--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第533號" 案名: "" 公布日期: "2001-11-16" 公布日期_民國: "90年11月16日" 院令字號: "" 爭點: "健保局與醫療機構履約爭議之救濟程序？" 相關法條: ["憲法第16條", "司法院釋字第466號解釋", "司法院釋字第472號解釋", "司法院釋字第473號解釋", "司法院釋字第524號解釋", "全民健康保險法第1條、第2條、第3條、第5條第1項、第3項、第6條、第31條、第55條", "行政程序法第137條第1項第1款、第2款", "行政訴訟法第2條、第3條、第8條第1項（87.10.28修正公布）", "全民健康保險法施行細則", "全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法", "全民健康保險醫療辦法", "全民健康保險特約醫事服務機構合約第1條"] 意見書篇數: 2 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310714" 抓取時間: "2026-07-27T14:48:24+0800" --- # 釋字第533號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310714) · 公布 90年11月16日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 健保局與醫療機構履約爭議之救濟程序？ ## 解釋文 **（1）** 　　憲法第十六條規定，人民之訴訟權應予保障，旨在確保人民於其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟以求救濟。中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第八條第一項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健康保險局締結前述合約，如因而發生履約爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第五條第一項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依法提起行政爭訟。 ## 理由書 **（1）** 　　憲法第十六條規定，人民之訴訟權應予保障，旨在確保人民於其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟並受公平審判，以獲得適當之救濟。具體案件之訴訟，究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，應由立法機關衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第四六六號解釋參照）。 **（2）** 　　行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，而行政機關亦負相對之給付義務（行政程序法第一百三十七條第一項第一款及第二款參照）。國家為辦理全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進國民健康（全民健康保險法第一條參照），依全民健康保險法第三條、第六條規定，由行政院衛生署設中央健康保險局為保險人，以辦理全民健康保險業務，並由中央健康保險局依全民健康保險法第五十五條規定，與保險醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，由特約保險醫事服務機構依全民健康保險法第三十一條及全民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務，以為中央健康保險局之保險給付（全民健康保險法第二條）。按全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具公法之性質，業經本院釋字第五二四號、第四七三號、第四七二號解釋闡釋甚明。中央健康保險局與保險醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第一條之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務，以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合約中訂定中央健康保險局得為履約必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民健康保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰鍰之權限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，自屬公法上爭訟事件。依八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第三條：「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。」第八條第一項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」等規定，訴訟制度已臻完備，本件聲請人特約醫事服務機構，如對其與中央健康保險局所締結之合約內容發生爭議，既屬公法上事件，經該特約醫事服務機構依全民健康保險法第五條第一項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服時，自得依法提起行政爭訟。 **（3）** 　　全民健康保險法制定於八十三年八月九日，其第五條第一項規定：「為審議本保險被保險人、投保單位及保險醫事服務機構對於保險人核定之案件發生爭議事項，應設全民健康保險爭議審議委員會。」第三項規定：「被保險人及投保單位對爭議案件之審議不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。」就保險醫事服務機構，於不服全民健康保險爭議審議委員會審議結果，應循何種訴訟途徑救濟未設規定，中央健康保險局於前開全民健康保險特約醫事服務機構合約中與特約醫事服務機構合意定民事訴訟管轄法院（本院釋字第四六六號解釋參照），固非可議，惟行政訴訟新制實施之後，自應循行政爭訟程序解決。 大法官會議主席　院　長　翁岳生 　　　　　　　　大法官　劉鐵錚　吳　庚　王和雄　王澤鑑 　　　　　　　　　　　　林永謀　施文森　孫森焱　陳計男 　　　　　　　　　　　　曾華松　董翔飛　楊慧英　戴東雄 　　　　　　　　　　　　蘇俊雄　黃越欽　謝在全 ## 意見書（2 篇） ### 1. 533抄本(含解釋文、理由書及吳大法官庚提出之協同意見書、聲請書及附件) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=419481) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：協同意見書；可見文字僅及多數意見與附件裁定，補充之點未顯現。 > **核心主張**：x 的可見範圍為解釋文、理由書及行政法院裁定附件，吳庚大法官協同意見書之本文遭略去。多數意見認中央健康保險局依其組織法規係國家機關，其與各醫事服務機構締結的全民健康保險特約醫事服務機構合約，係為達成促進國民健康、增進公共利益的行政目的，具行政契約性質；締約雙方就契約內容發生爭議屬公法上爭訟事件，依行政訴訟法第二條、第八條第一項應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構經健保法第五條第一項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服者，得依法提起行政爭訟。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。 司法院釋字第五三三號解釋 中華民國 90 年 11 月 16 日 院台大二字第 28292 號 解 釋 文 憲法第十六條規定，人民之訴訟權應予保障，旨在確保人民於 其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟以求救濟。中央健康保險 局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健 康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特 約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療 保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項 合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於 公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行 政訴訟法第二條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法 提起行政訴訟。」第八條第一項：「人民與中央或地方機關間，因 公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財 產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。 」規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健 康保險局締結前述合約，如因而發生履約爭議，經該醫事服務機構 依全民健康保險法第五條第一項所定程序提請審議，對審議結果仍 有不服，自得依法提起行政爭訟。 解釋理由書 憲法第十六條規定，人民之訴訟權應予保障，旨在確保人民於 其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟並受公平審判，以獲得適 當之救濟。具體案件之訴訟，究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟 程序為之，應由立法機關衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功 能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律 之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別 有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法 關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第四六六號解釋 參照）。 行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人 民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務 ，而行政機關亦負相對之給付義務（行政程序法第一百三十七條第 一項第一款及第二款參照）。國家為辦理全民健康保險，提供醫療 保健服務，以增進國民健康（全民健康保險法第一條參照），依全 民健康保險法第三條、第六條規定，由行政院衛生署設中央健康保 險局為保險人，以辦理全民健康保險業務，並由中央健康保險局依 全民健康保險法第五十五條規定，與保險醫事服務機構締結全民健 康保險特約醫事服務機構合約，於保險對象在保險有效期間，發生 疾病、傷害、生育事故時，由特約保險醫事服務機構依全民健康保 險法第三十一條及全民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服 務，以為中央健康保險局之保險給付（全民健康保險法第二條）。 按全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具 公法之性質，業經本院釋字第五二四號、第四七三號、第四七二號 解釋闡釋甚明。中央健康保險局與保險醫事服務機構締結之全民健 康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機 構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核 定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合 約第一條之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特 約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫 事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之 法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目 的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務， 以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合約中訂定 中央健康保險局得為履約必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民 健康保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰鍰 之權限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故 此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議， 自屬公法上爭訟事件。依八十七年十月二十八日修正公布之行政訴 訟法第二條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起 行政訴訟。」第三條：「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認 訴訟及給付訴訟。」第八條第一項：「人民與中央或地方機關間， 因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非 財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同 。」等規定，訴訟制度已臻完備，本件聲請人特約醫事服務機構， 如對其與中央健康保險局所締結之合約內容發生爭議，既屬公法上 事件，經該特約醫事服務機構依全民健康保險法第五條第一項所定 程序提請審議，對審議結果仍 有不服時，自得依法提起行政爭訟。 全民健康保險法制定於八十三年八月九日，其第五條第一項規 定：「為審議本保險被保險人、投保單位及保險醫事服務機構對於 保險人核定之案件發生爭議事項，應設全民健康保險爭議審議委員 會。」第三項規定：「被保險人及投保單位對爭議案件之審議不服 時，得依法提起訴願及行政訴訟。」就保險醫事服務機構，於不服 全民健康保險爭議審議委員會審議結果，應循何種訴訟途徑救濟未 設規定，中央健康保險局於前開全民健康保險特約醫事服務機構合 約中與特約醫事服務機構合意定民事訴訟管轄法院（本院釋字第四 六六號解釋參照），固非可議，惟行政訴訟新制實施之後，自應循 行政爭訟程序解決。 大法官會議 主 席 翁岳生 大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 協同意見書 大 法 官 吳 庚 「民事事件與行政事件之劃分，在普通法院之外，另設行政法 院之國家恆為困難之問題」（引自本院釋字第八十九號解釋三位大 法官之不同意見書），此項困難於今尤烈。蓋在行政訴訟新制及行 政程序法實施之前，行政機關所作成對外發生法效之個別行為，非 行政處分即私法契約，公法契約（行政契約）之存在，國內學者固 無人否認，但既無涉訟之救濟途徑可循，殊少實益可言，契約行為 之涉訟不深究其為公法抑私法，通常皆由民事法院審判，「公法遁 入私法」（ Flucht in das Privatrecht ）可謂名正言順。新頒行政訴 訟法及行政程序法先後施行，前述現象自難延續，民事法院與行政 法院今後勢將嚴格的依法自行認定其審判權之有無，類似本件之審 判權衝突事件，想必方興未艾，故本件解釋實具指標意義。 本件解釋意旨認為依全民健康保險法，中央健康保險局與醫事 服務機構締結之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」係屬行政 程序法第一百三十七條之雙務契約，俾解決相關之審判權爭議，對 如何判別行政契約、如何使其與私法契約加以分辨未多加論斷，就 此而言，當屬一次一案的司法極簡主義（ One Case at a Time : Judicial Minimalism ）（註一）之表現，本席自亦贊同。惟鑑於行 政契約作為行政作用方式之一種，既可避免行政處分單方及片面決 定的色彩，又可相當程度滿足相對人之參與感，未來將日益普遍， 爰對行政主體與人民間行政契約（行政主體相互間或私人間之行政 契約暫不討論）之判斷基準，作扼要敘述，以供各方參考。歸納目 前通說（註二），辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政 主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂 契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠ 作為實施 公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成 行政處分，而以契約代替，㈡ 約定之內容係行政機關負有作成行政 處分或其他公權力措施之義務者，㈢ 約定內容涉及人民公法上權益 或義務者，㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較 人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判 斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行 政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給 付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者 ，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依 據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式 之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法 ，則屬客觀判斷之問題（註三），由此而衍生之審判權之歸屬事項 ，尤非當事人之合意所能變更。 查中央健康保險局並非財團法人，又不屬公司組織，係具有行 使公權力權能之國家機關，不因其首長及服務人員不適用一般行政 機關公務人員之職稱、官等、職系、俸給而有異。醫事服務機構依 合約之規定，負有代替中央健康保險局對被保險人提供醫療服務之 給付義務，而被保險人受領給付，則係基於與中央健康保險局間所 發生之公法關係（參照本院釋字第五二四號解釋），是故中央健康 保險局與醫事服務機構間之前述合約，係以人民公法上權益為契約 內容，且觀其約定條款多屬重複「全民健康保險醫事服務機構特約 及管理辦法」之規定，並使中央健康保險局之一方顯然享較優勢之 地位（參照合約第二十六條、第二十七條），甚至將法律所定之行 政罰訂為違約之罰則。衡諸前 開判別基準，要屬行政契約無疑。 當代法律哲學家 R. Dworkin 曾謂法律乃解釋性之概念（ interpretive concepts ），而解釋法律則有三種態度，所謂因襲主義 （conventionalism 或譯慣例主義）、實用主義（ pragmatism）及 整體性（integrity）（註四）。本件系爭之合約，依德國法系之制度 ，醫師、醫療院所、藥房作為保險給付提供者（ Leistungserbringer ）與具公法組織性質的保險人訂立之合約（即所謂 Leistungserbringungsvertr äge），乃典型公法契約之一種（註五） ，本件解釋為公法契約，頗合因襲主義之觀點。在公法爭訟制度未 臻完備之際，系爭合約之涉訟循民事途徑解決，或有其不得已之原 因，就目前法制情形而言，無論基於實用性或整體性之考量，使同 一法律同一條文所規定之爭議，歸於相同之法院審判，法理上自屬 正當。否則因訴訟程序不同，造成裁判兩歧，亦非正常現象，尤其 醫事服務機構之違約行為，既常與觸犯全民健康保險法之罰則競合 ，則違約涉訟與行政罰分屬民事法院及行政法院審理，徒增裁判分 歧之機率，允宜在制度設計上盡量避免。 如前所述，訴訟事件之審判權歸屬，在採民事訴訟與行政訴訟 分離之國家，恆屬難題，各國法制多設有解決衝突之機制。我國現 行民事訴訟法對此未加規定，行政訴訟法之規定亦未周全（參照該 法第一百七十八條），以致於迭生爭議，徒增人民訟累，本件聲請 案件亦係由此而起。行政訴訟新制實施，訴訟種類與民事訴訟且多 雷同，行見今後因審判權而生之衝突，有增無減，據聞目前即有案 件因民事法院與行政法院均以無審判權競相駁回，而延宕多時未獲 救濟。本件解釋原可仿外國立法例以指示簡明之法則（註六），而 消弭審判權衝突，多數同仁斤斤於訴訟法上之技術問題，未能針對 此項涉及人民權利保障至關重要之事項，提出解決途徑，殊屬遺憾 。 註 一： One Case at a time: Judi cial Minimalism on the Supreme Court 為美國憲法學者 Cass R. Sunstein 撰寫之 書名，商周出版社最近有中譯本發行。 註 二： H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., 2000, S. 355.ff. 並參照拙著，行政法之理論與實用，增訂七版， 三九八至四 ００頁。 註 三： Maurer, a. a. O., S. 356. 註 四： R. Dworkin, Law ＇s Empire（Cambridge, Mass., 1986 ） ,,pp. 94-96. 並參照顏厥安，基礎規則與法律詮釋，載戴東 雄教授六秩華誕祝壽論文集，六九二頁以下。 註 五： Siehe Volker Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, 2000, S. 307f. 註 六：此項解決途徑仿德國法院組織法第十七條之一之意旨，作 如下之釋示即可達成目的：「訴訟事件之審判權歸屬發生 爭執，在未有相關法律規定前，當事人向普通法院或行政 法院起訴，受理之法院認其無受理訴訟之權限者，應依職 權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，替代 逕行駁回之裁定。移送之裁定確定時，受移送之法院認其 亦無受理訴訟權限者，應以裁定停止訴訟程序，並聲請本 院大法官為適用法令之統一解釋。受移送之法院經本院大 法官解釋無受理訴訟權限者，應再行移送至有受理訴訟權 限之管轄法院」。 抄陳０男聲請書 茲依司法院大法官審理案件法第七條第一項第二款及第八條第 二項之規定，聲請統一解釋法 律或命令，並將有關事項敘明如下。 緣聲請人因全民健康保險事件由臺灣高等法院臺中分院民事裁 定（附件一）為行政處分不予受理。行政法院則裁定（附件二）為 非行政處分而不受理。聲請人無所適從，故有必要統一解釋，以便 當事人及行政、司法機關有所遵從。 聲請人與中央健康保險局（簡稱健保局）於民國八十三年三月 三十一日簽立全民健康保險特約醫事服務機構合約（附件三），惟 健保局於民國八十五年二月二十七日以聲請人有健保不給付為由向 病患收取醫療費用，又以「肛門廔管切除或切開併痔瘡切除」、「 內外痔完全切除」等手術項目，向健保局申報醫療費用，乃以健保 醫字第八五 ００四０九四號函（附件四）依全民健康保險法第七十 二條規定處以罰鍰，並依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦 法第三十四條第七款及全民健康保險醫事服務機構合約第二十九條 第一項規定予以停止特約二個月。惟聲請人並無健保局所指稱之情 事，爰依民事訴訟法聲請假處分，惟臺灣高等法院臺中分院民事裁 定：此係健保局依法律及辦法對聲請人所為之單方面公法上之行政 行為，即行政處分，非私權法上法律之爭執，自不適於為民事訴訟 標的。聲請人依民法求訴無門，乃轉訴願、再訴願及行政訴訟，惟 行政法院以全民健康保險醫事服務機構，對爭議案件審議，依全民 健康保險法第五條第三項之規定（附件五），既無其得提起訴願及 行政訴訟之規定，自屬不得提起訴願及行政訴訟。從而原告復提起 行政訴訟，自非合法，應予駁回。 據上結論：臺灣高等法院臺中分院民事庭裁定此為健保局之單 方面公法上之行政行為即行政處分；行政法院則依全民健康保險法 裁定，不得提起訴願及行政訴訟。究此為行政處分或非行政處分， 聲請人認為臺灣高等法院臺中分院認定「健保局所為之單方面公法 上之行政行為」，即行政處分，應是無誤。至於行政法院所謂依全 民健康保險法第五條第三項之規定，「既無其得提起訴願及行政訴 訟之規定，自屬不得提起訴願及行政訴訟」，此者差矣。此條之規 定並無禁止提起訴願及行政訴訟，故依法應可提起訴願及行政訴訟 ，尚祈大法官統一解釋，儘速澄清，至為德便。 此 致 司 法 院 所附關係文件之名稱及件數 一、臺灣高等法院臺中分院民事裁定影印本乙份。 二、行政法院裁定影印本乙份。 三、全民健康保險特約醫事服 務機構合約影印本乙份。 四、健保醫字第八五 ００四０九四號函影印本乙份。 五、全民健康保險法第五條影印本乙份。 具 狀 人：陳 ０男 中華民國八十六年八月十一日 （附件一） 臺灣高等法院臺中分院民事裁定 八十五年度抗字第四三 ０號 抗 告 人 陳 ０男即陳泌尿科外科診所 （住略） 相 對 人 中央健康保險局 設台北市信義路三段一四 ０號 法定代理人 葉 金 川 住同右 上抗告人因與相對人間假處分事件，對於中華民國八十五年四月六 日臺灣臺中地方法院裁定（八十五年度執全字第一一六一號）提起 抗告，本院裁定如下： 主 文 一、抗告駁回。 二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。 理 由 一、原裁定意旨以：本件抗告人聲請意旨略以：抗告人與相對人於 民國八十三年三月三十一日簽立 全民健康保險特約醫事服務 機構合約，以抗告人診所為相對人特約醫事服務機構，承辦全 民健康保險業務，詎相對人於 民國八十五年二月二十七日以抗 告人有健保不給付為由向病患收取醫療費用，又以「肛門瘻切 除或切開併痔瘡切除」、「內外痔完全切除」等手術項目，向 相對人申報醫療費用，乃以健保醫字第八五 ００四０九號函依 全民健康保險法第七十二條規定處以罰 鍰，並依全民健康保險 醫事服務機構特約及管理辦法第 三十四條第七款及兩造所訂 之全民健康保險醫事服務機構合 約第二十九條第一項規定予 以停止特約二個月。惟抗告人並無相對人所指稱之情事，爰依 民事訴訟法第五百三十八條、第 五百三十二條聲請假處分，請 禁止相對人對抗告人所為申報醫 療費用二倍罰鍰及停止特約 抗告人所承辦全民健康保險醫療業務二 個月（期間自八十五年 四月一日起至八十五年五月三十一日）決定之行為，以維權益 云云。惟按爭執之法律關係有定暫時狀態之必要者，得為假處 分，民事訴訟法第五百三十八條定有明文，而所謂法律關係， 指金錢請求以外凡適於為民事訴訟標的，有繼續性者，皆屬之 ，最高法院六十一年臺抗字第五 ０六號著有判例可資參照。是 民事訴訟法第五百三十八條定暫時狀態之假處分，亦以得為民 事訴訟標的之法律關係為必要，本件 抗告人以相對人對其處以 罰鍰及停止特約兩個月之行為聲請假處 分，然查所聲請假處分 者，核係對相對人之公法上行政行為所為，而非私權上之爭議 ，自非得為民事訴訟標的之法律關 係，尚難依民事訴訟程序救 濟之，據前揭判例所示，自不合聲請假處分要件，其聲請即無 理由，應予駁回云云，經核並無不合。 二、抗告意旨以：抗告人診所與相對人訂有全民健康保險特約醫事 服務機構合約，是為民法上契約行為，屬私權的爭議，將來亦 可請求損害賠償，自得為民事訴訟標的之法律關係，當得依民 事訴訟程序救濟之，相對人係 依合約第二十九條採取行為，本 事件合乎聲請假處分要件等語。惟 查，本件相對人係依全民健 康保險法第七十二條規定對於抗 告人處以申報醫療費用二倍 罰鍰，及依全民健康保險醫事 服務機構特約及管理辦法第三十 四條第七款暨相對人與抗告人所 簽訂之全民健康保險特約醫 事服務機構合約第二十九條第一項規定 ，予以停止特約二個月 ，此有中央健康保險局八十五 年二月二十七日健保醫字第八五 ００四０九四號函可稽，上述之處以二倍罰鍰及停止特約二個 月，係相對人依上開法律及辦 法對於抗告人所為之單方面公法 上之行政行為，非私權法上法律關係之爭執，自不適於為民事 訴訟標的，原裁定認不合於聲請假處分，核無不合，抗告非有 理由，應予駁回。 三、本件抗告為無理由，依民事訴訟法第四百九十二條第一項、第 九十五條、第七十八條，裁定如主文。 中華民國八十五年四月二十六日 （附件二） 行政法院裁定 八十六年度裁字第九八五號 原 告 陳泌尿科外科診所 （設略） 代表人 陳 ０ 男 （ 住 略 ） 被 告 中央健康保險局 上當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院中華民國八十六 年五月六日台八六訴字第一八一九四號再訴願決定，提起行政訴訟 。本院裁定如下： 主 文 原告之訴駁回。 理 由 按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者， 係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果 之單方行政行為而言。至全民健康保險特約醫事服務機構，因與中 央健康保險局訂有合約，中央健康保險局依合約規定對其違約予以 停止特約之行為，核屬民事契約上糾紛，自非行政處分，不得對之 提起訴願、再訴願及行政訴訟。查原告與被告中央健康保險局簽訂 有全民健康保險特約醫事服務機構合約，為該局特約醫事服務機構 ，於特約期間，該局查得其為人施行痔瘡無痛根治電療法，除以健 保不給付為由收取八千元醫療費用外，並向該局中區分局申報「肛 門瘻切除或切開術併痔瘡切除」或「內外痔完全切除」等手術項目 醫療費用，有浮報醫療費用情事，乃於八十五年二月二十七日以健 保醫字第八五 ００四０九四號函原告，依全民健康保險醫事服務機 構特約及管理辦法第三十四條第七款及全民健康保險特約醫事服務 機構合約第二十九條第一項規定，停止特約二個月；並依全民健康 保險法第七十二條規定處以該醫療費用二倍之罰鍰，其金額由該局 中區分局核算另案通知。嗣該局依原告申請複核，再以八十五年三 月十六日健保醫字第八五 ００五三一七號函復維持原核定。原告以 其並無向病患收取醫療費用後又以其他項目向中央健康保險局申報 醫療費用情事，惟病患若有肛門瘻管等其他疾病，均依合約治療並 按該項支付標準申請醫療費用云云，向全民健康保險爭議審議委員 會（以下簡稱爭審會）申請審議，經該會函請中央健康保險局表示 意見，該局遂以八十五年四月三十日健保醫字第八五 ００九一三七 號函原告，改予停止特約一個月。原告併向爭審會表示不服，經該 會以（八五）權字第一 ０一六七號審定書駁回其申請。原告據向行 政院衛生署提起訴願，該署訴願決定以中央健康保險局對其特約醫 事服務機構之違約行為，依全民健康保險醫事服務機構特約及管理 辦法暨全民健康保險特約醫事服務機構合約規定，予以停止特約之 行為，非屬行政處分，原告遽行提起訴願，應不予受理，遂從程序 上駁回其訴願。原告復提起再訴願，行政院再訴願決定，以全民健 康保險法第五條第三項雖規定被保險人及投保單位對爭議案之審議 不服時，得依法提起訴願及行政訴訟，惟其立法理由係以全民健康 保險爭議審議委員會所為之爭議審議，係屬訴願之前置程序，被保 險人及投保單位對爭議案件之審議若有不服時，可以依法提起訴願 及行政訴訟，非謂保險醫事服務機構對爭議案件之審議性質非屬行 政處分者，亦得提起訴願及行政訴訟。遂認原告係不服中央健康保 險局依合約規定對其違約予以停止特約之行為，核非行政處分，仍 從程序上予以駁回原告之再訴願，經核揆諸首揭說明，皆無違誤。 原告復提起行政訴訟主張被告對原告依全民健康保險法第七十二條 規定處以醫療費用二倍之罰鍰及依全民健康保險醫事服務機構特約 及管理辦法第三十四條第七款暨依前開合約第二十九條第一項規定 ，予以停止特約二個月，自屬被告所為單方面公法上之行政處分云 云。惟查全民健康保險醫事服務機構，對爭議案件審議，依全民健 康保險法第五條第三項之規定，既無其得提起訴願及行政訴訟之規 定，自屬不得提起訴願及行政訴訟。從而，原告復提起行政訴訟， 自非合法，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第十四條第一 項，裁定如主文。 中華民國八十六年六月二十六日 （本聲請書其餘附件略） ### 2. 533吳大法官庚提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=419482) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成行政契約之認定，補充判別基準並批評未解決審判權衝突。 > **核心主張**：吳庚指出在行政訴訟新制及行政程序法實施前，行政機關的契約行為因無救濟途徑可循，通常皆由民事法院審判，公法遁入私法可謂名正言順；新法先後施行後，民事法院與行政法院勢將嚴格依法自行認定審判權之有無，類似本件的審判權衝突方興未艾，故本件解釋具指標意義。他歸納行政契約的判別基準：一造須為代表行政主體的機關，且契約標的具備下列情形之一即屬行政契約，包括作為實施公法法規的手段、約定機關負有作成行政處分或其他公權力措施的義務、約定內容涉及人民公法上權益或義務、約定事項顯然偏袒行政機關一方或使其取得較優勢地位；給付內容中性時則就契約整體目的及給付目的判斷，締約雙方主觀願望不能作為識別依據。 > **與多數意見的差異**：他認為多數對如何判別行政契約與私法契約未多加論斷，屬一次一案的司法極簡主義之表現，他雖表贊同，仍另行敘明判準以供各方參考。他並批評多數斤斤於訴訟法上的技術問題，未針對審判權衝突此一涉及人民權利保障至關重要的事項提出解決途徑，殊屬遺憾，並仿德國法院組織法第十七條之一之意旨，擬具移送、停止訴訟程序並聲請統一解釋的釋示文字。 1 釋字第 533 號解釋協同意見書 吳庚大法官 提出 「民事事件與行政事件之劃分，在普通法院之外，另設行政法院 之國家恆為困難之問題」 （引自本院釋字第八十九號解釋三位大法官之 不同意見書） ，此項困難於今尤烈 。蓋在行政訴訟新制及行政程序法實 施之前，行政機關所作成對外發生法效之 個別行為，非行政處分即私 法契約，公法契約（行政契約）之存在，國內學者固無人否認，但既 無涉訟之救濟途徑可循，殊少實益可言，契約行為之涉訟不深究其為 公法抑私法，通常皆由民事法院審判， 「公法遁入私法」 （Flucht in das Privatrecht）可謂名正言順。新頒行政訴訟法及行政程序法先後施行， 前述現象自難延續，民事法院與行政法院今後勢將嚴格的依法自行認 定其審判權之有無，類似本件之審判權衝突事件，想必方興未艾，故 本件解釋實具指標意義。 本件解釋意旨認為依全民健康保險法，中央健康保險局與醫事服 務機構締結之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」係屬行政程序 法第一百三十七條之雙務契約，俾解決相關之審判權爭議，對如何判 別行政契約、如何使其與私法契約加以分辨未多加論斷，就此而言， 當 屬 一 次 一 案 的 司 法 極 簡 主 義 （One Case at a Time: JudicialMin imalism） （註一） 之表現，本席自亦贊同。惟鑑於行政契約作為行政作 用方式之一種，既可避免行政處分單方及片面決定的色彩，又可相當 程度滿足相對人之參與感，未來將日益普遍，爰對行政主體與人民間 行政契約（行政主體相互間或私人間之行政契約暫不討論）之判 斷基 準，作扼要敘述，以供各方參考。歸納目前通說（註二） ，辨別此類行 政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體 與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即 認定其為行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執 2 行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，（二）約定 之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者， （三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者，（四）約定事項中列有 顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給 付內容屬於 「中性」 ，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目 的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其 法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法 作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能 作為識別契約屬性之依據 ， 因為行政機關在不違反依法行政之前提下 ， 雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方， 適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題 （註三） ，由此而衍生之審判權 之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。 查中央健康保險局並非財團法人，又不屬公司組織，係具有行使 公權力權能之國家機關，不因其首長及服務人員不適用一般行政機關 公務人員之職稱、官等、職系、俸給而有異。醫事服務機構依合約之 規定 ， 負有代替中央健康保險局對被保險人提供醫療服務之給付義務 ， 而被保險人受領給付，則係基於與中央健康保險局間所發生之公法關 係 （參照本院釋字第五二四號解釋） ， 是故中央健康保險局與醫事服務 機構間之前述合約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條 款多屬重複「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」之規定， 並使中央健康保險局之一方顯然享較優勢之地位（參照合約第二十六 條、第二十七條） ，甚至將法律所定之行政罰訂為違約之罰則。衡諸前 開判別基準，要屬行政契約無疑。 當 代 法 律 哲 學 家 R. Dworkin 曾 謂 法 律 乃 解 釋 性 之 概 念 （interpretiveconcepts） ，而解釋法律則有三種態度，所謂因襲主義 （conventionalism 或譯慣例主義） 、實用主義（pragmatism）及整體性 （integrity） （註四） 。本件系爭之合約，依德國法系之制度，醫師、醫 3 療院所、藥房作為保險給付提供者 （Leistungserbringer） 與具公法組織 性質的保險人訂立之合約 （即所謂Leistungserbringungsvertrage） ， 乃典 型公法契約之一種 （註五） ，本件解釋為公法契約，頗合因襲主義之觀 點 。 在公法爭訟制度未臻完備之際 ， 系爭合約之涉訟循民事途徑解決 ， 或有其不得已之原因，就目前法制情形而言，無論基於實用性或整體 性之考量 ， 使同一法律同一條文所規定之爭議 ， 歸於相同之法院審判 ， 法理上自屬正當。否則因訴訟程序不同，造成裁判兩歧，亦非正常現 象，尤其醫事服務機構之違約行為，既常與觸犯全民健康保險法之罰 則競合，則違約涉訟與行政罰分屬民事法院及行政法院審理，徒增裁 判分歧之機率，允宜在制度設計上盡量避免。 如前所述，訴訟事件之審判權歸屬，在採民事訴訟與行政訴訟分 離之國家，恆屬難題，各國法制多設有解決衝突之機制。我國現行民 事訴訟法對此未加規定，行政訴訟法之規定亦未周全（參照該法第一 百七十八條） ，以致於迭生爭議，徒增人民訟累，本件聲請案件亦係由 此而起。行政訴訟新制實施，訴訟種類與民事訴訟且多雷同，行見今 後因審判權而生之衝突，有增無減，據聞目前即有案件因民事法院與 行政法院均以無審判權競相駁回，而延宕多時未獲救濟。本件解釋原 可仿外國立法例以指示簡明之法則 （註六） ，而消弭審判權衝突，多數 同仁斤斤於訴訟法上之技術問題，未能 針對此項涉及人民權利保障至 關重要之事項，提出解決途徑，殊屬遺憾。 註 一：One Case at a time: Judicial Minimalism on the Supreme Court為 美國憲法學者 Cass R. Sunstein 撰寫之書名，商周出版社最 近有中譯本發行。 註 二：H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., 2000, S. 355 ff.並參照拙著 ， 行政法之理論與實用 ， 增訂七版 ， 三九八至四 ００頁。 註 三：Maurer, a. a. O., S. 356. 4 註 四：R. Dworkin, Law's Empire (Cambridge, Mass., 1986) ,,pp. 94-96. 並參照顏厥安，基礎規則與法律詮釋，載戴東雄教授六秩華 誕祝壽論文集，六九二頁以下。 註 五：Siehe V olker Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, 2000, S. 307f. 註 六：此項解決途徑仿德國法院組織法第十七條之一之意旨，作如 下之釋示即可達成目的： 「訴訟事件之審判權歸屬發生爭執， 在未有相關法律規定前 ， 當事人向普通法院或行政法院起訴 ， 受理之法院認其無受理訴訟之權限者，應依職權以裁定將訴 訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院 ， 替代逕行駁回之裁定 。 移送之裁定確定時 ， 受移送之法院認其亦無受理訴訟權限者 ， 應以裁定停止訴訟程序，並聲請本院大法官為適用法令之統 一解釋 。 受移送之法院經本院大法官解釋無受理訴訟權限者 ， 應再行移送至有受理訴訟權限之管轄法院」 。 ## 相關法條 - [[憲法第16條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第466號解釋]] - [[司法院釋字第472號解釋]] - [[司法院釋字第473號解釋]] - [[司法院釋字第524號解釋]] - [[全民健康保險法第1條、第2條、第3條、第5條第1項、第3項、第6條、第31條、第55條]]（版本 90.01.30） - [[行政程序法第137條第1項第1款、第2款]]（版本 90.06.20） - [[行政訴訟法第2條、第3條、第8條第1項（87.10.28修正公布）]]（版本 87.10.28） - [[全民健康保險法施行細則]]（版本 90.01.30） - [[全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法]]（版本 89.12.22） - [[全民健康保險醫療辦法]]（版本 90.10.02） - [[全民健康保險特約醫事服務機構合約第1條]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：健保特約醫事服務機構合約屬行政契約，履約爭議應循行政訴訟救濟。 **爭點拆解** 中央健康保險局與醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，雙方就履約內容發生爭議時，應走民事訴訟還是行政訴訟。全民健康保險法第5條第3項只規定被保險人及投保單位對爭議審議不服時得提起訴願及行政訴訟，對保險醫事服務機構應循何種途徑救濟則未設規定，且合約中原有合意民事管轄法院的約定。 **結論與理由** 解釋以憲法第16條訴訟權保障為出發點，指出具體案件應循普通訴訟或行政訴訟，由立法機關衡酌案件性質與既有訴訟制度功能而設計，我國採二元訴訟制度，私法關係爭執由普通法院審判，公法關係爭議由行政法院審判。中央健康保險局依組織法規為國家機關，其與醫事服務機構締結的合約，是由一方提供醫療服務、他方支付核定醫療費用為主要內容，目的在使特約機構依全民健康保險法及施行細則、特約及管理辦法、醫療辦法等公法性質法規提供服務，以達成促進國民健康、增進公共利益的行政目的；合約中並訂有健保局得為履約必要指導，法律另賦予健保局處以罰鍰的權限，使其居於優勢地位，故該合約具有行政契約性質。締約雙方就契約內容的爭議屬公法上爭訟事件，依修正後行政訴訟法第2條、第3條、第8條第1項，訴訟制度已臻完備，醫事服務機構依全民健康保險法第5條第1項提請審議後仍不服者，自得依法提起行政爭訟。 **在體系中的位置** 本則位於訴訟權保障與公私法二元訴訟審判權分配的交界，核心貢獻是確立行政契約的識別標準與其爭訟途徑。解釋援引釋字第466號說明公私法爭議分由不同法院審判的二元體制，並指出在行政訴訟新制實施前合意民事管轄尚非可議、新制實施後則應循行政爭訟。就全民健保的公法性質，明白引用釋字第524號、第473號、第472號作為既有基礎。