憲 法規定係屬國家司法權之行使，自應遵守「不告不理」之法 則，用符民主法治國家，分權與制衡原則之制度性設計。所 謂 「不告不理」 並非漫無限制，祇須有人 （或機關） 聲請 （於 釋憲案件） 或提起訴訟 （於一般訴訟） ， 不須另具備一定要件 ， 即可謂已合「不告不理」法則，而得發動國家司法權，其理 至明不待贅述。故審理案件法對於大法官審理解釋案件或政 黨解散案件，均有關於聲請要件及程式之相關規定（參照審 理案件法第五條至第八條、第十九條） 。其聲請不合規定者， 應不受理（同法第五條第三項、第七條第 三項。在政黨解散 案件 ， 依同法第三十二條準用行政訴訟法第一百零七條規定 ， 則以裁定駁回之） 。基此，大法官受理釋憲案件，無論其聲請 所涉及之內容、重要性如何﹖在未符合聲請釋憲要件以前， 實不應僅因有人（或機關）聲請，並以其所涉內容重要或有 急迫性，即秉於守護憲法（實體法）之使命感，逕為受理， 而置程序之正義於不顧。本院前此，雖偶有類此情形，並為 若干實體法學者所贊同，但本席以為在審理案件法對於聲請 2 要件之規定，未為修正以前，大法官仍應實體正義與程序正 義並重，不宜違反「先程序後實體」之審理原則。 二、審理案件法第五條第一項第一款中段係規定 ： 「中央或地方機 關……，或因行使職權與他機關之職權，發生適用憲法之爭 議……。」準此規定，自須聲請機關之職權行使，與他機關 之職權，發生適用憲法之爭議時，其聲請始符規定。本件發 生爭議之具體個案，依行政院聲請意旨係行政院決議停止興 建核能四廠，並停止執行相關預算，與立法院行使職權，發 生憲法上之爭議云云。按立法院職權之行使與立法委員職權 之行使有別。前者依立法院職權行使法之規定，係由立法委 員，依開會、決議等過程，集體行使；後者，可由立法委員 個別行使 。 本件聲請人對於立法院議決預算案職權之行使 （憲 法第六十三條） ，與立法院並無爭議。聲請人對預算之執行， 自認係行政權之行使，其經行政院會議決議，停止核四廠之 興建及其預算之執行，即無違憲違法可言。可知聲請人本身 對於其職權之行使亦無疑義（至立法院對之有無疑義，應否 由立法院聲請解釋，則係另一問題） 。 顧行政院會議作成停止 核四廠興建與其預算之執行，並對傳播界發布消息後，雖引 起在野政黨立法委員之不滿，並經立法院決議函請監察院糾 彈行政院院長及相關人員。惟查，對於行政人員之糾彈，係 監察院之職權 （參照憲法增修條文第七條第一項） ，函請糾彈 僅在促使監察院依法行使職權，是立法院之決議函 請監察院 糾彈行政院院長及相關人員，尚非在行使立法院依憲法第六 十三條所定之職權，縱其函送之緣由，係因停止核四廠之興 建與其預算之執行，但查立法院既未對行政院會議停止核四 廠之興建與其預算執行之決議，依憲法第六十三條或憲法增 修條文第三條第二項規定，直接對之作成任何決議，即難謂 3 已合於行政院因行使職權與立法院之職權，發生憲法爭議之 聲請釋憲要件。矧此項核四廠應否停建係屬政策之考量，雖 停建之結果，可能即發生該項預算之執行與否問題，但行政 院此項重要政策之變更，憲法已定有重要政策變更之相關規 定，自應依其程序辦理，該項預算之執行，亦隨之可獲解決， 無待解釋。是核四廠停建之爭議，應屬政治問題而非法律問 題，自宜循政黨協商或憲法所定程序 （在外國尚有公民投票） 解決，始為正辦，不屬司法解釋範圍。第邇來各媒體一致反 應，立法、行政兩院及多數國民，均期待大法官作出解釋， 以便遵循解決爭議。為符合全民強烈需求，並期對憲政之順 利運作，及安定政局有所助益等不得已情形下，本席勉可贊 同本號解釋之意旨，而不再堅持不予受理之意見。第基於前 述審理法之規定，本席認本號解釋與一般憲法解釋案，在性 質上仍有差異。 乙、就實體部分 一、預算案與法定預算不同，行政院提出 之預算案，須經立法院 審議三讀通過，並經總統公布，始成為法定預算（預算法第 二條） 。行政院對於立法院決議之預算案認有窒礙難行時， 須 經由覆議程序解決 （憲法增修條文第三條第二項第二款） 。 惟 預算案一經公布成為法定預算後，即無覆議程序問題。重要 政策或法律案經立法院通過公布後 ， 行政院雖有執行之義務 ， 但非一成不變或不可變。行政院認為必要時，自得依憲法所 定程序修正、變更或廢止之，無待深論。 二、按憲法增修條文第三條 ， 對於行政院應如何對於立法院負責 ， 及行政院與立法院間，就行政院之施政方針、重要政策之爭 執，如何解決，均定有一定機制可資遵循。預算案係由行政 院提出，故立法院通過之預算案，行政院未移請覆議經總統 4 公布，成為法定預算後，行政院原則上自有執行之義務，依 一、之說明，亦不得再事移請覆議。雖歲出預算之執行，具 有相當之彈性，惟如應執行之預算涉及重要政策之執行時， 無論其預算編列於何單位，為單位預算抑為附屬單位預算， 因該預算之停止執行即無異變更 （或廢止） 重要政策之執行 ， 自與一般預算之單純停止或變更有異。國家重要政策係由行 政院向立法院報告，為立法院接受，所共同形成，難謂可由 行政院片面決定逕為變更 。 從而 ， 涉及重要政策執行之預算 ， 行政院（無論是否因行政院構成員之更替）如因情事變更或 認須變更其施政方針或重大政策，而決定不執行時，自應先 循重要政策變更（或廢止）之程序，向立法院提出報告並備 立法委員之質詢以示對立法院負責。立法院亦不得拒絕行政 院報告之提出。立法院對於行政院所提重要政策變更（或廢 止）之報告後，如有意見或不贊同時，因憲法增修條文第三 條第二項規定已停止憲法第五十七條之適用，雖不得以決議 移請行政院變更 （比較憲法第五十七條第二款規定） ， 但仍可 經由政黨協商；或循通過法律案使行政院負執行之憲法上義 務；或依憲法增修條文所定爭議機制（例如行政院倘認 法律 案窒礙難行時，得提出覆議或立法院通過對行政院長不信任 案等）處理，本亦不生適用憲法之疑義。本件具體個案之爭 議，原即可依上述方式解決，所遺憾者，兩院未能循此而成 僵局，行政院旋將此政治問題聲請本院解釋。是本號解釋當 非對適用憲法疑義所為解釋，僅在重申憲法規定之解決途徑 而已，故與一般解釋案性質有別，爰提出協同意見如上。 ### 6. 520黃大法官越欽提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438297) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成結論，認多數論證不足，補充預算高權與計畫型資本支出之區別。 > **核心主張**：黃越欽認為法定預算為措施性法律，具法律規範效力，對行政與立法機關均有拘束力；憲法賦予立法機關的預算審議權是一項決策參與任務，既是權利也是義務，不得再授權也不得放棄。行政院並非不得改變或停止執行已制成法定預算的施政計畫，但須在憲政秩序內循適當規範踐行法定程序：因施政計畫或方針改變而不執行法定預算，已非預算法規範範疇，至少應以等同法律位階（如制定相關法律）或高於法律位階（如修憲、公民投票）的程序為之，否則即違反預算須由國會與行政機關共同協力完成的預算高權原則，且與依法行政原則不符。 > **與多數意見的差異**：他區分具年度性的經常預算與跨年度的計畫型資本支出：後者係國家從事私經濟行為所編製的預算，以現在的政府與國會拘束未來的政府與國會，行政部門既對其盈虧負責，即不但有權評估成本效益與風險，甚且負有考慮該項支出是否繼續的裁量義務，核四興建計畫預算正屬此類。他並引外國憲法法院判例，說明國會立法預先授權行政部門就部分預算執行自由裁量、免於國會審查者，曾被宣告為立法機關違憲。 1 釋字第 520 號解釋協同意見書 黃越欽大法官 提出 本件關於聲請統一解釋法律部分 ， 多數大法官意見認應不予受理 ， 本席表示贊同。對於聲請解釋憲法部分，在結論方面本席雖對多數意 見表示贊同，但在論證方面略嫌不足，爰提出協同意見書，說明如下： 一、預算案經行政院提出於立法院審議通過及公布之後，即成為法定 預算，形式與法律相當而屬於特殊類型法律之一種，本院釋字第 三九一號解釋稱之為措施性法律。法定預算具有法律規範效力， 不但對行政機關，對立法機關亦有其拘束力。對行政機關而言， 預算為其施政計畫之具體實現，預算之執行乃其權限與職責，行 政部門並無拒絕執行法定預算之憲法法源依據 ； 對立法機關而言 ， 憲法賦予立法機關審議預算之權乃是賦予一項「決策參與任務」 （Mitwirkungsbefugnis） ，不僅是權利也是義務，立法機關對於憲 法賦予之權限，既不得再授權，也不得放 棄。無憲法的授權，國 會不得將此權限擴張或限縮 （參照本院釋字第三九一號解釋） 。在 外國憲法法院判例中，有國會立法預先授權行政部門對預算中某 部分之執行得自由裁量，免於國會審查，而經宣判為立法機關違 憲之事例（參見奧地利憲法法院判例， 19. 12. 1962, VfGH G1/ 62,G2/62）。 二、惟施政計畫已制成法定預算者，行政院並非不得因應實際狀況適 度予以改變或停止執行。但應在憲法秩序之內，循適當規範踐行 法定程序始得為之 。 按預算在編列之際只是建立在預測之基礎上 ， 是對未來發展作預估，不能也不必與未來事實完全相 符，因此預 算之拘束力並非毫無彈性。法律對行政機關預算的執行因此賦予 若干裁量權 （例如預算法第七十一條、第八十七條等） ，但極為有 限。至於行政機關如因其施政計畫或施政方針改變，而對法定預 2 算不予執行，則已不復為預算法規範之範疇，而應循憲法程序為 之，即至少應以等同於法律位階之程序（例如循立法程序制定相 關法律）或高於法律位階之程序（例如循修憲程序或透過公民投 票） ， 始得對法定預算之拘束力予以廢棄或排除而重新編製，否則 國會與行政機關雙方即違反憲法中對預算「共同協力完成」之預 算高權（Budgethoheit）原則。尤其對行政機關而言，未經國會審 議即宣布停止或不執行預算，已與「依法行政」原則有所不符。 三、一般經常性預算具有「年度性」 ，即以一年為執行之期限，惟基於 政府「給付行政」廣泛之目標，並非一切施政計畫均能在一年內 完成 ， 尤其現代國家越來越多涉及私經濟活動 ， 以中長期預算 （例 如政府投資能源、通訊、交通等工程）取得資源與勞務，遂行國 家功能、滿足行政上服務之需要，此種情形為計畫型資本支出。 行政部門對此種預算支出，不但有相當範圍之裁量權，甚且負有 裁量義務。 按相對於經常預算有 「年度性」 ，即以一年為限，計畫型資本 支出則為行政部門之財政計畫，往往跨越一年以上，係一種財政 計畫之中長期預算 ， 通常具有政治計畫之意義 ， 兩者有顯著不同 ： （一）資本型之預算，尤其計畫型資本支出，乃係國家為從事私經 濟行為所編製之預算 〔註一〕 （參見德國預算法第六十五條） 。 （二）計畫型資本支出係跨年度預算，不但不可能在一個會計年度 中完成 ， 甚且不可能在一個國會任期內完成 ， 故係以 「現在」 政府與國會決議，拘束「未來」政府與國會〔註二〕 。 （三）由於行政部門對計畫型資本支出之盈虧負責，因此不但有權 對成本效益與風險予以評估，甚至有義務對該項預算支出是 否繼續，加以考慮（預算法第六章第八十五條以下） 。 本件台寬核四廠興建計畫之預算 ， 係國家從事私經濟行 為之計畫型資本支出， 行政部門對其負盈虧責任 。依預算法 3 第五十八條之規定，附屬單位預算所列固定資產之建設、 改 良、擴充，應考量投資計畫之成本與效益。因此行政部門不 但有權對成本效益與風險予以評估 ， 甚至有義務對該項預算 支出是否繼續，加以考慮。有關成本效益與風險評估，現行 「中央政府附屬單位預算執行要點」 及 「國營事業固定資產 投資計畫編製評估要點」 有所規定，依上開兩項要點評估結 果，對法定預算停止執行者已達二十件以上， 行政機關原非 不得據此主張已為評估， 並停止該項預算之執行 。然而目的 在使成本效益與風險評估 「客觀化」 之上開要點，卻僅由行 政院自行訂定， 而未送請立法機關審查， 有關機關應秉本解 釋之意旨，儘速檢討改進。 四、民主政治之常軌為公職人員之選舉與政黨輪替，政黨或公職候選 人競選時之政見或政治主張，自有政策承諾之意義，不論總統候 選人之政見或政黨之主張，在當選執政後，即可能成為施政計畫 或施政方針。惟一切施政計畫非以預算之方式無從具體落實，政 見欲成為具體可行之政策，必須經過預算程序，可謂「無預算即 無施政」 。 新政府固然得接收一切原政府之施政成果，然基於政治 責任之考量，於執政黨輪替之際，新政府對原法定預算並非當然 承受不可。 在計畫型資本支出，其預算不能在一年內執行完畢，甚至不 能在一個國會任期內完成而跨越國會任期者，則新政府與新國會 是否受原法定預算拘束而毫無改變之權，即非無疑問。按預算既 以對未來之預測為基礎，政府對計畫型資本支出預算予以檢討， 毋乃其職責所在，因此不但在於政黨更迭或行政院改組時，可能 提出新的施政計畫，即使並無此類情況，行政部門亦非不得改變 施政計畫。於此情形， 「國會預算高權」之重要性愈形顯著，蓋跨 越任期之國會控制權能 ， 並非前國會之延續 ， 亦非前國會之授權 ， 4 而是基於主權在民之原則，受全民之付託，而直接來自憲法之授 權〔註三〕 ，為國會之固有權。行政部門於此情形下，欲以新施政 計畫改變原法定預算，仍須經過國會之參與、審查與監督，始符 合憲法之基本精神。 本件核能電廠之興建，在執政黨輪替後，行政部門並非不得 提出不同之施政方針，改變原法定預算之執行。但衡量其對儲備 能源、環境生態、產業關連之影響、經費支出之龐大，以及停止 執行善後處理之複雜性，影響國計民生極為深遠，應認係屬國家 重要政策之變更，構成憲法第六十三條重大事項，基於對國會預 算高權之尊重，應依憲法第六十三條之 規定踐行法定程序，始符 憲法之精神。 五、憲法賦予國會參與預算決策任務之預算高權，尚包括： （一）執行監督權，以確保預算之貫徹。 如民國八十九年十二月六日修正之預算法第四十一條 第三項 ： 各部門投資或經營之其他事業及政府捐助之財團法 人 ， 每年應由各該主管機關就以前年度投資或捐助之效益評 估，併入決算辦理後， 分別編製營運及資金運用計畫送立法 院。預算法第五十四條第一項第二款： 新興資本支出及新增 計畫， 須俟本年度預算完成審議程序後始得動支 。但依第八 十八條規定辦理或經立法院同意者，不在此限。 （二）決算審計權，以維護財政紀律。 如決算法第二十六條及第二十七條 ， 立法院有權對審計 長所提出之中央政府總預算審查報告，審議有關預算之執 行、政策之實施及特別事件之審核、救濟等事項。民國八十 九年十二月十三日修正之決算法第二十六條之一 ， 審計長應 對立法院提出政府半年結算報告。 5 國家預算乃是對行政部門施政所提供之財政資源，不論行政 部門基於何種理由所發生之負債，最後無非仍由政府預算對其虧 損予以填補 （預算法第八十五條） ，行政部門並無於政府預算外擔 負債務之負債能力 〔註四〕 。 重大建設工程之停止所引起之龐大虧 損，欲由行政部門以法律規定外之其他 方法彌蓋，或轉嫁於公營 事業之消費大眾，不僅於預算法無據，抑且將對憲政制度中國會 之預算參與決策權，以及行政、立法對預算共同協力完成之預算 高權造成嚴重之斲傷。 〔註一〕Fischer-Menshausen, Herbert: Mittelfristige Finanzplanung und Haushaltrecht, in: Heinz Haller（Hrsg.）, Probleme der Haushalts- und Finazplanung, Berlin 1969, S. 56-57, 62. 〔 註 二〕Boekenfoerde, Ernst -W.: Die Organisationsgewalt im Bereich derRegierung, Eine Untersuchung zum Staatsrecht der BundesrepublikDeutschland, Berlin 1964, Planung zwischen Regierung und Parlament, in: Der Staat 1972, S. 480 ff.; Christian Bruenner: PolitisherP lanung im Parlamentarlischen Regie - rungssystem, Wien New York 1978, S. 283 ff. 〔 註 三〕Maunz Theodor: Deutsches Staatsrecht. Ein Studienbuch,. 20 Aufl., Muenchen 1975; Maunz -Duerig-Herzog, Grundgesetze, Kommentar zu Art 39, S. 14 ff.; Mangoldt -Klein, Grundgese tz, Bd II, S. 899-901;Kelsen, Staatsrecht, S. 179. 〔註四〕 Karl Wenger: Ansaetze zur inhaltlichen Determinierung nich- thoheitlicher Verwaltungshandlungen im neuenBundes - haushaltsrecht, OeHW 1987, S.1ff.; Otto Kotzaurek, Finanzschuld oder Verwaltungsschuld?, OeHW 1977, S. 73 ff. ### 7. 520董大法官翔飛提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438298) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成行政院負報告義務，反對多數未宣告片面停止執行為違憲。 > **核心主張**：董翔飛主張兩院權限爭議應循憲政結構與分權原理尋找答案。解釋既已肯認行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，停止執行核四預算又屬國家重要政策變更及憲法第六十三條所稱國家其他重要事項，行政院逕自片面決議停止執行，即已明顯違反憲法既定程序、未盡應盡的憲法義務。他以總統緊急命令尚須立法院追認相對照，質疑一個須對立法院負責的行政院院長竟可不經國會同意即拒不執行涉及國家政策的法定預算；若此不構成違憲，無異默認行政院有不遵守憲法的特權，行政權將獨大，分權制衡機制勢將瓦解。 > **與多數意見的差異**：他批評解釋文不僅未宣告違憲，連程序瑕疵亦未提及，僅以自屬重要政策變更、仍須儘速補行程序一語帶過，有高舉輕放之感。對理由書列舉的院長辭職、不信任案、個別立法等途徑，他認為均非憲法或法律規範之必然，性質上屬政治問題，本可由兩院自行斟酌，司法自制下不宜輕易介入。他並質疑理由書「毋迺政黨政治之常態」一語容有斟酌餘地、易遭斷章取義，且釋字第三九一號有關預算案與法律案性質不同的意旨遭聲請機關斷章引用。 1 釋字第 520 號解釋部分不同意見書 董翔飛大法官 提出 一、 憲法權限爭議應循分權制衡機制解決 本件行政院聲請釋憲主旨係因其自行決議停止執行興建核 四電廠預算與立法院職權之行使適用憲法發生權限爭議，自應循 憲政結構、分權原理以及兩院間之權限關係尋找答案。行政、立 法兩院乃我國憲法上之重要機關，並位於權力核心領域，有關兩 院之權限及相互制衡關係，原憲法第五十七條及增修條文第三條 第二項均有周詳之設計，即行政院依下列規定，對立法院負責： 行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法委員在開 會時有向行政院院長及各部會首長質詢之權；行政院對於立法院 決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總 統之核可，於決議案送達行政院十日內移請立法院覆議，立法院 並應於十五日內作成決議，逾期未議決者，原決議失效，覆議時 如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即 接受該決議；立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行 政院院長提出不信任案，如經全體立法委員二分之一以上贊成， 行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法 院。解釋文及解釋理由既已肯認上開規定「行政院有向立法院提 出施政方針及施政報告之責」 ，乃行政院對立法院負責之主要憲 法條款，停止執行核四電廠法定預算亦屬國家政策之變更，且係 憲法第六十三條「立法院得議決之國家其他重要事項」以及立法 院職權行使法第十七條所稱之 「重要事項發生及施政方針變更」 ， 則不論依照上開任一條款之規定，行政院院長均有向立法院提出 報告，並備質詢，藉以爭取立法院多數認同與支持，以踐行憲法 應盡之義務至為明顯，而本案已經兩度覆議定案，並執行有年， 2 行政院藉所謂政黨更迭或政黨政綱為由，逕自片面決議停止執 行，已明顯違反憲法既定程序，未盡其應盡之憲法義務，行政院 此種越過憲法 「先斬不奏」 的違憲行為，竟不見解釋文為 「違憲」 之宣示，甚至連「程序瑕疵」亦未出現，僅以「自屬國家重要政 策之變更，仍須儘速補正上開程序」輕描淡寫一語帶過，不免予 人有「高舉輕放」之感。 二、 緊急命令尚須獲得立法院追認，國家重要政策變更，豈能不經國 會同意 按總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上 重大變故所發布之緊急命令，尚且須於十日內送交立法院予以追 認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。而一個沒有民意 基礎但須對立法院負責的行政院院長，竟可不依憲法及相關法律 規定程序向立法院報告徵詢立法院同意，即可拒不執行涉及國家 政策之法定預算，如此拒不履行憲法義務之行為尚不構成違憲， 無異是默認行政院有不遵守憲法的特權。行政院既可不遵循憲政 程序片面決定廢棄核能電廠法定預算，同樣亦可推及其他法定預 算甚或一般法律，苟如此，行政權豈非變成獨大，而憲法秩序所 賴以維繫的分權制衡機制，勢將瓦解無存。 三、 行政院負責的對象為立法院而非總統 總統、行政院院長在我國憲政架構中，分別扮演國家元首與 國家最高行政首長角色，並各有一定的功能與權限，憲法賦予總 統的職權大多屬於元首權的範圍，如戒嚴權、緊急命令權、赦免 權，且須經由行政院院會的決議始得行使，行政院院長為國家最 高行政首長，依據憲法第五十五條第一項規定，由總統提名經立 法院同意任命，增修條文第三條雖將其改由總統單獨任命，但行 政院院長對立法院負責之規定，始終沒有改變，從表面上看，總 統似乎可以逕行任命，但依政黨政治理論，及本院釋字第三八七 3 號解釋意旨觀之，總統則必須任命受立法院多數黨團歡迎之人物， 否則很難走進立法院大門，可見總統有權任命行政院院長是一回 事，總統候選人於競選期間提出之政見可否經由其任命之行政院 院長落實其競選諾言，則又未必盡然，依議會政治經驗，總統任 命之行政院院長不一定與其同一個政黨，即使同屬一個政黨，也 不一定理念相同，尤其與在野黨組成的聯合政府即更明顯，是解 釋理由所言 「總統候選人於競選時提出政見 ， 獲選民支持而當選 ， 自得推行其競選承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更 先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常 態」 ，是否 「毋迺政黨政治之常態」 容有斟酌餘地，其後雖有 「惟 無論執政黨更替或行政院改組，任何施政方針或重要政策之改變 仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律所定之 相關程序」補述，但總覺有欠妥適，或有被斷章取義之虞，本院 釋字第三九一號解釋文中「預算案與法律案性質不同」一詞，原 係指「尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改」而言， 但卻被聲請機關斷章引用，並作為停止執行法定預算之有力依據， 能不慎乎。 四、 協商解決非解決憲政爭議妥適途徑 司法解釋貴在依循憲法原理釐清憲政爭議，予聲請者乃至全 國人民明確答案，俾有所遵循。解釋文末段「由各有關機關依本 解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決 僵局」 ， 而所謂適當途徑 ， 解釋理由書所列諸項 ， 其中除由行政院 接受立法院不同意決議，繼續執行興建核四電廠計畫為唯一選擇 外，餘如（一）行政院院長以主要政策未獲立法院支持為由自動請 辭，（二）由立法院提出不信任案迫使行政院院長去職，以及 （三） 由立法院通過興建電廠之相關法案等，則均非憲法或法律規範之 必然，而以上這些選項性質上已涉及政治問題，本屬立法、行政 4 固有之職權，何時辭職，什麼時候倒閣，毋庸大法官解釋，本可 自行斟酌。基於司法自制，政治性問題司法權本不宜輕易介入， 否則真的就有越俎代庖之嫌。 憲政僵局如何打開，端賴司法解釋，而本號解釋竟以「朝野 黨團協商解決」退回相關機關，如果朝野協商真能解決憲政上的 僵持，又何必有勞大法官解釋，本席鑒於解釋文諸多論點尚待商 榷，解釋結果稍嫌軟弱，並欠明確，期期以為不然，爰提出部分 不同意見如上。 ### 8. 520劉大法官鐵錚提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438299) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：根本反對多數迴避反對決議之效力，主張院長應即接受該決議。 > **核心主張**：劉鐵錚自行擬具解釋文，程序面與多數相同，但結論應為：倘立法院作成反對決議，行政院院長應即接受該決議。理由在於主權在民與民意政治，立法院依憲法第六十二、六十三條代表人民參與國家重要政策形成，其權限行使具民主正當性。他指出法定預算與法律案、條約案在憲法上並列一款，效力應無軒輊，三者經議決公布後國家機關即應遵守；若行政院得以窒礙難行或政策變更為由單方決議停止執行涉及重大政策的法定預算，憲法明定的覆議制度即形同虛設，行政院根本不必事先提出覆議，立法院的預算審議權亦成有名無實。 > **與多數意見的差異**：他直指多數對本件核心問題，即行政院補行報告程序後立法院仍作成反對決議時該決議之效力，閃爍其辭、未提出明確解釋。多數一面表明反對決議具一定拘束力，一面又列出協商、辭職、不信任案、立法等種種途徑，邏輯是否一貫可疑；且立法院是否立法、是否提出不信任案本屬其自由裁量，非釋憲機關所得過問。縱依多數所示途徑處理，協商不成或繼任院長維持原政策時一切又回到原點，故釋憲機關就此有不可迴避的解釋義務。 1 釋字第 520 號解釋不同意見書 劉鐵錚大法官 提出 基於憲法上主權在民、權力分立以及制衡關係等原則，特別是憲 法增修條文第三條第二項第二款有關覆議規定之同一法理，本席認為 行政院決議停止執行涉及國家重大政策法定預算之釋憲案，應為如下 之解釋： 「因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時，應本 行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院參與國家重要事項之決 策權，依照憲法增修條文第三條第二項及立法院職權行使法第十七條 規定 ， 由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢 。 引起本件釋憲案爭議之行政院會議決議，仍須儘速補行上開程序。其 由行政院提議為前述報告者，立法院有聽取之義務，行政院提出前述 報告後，其政策變更若獲得多數立法委員明示或默示之支持，先前停 止相關預算之執行，即可貫徹實施。 『倘立法院作成反對決議，行政院 院長應即接受該決議』 。」茲說明理由如後： 一、憲法第二條規定中華民國主權屬於國民全體，與憲法第一條規定 中華民國為民有、民治、民享之民主共和國，均係強調國民主權 與主權在民之原則。國家權力直接來自人民，只是權力的行使， 則透過民意代表監督政府各機關為之，即所謂民主政治、民意政 治。申言之，人民藉選舉國會議員而參與國家政策意見之作成， 並透過選舉、罷免、任期制以監督人民之代表，並使其最終對人 民負責。 憲法第六十二條及第六十三條分別規定 ， 「立法院為國家 最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立 法權」 ； 「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰 案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」 。即揭示立法院藉 由上述職權之行使，代表人民參與國家重要政策之形成及重要事 2 項之決定，以落實民意政治、實踐主權在民之憲法意旨。是立法 院在上述權限上，即享有權力行使之民主正當性。 二、權力分立可謂民主國家建構憲法所依據之基本原則，我國憲法實 係以行政、立法兩權互動為核心，在此基礎上所建築之權力分立 與制衡關係之體制，此一核心互動關係最具體表現者厥為憲法第 五十七條，現為憲法增修條文第三條第二項所取代。依後者之規 定，首揭行政院對立法院負責之大原則，繼則詳列各種相互制衡 之機制。此即第一款規定，行政院施政報告之責與立法院質詢之 權；第二款規定： 「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條 約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可……移請立法院覆 議 。 ……覆議時 ， 如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案 ， 行政院院長應即接受該決議」 ；第三款規定，立法院得對行政院院 長提出不信任案及總統解散立法院之權。 按預算制度乃行政部門實現其施政方針，落實各種政策，並 經立法部門參與審查及決議之憲法建制，預算案經立法院審議通 過及總統公布後為法定預算，形式與法律案、條約案相當，在憲 法上也是與法律案、條約案並列一款，效力應無軒輊，三種議案， 經立法院議決後，若未經行政院移請覆議或覆議而未成功，經總 統公布施行後，國家機關即應遵守，俾符法治國原則。縱國家總 預算金額龐大，預算項目包羅萬象，難以精準把握執行，而應保 有若干彈性，此故吾人所可了解，預算法也有若干合理之規定。 但涉及國家重大政策之法定預算，若謂行政院亦可以窒礙難行或 政策變更之理由，單獨決議停止此項法定預算之執行，則憲法明 文規定之覆議制度豈不等同虛設？今後對窒礙難行之預算案，行 政院根本不必事先提出覆議，縱提出而未成功，亦屬毫無影響， 只要事後經行政院會議議決停止執行 即可。若然，則立法院代表 3 人民行使之國家政策參與形成權-審議預算案 ， 豈非成為有名無實 之憲法規定 ， 權力分立與制衡關係之憲法原則 ， 必也被破壞無遺 。 三、憲法增修條文第三條第二項第二款對立法院議決之法律 「案」 、預 算「案」 、條約「案」 ，行政院若認為窒礙難行時，尚設有覆議制 度，請求立法院重行考慮，改變決議，已如上述，則對已經行政 院院長副署 、 總統明令公布之具有拘束力之 「法律」 、 「預算」 、 「條 約」 ，若事後因情事變遷，行政院認為有窒礙難行時，依照舉輕以 明重之法理，豈非更應尊重立法院，依照憲法增修條文第三條第 二項第二款覆議規定之意旨，基於同一法理，應向立法院報告並 備質詢以尋求其支持（事實上對法律或條約之修正與廢止，更是 必須送立法院審議，經立法院通過、總統公布，始能發生效力； 亦即必須遵循與原先 「制定 、 審議」 過程相同之憲法程序） 。 此時 ， 若立法院明示或默示同意行政院停止執行涉及國家重大政策之法 定預算時，固無問題；然若立法院決議反對時，其效果應等同覆 議失敗，依前引憲法增修條文之明文，行政院院長應即接受該決 議，繼續執行該項預算，別無其他選擇。憲法增修條文第三條變 更憲法第五十七條覆議失敗，行政院院長「應即接受」或 「辭職」 之規定，為「應即接受」 ，係為確保政局之安定，避免形成兩院僵 局而久延不決 ， 雖不免犧牲行政院院長之志節或責任政治之真諦 ， 然卻可貫徹民主政治之原則，並維護憲政秩序之安定。 至若行政院院長基於其他原因，自行辭職以示負責時，固無 不可，然此並非憲法義務之辭職，與依憲法第五十七條不接受立 法院決議即須辭職，乃屬憲法義務之辭職，截然有別。憲法第五 十七條所以規定行政院院長可在接受與辭職間作一選擇，乃係因 行政院院長縱不接受立法院之決議而辭職，立法院依憲法第五十 五條仍保有同意權以制衡新提名之行政院院長，即可貫徹立法院 之決議；現行憲法增修條文因取消立法 院之閣揆同意權，故規定 4 行政院院長僅能接受立法院之決議而無其他選擇。是以立法院作 出反對決議後，行政院院長縱自行辭職 （非憲法義務之辭職） ，新 任命之行政院院長也必須接受立法院決議，方能貫徹行政院對立 法院負責之憲法明文，並達成維持政局穩定，避免形成憲政僵局 之憲法意旨 。 故單純建議並認為行政院院長自行辭職 ， 以示負責 ， 即可化解此一憲法爭議，而不首先確認行政院院長有應即接受立 法院決議之憲法義務，無疑是本末倒置、緣木求魚，絲毫無助於 此憲政僵局之消除。 或有謂憲法第五十七條第二款有關立法院主動移請行政院變 更政策之權已遭凍結，而由增修條文第三條第二項第三款之立法 院得提出不信任案規定取代，故行政院至立法院報告後，立法院 若欲表示反對意見，僅有提出不信任案一途。對此本席仍難加以 贊同。首先，姑不論本案乃係涉及重要政策之法定預算執行與否 之問題，並非單純之重要政策變更問題；而不信任案規定，亦非 專為取代立法院政策變更權而設，其實為憲法凍結立法院對行政 院院長任命同意權之折衷產物。再者，立法院政策變更權遭到凍 結，在憲政之實際運作上並非重要，蓋立法院對行政院所提出之 政策亦非僅有提出不信任案之單一控制方式，立法院仍可藉由預 算審議，或於法律中明定某項政策 應經立法院決議（即所謂「立 法否決」 ，台灣地區與大陸地區人民關係條例第九十五條參照） ， 而對行政院提出之政策加以控制之可能。更有甚者，現仍有效適 用之憲法第六十三條，即明文規定： 「立法院有議決法律案、預算 案……及 『國家其他重要事項』 之權」 ，故立法院雖因憲法第五十 七條遭到凍結而無法「主動」移請行政院變更其政策；然依據憲 法第六十三條之明文，其仍保有「被動」審議決定行政院所提出 之重要事項（包括：重要政策）之權力。 5 另須加以說明者，採取與覆議同一之法理解決目前所面臨之 憲政僵局，若立法院仍決議反對行政院變更涉及重要政策之法 定 預算之執行時，該決議亦絕非憲法第七十條，立法院不得為增加 支出之提議之情形可比，此觀諸該項法定預算早經行政院提出、 立法院議決 、 總統公布而 「存在」 ， 並非 「從無到有」 之事實自明 。 至若採取此一解決途徑，即有立法院為行政院設定施政方針，強 制行政院執行其不欲施行之政策之疑慮，然初不論立法院是否果 不可為行政院設定施政方針或強制行政院執行其不欲施行之政策 （例如：透過憲法第六十三條議決國家其他重要事項之權，甚或 制定所謂措施性法律） ，此所涉及者乃係變更早經立法院決議之 「既有」政策之問題；係行政院向立法院負責之問題；係立法院 代表人民參與政策制訂過程之問題。若吾人接受立法院對於任何 行政院所欲施行或不欲施行之政策，均無參與決定權的看法，則 憲法權力分立、權力制衡、民意政治之諸項原則豈非淪為空談， 行政權獨大而立法權衰弱之情形亦非不能想像。 退一步言，縱肯認立法院僅得藉由提出不信任案以解決目前 之憲政僵局，然吾人若對於國會解散重行改選之結果詳加分析， 仍可佐證行政院對立法院負責，行政院對立法院所作出之反對決 議僅能接受之結論，乃憲法當然之解釋。蓋立法院改選之結果， 若仍由目前之在野黨獲得多數席次，則行政院當無理由再對立法 院之反對決議表示異議；然縱由目前執政黨獲得多數之席次，行 政院亦僅係因能篤定獲得多數同黨立法委員之支持，而能貫徹其 決定，並非謂行政院可無視立法院前揭權能，而有自行片面決定 變更法定預算或其他重要政策之行政裁量權。是故，對於本件解 釋案件所由生之爭議，立法院是否提出不信任案，乃係立法院是 否行使其憲法所賦予權限之問題，立法委員自有其行使職權之衡 量標準；然其與本案解釋之標的，行政院決議停止執行涉及重大 6 政策之法定預算，經向立法院報告後，不獲立法院同意，究竟發 生何種效力，根本係不同之兩個問題，不應混為一談。 最後本席必須指出，本件解釋之核心問題，即行政院補行相 關報告程序後，立法院若仍持異議而為反對決議時，該反對決議 之效力問題，多數意見對此閃爍其辭，未能提出明確之解釋，實 有未盡全功之憾。換言之，多數意見雖已表明立法院反對決議應 具有一定之拘束力，然其結論卻又 提出包括協商、辭職、不信任 及立法在內之種種解決方式。姑不論此一解釋在邏輯上是否合理 一貫，即就有關機關是否有遵照多數意見所示途徑辦理之義務而 論，恐亦有所疑義；蓋立法院是否立法與是否提出不信任案，本 為立法院得自由選擇與裁量之事項，非釋憲機關所得過問。然縱 有關機關依據多數意見之指示，採行其他解決途徑，於其仍不能 獲得一致之共識而形成僵局時（例如：協商不成或行政院院長辭 職，而繼任之行政院院長仍採取和前任院長相同之政策）究應如 何處理？恐一切又回到現行爭議之原點，徒然浪費國家有限之資 源。職是之故，對於立法院作成反對決議之 效力問題，釋憲機關 實有不可迴避之解釋義務。此時若憲法本身未有明文可供遵循， 釋憲機關自當本於憲法相關條文之意旨、依循民主憲政之基本原 則及憲法法理明確地為憲政僵局指引明路 ， 此方為增進人民福祉 、 維護憲法秩序，回復憲政常態運作，導引社會發展之正道，爰為 此不同意見書如上。 ### 9. 520戴大法官東雄提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438300) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成解釋文，補充闡明法定預算之規範效力與執行彈性之界線。 > **核心主張**：戴東雄補充說明依我國現行預算法，立法院對預算執行的監督僅限於第二十二條超過五千萬元預備金動支的送請備查，以及第六十一條執行歲出分配預算重要事項考核報告的送請備查。他依預算法第七十一、七十二、七十四、七十九、八十七條說明歲出屬預估性質，得追加、停止使用、裁減經費、調整收支，國營事業資產投資預算或受市場法則影響的附屬單位預算裁量空間更大，故主管機關決定某一項目不執行或停止執行，尚不能遽指為違憲違法，是為執行預算的彈性；但涉及變更施政方針或重要政策者，仍須經立法院參與，即依增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條報告並備質詢。 > **與多數意見的差異**：他強調執行彈性並非行政機關得任意選擇執行項目，仍須顧及法定預算經立法院通過而具規範效力的事實，並受預算法所定考核與經費流用禁止等拘束。他並指出立法院對預算案的權限與法律案不同，僅得以刪減權監督（援引釋字第二六四號），現行增修條文下已無主動決議移請行政院變更政策之權；其參與亦不得涉及施政計畫內容之變動與調整，否則有違釋字第三九一號所示制衡原理，在該號未變更前各機關仍受拘束（援引釋字第一八五號）。 1 釋字第 520 號解釋協同意見書 戴東雄大法官 提出 本席就多數大法官通過之解釋文，固表贊同；惟就解釋理由書部 分內容之論斷，猶認有補充闡明之處，為資明確，爰提出協同意見書 如下： 一、預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之憲 法建制。對預算之審議及執行之監督，立法機關之權限與職責， 因各國憲法建制不同而有差異。依我國現行預算法之明文規定， 立法院對預算執行之監督，僅限於預算法第二十二條關於超過五 千萬元預備金之動支，應先送立法院備查；以及預算法第六十一 條有關中央主計機關應將各機關執行歲出分配預算之重要事項考 核報告送立法院備查。 二、法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別在 於：賦予行政機關執行權限之法規，其所規範之構成要件具備， 即產生一定之法律效果，若法律本身無決策 裁量或選擇裁量之授 權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為。立法院通過 之法定預算屬於對國家機關歲出 、 歲入及未來承諾之授權規範 （參 照預算法第六條至第八條） ， 其規範效力在於設定預算執行機關得 動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定 之會計與執行程序並受決算程序及審計機關之監督。關於歲入之 執行仍須依據各種稅法 、 公共債務法等相關規定 ， 始有實現可能 。 關於法定預算之歲出部分，則屬預估性質，不足時可由行政院提 出追加 （參照預算法第七十九條） ；經費如有剩餘，除經行政院核 准得轉入下一會計年度者外，應即停止使用 （參照預算法第七十 二條及第七十四條） ；其遇有特殊事故，尚得裁減經費 （參照預算 法第七十一條） 、調整收支（參照預算法第八十七條） ，凡此皆足 2 認法定預算之是否執行與如何執行，行政院享有裁量之空間。至 國營事業機構之資產投資預算或其他受市場法則影響之附屬單位 預算，乃私經濟行政之一環，因經營策略或市場因素而改變，其 執行內容應有較大之裁量空間，更無疑義（參照預算法第八十八 條及第九十條） 。 是法定預算之執行，除預算法有明文之限制規定 外，主管機關依其合義務性之裁量，決定法定預算中某一項目不 執行或停止執行 ， 尚不能遽指為違憲或違法 ，其是否為法之所許 ， 仍應視具體情形而定，此為解釋理由書所謂「執行預算之彈性」 。 三、法定預算之執行，各機關應遵照預算法之規定辦理，至於有無執 行之義務，須視具體情形而定。例如維持法定機關正常運作及履 行其法定職務之經費 （法定經費） ，若停止執行，將影響機關之存 續 ， 故行政機關有執行之義務 （參照預算法第五條第一項第三款） 。 反之，法定預算如屬於國營事業機構之資產投資預算，乃私經濟 行政之一環，其是否執行，須考量經營策略或市場因素，故除涉 及變更施政方針或重要政策者外，各事業機構有相當大之執行彈 性。至其因法定預算之停止執行具有 變更施政方針或重要政策之 作用者，須經立法院之參與，而所謂 「立法院之參與」 ，依本解釋 文所載， 係指： 「應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法 院參與國家重要事項之決策權，依照憲法增修條文第三條及立法 院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部會首長適時 向立法院提出報告並備質詢。」 四、前述執行法定預算之彈性，並非行政機關得自行任意選擇執行之 項目，尚須顧及法定預算乃經立法院通過具備規範效力之事實。 所謂法定預算之「規範效力」 ，依解釋理由書所載： 「在於設定預 算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵 循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監 督」 ， 以及 「預算法規中有關執行歲出分配預算應分期逐級考核執 3 行狀況並將考核報告送立法院備查 （參照預算法第六十一條） ，執 行預算時各機關、各政事及計畫或業務科目間經費流用之明文禁 止 （參照同法第六十二條） ， 又各機關執行計畫預算未達全年度百 分之九十者，相關主管人員依規定議處（參照八十九年八月三日 行政院修正發布之行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎懲作 業要點） ， 凡此均屬監督執行預算之機制 ， 貫徹財政紀律之要求 。 」 又依解釋理由書所載： 「法定預算皆限於一定會計年度」 ，故法定 預算之規範效力亦僅限立法院審議通過之會計年度，依預算法第 七十二條規定，會計年度結束後，其經費未使用者，應即停止使 用，併此指明。 五、本院釋字第三九一號解釋，係針對預算案之審議方式，作成解釋， 雖曾論列預算案與法律案性質之不同，並未否定法定預算之拘束 力，僅闡明立法機關通過之預算案，拘束之對象非一般人民而為 國家機關，故據釋字第三九一號無法得出行政機關不問支出之性 質為何，均有權停止執行法定預算。又預算法雖無停止執行法定 預算之禁止規定，亦不得遽謂行政機關可任意不執行預算。惟主 管機關依職權停止法定預算中部分支出項目 之執行，如解釋文所 示，亦不當然構成違憲或違法，而應分別視情況而定。 六、憲法增修條文第三條第二項第二款規定： 「行政院對於立法院決議 之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之 核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院 對行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期 間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。 覆議案逾期未決議者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員 二分之一以上決議維持原案，行政院應即接受該決議。」從而行 政院對立法院決議通過之預算案，如認窒礙難行而不 欲按其內容 執行時，於預算案公布為法定預算前，自應依上開憲法增修條文 4 覆議程序處理。惟本件行政院聲請釋憲案之標的，係已經立法院 通過 ， 總統公布成為法定預算 ， 故本件屬於法定預算之執行問題 ， 而與上開憲法增修條文覆議程序無關。至憲法增修條文第三條第 二項第二款所設之覆議程序，係憲法賦予行政院之權限，行政院 有考量之餘地 ； 原則上 ， 行政院有兩種途徑可以選擇 ：（一）自信其 政策正確，必然得到民眾之支持，而主動提出覆議，以維護其政 策 。 如經立法院覆議而行政院失敗時 ， 行政院應即接受該決議 （已 廢止之憲法第五十七條第三款規定：接受該決議或辭職） 。（二）行 政院如認為因立法院刪減特定政策或其中一項目之工程預算過 多，無法以該項法定預算達到預期之成果時，祇好放棄該政策或 該項目而不執行法定預算。例如行政院就棲蘭山設立國家公園之 預算被立法院刪減成只剩四分之一，而無法達到國家公園之水準 時，行政院祇好不執行該僅剩四分之一之法定預算，放棄設立棲 蘭山國家公園，以免興建一不像樣之國家公園，而遭人民批評。 又如法定預算非可歸責於行政院之因素而遷延工程之進行時期， 致市場因素變動，設備費增加。此時行政院認為因情勢變更，非 追加預算，無法竟其功，且從評估投資經營成本效益，已不 符整 體社會之利益，而選擇停止執行法定預算，不再興建，並負起相 關政策成敗之責任（釋字第三九一號解釋參照） 。例如探勘油井， 國際油價下滑，如繼續探勘，非追加預算不可，且經營上已無經 濟效益。此時，立法院能否主動決議強制行政院繼續探勘油井？ 尤其立法院因無法主動決議追加預算 （參照憲法第七十條） ， 故宜 採取否定說，方符行政權與立法權分立之原則；否則立法院與行 政院之責任歸屬又要混淆不清。總之，行政院如遇有立法院通過 之預算案不合其意 （通常是預算被刪除或刪減） ， 而行政院又想貫 徹其政策時，則可依上開憲法規定向立法院提出覆議，此為憲 法 設立預算案覆議程序制度之目的所在。 5 七、本件所關核能電廠預算案通過之後，立法院於八十五年五月二十 四日第三屆第一會期第十五次會議，以變更行政院重要政策，依 當時適用之憲法第五十七條第二款規定，決議廢止核能電廠興建 計畫，進行中之工程立即停工並停止動支預算，嗣行政院於同年 六月十二日，亦以不同意重要政策變更而移請立法院覆議。可見 基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、產業關連之影 響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行，善後處理之複 雜性，應認係國家重要政策之變更，固無疑問；惟民主政治為民 意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選，乃實現民意政治之 途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自有 推行其承諾之政治上義務，從而總統經由其任命之行政院院長， 變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺民主憲政 運作之常規。惟任何施政方針或重要政策之改變仍應遵循憲法秩 序所賴以維繫之權力制衡設計，以 及法律所定之相關程序。蓋基 於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程 式合法。憲法第五十 七條即屬行政與立法兩權相互制衡之設計，其中同條第二款關於 重要政策，立法院決議變更及行政院移請覆議之規定，雖經民國 八十六年七月二十一日修正公布之 憲法增修條文刪除，但有關該 立法院對行政院之制衡方式於憲法增修條文第三條第二項第三款 以不信任案規定予以取代，而憲法第五十七條之其他制衡規定基 本上仍分列於增修條文第三條第二項第一款及第二款。故公布於 民國八十八年一月二十五日之立法院職權行使法第十六條，仍就 行政院每一會期應向立法院提出施政方針及施政報告之程序加以 規定，同法第十七條則定有： 「行政院遇有重要事項發生，或施政 方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報 告，並備質詢。前項情事發生時，如有立法委員提議，三十人以 上連署或附議，亦得邀請行政院院長或有 關部會首長向立法院院 6 會報告，並備質詢。」所謂施政方針變更則包括政黨輪替後重要 政策改變在內。針對所發生之重要事項或重要政策之改變，除其 應修改法律者自須向立法院提出法律修正案，其應修改或新頒命 令者應予發布並須送置於立法院外，上開條文復課予行政院向立 法院報告並備質詢之義務。行政院為履行此項報告義務，於依憲 法第五十八條第二項規定，提出於行政院會議議決後，始能向立 法院院會進行報告及備詢程序。立法院職權行使法第十七條雖規 定行政院對立法院有報告之義務，但未明文應於「事前」為之， 況同條第二項規定，立法院經委員提議亦得主動邀 請行政院向立 法院報告，可知上開行政院向立法院報告之義務並非必須於事前 為之，是本件解釋理由書所載「…報告因情況緊急或或不能於事 前預知者外，均應事前為之。」即有不妥。就本案事實而言，有 關核能電廠之法定預算，行政院會議於八十九年十月二十七日決 議停止執行，行政院院長於同年同月三十一日遭立法院杯葛而未 能完成報告程序，惟相關規定既未要求事先報告，則本件停止預 算之執行處理程序尚不違反前開憲法及法律之規定。 八、行政院院長或有關部會首長依前述憲法增修條文第三條第二項第 一款及立法院職權行使法第十七條向立法院提出報告之後，若獲 多數立法委員之支持，基於代議民主之憲政原理，自可貫徹其政 策之實施。若立法院聽取報告後，作成反對或其他決議，此一決 議固屬對政策變更之異議，具有確認法定預算效力之作用，而此 處所謂「法定預算之效力」 ，係指解釋理由書所載： 「設定預算執 行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預 算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督」 。 依此意旨，尚無法推論出行政院重要政策之變更須經立法院之同 意，蓋依本院釋字第三九一號解釋之意旨，立法院就預算案之審 7 議，不得涉及施政計畫內容之變動與調整，故應視立法院決議之 內容，由各有關機關選擇適當途徑解決。 九、行政院提出前述報告後，倘立法院作成反對或其他決議，應視其 決議內容，由各有關機關選擇適當途徑解決：行政院同意接受立 法院多數意見繼續執行法定預算，或由行政院與立法院朝野黨團 協商達成解決方案。於不能協商達成解決方案時，各有關機關應 循憲法現有機制為適當之處理 ， 諸如 ：（一）行政院院長以重要政策 或施政方針未獲立法院支持，其施政欠缺民主正當性又無從實現 總統之付託，自行辭職以示負責；惟行政院院長亦得鑑 於核四建 廠計畫自推動以來，社會經濟及國際情勢已發生重大變遷，經組 成「核四再評估委員會」審慎評估後，以「不建核四不會缺電」 、 「具體可行的核四替代方案」 、 「核廢料是萬年無解的難題」 、 「核 災萬一發生危機處理堪憂」 、 「核四合約中止損失尚可忍受」 、 「永 續發展台灣經濟逐漸建立非核家園」等六項理由，決定停止興建 核能電廠，以符合憲法對人民生存權之保障，並深信能獲得多數 人民之支持，而選擇堅持其政策主張，依本院釋字第三九一號解 釋意旨 ， 負政策成敗之責任 。（二）立法院依憲法增修條文第三條第 二項第三款對行政院院長提出不信任案，使其去 職（不信任案一 旦通過，立法院可能遭受解散，則朝野黨派正可藉此改選機會， 直接訴諸民意，此亦為代議民主制度下解決重大政治衝突習見之 途徑） 。（三）立法院依憲法第六十三條通過能源法案及其他相關法 案。 十、總之，本件為行政院停止執行法定預算與立法院發生適用憲法之 爭議。根據我國現行憲法規定，預算之提案專屬於行法院（參照 憲法第五十八條、第五十九條） ，立法院無此權限。又立法院對於 行法院所提出之預算，不得為增加之支出 之提議，此為憲法第七 十條所明定。因此，立法院對預算案之權限與法律案不同，僅能 8 以預算刪減權監督行政院不可以濫用預 算提案權，做出與民眾利 益違背的政策 ； 或防止行政院浮濫編列預算 ， 而為不必要之浪費 ， 此經本院釋字第二六四號解釋闡釋在案。又依憲法第五十七條第 二款規定 ， 立法院原可透過決議移請行政院變更重要政策之方式 ， 行使參與預算決策之權。惟此款規定現已改為由立法院對行政院 主動提出不信任案 （憲法增修條文第三條第二項第三款） ， 故立法 院已無主動決議移請行政院變更政策之權限，行政院也無機會依 該項款規定行使覆議程序。本件預算自擬編、先前之停止執行， 以迄再執行之覆議，雖經立法院參與決議，惟於現行憲法之規定 下，行政院再次停止執行，憲法所提供立 法機關得參予決策之相 同機會，除提出相關法律案外，為提出不信任案。重要政策已制 定成法定預算之一部分，與非屬國家重要政策變更之單純預算變 動有別。其變更固然須經立法院之參與，惟所謂立法院之參與， 尚不得涉及施政計畫內容之變動與調整，否則易導致政策成敗無 所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所 司之制衡原理 。 此釋憲意旨經本院釋字第三九一號解釋闡釋在案 ， 因此，在該號之解釋未為變更以前，各機關仍應受其拘束（參照 釋字第一八五號解釋） ，併此指明，爰提出協同意見書如上。 ### 10. 520蘇大法官俊雄提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438301) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成三項判斷，補強法理並就理由書兩處表述提出檢討。 > **核心主張**：蘇俊雄肯認本號解釋確立的三項基本原則：合乎法定條件限制時容認主管機關依合目的性的政策考量決定預算執行與否；本件另涉國家重要政策變更，行政院尚負向立法院報告並備質詢的義務，立法院不得拒絕；補行程序後相關機關均應本於憲法忠誠，依憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局。他並就法定預算是否課予執行義務加以論證：法定預算雖為措施性法律，但規範性不等於課予義務，須檢證其規範內涵；歲出部分的法定預算是限定支用事務範圍與上限額度的授權性法律規範，不具課予義務的內涵，故停止執行不當然違憲違法。 > **與多數意見的差異**：他認為多數對此關鍵問題雖有定見卻未明白表述判斷結論，尚存說理未盡之憾。並就理由書兩點提出檢討：其一，所謂反對決議「具有確認法定預算效力之作用」應係指確認法定預算之授權仍然存在，而非行政院即須受該決議拘束，表述易生誤解；其二，多數似認立法院得制定要求興建特定電廠的個別性法律，恐混同措施法與個案法之概念，且措施性法律不得侵及行政權核心領域，在未受理並依權力分立原則審查其具體內容前，其合憲性不應遽予肯認。 1 釋字第 520 號解釋協同意見書 蘇俊雄大法官 提出 本件解釋導因於八十九年底行政院與立法院間就停止興建核能第 四電廠之決策所引發的機關爭議；而行政院得否決策不執行立法院通 過之法定預算，則為其間主要之爭議問題。聲請解釋的行政院主張， 其就法定預算之執行與否具有決定權，毋需另經立法院之同意；惟 關 係機關立法院則認為行政院無權決定不執行法定預算，並從而拒絕行 政院長就此案到院說明，另決議移請監察院發動彈劾。由於雙方就預 算執行與政策變更之權限分際問題，在看法上存有重大分歧，復因朝 野對峙之政治情勢，故本件爭議已形成難解之憲政僵局，影響國計民 生甚鉅。本件爭議既已合法提出釋憲聲請並經受理，則如何本於責任 政治與權力分立制衡等憲法結構原則，釐清本件爭議所涉法理問題之 是非曲直，進而闡明化解憲政僵局、回歸憲政運作之正途，自應為大 法官責無旁貸之重要任務。 秉於上開認知，本件解釋作成下述三項主要判斷：（一）在合乎法 定條件限制的情況下，應容認主管機關得依合目的性之政策考量，為 預算執行與否之決斷；（二）本件爭議因另涉及國家重要政策之變更， 本於行政院對立法院負責之憲法意旨，行政院就其所為之政策決定， 尚負有向立法院報告並備質詢之義務，立法院就此亦不得拒絕；（三） 本件爭議於補行上揭程序後，相關機關均應本於「憲法忠誠」之義務 與信念，依憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局。此三項基本原則之 確立與揭示，符合憲法所定之權限分派秩序，並適切踐行了大法官仲 裁機關爭議、維護憲政運作的任務要求，應值吾人肯認贊同。 惟本件爭議中相關機關提出了諸多 論點，解釋理由書未及一一詳 予辨明澄清，尚存有說理未盡之憾；其中有關重要政策變更之決策程 序以及憲政僵局之解決方式等重要議題之理由構成，亦無法盡表吾人 2 法理確信之根據 ， 甚或容有再為斟酌檢討之餘地 。 爰提出協同意見書 ， 就本案所涉之主要關鍵議題，依次論證檢討如下，俾期強化本件解釋 之法理基礎、澄清可能衍生之誤會。 一、 法定預算的規範效力與規範內涵 由立法院通過的法定預算，是否即具有「課予行政部門執行 預算之義務」 的規範效力呢？針對這項本件爭議中的主要焦點問 題，本件解釋固然多所著墨，並有定見，惟並未明白表述大法官 的判斷結論。為期能明確定紛止爭，在此爰先就此項問題進行論 證檢討。 按預算案經立法院審議通過及公佈後即為 「法定預算」 ， 其形 式上與法律相當，學術上則進一步將之定性為是一種「措施性法 律」 。 法定預算既為法律規範之一種 ， 其規範性自不容否認 ； 惟法 規範的內容態樣繁多，是否均會課予受規範對象以特定之行為義 務，尚且不能一概而論。因此，單從法定預算作為措施性法律的 規範定位，尚不足據以推論認定行政部門是否具有執行預算之義 務的問題 ； 我們毋寧還必須檢証確認法定預算的 「規範內涵」 ， 才 能判定其是否具有「課予義務」此一面向的規範效力。 當我們進一步從法定預算本身之形式、內容以及預算法上之 相關規定，探究其規範內涵時，則正如同多數的公法學者所正確 指出的，針對歲出部分進行規範的法定預算，基本上是在限定政 府就特定事項為財政支出的最高額度限制，亦即是在設定預算執 行機關得以支用預算之事務範圍，及其支用時之上限額度。就此 而言 ， 法定預算實為一種 「授權性的法律規範」 ， 其中尚不具有 「課 予義務」之規範內涵，亦從而並不能發生「要求政府必須為特定 預算支出」的規範效力。主管機關依職權停止法定預算中部分支 出項目之執行，因此並不當然構成違憲或違法，而應分別情形視 有無其他法規範設定其行為義務而定。 3 以上所揭法理判斷，與多數通過之解釋理由尚無不同。本件 解釋文及解釋理由固曾提及：不執行法定預算有即構成違法者， 如維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費，因停止執行 致影響機關存續之情形；惟此際作成違法判斷之關鍵，毋寧是因 為此時之預算執行係為履行其他法規規定之義務，若不執行預算 將造成違反該等法規之結果，而尚非謂不執行法定預算之本身即 構成違法。準此，關係機關立法院指摘行政院不執行法定預算即 為違法之說詞，實已對法定預算之規範內涵存有誤解，不可不慎 察。 二、 預算執行之彈性與紀律--預算法制對於預算執行之規範要求 法定預算本身固然並未課予行政部門實現預算內容的法定 任務，惟由此亦無法逕而推論認為預算執行機關得自由決定是否 執行預算，其決策不受任何拘束限制。相反地，預算法乃至審計 法針對預算之執行，另設定有多重之程序上與實質上的規範要 求 ； 故此等規範是否寓有 「主管機關應為預算執行」 之義務要求 ， 在此尚有論證檢討之餘地。 具體檢視預算法制上之相關規定，則我們固然可以發現，預 算執行之成效是預算行政之考核、控管上的重要課題；但在另一 方面，法制上亦有保留予預算執行機關得為裁減經費或變動執行 的彈性決策空間。整體而言，預算法制的規範重點，應可認為係 在維持預算行政的 「財政紀律」 ， 亦即其規範目的在於 ： 確保國家 之財政運作得有一定之合理性、穩定性與可預測性，並從而杜絕 預算行政發生枉法浪費之情事；而在追求預算計畫之穩定性的同 時，預算法制無疑也顧慮到了國家行政的靈活需求，因此容認主 管機關就預算之執行與否以及執行程度等問題，仍得保有一定的 決策空間。換言之，在預算法制的規範要求下，行政部門原則上 固應誠信地執行由其所提出並獲立法院同意通過的預算計畫；惟 4 其若因情事或政策之變更而決定不執行法定預算時，若其所為決 策符合法制上之專業紀律要求，則仍為預算法制所允許。 基於上述之理解與詮釋，預算法制上有關「預算行政紀律之 要求」 ，尚非即為「執行預算義務之課予」 ；因為在合乎專業紀律 要求之情況下，主管機關仍有為不執行預算之決策空間。除了規 範內涵上的差異外，此等「紀律規範」與「課予義務規範」的控 制機制，毋寧亦存有相當之不同；蓋關於「主管機關所為變動預 算之決策是否符合預算法所定條件」這項問題，法制上係委由專 業、中立之審計機關進行認定判斷後，再由作為預算監督機關之 監察院與立法院進行責任之追究，而非可由司法機關逕自作成 「違法」或「合法」之判定。故於本件爭議中，我們並不能僅因 行政院決議停止執行核四預算即遽指其屬違法，而毋寧必須肯認 其具有發動變更預算執行之決策權限；至於其所為實際決策是否 符合法制上之紀律規範要求，則應由審計部門進行專業審查，非 國會或司法機關所得率予認定。 三、 預算行政與預算監督的權限分派秩序 如果我們跳脫相關法律概念之詮釋與適用，轉而探討憲政體 制下關於預算事務的權限分派秩序，並據以確定行政權與立法權 間之權限分際，則對於本件爭議中有關行政部門有無執行法定預 算之義務的問題，我們或許能夠獲得更為清楚而完整的答案。 按預算機制事涉國家財政資源之分配，對於國家機關之正常 運作、國家政策之確定與實現乃至於社會經濟之發展，俱有深遠 重大之影響。為強化預算行政之正當性與合理性，採行代議民主 之憲政制度 ， 莫不將分權制衡之機制導入預算制度之運作 。 準此 ， 在預算決策之形成確定階段，存有預算案之提出權與審議權之區 分；而在預算執行之階段，亦有區隔執行權與監督權的設計。預 算行政之各階段雖均有不同之多數憲法機關的參與，但在責任政 5 治的規範原則下，政治責任之歸屬仍應有釐清之必要；在分權制 衡的運作過程中，如何維持各憲法機關適當之權限分際，乃為重 要之課題。 從這種權限分派秩序的觀點檢視本件爭議所涉法理問題，則 若將法定預算乃至預算法制上之相關規定，解為具有課予行政部 門以執行義務之規範效力，無疑會混淆了行政權與立法權間的權 限分際，而與功能法觀點下的權力分立原則有所牴觸。蓋法定預 算雖經立法院審議通過，但從預算案之提出以至法定預算之執 行，均屬行政部門的權責；預算政策之形成與實現，除涉及法定 機關之存續或法定義務之履行者外，原則上亦應由行政部門擔負 起主要的政治責任。故如果將法定預算之內容一律解為具有課予 執行義務之效力，不僅將無法明確界定政策形成之責任歸屬，而 且亦將使預算之執行失去彈性，無法滿足行政權的機動需求。至 於認為「行政院須經立法院之同意，方得為預算執行上之變更」 的見解，除欠缺實證法上之根據外，亦混淆了預算執行權與預算 監督權間的分際 。 質言之 ， 關於特定預算項目之授權與否的問題 ， 法制上固可容認國會得以「同意權保留」之方式實施監督；惟已 經授權之預算項目的執行決策，究屬行政權之核心事項，故國會 所為預算監督，於此僅能追究其政治責任，而不能逕代行政部門 決定。 綜合以上三點論證，本件爭議中行政院所為停止執行核四預 算之決議，若僅就預算制度之規範法理而言，則應無逾越其權限 分際之違憲或違法疑義。本件解釋就此雖未明白表述此項判斷結 論，但依本席所見，解釋意旨應與上述論證一致。 四、 重大政策變更的憲政程序要求 應否興建核四廠的問題為我國近年來之重大政策爭議，行政 院就此作成停建核四之決策，自亦屬國家重要政策的重大變更。 6 由於相關爭議於八十五年時曾歷經立法院為變更政策之決議而 行政院再為覆議推翻的憲政程序，在憲政運作上已累積有高度之 爭議性；再加上停建所需善後事宜繁雜，另須後續預算計畫之支 應與配合--因此，本件爭議實不能僅單純界定為停止執行法定預 算之問題，而必須再行檢討此項重大政策變更於相關憲法規範下 的權限互動問題。 在此首先應予澄清確認的是：相關政策爭議於八十五年間所 歷經之覆議程序，既未課予行政院有興建核四廠之義務，自不禁 止行政院嗣後改變其政策立場；而基於會期不連續原則，此項覆 議結果亦無拘束新國會之效力。故除據以表徵相關政策所具有之 高度爭議性以外，此段憲政運作之歷史與本件爭議尚無直接之關 係；論者每持此項史實主張行政院已無變更轉寰其政策立場之餘 地，實係對相關爭議之事實情形未有詳察，且於覆議制度之程序 效力亦有誤解。 其次，關係機關立法院亦曾主張，本件爭議所涉政策決斷， 係屬憲法第六十三條所定之 「重要事項」 ，故應經立法院之議決。 惟從體系解釋之觀點而言 ， 該條所定之 「國家其他重要事項」 ， 應 係指其他憲法規範授權、或法律規範保留予立法院為議決之事 項，惟有如此，其所為決議方有規範效力可言；我國憲法學通說 更強調，立法院此種重要事項議決權，仍須受權力分立原則之約 制，不得侵及其他機關之決策權限。準此，本案系爭之停止預算 執行決策，既屬行政院之權責，且亦尚未就後續之處理問題提出 預算案或法律案於立法院，故立法院尚不得逕依憲法第六十三條 之規定即取得此項政策變更之主導權。 在公共政策之形成上，行政院固然享有一定之政策形成主導 權限，且若所決策之事務屬於其權限作用之核心事項，並毋需先 經立法院之同意授權。然而，基於代議民主政治的理念以及我國 7 憲政體制上的權限制衡機制，行政院必須就其所為政策決定對立 法院負起政治責任；行政院對於政策之形成確定因而並無壟斷性 之決策高權，而必須接受立法院之監督制衡，藉責任政治之運作 而與代議機關共同對國民負責。尤其，本件爭議所涉停止興建核 四廠之決議，關係重大而複雜，其後續處理尚需龐大經費支出， 倘若立法院並不支持此項政策，而對相關之預算案拒絕授權，則 此項停建核四之政策宣示，殆無執行可能性可言；故本件重大政 策變更，遠非行政院自行決議停止執行相關預算即可蹴成，尚需 積極尋求立法院之支持，始有落實之可能。就此而言，立法院就 此等重大政策之參與決策形成權限 --無論是藉由質詢、不信任投 票等方式追究政治責任，抑或是透過立法或預算審議等方式參與 政策事項之具體形成--無疑均具有舉足輕重之影響力，並非行政 院得以行政保留為由片面加以拒絕。 重大政策既事涉行政立法兩院職權，有賴此二院於制衡互動 過程中協力共同形成，則如何維持行政立法兩權之理性溝通與互 動，允為憲政運作上之重要課題。準此，我國憲法增修條文第三 條第二項第一款乃規定： 「行政院有向立法院提出施政方針及施 政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部 會首長質詢之權。」此項規範不惟是行政院對立法院負責的一種 基本機制，同時也架構出行政立法兩權間一項最為基本的政策溝 通管道，應可認為係憲法對於重大政策之形成或變更的基本程序 要求。尤其，為謀後續之憲法制衡機制的順利運作，並使國政爭 議得於憲政體制下獲致制度性的解決，此項負責機制的維持，應 屬兩院之共同憲法義務。故行政院本於其權責而為重大政策變更 之「擬議」時，負有向立法院報告說明並備質詢的憲法義務；立 法院於行政院提議為前述報告時，亦不得加以拒絕，而有聽取之 憲法義務。本件爭議中行政立法兩院未循此憲政制度途徑溝通政 8 策歧異，任令情緒對立導致政治動盪，已非僅政治運作策略之當 否問題 ， 而實有違背此項憲政程序規範所課義務 。 基於此項認定 ， 本件解釋乃要求爭議機關應儘速補行上開程序，俾使憲政機制及 早回復正當之運作。 五、 憲政僵局的解決方式與憲法機關的忠誠義務 經由上述的分析說明，我們或許可對本件爭議的憲法性質能 有更為清明而客觀的認識：本件爭議實為一種行政、立法兩院就 重大政策存有重大歧見的憲政僵局問題，惟爭議雙方均未依循憲 政體制上的制度性管道尋求僵局之解套。本件解釋要求儘速補行 憲政規範上最為基本的政策溝通程序，當然並無法一舉解決此項 爭議問題；畢竟，這項具有高度爭議性的政策問題，仍應由負政 治責任之政治部門，於政治過程中做成評價決定。然而，透過此 項處理要求之宣示，本件解釋毋寧也再次確認：憲法機關在憲政 運作上負有「憲法忠誠」之義務，必須遵循並努力維繫憲政制度 的正常運作，既不得僭越其職權，亦不容以意氣之爭癱瘓損害憲 政機制的功能。此項「憲法忠誠」的規範要求，雖未見諸憲法明 文規定，但不僅為憲政制度之正常運作所必需，亦蘊含於責任政 治之政治倫理，其規範性應不容置疑。故本件爭議於補行前述程 序後，相關機關仍應本於此項忠誠義務之要求，以憲政體制所設 機制，積極地尋求歧見與僵局的解決。 鑑於憲政制度上存有多種模式能夠處理本件爭議，且究應選 擇何項機制的問題，應留待政治部門自行判斷決定，故本件解釋 文就此並未多言。為明確解釋意旨，多數通過之解釋理由書末段 另例示了可能之處理程序與選擇方案。此項解釋方法固有致使大 法官「身兼裁判與教練」之疑義，惟考量我國憲法解釋傳統以及 憲政運作仍未臻成熟等情節，本席不擬多表質疑。於進一步檢討 解釋理由所做例示之實質妥當性後，本席以為尚有二點問題值得 9 再為澄清或斟酌檢討。首先，解釋理由中所提「若立法院於聽取 報告後作成反對或其他決議，此一決議固屬對政策變更之異議， 實具有確認法定預算效力之作用，與不具有拘束力僅屬建議性質 之決議有間…」等語，應係指該等決議具有「確認法定預算之授 權仍然存在」的效力，尚非謂行政院即須受立法院之反對決議拘 束而無持異見之餘地；解釋理由書就此所為之表述，恐易引致誤 解，應有澄清之必要。其次，多數通過之解釋理由似認為立法院 若進而制定要求興建特定電廠的「個別性法律」 ，尚非憲法所不 許。惟公法學理上固未禁止「措施性法律」之存在，但對所謂之 「個案性法律」 （Einzellfallgesetz）仍多所質疑；解釋理由就此是 否混同 「措施法」 與 「個案法」 之概念，恐有檢討的餘地。尤其， 立法者雖得制定措施性法律，但不得因而侵及行政權之核心領 域；故在未受理案件並依權力分立原則審查該等立法之具體內容 以前，本席以為其合憲性恐不應遽予肯認。因此，立法院固得就 興建或停建核電廠事宜制定措施性法律加以規範，但其具體規範 內容之合憲性，仍應有受規範審查檢證控制之餘地。 本案自大法官受理審查後即已備受關注，爭議不斷；值此政 治對立情緒稍見緩和的時刻，至盼各界能理智而冷靜地傾聽本件 解釋所要傳達的訊息。為 表明本席參與作成此項解釋的法理確 信，爰提出協同意見如上。 ## 相關法條 - [[憲法第57條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第63條]]（版本 36.01.01） - [[憲法增修條文第3條（86.7.21修正公布）]]（版本 86.07.21） - [[司法院釋字第391號解釋]] - [[立法院職權行使法第16條、第17條（88.1.25公布）]]（版本 88.01.25） - [[預算法第6條、第7條、第8條、第61條、第62條]]（版本 89.12.06） - [[司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款、第7條第1項第1款]]（版本 82.02.03） - [[行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎懲作業要點第4點第2款（行政院89.8.3修正發布）]]（版本 89.08.03） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：停止執行核四預算屬重要政策變更，行政院應向立法院報告並備質詢。 **爭點拆解** 行政院會議決議停止興建核能第四電廠並停止執行相關預算，與立法院就此發生適用憲法的爭議。爭點在於法定預算的性質為何、主管機關依職權停止執行法定預算是否當然違憲或違法，以及此類決定應踐行何種憲政程序。 **結論與理由** 解釋指出預算案經立法院通過及公布為法定預算，形式上與法律相當，因內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，釋字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。停止執行法定預算是否當然違憲或違法應分別情況而定：維持法定機關正常運作及執行法定職務的經費，若停止執行致影響機關存續即非法之所許；若非屬國家重要政策變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務的裁量得裁減經費或變動執行。至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算的停止執行時，則應本行政院對立法院負責的憲法意旨，並尊重立法院對國家重要事項的參與決策權，依憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。本件停止執行的預算項目基於其對儲備能源、環境生態、產業關連的影響，並考量歷次決策過程及停止執行善後處理的複雜性，自屬國家重要政策的變更，仍須儘速補行上開程序；由行政院提議為此報告者，立法院有聽取的義務。行政院提出報告後若獲多數立委支持，先前停止相關預算的執行即可貫徹實施；倘立法院作成反對或其他決議，則應視決議內容由各有關機關協商解決方案或依憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局。 **在體系中的位置** 本則屬權力分立與行政立法關係的核心案例，處理法定預算的規範效力、預算執行彈性的界限，以及國會參與決策權的憲法地位。理由書援引釋字第三九一號解釋關於措施性法律的概念，同時澄清該號解釋並未否定法定預算的拘束力，不得據以主張行政機關得任意停止執行預算。解釋所提出的是程序性解決方案而非實體政策裁決，並明白排除能源政策專業判斷於審查範圍之外。輸入的理由書文字有截斷。