--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第584號" 案名: "" 公布日期: "2004-09-17" 公布日期_民國: "93年09月17日" 院令字號: "" 爭點: "道交條例禁曾犯特定罪者駕計程車規定違憲？" 相關法條: ["憲法第7條", "憲法第15條", "憲法第23條", "司法院釋字第404號解釋", "司法院釋字第485號解釋", "司法院釋字第510號解釋", "道路交通管理處罰條例第37條第1項（民國86年1月22日修正公布）", "道路交通管理處罰條例第37條第1項（民國88年4月21日修正公布）"] 意見書篇數: 4 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310765" 抓取時間: "2026-07-27T14:49:24+0800" --- # 釋字第584號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310765) · 公布 93年09月17日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 道交條例禁曾犯特定罪者駕計程車規定違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　人民之工作權為憲法第十五條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福祉有密切關係，故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第二十三條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制。中華民國八十八年四月二十一日修正公布之道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。」乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第二十三條之規定，尚無牴觸。又營業小客車營運之管理，因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者，其累再犯比率偏高，及其對乘客安全可能之威脅，衡量乘客生命、身體安全等重要公益之維護，與人民選擇職業應具備主觀條件之限制，而就其選擇職業之自由為合理之不同規定，與憲法第七條之平等原則，亦屬無違。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨營業小客車管理，犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進；且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨，併此指明。 ## 理由書 **（1）** 　　人民之工作權為憲法第十五條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福祉有密切關係，故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第二十三條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制（本院釋字第四０四號、第五一０號解釋參照）。然對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為公共利益之必要，即非不得予以適當之限制。至人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、年齡、體能、道德標準等，立法者若欲加以規範，則須有較諸執行職業自由之限制，更為重要之公共利益存在，且屬必要時，方得為適當之限制。再者，國家對人民行使公權力時，均應依據憲法第七條之意旨平等對待，固不得有不合理之差別待遇；惟憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之不同規定（本院釋字第四八五號解釋參照）。 **（2）** 　　營業小客車為都會地區社會大眾之重要公共交通工具，因其營運與其他機動車輛有異，其駕駛人工作與乘客安危、社會治安具有密切關聯之特性。為維護乘客生命、身體及財產之安全，確保社會治安，建立計程車安全營運之優質環境，增進營業小客車之職業信賴，相關機關就營業小客車駕駛人主觀資格，設一定之限制，避免對於乘客具有特別侵害危險性者，利用駕駛小客車營業之機會從事犯罪行為，實屬防止妨礙他人之自由，維持社會秩序，增進公共利益所必要。八十八年四月二十一日修正公布之道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。」係鑒於營業小客車之營運及其駕駛人工作之特性，人身及財產安全保護之重要性，對於曾犯上述之罪者，規定終身不准其申請營業小客車之執業登記，就其選擇從事營業小客車為業之主觀條件加以限制，乃為實現上述目的而設，其立法目的自屬正當，亦屬達成目的之有效手段。此觀道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定於八十六年一月間，首度修正為永久禁止曾犯上述之罪者駕駛營業小客車前，據內政部警政署所作計程車駕駛人曾犯上述之罪者八十六年之列管人數統計，就同一罪名之累再犯率為百分之四點二四，若將犯其他罪名者一併計入，則其累再犯率高達百分之二十二點二二（依法務部八十六年各地方法院檢察署執行案件確定判決有罪被告之犯罪次數統計，其同一罪名之累再犯率為百分之二十二點三，將犯其他罪名者一併計入，則其累再犯率為百分之四十三）。於修法後，計程車駕駛人犯上述之罪者人數已呈現下降之趨勢，足資參照。又為實現上揭目的，究須採取何種措施方屬侵害人民職業自由之最小手段，乃應由相關機關依目前之社會狀況，衡酌乘客人身安全確保之重要性、目的達成之有效性、刑事累再犯之可能性及有無累再犯之虞之區分可能性（法務部就受刑人之假釋，雖已就假釋後累再犯之危險性有所評估，然九十二年當期撤銷假釋人數對當期假釋出獄人數比率在百分之二十七點二，八十六年者，則為百分之三十，仍然偏高；又依刑事計量學方法所作之再犯預測，其預測方法及可信度，亦有待商榷。見法務部於本院九十三年二月十日調查會之報告），及各種管制措施之社會成本，與是否會根本改變受刑人出獄後依從來技能謀生之途徑或阻礙其再社會化等情事綜合予以考量，為專業之判斷。永久禁止曾犯上述之罪者駕駛營業小客車對人民選擇職業之自由，固屬嚴格之限制，惟衡諸維護搭乘營業小客車之不特定多數人生命、身體、自由、財產等公益之重要性與急迫性，並參以本院上開調查會時，主管機關及業者表示對於如何有效維護營業小客車之安全性，例如以衛星定位營業小客車之行進路線、全面實施定點無線電叫車並加強其追蹤管理，或改裝車輛結構為前後隔離空間並加強從業人員之職前訓練等，得有效達成目的而侵害較小之具體措施，客觀上目前並無實現之可能以觀，相關機關選擇上述永久禁止之手段，以維護乘客人身、財產安全，於現階段尚屬合理及符合限制人民職業自由較小手段之要求。從而上揭法律規定，核與首開憲法意旨相符，於憲法第二十三條之規定尚無牴觸。再者，營業小客車營運之管理，因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者其累再犯比率偏高，相較於未犯罪者，或其他犯罪者，對營業小客車乘客人身安全之威脅性較重，衡量乘客生命、身體安全及確保社會治安等重要公益之維護，與人民選擇職業應具備主觀條件之限制，而就其職業選擇之自由為合理之不同規定，與憲法第七條之平等原則，亦屬無違。惟上述營業小客車駕駛人消極資格之終身限制規定，係基於現階段營業小客車管理制度所採取保障乘客安全之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨社會治安之改進，犯罪預防制度之發展，駕駛人素質之提昇，營業小客車管理或其他營運制度之健全，就各該犯罪類型與乘客安全確保之直接關連性，消極資格限制範圍之大小，及有無其他侵害職業自由之較小替代措施等，隨時檢討改進；且此等犯罪行為人於一定年限後（法務部提供之八十一年至九十一年間各監獄出獄後再犯比率，於出獄第七年，平均降至百分之一點五，至第十年即降至百分之一以下），若經由個別審查之機制或其他方法，已足認其對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其選擇駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨，併此指明。 大法官會議主席　大法官　翁岳生 　　　　　　　　大法官　城仲模　林永謀　王和雄　謝在全 　　　　　　　　　　　　賴英照　余雪明　曾有田　廖義男 　　　　　　　　　　　　楊仁壽　徐璧湖　彭鳳至　林子儀 　　　　　　　　　　　　許宗力　許玉秀 ## 相關文件 事實摘要(大法官書記處整理提供) 一、聲請人黃００於民國七十一年間辦理營業小客車駕駛人執業登記，依當時有效之道路交通管理處罰條例（以下簡稱「處罰條例」）第三十七條第一項規定，曾犯特定之罪者於徒刑執行完畢「滿兩年者」得辦理登記。因聲請人於六十年間所犯之殺人未遂罪業已服刑完畢滿兩年，故主管機關准以辦理。 二、八十六年間，因聲請人未於規定期間內辦理查驗交通主管機關乃依規定註銷其登記證。聲請人於知悉後亦未依規定申請補辦查驗。 三、八十八年一月二十四日上開處罰條例第三十七條第一項修正為：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，『不准』辦理營業小客車駕駛人執業登記。」 四、八十九年間聲請人重新申請執業登記，交通主管機關以其曾因殺人未遂遭有罪判決確定，依據修正後之前開處罰條例規定，否准其申請。聲請人不服，乃提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃以處罰條例第三十七條第一項規定，有牴觸憲法第七條、第十五條及第二十三條之疑義，聲請解釋。 ## 意見書（4 篇） ### 1. 584抄本(含解釋文、理由書、許大法官宗力提出之協同意見書及林大法官子儀、許大法官玉秀分別提出之不同意見書、聲請書及其附件)_OCR > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428970) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：可見部分僅解釋文與原因案件判決，協同意見書本文落於略去段落，無從判斷立場。 > **核心主張**：可見部分為本號解釋之解釋文與理由書起首，以及聲請書附件之原因案件判決。解釋文認道路交通管理處罰條例第三十七條第一項係就營業小客車駕駛人個人應具備之主觀條件所為之職業選擇自由限制，旨在保障乘客安全、確保社會治安並增進職業信賴，與憲法第二十三條尚無牴觸；並認相關機關審酌此等犯罪之累再犯比率偏高及對乘客安全可能之威脅而為合理之不同規定，與平等原則無違，惟屬現階段管理制度下之不得已措施，應隨制度發展及較小限制替代措施之建立隨時檢討改進，若已有方法證明特定人不具特別危險即應適時解除限制。理由書並區分執行職業自由與職業選擇主觀條件限制之寬嚴標準，引本院釋字第四〇四號、第五一〇號、第四八五號解釋。附件之終審判決則認該條項無違比例原則、平等原則與工作權保障，無停止審理聲請解釋之必要，駁回上訴。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。此筆可見文字為抄本中的解釋文、理由書起首與聲請書附件判決，許大法官宗力協同意見書之論述主體落在被略去的段落，無從據以指出其補強或分歧之處。 司法院釋字第五八四號解釋 中華民國93年9月17日 院台大二字第0930023441號 解 釋 文 人民之工作權爲憲法第十五條規定所保障， 其内涵包括人民選擇職業 之自由。 人民之職業與公共福祉有密切關係， 故對於從事一定職業應具備 之資格或其他要件， 於符合憲法第二十三條規定之限度内， 得以法律或法 律明確授權之命令加以限制。 中華民國八十八年四月二十一日修正公布之 道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定：「 曾犯故意殺人、 搶劫、 搶奪'強盜'恐嚇取財'擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九 條妨害性自主之罪， 經判決罪刑確定者， 不准辦理營業小客車駕駛人執業 登記。 」乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性， 就駕駛人個人應 具備之主觀條件， 對人民職業選擇自由所 爲之限制， 旨在保障乘客之安 全， 確保社會之治安， 及增進營業小客車之職業信賴， 與首開憲法意旨相 符 ， 於憲法第二十三條之規定， 尚無牴觸。 又營業小客車營運之管理， 因 各國國情與治安狀況而有不同。 相關機關審酌曾犯上述之罪者， 其累再犯 比率偏高， 及其對乘客安全可能之威脅， 衡量乘客生命、 身體安全等重要 公益之維護， 與人民選擇職業應具備主觀條件之限制， 而就其選擇職業之 自由爲合理之不同規定， 與憲法第七條之平等原則， 亦屬無違。 惟以限制 營業小客車駕駛人選擇職業之自由， 作爲保障乘客安全、 預防犯罪之方 法， 乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施， 但究屬人民 職業選擇自由之限制， 自應隨營業小客車管理， 犯罪預防制度之發展或其 他制度之健全， 就其他較小限制替代措施之建立， 隨時檢討改進： 且若已 有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時， 即應適時解除 其駕駛營業小客車執業之限制， 俾於維護公共福祉之範圍内， 更能貫徹憲 法人民工作權之保障及平等原則之意旨， 併此指明。 五 八 四 解釋理由書 人民之工作權爲憲法第十五條規定所保障， 其内涵包括人民選擇職業 之自由。 人民之職業與公共福祉有密切關係， 故對於從事一定職業應具備 之資格或其他要件， 於符合憲法第二十三條規定之限度内， 得以法律或法 律明確授權之命令加以限制 （本院釋字第四〇四號、 第五一〇號解釋參 照） 。 然對職業自由之限制， 因其内容之差異， 在憲法上有寬嚴不同之容 685 許標準。 關於從事職業之方法、 時間、 地點、 對象或内容等執行職業之自 由， 立法者爲公共利益之必要， 即非不得予以適當之限制。 至人民選擇職 業應具備之主觀條件， 例如知識能力、 年齡、 體能、 道德標準等， 立法者 若欲加以規範， 則須有較諸執行職業自由之限制， 更爲重要之公共利益存 在 ， 且屬必要時， 方得爲適當之限制。 再者， 國家對人民行使公權力時， 均應依據憲法第七條之意旨平等對待， 固不得有不合理之差別待遇： 惟憲 法第七條平等原則並非指絕對、 機械之形式上平等， 而係保障人民在法律 上地位之實質平等， 立法機關基於憲法之價値體系及立法目的， 自得斟酌 規範事物性質之差異而 爲合理之不同規定 （本院釋字第四八五號解釋參 照） 。 營業小客車爲都會地區社會大眾之重要公共交通工具， 因其營運與其 他機動車輛有異， 其駕駛人工作與乘客安危、 社會治安具有密切關聯之特 性。爲維護乘客生命、 身體及財產之安全， 確保社會治安， 建立計程車安 全營運之優質環境， 增進營業小客車之職業信賴， 相關機關就營業小客車 駕駛人主觀資格， 設一定之限制， 避免對於乘客具有特別侵害危險性者， 利用駕駛小客車營業之機會從事犯罪行 爲， 實屬防止妨礙他人之自由， 維 持社會秩序， 增進公共利益所必要。 八十八年四月二十一日修正公布之道 路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定：「 曾犯故意殺人、 搶劫、 搶 奪'強盜'恐嚇取財'擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條 妨害性自主之罪， 經判決罪刑確定者， 不准辦理營業小客車駕駛人執業登 記。 」係鑒於營業小客車之營運及其駕駛人工作之特性， 人身及財產安全 保護之重要性， 對於曾犯上述之罪者， 規定終身不准其申請營業小客車之 執業登記， 就其選擇從事營業小客車爲業之主觀條件加以限制， 乃爲實現 上述目的而設， 其立法目的自屬正當， 亦屬達成目的之有效手段。 此觀道 路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定於八十六年一月間， 首度修正 爲永久禁止曾犯上述之罪者駕駛營業小客車前， 據内政部警政署所作計程 車駕駛人曾犯上述之罪者八十六年之列管人數統計， 就同一罪名之累再犯 率爲百分之四點二四， 若將犯其他罪名者一併計入， 則其累再犯率高達百 分之二十二點二二 （依法務部八十六年各地方法院檢察署執行案件確定判 決有罪被告之犯罪次數統計， 其同一罪名之累再犯率爲百分之二十二點 三， 將犯其他罪名者一併計入， 則其累再犯率爲百分之四十三） 。 於修法 後 ， 計程車駕駛人犯上述之罪者人數已呈現下降之趨勢， 足資參照。 又爲 實現上揭目的， 究須採取何種措施方屬侵害人民職業自由之最小手段， 乃 應由相關機關依目前之社會狀況， 衡酌乘客人身安全確保之重要性、目 的 句法院釋字第五八四號解釋 686 達成之有效性、 刑事累再犯之可能性及有無累再犯之虞之區分可能性（法 務部就受刑人之假釋， 雖已就假釋後累再犯之危險性有所評估， 然九十二 年當期撤銷假釋人數對當期假釋出獄人數比率在百分之二十七點二， 八十 六年者， 則爲百分之三十， 仍然偏高： 又依刑事計量學方法所作之再犯預 測 ， 其預測方法及可信度， 亦有待商榷。 見法務部於本院九十三年二月十 日調查會之報告） ， 及各種管制措施之社會成本， 與是否會根本改變受刑 人出獄後依從來技能謀生之途徑或阻礙其再社會化等情事综合予以考量， 爲專業之判斷。 永久禁止曾犯上述之罪者駕駛營業小客車對人民選擇職業 之自由， 固屬嚴格之限制， 惟衡諸維護搭乘營業小客車之不特定多數人生 命 、 身體、 自由、 財產等公益之重要性與急迫性， 並參以本院上開調查會 時， 主管機關及業者表示對於如何有效維護營業小客車之安全性， 例如以 衛星定位營業小客車之行進路線、 全面實施定點無線電叫車並加強其追蹤 管理， 或改裝車輛結構爲前後隔離空間並加強從業人員之職前詞練等， 得 有效達成目的而侵害較小之具體措施， 客觀上目前並無實現之可能以觀， 相關機關選擇上述永久禁止之手段， 以維護乘客人身、 財產安全， 於現階 段尚屬合理及符合限制人民職業自由較小手段之要求。 從而上揭法律規 定， 核與首開憲法意旨相符， 於憲法第二十三條之規定尚無牴觸。 再者， 營業小客車營運之管理， 因各國國情與治安狀況而有不同。 相關機關審酌 曾犯上述之罪者其累再犯比率偏高， 相較於未犯罪者， 或其他犯罪者， 對 營業小客車乘客人身安全之威脅性較重， 衡量乘客生命、 身體安全及確保 社會治安等重要公益之維護， 與人民選擇職業應具備主觀條件之限制， 而 就其職業選擇之自由爲合理之不同規定， 與憲法第七條之平等原則， 亦屬 無違。 惟上述營業小客車駕駛人消極資格之終身限制規定， 係基於現階段 營業小客車管理制度所採取保障乘客安全之不得已措施， 但究屬人民職業 選擇自由之限制， 自應隨社會治安之改進， 犯罪預防制度之發展， 駕駛人 素質之提昇， 營業小客車管理或其他營運制度之健全， 就各該犯罪類型與 乘客安全確保之直接關連性， 消極資格限制範圍之大小， 及有無其他侵害 職業自由之較小替代措施等， 隨時檢討改進： 且此等犯罪行爲人於一定年 限後 （法務部提供之八十一年至九十一年間各監獄出獄後再犯比率， 於出 獄第七年， 平均降至百分之一點五， 至第十年即降至百分之一以下） ， 若 經由個別審查之機制或其他方法， 已足認其對乘客安全不具特別危險時， 即應適時解除其選擇駕駛營業小客車執業之限制， 俾於維護公共福祉之範 圍内， 更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨， 併此指明。 五 八 四 687 大法官會議主席大法官 大法官 句法院釋字第五八四號解釋 協同意見書 一、 審查標準的選擇 違憲審查具強烈公益色彩， 故基本上採職權調查主義。 但在立法 事實判斷上， 究應達到何種確信程度， 才足以認定事實之存在， 未免 流於恣意， 本院大法官參酌外國釋憲實務， 也逐漸發展寬嚴不同的認 定或者説審查標準。 不同寬嚴審查標準的選擇， 應考量許多因素， 例 如系爭法律所涉事務領域， 根據功能最適觀點， 由司法者或政治部門 作決定， 較能達到儘可能「 正確」之境地， 系爭法律所涉基本權之種 類 、 對基本權干預之強度， 還有憲法本身揭示的價値秩序等等， 都會 影響寬嚴不同審查基準之選擇。 本件涉及工作權 （職業自由）之限制， 屬經濟基本權領域， 在美 國一般採寬鬆審查， 德國中度審查， 所採標準雖然有異， 但都不認爲 應該嚴格審查者。 然考量因素還有許多。 以對基本權干預強度而論， 本件涉及對特定職業選擇自由之終身剥奪， 對基本權干預程度不可謂 不強， 採嚴格審查非無理由： 但從另一個角度觀察， 本件涉及的是對 職業選擇自由主觀條件之限制， 該條件是人民憑一己能力可以滿足或 避免的， 相對於客觀條件之限制， 該條件之滿足是人民憑一己主觀努 力無法達到者， 限制條件可謂較寬鬆， 倘客觀條件之合憲性審查應採 嚴格審查， 則主觀條件限制自以採中度審查爲宜。 此外， 本案涉及事 務領域， 無論是計程車管理制度或再犯評估等， 本院大法官的專業能 力與熟悉程度有一定偈限， 採嚴格審查未必適宜。 總之， 不同考量因 素指向不同寬嚴審查標準之選擇， 多數意見經综合考量， 最後做成採 中度審查的共識， 應有其合理性。 在中度審查下，目的合憲審查方 面， 要求系爭限制職業自由之法律所追求目的需是重要公益： 手段適 合'必要與合比例審查方面， 就立法事實之認定， 在斟酌一切相關情 況'事實與知識之基礎上， 審查立法者的事實判斷是否合乎事理' 説 得過去， 因而可以支持。 翁岳生 城仲模林永謀王和雄謝在全 賴英照余雪明曾有田廖義男 楊仁壽徐璧湖彭鳳至林子儀 許宗力許玉秀 大法官許宗力 688 二、 比例原則審查 (一) 目的合憲性審查 所謂重要公益， 只要是立法者爲特別之經濟社會政策目的所 追求公共價 値， 基本上都可符合重要公益之標準。 系爭法律追求 維護乘客生命、 身體與財產安全等之法益， 其重要性其實已至極 端重要公益位階， 符合重要公益之要件， 自不待言。 即使加上提 升計程車職業信賴與尊嚴之附帶立法目的， 該公益也應該跨得過 重要公益之門檻。 (二 ) 手段適合性審查 基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性， 搭乘營業小客 車相較於其他的交通工具， 確是一種風險較高的社會活動。 有關 機關爲控制此種風險， 除了積極地以各種管制手段介入之外， 亦 可能消極地拒絕具有不適於執業因素的駕駛來申請執業登記， 俾 使執業者與職業特質的合致度能達到社會期待/可接受的標準 （註 一） 。 系爭條文規定具有特定暴力及性犯罪前科者， 不得進入營 業小客車市場， 立法意旨即係直接排除犯罪可能性較高的人對此 種社會活動風險所造成的不利影響， 此種手段顯然有助於達到提 高營業小客車安全的目的， 因爲乘客可免於與統計上具有較高犯 罪可能的駕駛接觸的風險。 或謂乘客搭乘營業小客車的風險， 也可能來自於無前科的營 業小客車駕駛犯罪， 或非計程車駕駛利用他處得來的營業小客車 犯罪， 系爭條文並無法遏止這些情事， 因此對於提升整體搭乘營 業小客車的安全效果有限云云。 然從條文本身解讀即知， 立法者 本來就沒有寄望於單以系爭條文來避免所有利用營業小客車犯罪 的情形， 此種論點實係自行擴張系爭條文的立法意旨， 虛擬出立 法者在制定本條文時的理想藍圖， 再回過頭來指摘系爭條文無法 達成其預期效果， 似犯有邏辑上的謬誤。 或謂計程車司機遭受乘 客加害的危險性也不低， 其發生也時有所聞， 系爭規定只是從保 護乘客安全著眼， 未曾考慮對計程車司機安全之保護。 此項指摘 恐也犯有同樣的邏辑謬誤。 也有謂立法禁止有特定暴力與性侵害犯罪前科者從事營業小 客車駕駛， 出發點係將計程車當作「 危險行業」， 因此系爭規定 不僅不會提昇計程車駕駛的職業信賴， 反是打擊其職業信譽。 惟 提升執業資格限制， 將有一定犯罪前科者排除於職業行列之外， 五 八 四 689 認爲至少就結果言， 有助於提升該行業之職業信賴， 應是合乎一 般社會通念， 可以支持的。 類似違反適合原則之指摘者還包括： 由於從事營業小客車職 業是當前社會少數可以「 不求人」之行業， 故禁止特定暴力與性 犯罪前科者進入營業小客車市場， 無異將其逼入絕境而更易於铤 而走險， 結果反造成更多犯罪， 更多廣大市民生命與人身安全之 危害。 曾犯罪者服刑完畢後重返社會尋找工作誠然不易、 社會接 受度也誠然不高， 但這是一種社會問題， 治本之道是健全更生保 護制度， 以更有效的再犯預防方法降低再犯， 積極輔導就業， 與 系爭規定的制定與否既無因果關係 （從八十六年以來， 尚無充分 證據足以證明哪些犯罪是因爲被系爭規定逼入絕境所造成的 ） ， 更不宜以放寬營業小客車駕駛資格限制之方式充 爲收容（至於普 遍性的就業率低， 使找工作難上加難， 則繫於經濟政策與環境的 改善， 更與本案爭點無關） 。 這種觀點似將營業小客車作爲萬一 找不到工作的最後謀生手段， 反而贬抑營業小客車的職業尊嚴。 (三)手段必要性審查 系爭條文是否屬於最小侵害手段， 乃是本件最値檢討之處。 關鍵在於究竟是否存在一個能夠相同有效達成目的， 對相對人基 本權 （當然是指職業自由）侵害較小， 且未造成不可期待之公益 成本負擔 （例如增加對第三人權益之負擔， 或造成國家財政困難 等）之手段存在。 倘若符合前開要件之替代手段並無其他客觀上 不能之障礙存在， 則能採取而不採取， 系爭手段自不能免於違反 必要原則之指摘。 在本院召開 説明會， 曾提出討論的可能替代措施中， 諸如允 許具有特定暴力及性犯罪前科者進入營業小客車市場， 但佐以衛 星定位營業小客車之行進路線， 或全面實施定點無線電叫車並加 強追蹤管理， 或車輛結構爲前後隔離空間並加強從業人員之職前 詞練等措施， 該等措施與終身剥奪從事營業小客車職業之系爭手 段比起來， 當然都是較小侵害手段。 問題是， 是否相同有效？ 本 席持保留態度， 因該等營業小客車管理措施所能達到的效果， 仍 僅是以透過事前的防範、 嚇阻而有降低整體營業小客車犯罪風險 之可能性， 相對於根本禁止具有特定暴力及性犯罪前科者進入營 業小客車市場， 可以直接防止利用合法駕駛計程車之機會犯案， 明顯不是相同有效之替代手段。 句法院釋字第五八四號解釋 690 此外， 由於社會上營業小客車的經營型態以及市場情況均相當複 雜 ， 針對所有營業小客車執行上開措施的結果除了營運成本必然 增加， 影響目前的市場競爭秩序， 有可能對個人經營型態產生某 種程度的排擠作用， 基本權受到限制的人民範圍一定是趨於擴張 的， 整體而言是否眞的侵害較小， 也有疑問。 至於特別針對暴力及性犯罪前科者之營業小客車加上識別記 號 ， 以便追蹤監督之替代措施， 該措施因不禁止該等犯罪前科者 進入該職場， 乍視之下似乎侵害較小， 但加上特別識別記號不僅 是對暴力及性犯罪前科者的歧視， 即使他們願意接受， 乘客通常 不喜選擇搭乘有識別記號的營業小客車， 其空車率必然較高， 反 而造成其謀生不易： 即便技術上能以外觀上無法辨識的方式進行 隱形監控， 對其人性尊嚴亦已造成莫大的傷害， 其侵害人權的激 烈程度並不亞於系爭手段， 故此法亦不可採。 個案審查， 篩選再犯率低， 也就是危險性低的暴力與性侵害 犯罪者， 允許其取得營業執照， 而非凡有該等犯罪前科者一律禁 止 ， 也是一個可能的較小侵害的替代措施。 問題是， 有無再犯之 虞的區分可能性， 其預測方法與可信度， 仍有待商榷， 所以尚不 足稱爲相同有效之替代手段。 如想當然爾地將個案審查機制視爲 較小侵害的替代措施， 未免過於浪漫。 相對於終身禁止， 五年、 十年或二十年等一定期間的營業禁 止 ， 無疑是較小侵害的手段。 本席認爲， 再犯率會隨時間而遞減 應該是犯罪學上可被接受的理論， 一旦能證明暴力及性犯罪前科 者再犯特定之罪的再犯率， 在一段期間後， 已降到與一般無該等 前科的人一樣， 或者説已降到社會可接受的剩餘風險程度時， 則 以特別危險性爲理由對其職業選擇自由加以限制， 就不再具有正 當性， 系爭條文對職業自由的限制超過上開期間， 即不能免於違 憲的指摘。 遺憾的是， 在本件職權調查及審理過程中， 相關機關 稱並未有這方面的精確統計與研究 （註二） ， 本院大法官調查能 力也有其偈限， 無法依一己之力調查統計該資料， 是根據有限證 據資料， 認系爭終身限制手段尚屬達到目的之不得已手段， 應該 是合乎事理， 可以支持的。 在此須補充説明者， 涉及人民聲請的 法規違憲審查案件， 相關機關， 尤其是主管機關基本上並無舉證 證明系爭法律「 違憲」之義務， 反而是在嚴格審查情形， 其負有 舉證證明系爭法律「 合憲」之義務， 並在無法説服大法官確信其 五 八 四 691 合憲判斷是正確的情形下， 須坦然面對大法官作成的違憲宣告。 本件情形， 不僅不是嚴格審查， 且要求相關機關提供暴力及性犯 罪前科者再犯率在多少年後會遞減到一定程度之資料， 是證明系 爭法律違憲， 而非合憲之資料， 是尚無法因相關機關提不出， 本 院就當然有權作成違憲宣告之結論。 或者大法官自己調查能力有 限本身是可歸責的， 然大法官助理人數受限是客觀事實， 只能寄 望立法者能透過修法使大法官得以擺脱助理人力不足的困境。 三、 平等原則審查 本案的另一個焦點爲系爭規定是否於平等原則亦站得住腳。 因 系 爭規定所列舉的暴力及性犯罪， 對於乘客所造成的生命、 身體、 財產 以及性自主的危害， 皆屬重大且不可回復， 在防免的必要性與急迫性 上應屬等價， 因此系爭規定將之一律採爲限制職業自由的犯罪類型， 於平等原則並無違背。 此外， 犯上述之罪者並非各個皆對營業小客車乘客之安全具危險 性 ， 一律不准其辦理營業小客車駕駛人執業登記， 對某些可能不具危 險性者的確會造成「 不等者等之」之平等權的侵害。 惟暴力及性犯罪 前科者之中， 何人危險性高， 何人危險性低， 依目前犯罪預防科學水 準 ， 其預測個案再犯可能性之準確度尚未能達到令人安心之程度， 要 排除該不平等狀態， 因而仍有客觀上不可避免之困難。 故根據比例原 則 ， 在乘客之生命、 身體安全等法益， 與所犧牲之平等法益兩者間作 利益衡量， 該條例未區別暴力及性犯罪前科者再犯可能性的高低， 一 律禁止曾犯上述之罪者從事營業小客車駕駛之職業， 亦尚非不能爲憲 法第七條之平等原則所包容。 四、 牴觸一行爲不二罰原則？ 於特定種類犯罪之受刑人出獄後， 立法限制其從事一定職業， 本 席以爲並無觸犯一行爲不二罰之法治國原則， 因基本上系爭禁止措施 並非法律意義之處罰， 毋寧是一種保安措施， 一種不利益處分， 其合 憲與否之判斷， 應是前揭比例原則與平等原則之審查， 與一行爲不二 罰原則尚屬無關。 五 、 結語 禁止特定人終身從事某職業之規定， 對職業自由之限制不可謂不 嚴 ， 最後仍對其作成合憲宣告， 心情毋寧是沈重的， 並且也對自身調 查能力之有限感到沮丧。 且本席也同意， 禁止特定暴力與性侵害犯罪 前科者從事特定職業， 在某意義下無異於對監獄服刑期間内教化效果 句法院釋字第五八四號解釋 692 的全盤否定。 然犯罪防治理論至今未曾研究出確保全體受刑人出獄後 不再犯的有效方法， 所以再犯率遠高於一般人的犯罪率仍是目前每一 個社會無法擺脱的負擔， 也是不得不接受的事實。 在承認對受刑人教 化應發揮效果的同時， 應體認、 教化的效果因個案情況而有不同， 痛改 前非的人有之， 一錯再錯的人亦不在少數， 本問題的重點不在於社會 排斥已改過自新的人， 而是在於再犯預測的正確性目前尚未能達到社 會可以接受的程度。 一旦再犯預測程度提昇， 或可以有確實數據證明 該等犯罪者在經過一定時間後， 其再犯率已遞減到社會可接受之剩餘 風險程度， 本席有改變立場的心理準備， 改作違憲判斷。 另外需補充 説明者， 對暴力及性犯罪前科者採取終身禁止從事營業小客車職業的 措施， 本來就只是一種局部性的、 而不是全面的解決方式， 對於其他 手段在非暴力及性犯罪前科駕駛的管制， 本不具任何替代性， 因此主 管機關不應該， 也不至於因本件對系爭條文未宣告違憲， 即依賴這種 局部性的手段而怠於繼續致力於降低整體營業小客車犯罪的政策研究 與實行。 註一： 此不啻爲廣義的證照制度， 就像我們只能接受具有一定法學能力 與道德操守的人才能擔任法官一般。 註二： 相關機關只提供各監獄所有犯罪類型受刑人出獄後再犯比率之資 料 （法務部提供之八十一年至九十一年間各監獄出獄後再犯比 率， 於出獄後第七年， 平均降至百分之一點五， 至第十年即降至 百分之一以下） ， 尚無針對系爭法律所定特定暴力與性侵害犯罪 者出獄後再犯比率之資料： 惟各類犯罪者出獄後的再犯率不一， 暴力與性侵害犯罪者相較於其他犯罪， 實具有特殊之再犯預測因 子 ， 其再犯率自非援引概括性的再犯率所能説明。 因此該統計結 果對於本件所處理的特定犯罪的特別危險性遞減結果尚非直接、 有力的證明， 此亦爲本席無法同意據此未盡嚴謹之資料即推翻系 爭規定合憲性之原因。 五 八 四 不同意見書 大法官林子儀 本案涉及道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定， 是否侵害人 民受憲法第十五條保障之職業自由： 以及是否牴觸憲法第七條保障人民平 等權之意旨？ 系爭規定之目的係爲維護搭乘計程車乘客的生命、 身體、 自 由與財產安全， 而限制「 曾犯故意殺人、 搶劫、 搶奪、 強盜、 恐嚇取財、 擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪， 經判 693 決確定者， 不准辦理計程車駕駛人執業登記。 」本席絕對支持政府應對營 業小客車 （以下簡稱「 計程車」）作有效管理， 以提供社會大眾優良品質 的計程車服務： 本席也同意， 應限制對乘客的生命、 身體、 自由與財產有 明確危險者， 擔任計程車駕駛。 惟迄今爲止， 人類的知識尚無法提供一百 分之百正確的科學方法， 足以辨識哪類人在一定的情境下一定會危害他人 的生命、 身體、 自由或財產。 因此， 政府爲保護乘客的生命、 身體、 自 由 與財產， 而限制如上開規定之一定犯罪前科者終身不許從事計程車駕駛工 作時， 實是對此類有一定犯罪前科者一定會再犯同類犯罪行爲的一種臆 測。 固然， 本席也同意政府在無百分之百的確定依據下， 確有依據現有的 知識作風險的評估與管理之必要性： 本席也可同意有一定犯罪前科者於擔 任計程車駕駛之際， 確有再犯之可能性， 故政府對其擔任計程車駕駛職業 之資格作一定之限制， 並不必然違反憲法保障人民職業自由的意旨。 其限 制是否合憲， 端視其限制採取如何之手段， 以及我們要採取如何的審查標 準審查其合憲性。 就此， 本席贊同多數意見的觀點， 認爲系爭規定對職業自由的限制屬 於職業主觀資格限制， 其合憲與否的審查標準應較諸對職業行使方式限制 之審查標準更爲嚴格。 惟多數意見雖採取較嚴格的審查標準， 並歷經調查 程序， 確知立法者立法之前完全沒有任何預測基礎'立法之後對於手段的 有效性亦無法提出合理説明的狀況下， 猶仍認爲本案系爭的法律規定尚屬 合憲。 本席礙難贊同其論理與結論， 爰提不同意見書如下： 一、 職業選擇自由之限制是否合憲之審查應採取較嚴格的審查標準 本院過去對於執行職業方式與職業選擇之限制， 並未明顯區別審 查標準高低不同， 釋字第五一〇號解釋理由書謂：「 工作與公共利益 密切相關者， 於符合憲法第二十三條比例原則之限度内， 對於從事工 作之方式及必備之資格或其他要件， 得以法律加以限制。 」（本院釋 字第四〇四號解釋意旨亦同） ， 而本案多數通過之解釋文雖與前揭解 釋無異， 但在理由書中則特別指出「 對職業自由之限制， 因其内容之 差異， 在憲法上有寬嚴不同之容許標準……人民選擇職業應具備之主 觀條件， 例如知識能力、 年齡、 體能、 道德標準等， 立法者若欲加以 規範， 則須有較諸執行職業自由之限制， 更爲重要之公共利益存在， 且屬必要時， 方得爲適當之限制。 」惟多數意見沒有説明爲什麼針對 職業選擇自由的限制， 較諸針對執行職業方式的限制， 司法釋憲者應 該採取較嚴格的審查標準審查其合憲性。 推測其意， 應係就職業選擇 自由的限制與執行職業方式的限制， 對個人職業自由的限制之程度不 句法院釋字第五八四號解釋 694 同， 故而對其合憲性之審查， 亦應有不同程度的審查標準。 惟本席以 爲 ， 在審查政府對職業選擇自由的限制之合憲性時， 所以不能採取寬 鬆的審查標準， 而必須採取較嚴格的審查標準的理由， 主要原因在於 職業選擇自由對個人發展自我與實現自我， 具有重要的意義。 在現代 民主社會中， 職業不僅提供個人現實生活所需的經濟基礎條件， 也是 個人得藉以發展能力與實現理想生活型態的屏障與途徑， 乃至於個人 建構其存在意義與自我認識的要素之一。 故而經由保障人民職業的選 擇自由， 人民方得以自由地發展自我、 實現自我與完成自我。 由於職 業的選擇自由與個人人格的自由發展密不可分 （註一） ， 政府如欲對 其加以限制， 自應以較嚴格的審查標準審查其合憲性， 以免政府過度 且不當的限制。 二、 如何運用較嚴格的審查標準審查系爭職業選擇自由之限制規定 本席以爲採取較嚴格審查標準如欲有其合憲性控制上的意義， 而 非流於紙面文章， 在操作上即意謂要求立法者提出更重要的立法目 的， 並以實質有效且侵害較小之手段達成目的。换言之， 手段不能僅 是可以達成目的， 而必須是可靠'具備實效， 與目的之達成具有實質 關聯性之手段： 同時， 該手段固然不必是侵害最小的手段， 但最起碼 必須是經過斟酌選擇對人民權利侵害較小的手段。 尤有甚者， 相關政 府機關的選擇不再享有合憲推定， 其因此須對於上述目的之重要性、 手段之實質有效性與其侵害程度係可接受等，負舉證的責任 （註 二 ） 。 一般而言， 我國司法違憲審查制度受限於抽象審查的機制設 計 ， 相關政府機關的舉證責任往往難以彰顯， 司法釋憲者也少有揭露 在事實層面如何形成心證的過程， 司法違憲審查過程的舉證問題因此 也較少受到關注。 但是在本案中， 多數意見確實就手段之有效性與侵 害程度有所調查、 認定， 從而在本案中， 我們應深刻地檢討當採取較 嚴格之審查標準時， 相關政府機關的舉證責任問題。 惟多數意見所謂採取較嚴格的審查標準， 似主張除要求系爭法律 規定所維護之公共利益必須「 更 爲重要」之外， 手段均須屬「 必 要」， 此外即無其他更加嚴格之要求。 而在實際適用該審查標準時， 由於「 更爲重要」的公共利益， 其標準往往流於抽象， 不容易區別提 高審查標準的實益。 至於有關手段的審查， 我國釋憲實務上所謂「 必 要」手段， 在不同個案中往往代表不同程度的合憲性要求， 而嚴格與 否乃是取決於對於「 必要」手段的認定， 以及對相關政府機關宣稱系 爭手段係屬「 必要」之説理與舉證要求。 然而根據本案多數意見之説 五 八 四 695 理 ， 無論是對於手段侵害性的接受度以及對其有效性的採認， 所反映 的僅是一種相當低度的標準與舉證要求， 幾至難以分辨其所宣示採取 之較嚴格審查標準與寬鬆的合理審查標準有何差別。 多數意見認可法 務部及警政署所提出的民國八十六年之累 （再） 犯率統計數字， 並對 比於修法後犯上述之罪人數已呈下降趨勢等， 作爲系爭手段有效性之 合憲論據。 姑不論上述數據的解讀是否合於統計數據原本之意涵， 以 及選取修法前的累 （再） 犯比率與修法後計程車駕駛人犯特定之罪人 數兩組數據加以比較， 是否有對比判讀的意義。 累犯乃指受有期徒刑 之執行完畢、 或受無期徒刑或有期徒刑一部之執行而救免後， 五年内 再犯有期徒刑以上之罪者 （刑法第四十七條參照） ， 故累（再） 犯率 之合併統計數據是否足徵 説明「 終身」限制的有效性或必要性？ 上述 計程車駕駛人犯特定罪之人數統計， 其中之犯罪人是否曾有犯罪紀 錄？ 其犯罪態樣是否與計程車之駕駛營運相關， 例如以計程車爲犯罪 工具或利用駕駛營運之機會犯罪等等？ 諸如此類對於説明修法效果因 果關係的重要論據， 多數意見卻少有考量。 又試問倘使特定犯罪之累 (再）犯比率， 確實顯示其相當危險， 則主管機關仍容許有一定犯罪 前科而在修法前已領得執照者繼續營運 （註三） ， 豈非自相矛盾？ 何 況， 多數意見所認定犯罪數量下降此一單純的數據， 或許可能是肇因 品牌計程車之逐步建立、 或因行動電話之普及、 或因定點無線電預約 叫車服務之推廣。 但多數意見卻認定上開法務部與警政署之統計數 據 ， 已足證實相關政府機關對採用終身限制手段之實效性之舉證説理 義務的要求， 以及所謂「 必要」手段的認定。 如此推論， 如何能謂對 相關政府機關之舉證責任， 已善盡審查之責。 更遑論相關主管機關對 於是項限制， 根本沒有任何預測基礎與追蹤成效的作爲， 本案審理參 考或引用的統計數據都是在本院一再要求之下， 相關主管機關方才配 合完成調查。 無怪乎欲進一步要求其提出更切合系爭立法之實證資料 (註四） ， 尤其難也。 縱使退而言之， 不論相關政府機關應負之舉證責任， 也不論對有 一定犯罪前科者採取終身不得從事計程車之駕駛工作， 是否爲達成立 法目的之實質有效手段， 而僅就該手段是否符合侵害較小手段之要求 而論之， 多數意見在解釋理由書言及， 在上述永久禁止之手段外， 尚 有具體而侵害較小之措施。「 例如以衛星定位計程車之行進路線、 全 面實施定點無線叫車並加強其追蹤管理， 或改裝車輛結構爲前後隔離 空間並加強從業人員之職前詞練等」。 惟多數意見認爲前開具體而侵 句法院釋字第五八四號解釋 696 害較小措施， 於本院舉行調查會時， 經詢主管機關及業者， 因其表示 客觀上目前並無實現之可能， 而多數意見對主管機關的判斷， 認尚屬 合理， 故而認定系爭法律規定有一定犯罪前科者， 終身不得從事計程 車駕駛工作之永久禁止手段， 尚符合侵害較小手段之要求， 而屬合 憲。 惟主管機關與業者主張上開侵害較小措施客觀上不可行的理由， 有相當大的程度是基於成本的考量， 但如果司法審查機關進行違憲審 查時， 竟全盤以主管機關及業者所表示其有何不可行之意見， 即據以 認定其他替代手段在現實上並不存在而無庸考量， 則無異是採取最寬 鬆的審查標準， 完全遵循相關政府機關的判斷， 並將手段是否合憲的 審查淪爲最低社會成本的要求。 本席必須強調， 在採用較嚴格的審查 標準時， 合憲性所要求的絕對不僅是以成本是否最低爲唯一的考量。 而且， 即使要考量成本因素， 也須考量到成本負擔是否過分集中於特 定對象之上， 及受限制者的負擔程度是否過度等等。 實則前開多數意 見所舉之侵害較小措施， 是否果眞客觀上目前並無實現之可能？ 縱令 單就成本因素考量， 也並非眞無實現之可能。 而且， 參酌多數意見亦 肯認出獄時間越久， 再犯比率越低之統計資料， 以出獄後一定期限 (例如十年或十五年） 内不得從事計程車之駕駛工作， 亦較目前所採 行之永久禁止手段，爲侵害較小且屬實質有效的手段。 故系爭道路交 通管理處罰條例第三十七條第一項規定， 對有一定犯罪前科者採取終 身不得從事計程車之駕駛工作之限制， 並不符合憲法第二十三條規 定， 並牴觸憲法第十五條保障人民職業自由之意旨。 再者， 當政府對人民所爲的限制與剥奪越是嚴苛， 正當法律程序 的要求便越顯得重要。 尤其是任何「 終身」的剥奪， 皆應特別謹愼考 慮個別化衡量的可行性， 讓人民有透過正當程序反證自己具備職業資 格的機會 （註五） 。 本案不僅未對相關政府機關應負的舉證責任加以 要求， 並因肯定採取永久限制的手段， 致使有一定犯罪前科者要有反 證證明其無再犯危險性之機會也不可得。 如此之制度， 實與最低程度 程序保障之要求有違。 更有甚者， 如此限制莫非完全否定目前監獄教 化的功能， 尤其令人懷疑有一定犯罪前科者， 即使遷過向善， 是否仍 有機會再進入社會， 而爲社會所接受。 （有關獄政、 更生保護之論 述 ， 許玉秀大法官不同意見書述之甚詳， 本席完全贊同。） ■ 、 結語 誠如多數意見所指， 計程車爲都會地區社會大眾的重要公共交通 工具， 政府本即有積極義務建立合理有效的管理機制， 以維護乘客生 五 八 四 697 命 、 身體、 自由及財產安全。 惟合理有效的管理機制， 絕非採取系爭 規定之手段即能達成， 更生保護與社會安全也都沒有廉價的途徑可 循。 相關政府機關採取此種便宜措施， 製造了一個利益衝突的假象。 使有特定前科者的職業自由與社會大眾生命、 身體、 自由與財產的安 全尖銳地對立， 彷彿保障前者必然損及後者。 倘使主管機關可以採取 更有效的替代方案， 建立合理的管理制度， 或許兩者都能保全， 並同 時保障駕駛與乘客的安危。 惟本案多數意見的決定， 容許主管機關不 必積極努力採取其他積極有效的管理方式。 其結果， 乃是給有特定犯 罪前科者更多的污名、 更少的出路， 並讓社會最後仍須承擔此一後 果 ， 而計程車之搭乘營運的安全保障本應能提升而未提升。 如此結 果 ， 豈是司法釋憲者所樂見（註六） 。 註一： 德國聯邦憲法法院相關之判決見解亦可供參酌， 請參見BverfGE 63, 266, 286f.。 註二： 有關職業選擇自由之主觀資格之限制， 德國聯邦憲法法院亦採較 嚴格的審查標準， 審查政府相關規定的合憲性。 在此種審查標準 之下， 有關政府立法限制人民選擇職業自由之主觀資格， 以防止 一定的危險， 應由立法者負舉證責任。 請參見李惠宗，〈 德國基 本法所保障之職業自由一德國聯邦憲法法院有關職業自由保障判 決之研究〉 ， 載司法院編，《 德國聯邦憲法法院裁判選 辑 (七）一職業選擇自由與工作權》 ， 民國八十六年六月， 頁23。 註三 ：道路交通管理處罰條例於民國八十五年十二月三十 一日首度於第 三十七 條限制曾有特定犯罪紀錄者， 終身不得辦理計程車執業登 記證， 惟其對雖有該等犯罪紀錄， 但在系爭法令生效之前已經領 有執業登記證者， 並無適用之餘地， 且未有其他清查、 甚至吊銷 原已領有之執業登記證之規定。 是以目前之法令並未確保合法領 有小客車執業登記證者， 均未有該等特定前科。 至於本案之聲請 人原有之執業登記證， 係因怠於辦理年度查驗致遭吊銷， 欲重新 辦理時， 適逢系爭法令修改爲終身不得辦理， 而無法重新投入計 程車駕駛之行列。 註四： 本院曾請相關主管機關提供：（1 ) 有系爭特定前科， 且在修法 前已合法領有計程車執業登記證而繼續營運者， 再度違犯該特定 之罪者之統計數據： （2 ) 有系爭特定前科， 且在修法前已合法 領有計程車執業登記證而繼續營運者， 再犯有期徒刑以上之罪者 之統計數據： （3 ) 利用營運計程車之機會犯罪者之統計數據等 句法院釋字第五八四號解釋 698 資料， 主管機關均覆以目前無此等資料。 許大法官宗力在其協同意見書中主張， 本院在職權調查時， 倘相關機關未能提出精確統計與研究， 而本院之調查能力亦有偈 限， 則判定目前所採之手段尚屬達到目的之不得已手段， 屬合乎 事理。 其並主張， 主管機關僅在嚴格審查之情形， 負擔證明系爭 法令合憲之舉證責任。 此點爲本席與許大法官見解最大歧異所 在。 根據許大法官之見解， 即使是如本案採取較嚴格審查標準之 案件 （即許大法官所稱之「 中度審查」） ， 只要不是採取最嚴格 之審查標準， 相關政府機關都不負擔舉證責任。 惟現實上， 在本 院受限於機關組織與職權， 因而調查能力短期之内都將相對弱勢 的前提下， 採取此一見解無異造成在絕大多數非採取嚴格審查標 準的案例中， 均要求人民必須能充分舉證系爭法令違憲， 否則只 要事實限於眞僞不明， 即應由人民承擔舉證不力的不利後果。 倘 再慮及目前本院較少舉行公開法庭審理之情形， 即便召開説明會 或發函詢問意見， 絕大多數僅只相關政府機關能夠參與， 少有聲 請人民參與餘地的實務運作方式， 則在採取較嚴格之審查標準 時， 仍認職權調查後， 事實眞僞不明的不利結果仍由人民負擔， 是否公允， 誠値深思。 此外， 如果舉證責任在較嚴格審查標準 (但尚未至嚴格審查）之案件， 仍然毫無移轉到政府相關機關的 跡象， 並如許大法官協同意見所主張， 所謂「 中度」與r寬鬆」 審查的區別實益， 僅在立法目的所追求的公益是否重大而已， 則 上開不同審查標準的區別實益， 將極爲有限。 況本席前已述及， 除非我們能發展出相當明確的判準， 將某些立法目的絕對排除在 「 重要」公益的範疇之外， 否則所謂立法目的重大與否， 往往流 於修辭的問題， 而沒有實際上的操作可能性與拘束力。 註五： 系爭規定可説是對曾有特定犯罪紀錄者爲「 有罪推定」（認定其 必再犯） ， 甚至比「 有罪推定」更嚴格， 已經到了視同有罪之地 步了。 畢竟有罪推定還容許被推定有罪者在一定條件之下得以反 證推翻， 而目前卻因個別化的審查機制付之闕如， 使得有特定前 科之人民， 完全無從反證自己再犯可能性很低。 註六： 有關系爭規定是否違反平等權之問題， 多數意見對此並未採取較 嚴格的審查標準審查， 本席亦表贊同。 申言之， 平等權與自由權 兩種審查模式在思考上有一定程度的重疊， 但是重點並不完全相 同， 尤其是在系爭政府行爲所採之手段是否合憲的審查方面。 在 五 八 四 699 自由權， 審查的重點是其以限制該自由權爲手段之侵害強度與實 效性及必要性： 在平等權， 所重視者則是， 系爭政府行爲據以爲 差別待遇的「 分類」是否精準， 與目的之達成是否具有一定程度 的關連性。 本案所以對自由權與平等權之審查的標準， 分別有較 嚴與較寬的審查標準， 本席之理由爲， 決定自由權限制之審查標 準 ， 主要的參考指標係所涉及之權利爲何（例如是否涉及政治性 參與的權利或財產權等） ： 而平等權限制之審查標準， 基於「 等 者等之， 不等者不等之」之基本原則，爲確定系爭規定是否對該 規定所規範對象爲不合理的差別待遇， 故其判定主要取決於受限 制的對象 （例如是否涉及缺乏政治參與管道的弱勢群體等） 。 本 案規範的對象爲有特定犯罪前科者， 慮及其他刑事政策之特殊需 要 ， 迄今本席尚未能遽然認爲， 其屬司法違憲審查應予特別加強 保護程度之群體， 故以採取寬鬆之合理審查標準即爲已足。 因此 主管機關基於其專業判斷， 認定何種特定犯罪有進一步追蹤審查 之必要， 以收犯罪防制之效， 誠宜尊重其決定。 而系爭規定爲維 護搭乘計程車者之生命、 身體、 自由及財產， 限定有一定犯罪前 科者終身不得從事計程車駕駛工作。 嚴格言之， 該系爭規定所選 擇規範的對象， 與目的之達成， 仍有涵蓋不足(under-inclusive)及 涵蓋過廣(over-inclusive)之情形， 故而並非完全契合的手段。 惟 因在合理關連性的審查標準之下， 尚未違反平等權保障之意旨。 不同意見書 大法官許玉秀 聖經裡頭向婦人丢石頭的故事， 總是能牵動人類内心底層的矛盾， 有 悲憫， 也有恐懼。 直到二十世紀初葉以前痲瘋病患的故事 '二十世紀以來 愛滋病患的故事， 以及去年春天記憶猶新的SARS傳染病來襲時， 台北市 立和平醫院前的歇斯底里， 都是一樣。 人類面對無能力解讀的危險時， 第 一個念頭就是和可能帶來危險的人劃清界限。 有犯罪前科的人比帶有病菌的人下場往往更悲惨， 帶有病菌的人可以 透過生理的復原再度獲得清白， 要不然， 醫師也還能證明他們的清白， 曾 經犯罪的人， 沒有一所監獄有能力讓他們重新清白， 反而只可能加深他們 的不清白。 有犯罪前科的人重返社會的路可以説都很難辛， 因爲社會上少 不了向他們丢石頭的人。 不管是爲了實現現代民主社會的基本價値一重視人性尊嚴、 肯定生命 的絕對價値， 或者是爲了確保人民對國家公權力的信賴及確信監獄的教化 句法院釋字第五八四號解釋 700 成效， 國家的刑事政策中， 會包括更生保護這個重要的環節， 以協助出獄 的受刑人重新回到社會。 當社會上有人向這些人丢石頭時， 國家必須張開 臂膀替這些人擋掉石頭。爲了替出獄的受刑人擋掉石頭， 國家往往要特別 提出具體的更生保護措施， 協助曾經犯錯而用自由贖罪的人找到生路。 但 是 ， 本解釋所面對的營業小客車（以下簡稱計程車） 駕駛終身執業禁止的 案例， 即民國八十八年四月二十一日修正公布的道路交通管理處罰條例第 三十七條第一項 （註一） 的規定， 正好是國家站出來率先丢石頭。 當國家 都能依法向有犯罪前科的人丢石頭時， 社會大眾爲什麼不能理直氣壯地接 著向他們丢石頭？ 後果是逼迫有犯罪前科的人回到監獄， 因爲監獄以外的 社會沒有生路 （註二） 。 本號解釋的任務， 在於審查有特定犯罪前科之人， 是否有擔任計程車 駕駛的職業自由 （即職業選擇自由） （ 註三） ， 對這種人的終身執業禁止 是否違憲。多數意見雖然承認職業自由 爲憲法第十五條工作權的基本内 涵 ， 但職業自由作爲一種基本人權的内涵如何？ 完全沒有論述， 僅逕自保 障公共利益的目的， 認定道路交通管理處罰條例第三十七條第一項終身禁 止有某些重大犯罪前科的人擔任計程車駕駛的規定並不違憲。 論述之間， 完全看不到理應主宰論述脈絡的人權意識， 而且甚至反映對有犯罪前科之 人的根本歧視 -有犯罪前科之人的職業自由不可以有 内涵！ 尤其將實際上 遭社會烙印的人， 從憲法上認定爲終身具有某種社會危險性的人， 即使犯 罪的人業已經過監獄教化， 多數意見仍然不願放下手中的石頭。 這種與現 代法治國刑事政策基本信念背道而驰的見解， 本席實難贊同， 爰提出不同 意見書如后。 一'根本混淆有特定犯罪前科之人實質上的不適任性與終身的危險性 多數意見認爲有特定犯罪前科的人再犯率高， 加上計程車尚未能 提供乘客安全的乘運條件， 例如採行追蹤管理、 改裝車輛結構及加強 從業人員職前詞練等措施 （本號解釋解釋理由書參照） ， 因此剥奪他 們終身擔任計程車駕駛的權利， 是這個社會爲了保護乘客安全， 所作 較小的犧牲 （解釋理由書所謂限制人民職業自由較小手段， 應如此理 解） 。 多數意見感受一般民眾對搭乘計程車的恐懼 （註四） ， 以及對於 出獄或假釋受刑人再犯率的疑慮， 本席都可以理解， 並且也相信的確 可能有特定犯罪前科之人， 或甚至從未犯罪之人， 於駕駛計程車之 際， 容易爲侵害乘客生命、 身體、 自由及財產的行爲， 因此禁止實際 上仍有利用計程車或於駕駛時再犯可能性的人從事計程車駕駛工作， 五 八 四 701 也屬必要。 而如果進行這種禁業管制， 部分有特定犯罪前科的人， 可 能將終身無法再執行計程車駕駛業務， 對於此種終身禁業的結果， 憲 法亦無不許之理。 因此， 的確可以認爲， 終身剥奪某種職業選擇自 由， 未必違憲。 但是， 此種未必違憲的結論， 卻不能導出以法律規定 終身禁止有特定犯罪前科之人從事某種行業， 對人民職業選擇自由的 侵害並不違憲。 以法律規定終身禁止有特定犯罪前科的人從事某種行 業， 乃是對曾經犯過特定錯誤的人， 未經具體診斷， 一概否定他們重 返社會的能力。换言之， 曾經犯過道路交通管理處罰條例第三十七條 第一項所列各項罪名的人， 不管他們實際上是否完全不再具有社會危 險性， 也不管他們的社會危險性和計程車駕駛工作有無關聯， 一律假 設爲會利用計程車犯罪而具有特別侵害危險性之人。 多數意見之所以看不見這樣的法律烙印不僅僅是限制職業自由而 已， 而是根本毁滅想要自新之人剩餘人生的人格重建基礎， 是因爲將 實質上終身不適合再以駕駛計程車爲業的情形， 與以法律擬制某些人 終身不適合再以駕駛計程車爲業的情形相互混淆。 假設系爭規定是定 有期限的禁止執業規定， 遇有定期申請重新獲得執業許可的情形， 依 個別診斷結果， 作成禁止執業的決定， 雖然也可能發生實質上終身禁 止執業的效果， 但不涉及對個人人格完整性與人格重建可能性的否 定。 民國八十八年四月二十一日修正公布的道路交通管理處罰條例第 三十七條第一項規定， 卻對於已經完成監獄教化'已用自由贖罪之 人 ， 甚至經過治療已診斷爲痊癒之人， 不承認他們已經新生， 而將這 些人標示爲人格已有不可回復的瑕疵之人， 藉由侵害他們的職業選擇 自由-即便只是否定部分的職業自由， 破壞他們被假設爲已經完全重 建的人格發展基礎， 也確實已經根本違反憲法對於基本人權的尊重與 保障， 而毫無疑義！ 二 、 欠缺人權意識的人權審查 多數意見之所以未能見及解釋客體對於基本人權的嚴重侵害， 因 爲欠缺詮釋職業選擇自由的人權意識。 多數意見解釋文暨解釋理由書 開宗明義主張， 人民之職業與公共福祉有密切關係， 因此於符合憲法 第二十三條規定的限度 内， 得以法律或法律明確授權之命令加以限 制。 其中看不到保障基本人權的基本思維， 因爲職業自由這個基本權 本身有什麼作爲基本人權的内涵， 完全沒有被描述出來， 只提到人民 的職業與公共福祉有密切關係。 觀察多數意見的解釋脈絡， 並不是指 人民的職業能夠於公共福祉有所貢獻， 而是認爲人民的職業會危及公 句法院釋字第五八四號解釋 702 共福祉。 既然如此， 人民的職業自由的第一個功能顯然不在於對公共 福祉有所貢獻， 那麼和人民的職業自由關係最密切的， 應該還不是公 共福祉。 而既然多數意見已經從憲法第十五條的工作權引申出職業自 由， 已經承認職業選擇自由是一項基本人權， 那麼在基本人權是否遭 到侵害的審查中， 不先行澄清基本人權的内涵， 又如何明瞭該基本人 權是否受到侵害？ 詳讀多數意見的解釋文暨解釋理由書， 只看見公共福祉如何重 要 ， 姑不論多數意見所謂的乘客生命、 身體、 自由及財產安全、 社會 治安、 計程車駕駛的職業信譽及安全營運的優質環境是不是具有超越 個人職業選擇自由的社會重要性， 如果只説明應該顧全的利益， 不説 明被犧牲的利益， 根本無從比較何者重要， 也無從説明何者應該被犧 牲 ，爲何應該被犧牲。 而正因爲對職業自由作爲基本人權的内涵並未 先行釐清， 自然也看不出來對職業自由的終身剥奪， 與憲法保障基本 人權的基本原則如何不符。多數意見實應於進行職業自由是否遭受侵 害的審查之前， 先行交代職業選擇自由的人權内涵， 否則， 公共利益 這支尚方寶劍， 定然會指錯方向。 三、 職業選擇自由的人權内涵 職業是什麼？脱離了執行職業的人， 職業不可能是什麼， 也因此 在它還沒有和執行職業的人發生關係之前， 它不可能馬上和公共福祉 發生關係， 何況是密切的關係？多數意見的審查論述顯然跳躍而不完 整。 職業當然是從社會分工的需求而產生的， 但在沒有社會分工的需 求之前， 每個人都有求生存、 開發生命價値的基本本能， 每個人爲了 謀生存而反覆實施的活動， 就是職業的前身， 從生命的絕對價値觀而 言， 這種意義下的職業， 甚至是基本的生命任務。换言之， 應該可以 説 ， 職業的本質就是個人藉以安身立命的生命活動。 那麼， 安身立命 又是什麼？ 不外乎能生存、 能發展生命的價値。 如果從個人安身立命 的基礎審視職業自由， 則職業自由的第一個密切關係應該發生在人格 發展自由 （註五） ， 而不是公共福祉。 既然職業爲個人安身立命的基礎， 則職業自由影響個人終身生活 的發展甚鉅， 甚至包括私領域和公領域的發展， 職業自由都扮演著決 定性的關鍵作用， 沒有職業自由， 連個人的生存都可能發生問題（註 六） ， 又如何自由發展個人志趣？ 個人如果失去自由發展志趣的機 五 八 四 703 會 ， 即可能無法發揮個人對自己和對社會最大的功能和效益。 四、 混淆職業選擇自由、 執行自由及主客觀條件 多數意見解釋理由書認 爲對於職業自由之限制， 因其内容之差 異， 憲法上有寬嚴不同之容許標準。 所謂職業自由内容之差異， 解釋 理由書中提及職業執行自由及選擇職業之主觀條件。 但本件解釋客體 爲職業選擇自由， 與職業執行自由(即職業活動自由） （註七） 無涉， 選擇職業的主觀條件與職業執行自由無從相互比較。 至於如果謂職業 種類不同， 選擇自由的寬容度即應有不同， 則豈非認爲在憲法上各種 職業的價値有別？ 就職業是安身立命的基礎而言， 職業並無貴賤， 不 能認爲職業屬性不同， 所需要的主觀與客觀從業條件不同， 就認爲憲 法上對職業自由的限制因而有寬鬆不同的標準。 固然， 職業種類或因 個別工作環境或條件不同， 而必須要求各種不同的主觀和客觀從業條 件 ， 但這應該不涉及不同職業的法價値。 例如律師、 工廠作業員、 會 計師、 公務員及計程車駕駛的主客觀從業條件當然應該不同， 但這些 職業的法價値並無不同。 對各該職業進行職業自由的審查時， 審查的 條件 （對象） 不同， 審查的標準則不可以不同， 否則將違反平等原 則。 五'關於審查密度 當審查客體定性不明時， 當然不可能有明確的審查標準， 審查流 程也就難免流於盲目而且恣意。 由於未能先行論述職業自由作爲基本人權的基本内涵， 多數意見 對於職業自由的審查標準顯得前後不一。 例如對於憲法保障職業自由 的必要性未有一言及之， 卻以大篇幅論述對職業自由的限制， 只要出 於公共利益需求即可， 似乎採取寬鬆審查標準， 但是於檢驗比例原則 時， 卻主張道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定， 是現階段 尚屬合理且對職業自由較小的侵害， 又似乎同時採取美國式的寬鬆及 中度審查標準， 在此同時， 卻認爲選擇職業的主觀條件應採取比職業 執行自由更嚴格的審查標準， 隱然採取德國聯邦憲法法院的嚴格審查 標準， 但是， 如果採嚴格審查標準， 實不應得出現階段尚屬合理且對 職業自由較小侵害的結論。 所謂寬鬆、 中度及嚴格的審查密度體系， 文獻上認爲是由美國的 釋憲經驗累積而成 （註八） 。 本席以爲在美國釋憲審查制度當中， 初 始所謂的合理的審查， 嚴格言之， 並不是一種有意創立的審查標準， 句法院釋字第五八四號解釋 704 而是爲了捍衛公權力所得到的結論， 只要公權力不是出於恣意， 個人 權利受害也是合理的。 二十世紀三◦ 年代以來， 因爲人權意識覺醒， 從捍衛公權力的合法基礎轉向重視個人基本人權的保護， 才開始產生 嚴格的審查趨勢， 而考慮手段的必要與妥當， 這類似於德國憲法上比 例原則的覺醒。 自從有意識地使用比例原則之後， 關於基本人權的審 查， 即至少爲中度審查。 就本席對於職業自由基本權内涵的理解而言， 職業自由作爲個人 人格發展的基礎， 理應如德國聯邦憲法法院判決所言， 在憲法秩序中 具有最高法價 値， 應該採取嚴格審查標準， 所以職業的選擇必須享有 最大的自由， 因此只有爲特別重大的公共利益絕對必要時， 方能予以 限制 （註九） 。 以此而論， 本號解釋客體， 道路交通管理處罰條例第 三十七條第一項， 終身剥奪某些特定犯罪前科之人從事計程車駕駛工 作 ， 顯然無法通過合憲審查， 因爲乘客的生命、 身體、 自由及財產的 安全， 縱屬重大公共利益， 對於不確定是否有再犯之虞的有特定犯罪 前科之人， 逕行擬制他們針對計程車行業， 具有終身無法回復的社會 危險性， 顯然毫無妥當性可言： 再者， 終身禁止有特定犯罪前科的人 從事計程車駕駛工作， 並不能防止其他沒有前科的人， 或有其他不受 禁止的犯罪前科之人， 利用駕駛計程車之便， 對乘客的生命、 身體、 自由及財產予以侵害， 終身禁止有特定犯罪前科之人從事計程車駕駛 工作， 無法證實爲有效保護公共利益的手段： 尤其， 從事職業之人主 觀的危險性， 必須經過可靠的診斷方能確定， 而所謂主觀的危險性， 是否眞正造成危害， 尚須客觀環境配合，换言之， 主觀危險是相對 的， 也是不容易掌握的， 但客觀條件可以改變主觀的危險程度， 計程 車客觀營運條件的改善和管理機制的健全， 才眞正是保障乘客安全的 必要手段。 管理機制當中， 當然可以包括定期對計程車駕駛素行及能 力加以考核與檢測， 但是如果不問實際情況， 以法律擅自擬制某些人 爲有犯罪之虞的人， 則逾越必要的程度。 退一步言， 以上的審查結 論 ， 縱使依中度審查標準， 也絕無不同（本席因此亦同意林子儀大法 官所提之不同意見） 。 六'多數意見審查流程上的其他具體盲點 (一)錯誤連結「 避免計程車成爲犯罪工具」及 「 擬制有特定犯罪前科 之人有再犯之虞」 多數意見解釋理由書認 爲「 營業小客車爲都會地區社會大眾 五 八 四 705 之重要公共交通工具， 因其營運與其他機動車輛有異， 其駕駛人 工作與乘客安危、 社會治安具有密切關聯之特性。 」因此，「 相 關機關就營業小客車駕駛人主觀資格， 設一定之限制， 避免對於 乘客具有特別侵害危險性者， 利用駕駛小客車營業之機會從事犯 罪行爲， 實屬防止妨礙他人之自由， 維持社會秩序， 增進公共利 益所必要。 」但是， 多數意見將計程車描述成一個容易遭利用爲 犯罪的工具， 與終身禁止有特定犯罪前科的人從事計程車駕駛工 作實在沒有關聯。 首先， 有道路交通管理處罰條例第三十七條第一項所列犯罪 前科紀錄的人， 只是曾經實施重大犯罪的人， 並不都和駕駛計程 車有關係， 他們不必然特別喜歡利用計程車犯罪， 縱使他們曾經 利用計程車犯罪， 也不必然就有再利用計程車犯罪的危險性， 即 使經過可靠的診斷， 所認定的人， 確實具有利用計程車犯罪的危 險傾向， 也無法確定他一輩子都會有這種危險傾向。 其實該規定 的立法者， 基本上假設這些有特定重大犯罪前科的人有一般性的 再犯之虞， 這種假設等於完全否定監獄的教化功能（註十） 。 其次， 對計程車容易成爲犯罪工具的描述， 根本不可能導出 必須將有特定犯罪前科之人， 擬制爲終身具有利用計程車犯罪的 危險傾向之人這樣的結論。 如果計程車容易成爲犯罪工具， 則當 務之急， 應該是要求主管機關在計程車的營運和管理方法上改革 (如果多數意見也認爲健全的更生保護制度與更有效的犯罪預防 方法是治本之道， 則理應宣告不負責任的剥奪職業自由手段違 憲， 而要求相關機關立即改弦易轍） 。 相關機關不此之圖， 卻去 做一件不相干而侮辱有特定犯罪前科紀錄之人的事， 就是將他們 終身擬制爲會利用計程車犯罪的人。 而大法官非但不予責難， 竟 還認同相關機關的怠惰有理由， 並同意改善計程車營運環境客觀 上一時無法實現， 因此准許以剥奪人民基本人權的方式來取代， 因爲終身禁止以計程車爲業， 是現階段管理制度所採取不得已的 措施。 所謂不得已， 是用來原諒善盡職責之人的説辭， 但無論是 監獄功能破產或有效管理措施欠缺， 都因爲相關機關有失職守， 本身怠職的人， 卻把一切治安責任歸諸有特定犯罪前科之人， 要 他們付出人權遭侵害的代價， 以平息社會的指責， 大法官何其寬 容 ， 還用不得已替他們緩頰， 一瞬間已淪爲相關機關怠職卸責的 句法院釋字第五八四號解釋 706 共同正犯！ 再者， 所謂與其他機動車輛有異的計程車， 在交通部於本院 大法官九十三年二月十日調查會所提的書面報告中， 遭形容 爲 「 係私密性甚高且獨立封閉之公共運輸工具， 且其市場具有資訊 不對稱之情況 （司機選乘客容易， 乘客選車則較困難） 」 （交通 部九十三年二月九日交路字第〇九三〇〇〇一四四八號函附件參 照） 。 就密閉空間的特質而言， 計程車無論如何還是在公共空間 移動的交通工具， 比計程車司機與乘客更接近而相處於隱密封閉 空間的例子所在多有， 例如從事按摩或美容職業之人與顧客的相 處關係， 難道這樣的業務執行關係， 都可以讓立法者理所當然地 將有特定犯罪前科之人， 擬制爲終身可能利用這些職業侵害顧客 的人？另外， 所謂乘客對計程車司機的選擇機會小於計程車司機 選擇乘客的機會， 這種服務者和被服務者選擇機率的反差， 與事 實恐怕不符， 究竟站在街頭或打電話叫車的乘客背景比較容易辨 認 ， 或有計程車標誌及無線電可以呼叫得到的計程車司機的背景 比較容易辨識， 從計程車駕駛成爲被害人的案件是他們成爲加害 人案件的三點一三倍來看 （内政部警政署警署交字第〇九三〇〇 五 九三四六號函附件參照 ） ，就可以明瞭。 而如果乘客站在街頭 會碰到虞犯計程車司機的風險極高， 無線電的叫車服務， 不正好 是排除這種風險比較有效的方法嗎？ 否則逃得了被終身擬制爲會 利用計程車犯罪的特定犯罪前科犯， 又豈能保證逃得了無犯罪前 科的虞犯計程車司機？多數意見或者認 爲， 立法者本來就沒有寄 望於單以系爭條文來避免所有利用營業小客車犯罪， 比較精確的 説法恐怕是， 立法機關只想平息眾怒、 搪塞責任， 並不相信系爭 規定是有效的手段。 總之， 如果認爲有重大犯罪前科的人， 只是不適合擔任計程 車司機， 而適合擔任其他職業， 則不但毫無根據， 且自相矛盾。 而把計程車描述爲一個易遭利用爲犯罪的工具， 則其他容易淪爲 犯罪工具的行業， 如果竟准許有重大犯罪前科之人入行， 豈非違 反平等原則？ 特別針對計程車所設計的道路交通管理處罰條例第 三十七條第一項規定， 已指明那是一個容易發生犯罪的行業， 此 所以於上述調查會中， 計程車業者認爲該規定已破壞他們的形 象。 業者的反應其實不難理解， 因爲重懲貪污的法律規定， 往往 五 八 四 707 標示著官風敗壞。 (二)道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定正好是相關機關花 費最少但對職業自由侵害最大的手段 多數意見下述主張「 主管機關及業者表示對於任何有效維護 營業小客車之安全性， 例如以衛星定位營業小客車之行進路線、 全面實施定點無線電叫車並加強其追蹤管理， 或改裝車輛結構爲 前後隔離空間並加強從業人員之職前詞練等， 得有效達成而侵害 較小之具體措施， 客觀上目前並無實現之可能以觀， 相關機關選 擇上述永久禁止之手段， 以維護乘客人身、 財產安全， 於現階段 尚屬合理及符合侵害人民職業自由較小之手段之要求。 」至少有 四點可議之處： 其一、 如果不分青紅皂白地將有特定犯罪前科的人擬制爲有 利用計程車犯罪之虞的人， 而終身剥奪他們從事計程車行業的權 利 ， 是對職業自由較小的侵害， 那麼更大的侵害是什麼？ 完全剥 奪他們從事任何職業的機會嗎？ 如果這樣， 何必讓這些人出獄？ 不管過去所犯的罪如何重大， 一旦服刑期滿， 除非還在褫奪公權 期間， 否則已經被認同爲沒有社會危險的人， 這樣的人卻平白地 被擬制爲還會犯罪的人， 這種侵害還能稱爲較小侵害嗎？ 其二、 所謂較小侵害， 應該是和所述各種管制措施相比， 所 述各種管制措施所可能造成的侵害， 就是國家花費增加， 業者經 營成本提高， 於是消費者的消費將來也會增加， 也就是整個社會 維持安全的計程車交通環境的成本增加、 負擔增加。 如果不要採 取上述管制措施， 則計程車經營成本可以維持現狀， 所犧牲的是 有重大犯罪前科之人的職業自由， 對社會而言， 這樣的成本比較 低 。 所以是對社會的侵害較小， 而不是對人民職業自由的侵害較 小。 但是如果把有特定犯罪前科之人的自由遭受剥奪， 也算做社 會要付出的成本， 把人權的保障當作是國家的第一要務， 則剥奪 特定人職業自由， 即便只是剥奪某種職業自由， 對社會的侵害也 是比較大， 而不是比較小。 其三、 包括衛星定位營業小客車之行進路線、 全面實施定點 無線電叫車並加強其追蹤管理， 或改裝車輛結構爲前後隔離空間 並加強從業人員之職前訓練， 都不是技術上難以克服的管理措 施 ，目前已有新的電子服務業者如美國的 uLocate與 Wherify 句法院釋字第五八四號解釋 708 Wireless提供追蹤服務， 讓手機用户無所遁形， 以利父母追蹤子 女行蹤， 英國更打算採用衛星定位系統， 掌握假釋犯的行蹤。 根 據美國聯邦政府一項命令， 從二〇〇五年底開始， 無線通訊業者 將可自動鎖定撥打一一九的用户位置。 專家分析表示， 到了二〇 〇五年， 將有四千兩百萬名美國人使用某種形式的位置定位技術 (註十一） 。 從民國八十六年第一次制定道路交通管理處罰條例 相關規定以來， 至今已有七年， 七年之間， 私家車配備衛星定位 系統已屬平常， 如果因而認爲所謂隱形監控對人權之侵害， 不亞 於明白烙印， 恐遭察秋毫之末， 未見輿薪之譏。 七年的空白， 代 表主管機關的懈怠， 這是主觀未盡力， 而非客觀不可能。 其四、 如果是用盡各種可能的改善措施仍然只有藉助於限制 職業自由， 才能保護公共利益， 也才可能稱爲現階段尚屬合理的 手段， 在還有其他更有效的措施未採行之前， 採取讓人權付出較 大代價的方式， 即不能稱之爲合理的手段。 那麼， 什麼是和終身 禁止執業相比， 侵害較小而且比較有效的手段？ 只要將終身改爲 定期即可， 如果兩年太短， 五年、 八年、 十年， 都是可能的選 擇 ， 主管機關在受執業禁止之人申請執業許可時， 附加審核門 檻 ， 即便審核程序較爲嚴苛 （也可以是較爲粗糙） ， 較不利於申 請人， 甚至實質上導致申請人終身無法執業， 對人民所造成的侵 害， 都遠遠比不上法律擬制人民人格有瑕疵， 比不上法律自始斷 絕人民生路來得大。 而這樣的立法對怠惰的國家機關而言， 成本 也很小。 其五、多數意見認爲改裝車輛結構爲前後隔離空間， 是主管 機關應該採取的管制措施之一。 這項建議卻有一個人權觀念上的 盲點。 在早期的西方影片當中出現的計程車， 至少二十世紀中葉 以前， 計程車司機和乘客之間是隔離的， 這種隔離的計程車結 構 ， 是否有安全考量， 不得而知， 但卻明白地標示著階級， 充分 反映有階級意識的人權觀念。 近代以來各國的計程車紛紛撤去司 機與乘客之間象徵階級的藩籬， 這是人權觀念的勝利， 多數意見 竟要以犧牲人權的代價换取僅僅是可能的乘客安全， 實與當代的 人權思潮有違。 (三)公共利益的範圍 依多數意見的看法， 公共利益包括乘客生命、 身體、自由及 五 八 四 709 財產的安全、 社會治安、 計程車安全營運的優質環境及計程車的 職業信賴。 其中計程車安全營運的優質環境， 目的無非在於保障 乘客生命、 身體、 自由及財產的安全， 而後者即等於社會治安， 如果已經説明最終要保護的公共利益， 應該可以省略對手段的描 述 ， 至於乘客對於計程車的職業信賴， 應該有助於計程車的業 績， 而計程車的業績會是憲法犧牲人民職業自由所要保護的重大 公共利益嗎？ 憲法可以爲了提高計程車業者的職業信譽， 而犧牲 部分人民的職業自由， 乃至人格發展自由嗎？ (四）多數意見對於統計資料的援用與解讀流於恣意 其一、 根據前引内政部警政署於調查會提出的書面補充説明 (警署交字第〇九三〇〇五九三四六號函參照 ） ， 計程車駕駛人 成爲被害人的案件是他們成爲加害人案件的三點一三倍。多數意 見如果認爲計程車乘客安危幾全繫於駕駛人之手， 顯然無據， 據 而主張應以剥奪他人職業自由的方式， 保護計程車乘客安全， 更 屬不當。 否則豈不是應該因爲計程車司機成爲被害人的機率較成 爲加害人的機率高， 就認爲計程車環境對計程車駕駛較 爲不利？ 則是否應該立法禁止有特定犯罪前科之人搭乘計程車？ 其二、多數意見於解釋理由書提及所謂計程車駕駛的再犯 率， 並沒有指明是利用計程車的再犯率， 此一犯罪率統計資料無 法立即與利用計程車犯罪相連結。 至於所謂修法後， 計程車駕駛 犯上述特定之罪者人數已呈下降之趨勢， 至今並無統計資料佐 證 ， 多數意見未援引具體資料， 即行論斷， 竟不擔心有損大法官 的公信力？ 相反地， 如果法務部於調查會後所提供八十一年至九 十一年犯罪再犯率逐年下降的統計資料可信， 豈不是剛好證明道 路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定立法錯誤？ 如果多數 意見援引内政部警政署及法務部於九十三年二月十日調查會前後 所提供八十六年撤銷假釋的統計資料 （多數意見甚且一面引用、 一面照錄法務部的懷疑 ） ， 而證明假釋犯再犯率高， 因此擬制有 特定犯罪前科之人的終身危險傾向， 理由正當， 則上述會後補充 較完整的書面資料， 豈不是更應該成爲宣告該規定違憲的正當理 由？ 在調查會中， 除了交通部對於道路交通管理處罰條例第三十 七條第一項規定違憲與否， 以一般民眾的恐懼爲搪塞之外， 其餘 各部會皆認爲該規定有礙出獄受刑人之自立更生。换言之， 更生 句法院釋字第五八四號解釋 710 保護會、 法務部提供的資料證明， 監獄教化是有成效的， 但多數 意見竟不予採信。 反而交通部至今未規劃任何有效的具體管理措 施 ， 且在本院釋字第五三一號解釋之後， 至今未完成修法工作， 多數意見仍繼續予以縱容， 豈不有失釋憲機關行憲法監督之責？ 七 、 結論 釋憲機關的基本任務就是清除侵害人民基本權的違憲規範， 行政 與立法機關難免爲了應付一時突發事故、 平息人民一時的恐慌， 而制 定有害人權的規範， 此種規範多屬出於一時情緒的情緒性立法， 釋憲 機關進行憲法審查時， 尤應釐清情緒眞相， 使不當侵害人權的情緒性 立法， 能回歸憲法常軌。 現行道路交通管理處罰條例第三十七條第一 項規定， 乃因彭婉如事件， 行政與立法機關爲平息民眾恐懼而制定， 並無詳實的統計資料及充分的評估以爲依據。 彭婉如事件是否眞爲計 程車司機所 爲， 至今未解， 上開規定， 無非是行政及立法機關， 以擬 制有特定重大犯罪前科之人的終身犯罪危險傾向， 代替縝密規劃改善 計程車管理措施， 以犧牲人民基本權爲代價， 抵免應有行政作爲的壓 力。多數意見對於受侵害人民的求助， 竟然無視於出獄及假釋受刑人 實質上沒有任何職業選擇自由， 猶認爲法律剥奪他們的職業選擇自 由， 尚屬侵害較小， 而不能當機立斷，爲維護人民基本人權而清除違 憲規範， 本席感到萬分遺憾。 尤其， 在明知診測有犯罪前科之人再犯 可能性困難的情況下， 竟然認可行政及立法機關可以用擬制他們有再 犯可能的方法， 讓他們承擔犯罪預防的責任， 多數意見可曾記得釋字 第五八二號解釋所宣示的無罪推定原則言猶在耳？ 誠然， 終身剥奪職業選擇自由的法律規定， 除了道路交通管理處 罰條例第三十七條第一項規定之外， 尚有十六種之多（註十二） ， 大 法官猶如面對剥奪職業自由土石流， 一方面害怕法制動搖， 一方面擔 憂未來的釋憲負擔， 難免投鼠忌器， 本不同意見書如能促使相關機關 迅速修法， 調整職業管理政策， 則或許能不辜負多數意見遭受嚴厲廷 諫之餘的委曲求全， 所以爲不同意見書如上。 註一： 八十八年四月二十一日修正公布之道路交通管理處罰條例第三十 七條第一項規定：「 曾犯故意殺人、 搶劫、 搶奪、 強盜、 恐嚇取 財、 擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自 主之罪， 經判決罪刑確定者， 不得辦理營業小客車駕駛人執業登 記。 」該條文於九十一年七月三日修正爲：「 曾犯故意殺人'搶 五 八 四 711 劫'搶奪'強盜'恐嚇取財'擄人勒贖或刑法第一百八十四條' 第一百八十五條、 第二百二十一條至第二百二十九條、 兒童及少 年性交易防制條例第二十四條至第二十七條、 搶砲彈藥刀械管制 條例、 懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪， 經判決確定， 或 曾依檢肅流氓條例裁定應爲交付感詞確定者， 不得辦理營業小客 車駕駛人執業登記。 」 註二： 許玉秀， 犯罪管理學序言， 台灣本土法學雜誌， 第五十六期， 二 ◦ ◦ 四年三月， 頁一'以下。 註三： 學理上區分職業自由爲職業選擇自由與職業活動自由 （參見吳 庚 ， 憲法的解釋與適用， 二〇〇三年九月， 頁四一〇） ， 本號解 釋審查標的爲職業選擇自由， 因此多數意見解釋文及解釋理由書 所稱之職業自由， 皆僅及於職業選擇自由。 註四： 根據「 九十一年度台北地區計程車營運情形調查計劃」統計數 據 ， 民眾對於搭乘計程車是否擔心過司機會危害自身安全問題， 不擔心的佔百分之二十點八、 有些擔心佔百分之四十三點七、 非 常擔心佔百分之十三點五， 無意見佔百分之二十一點三： 經交叉 比對分析， 女性有些擔心的佔百分之五十四點六'非常擔心的佔 百分之十七點四。 顯示近六成乘客擔心計程車安全問題（資料來 源 ： 交通部九十三年二月九日交路字第〇九三〇〇〇一四四八號 函）。 註五： 本席因此認爲德國聯邦憲法法院歷來判決將職業自由的人權基礎 建立在個人人格的發展自由， 如：BVerfGE 72, 51, 63 (有關聯邦 律師法第七條第三款律師復業禁止的判決 ） ：63, 266, 286 f. (有關聯邦律師法第七條第五款復業禁止的判決 ） ：59, 302, 315 f.(有關税務案件服務廣告之禁止） ：44, 105, 117 (有關聯 邦律師法第一五〇條暫時停止執業之規定） ：25, 1,11 (有關磨 坊法中禁止設立及擴充之規定 ） ：13, 97, 105 (木工的能力證 明） ：7 , 377, 397, 405 f.(有關藥劑師法中關於客觀條件的限制 規定 ） ， 是可以支持的見解。 相同見解見5此〇12,丨11:1^&0112- DLirig, Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 1981, 12/9. 註六： 本院釋字第四〇四號、 第四一一號、 第四六二號解釋皆論及職業 自由與生計。 類似見解亦可參照德國聯邦憲法法院判決(BVerfGE 54, 301, 313有關税務案件的薄記特許：50, 290, 362有關勞工參 句法院釋字第五八四號解釋 712 與決定法：30, 292, 334公共事務的民間顧問輸入-石油產品的事 先諮詢義務：7 , 377, 397有關藥劑師法中關於客觀條件的限制) 及德國文獻(Tettinger, in: Sachs Grundgesetz, 3. Aufl., 2003, 12/32; Jar ass, in: Jarass/Pieroth Grundgesetz flir die Bundesrepublik Deutschland, 6. Aufl., 2002, 12/2, 4; Manssen, in: v. Mangoldt /Klein/Starck, Bomier Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl., 1999, 12/33; Gubelt, in: von MLinch/Kunig Grundgesetz Kommentar, 4. Aufl., 1992, 12/8, 10; Scholz, in: Maunz-DLirig, Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 1981, 12/9)。 中文文獻可參照李惠宗， 憲法工作權保障之 系譜， 收錄於： 憲法解釋之理論與實務， 一九九八年， 頁三五 註七： 學理上區分職業自由爲職業選擇自由與職業活動自由 （參見吳 庚 ， 憲法的解釋與適用， 二〇〇三年九月， 頁四一〇） ， 本號解 釋審查標的爲職業選擇自由， 因此多數意見解釋文及解釋理由書 所稱之職業自由， 皆僅及於職業選擇自由。 註八： 黃昭元， 憲法權利限制的司法審查標準： 美國類型化多元標準模 式的比較分析， 台大法學論叢， 第三十三卷第三期， 二〇〇四年 五月， 頁六一以下： 法治娬， 司法審查中之平等權： 建構雙重基 準之研究， 收錄於： 法治國家與表意自由， 憲法專論(三）， 二〇 〇三年， 頁二一 一 以下： 余雪明， 釋字第五七七號解釋協同意見 書。 註九：BVerfGE 63, 266, 286 f.(有關聯邦律師法第七條第五款復業禁止 的判決） ： 吳庚， 憲法的解釋與適用， 二〇〇三年九月， 頁四一 〇。 註十： 許玉秀， 犯罪管理學序言， 台灣本土法學雜誌， 第五十六期， 二 ◦ ◦ 四年三月， 頁一'以下。 註十一： 見自由時報， 一九九三年十二月二十日， 網址： 五 八 四 http://www.libertytimes.com/2003/new/dec/22/today-int3 .htm 註十二： 以立法時間爲序， 包括藥師法第六條（68.03.26)、 會計師法 第四條(72.12.05) '教育人員任用條例 （74.05.01) '建築師法 第四條 （ 84.01.27) '仲裁法第七條 （ 87.06.24) '公證法第二 十六條 （ 88.04.21)、 護理人員法第六條（ 89.11.08)、 汽車運 輸業管理規則第九十三條 （90.07.02 ) 、 醫師法第五條 713 (91.01.16)公務人員任用法第二十八條 （91.01.29)、 引水法 第十三條 （91.01.30)、 律師法第四條（91.01.30)、 技師法第 三條 （91.06.26)、 保全業法第十條之一（92.01.22)、 助產人 員法第六條 （92.07.02)、 營養師法第六條(93.05.05)。 抄黃〇〇聲請書 聲請事項： 爲聲請人受最高行政法院九十一年度判字第六七八號終局判決， 適用 道路交通管理處罰條例第三十七條第一項， 不法侵害聲請人受憲法第十五 條保障之工作權與第七條之平等權， 發生牴觸憲法第二十三條之疑義。 説 明 ： 壹、 聲請釋憲之目的 請鈞院大法官解釋道路交通管理處罰條例第三十七條第一項， 不法侵 害聲請人受憲法第十五條保障之工作權與第七條之平等權， 牴觸憲法 第二十三條， 依憲法第一百七十一條第一項應屬無效， 使聲請人得據 以爲再審。 貳、 疑義之性質與經過及所涉及之憲法條文 缘聲請人於民國八十九年六月向台中市警察局申請辦理營業小客車駕 駛人執業登記證， 但台中市警察局以聲請人曾犯故意殺人未遂罪， 判 決罪刑確定， 乃以（八九） 中市警交字第八五二號書函， 依現行道路 交通管理處罰條例第三十七條第一項， 不准其辦理營業小客車駕駛人 執業登記。 聲請人認爲該法律規定侵害其受憲法第十五條保障之工作權與第七條 之平等權， 亦不符合憲法第二十三條之比例原則， 提起行政爭訟， 並 要求行政機關與行政法院停止審判程序聲請釋憲。 然訴願（（八九） 中市警交字第九一八三號書函， 見附件一） 與行政訴訟 （臺中高等行 政法院八十九年度訴字第五四四號判決、 最高行政法院九十一年度判 字第六七八號判決， 分別見附件二 、三 ） 之結果， 均認定原處分適 法。 行政法院更以該規定係屬立法形成自由， 或未違背憲法第二十三 條之比例原則與憲法第七條之平等原則， 無停止審判程序聲請釋憲之 必要， 駁回聲請人之訴。 參、 聲請人之立場與見解 句法院釋字第五八四號解釋 714 道路交通管理處罰條例第三十七條第一項， 乃以法律限制人民從事工 作所應具備之資格 （消極資格） ， 使凡曾犯故意殺人、 搶劫、 搶奪、 強盜'恐嚇取財'擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條 妨害性自主之罪， 經判決罪刑確定者， 一律不准辦理營業小客車駕駛 人執業登記，剥奪人民選擇從事小客車駕駛行業的自由， 並不符合憲 法第二十三條的比例原則。 且其限制造成受刑人出獄後， 無法與其他 人一般從事小客車駕駛行業的差別待遇， 並不符合憲法第七條的要 求。 茲説明如次： 一'立法裁量仍須遵守比例原則 (一)道路交通管理處罰條例第三十七條之修法經過 最高行政法院所適用之道路交通管理處罰條例第三十七條， 乃民國七十年增訂道路交通管理處罰條例第三十七條之一第 一項。 當時修法之目的在於，爲維護社會治安和乘客安全， 並防止和遏止本條所列舉之犯罪行 爲（註一） ， 又爲免過度 限制人民之工作權 （註二） ， 所以設定一段期間以謀社會安 寧 （註三） 。 且原草案原先規定三年， 亦在立法委員爲保障 人民工作權的前提下， 恐因犯罪已受制裁的受刑人， 出獄後 尚須負擔家計， 若除駕車外別無專長， 將無法重新做人， 乏 謀求生路機會， 反而造成社會問題， 縮短原草案之三年爲二 年 ， 最後並三讀通過。 由上述可知， 本法原先設立對人民工 作權消極資格之限制， 是爲維護社會治安和乘客安全， 並防 止和遏止本條所列舉之犯罪行 爲， 及爲免過度限制人民之工 作權。 民國七十九年行政院對本條例提出修正草案， 刪除二年期間 之規定， 求遏止歹徒利用計程車作案， 以淨化計程車陣容， 提升計程車品質， 確保乘客安全 （註四） ， 一直未獲立法院 通過。 而民國八十六年因當年度發生之彭婉如案， 立法委員 們 （註五） 強調保障搭車民眾生命安全， 尤其是婦女的人身 安全， 通過刪除二年期間， 使得曾有該條例所舉之犯罪前科 之人， 無從擁有從事開計程車之工作。 综上可知， 立法者清楚地意識到， 如完完全全不准受刑人出 獄後從事小客車駕駛行業， 乃過度侵害人民之工作權 （職業 選擇自由） 。 民國八十六年的修法， 在民氣可用之情形下， 五 八 四 715 在女性立委的帶頭促擁下， 卻不留情地全面剥奪人民之工作 權。 其雖屬立法裁量或立法形成自由， 但能否通過憲法第二 十三條之比例原則的檢驗， 尤在未定之天。 (二 ) 立法裁量與比例原則之關係 依鈞院釋字第四七六號解釋及爲釋字第五四四號解釋所承繼 之觀點， 國家對於人民之處罰， 雖屬立法自由形成之範圍， 但就特定事項科處之處罰， 仍須與憲法第二十三條所要求之 目的正當性、 手段必要性、 限制妥當性符合， 才能通過憲法 第二十三條之比例原則的檢驗。 可見， 立法諸公因應當時時 空環境所爲之剥奪聲請人工作權的立法， 亦需符合上述比例 原則的檢驗。 (三 ) 道路交通管理處罰條例第三十七條不符合比例原則 1、目的不具正當性 爲何曾經犯錯之人， 會永遠失去開計程車的權利？ 試以刑罰的理論觀察。 以刑罰來應報犯罪， 用刑罰的痛 苦來衡平犯罪所造成的惡害 （應報理論 ） ， 則原告早已 對其殺人未遂付出有期徒刑三年， 褫奪公權二年的代價 作爲彌補 （臺灣高等法院臺中分院六十年度二聲減字第 一四四七號判決 ） ，爲何於其回到社會後， 要剥奪其工 作權令其無法開計程車呢？ 用預防理論檢驗： 有期徒刑 三年， 褫奪公權二年已達到威嚇社會大眾的目的， 若作 爲殺人罪之未遂犯， 必須付出如此代價的功能 （一般預 防理論） ： 或是主張刑罰有教育和矯治犯人功能， 使其 能夠再度適應社會共同生活而不再犯 （特別預防理 論 ） ， 則服刑期滿， 不許其謀求生計， 找份適合自己的 工作， 不正與上述功能背道而驰？ 2 '手段不符合必要性 爲了維護社會治安、 防止犯罪、 提升計程車業的素質或 是保障乘車安全， 除了剥奪殆盡曾犯罪之人從事小客車 駕駛行業外， 難道別無他法？ 況且， 有前科之人與從事 小客車駕駛行業與社會治安之好壞， 並無絕對關係。 3 、 限制未具妥當性 在我國， 憲法所揭示的各種基本權利， 並沒有特定權利 句法院釋字第五八四號解釋 716 必然優先於另外一種權利的抽象位階關係存在。 於民主 社會， 立法者固然有優先權限衡量特定社會行爲態樣中 相衝突權利的比重後， 決定系爭情形中對立基本權利實 現的先後， 但若此規範過分限制或忽略了某一種基本權 利 ， 司法者仍得予以排斥。 於本案， 就立法目的來看， 立法者可能在落實憲法增修 條文第十條第六項之「 保障婦女之人身安全」的意旨。 但同樣的， 職業選擇自由作爲實現人格尊嚴的權利， 亦 屬我國憲法保障人民權利之基本理念 （釋字第三七二號 解釋參照 ） ， 立法者卻完全地忽視之， 怎能謂具有限制 妥當性？ (四)鈞院有宣告道路交通管理處罰條例第三十七條違憲， 使聲請 人聲請再審课得救濟的空間 鈞院釋字第五三一號解釋雖指責道路交通管理處罰條例第六 十七條第一項之規定， 因肇事逃逸而受吊銷駕駛執照之處 分， 不得再行考領駕駛執照， 未考慮吊銷駕駛執照之人已具 有回復適應社會能力或改善可能之具體事實， 未提供一定條 件或相當年限， 予以肇事者重新考領駕照之機會， 未必能符 合憲法保障人民權益的意旨， 但僅要求有關機關就相關規定 '併檢討。 和上述情形相比， 二者似無差異， 而有對本案爲相同解釋的 空間。 不過鈞院若爲相同結果之解釋， 似有忽略兩案聲請人 之不同情形： 觀察鈞院對於人民人身 （行動） 自由限制法令之合憲與否的 一連串解釋， 釋字第二二三號解釋、 釋字第二八四號解釋、 釋字第四一七號解釋所涉及之法令， 或屬對於輕微的人身自 由限制， 雖然屬於背離處罰之構成要件必須法律自行規定， 不得以授權之内容及範圍不夠具體明確的行政命令爲之的原 則 ， 仍在憲法允許的範圍。 蓋依舊可以行動， 即認爲法令規 定乃享受自由的必要拘束。 而在釋字第五三五號解釋， 對於臨檢雖未達剥奪行動自由的 程度， 但仍要求組織和程序上的要求： 如至少必須要有二以 上官等一高一低的警察共同 爲之： 且其臨檢之目的必須告知 五 八 四 717 受檢人， 如確認受檢人身分便須放行， 不得任意要求受檢人 至警察局或派出所「 協助辦案」等： 受檢人於臨檢程序中， 尚可以申請異議。 若非出於對人身（行動） 自由的保障， 大 法官何須就臨檢中之路檢， 設立重重關卡。 就嚴格的審查出現在憲法第八條之逮捕拘禁態樣。 釋字第三 九二號解釋指出， 不問其名詞 爲何， 均適用釋字第三八四 號 、 第五二三號解釋的判準： 一律須以法律規定之， 且法律 就其程序之規範必須實質正當： 法律所爲之限制 （干擾） 必 須符合憲法第二十三條的比例原則。 由上述可知， 前舉解釋與案件均屬人身（行動） 自由限制的 情形， 釋字第五三一號解釋亦同。 惟釋字第五三一號解釋之 情形， 或許有「 規範保護不足」之情形， 是以鈞院予以「 警 告性解釋」。 而本案涉及者乃工作權， 完全剥奪聲請人職業 選擇自由的法律， 並非人身自由， 係作爲實現人格尊嚴之權 利 ， 於態度上更應不同對待！ 二、 道路交通管理處罰條例第三十七條第一項違反憲法第七條 固然憲法第七條的平等原則或平等權保障， 並非只要求絕對、 機 械之形式上平等， 係保障人民在法律上地位之實質平等， 基於憲 法之價値體系和立法目的， 立法者有斟酌規範事物性質之差異爲 合理區別待遇的空間。 但已出獄的受刑人和一般人民在辦理營業 小客車執業登記時， 前者受到不許辦理登記的合理基礎何在？ 兩者於選擇工作和職業以維持生計的要求同一， 從立法的眾多目 的來看， 雖可廣泛説爲增進公共利益而限制從事工作所應具備之 消極資格。 然而， 已對其犯行付出代價之聲請人， 回到社會受到 差別待遇的同時， 我們卻無法得知， 這對維持治安、 防制犯罪、 保障其他人之人身自由， 乃至於幫助小客車駕駛行業建立專業形 象有何助益， 實難認爲合理。 其次， 所謂就業之平等權， 並非如最高行政法院所述， 道路交通 管理處罰條例第三十七條第一項僅剥奪從事小客車駕駛行業， 並 非完全禁止其從事與乘客安全及社會治安無涉之其他行業。 蓋就 業平等在於不同背景之人， 均能從事相同行業。 聲請人的確可能 有許多選擇其他行業的空間， 但與不准其與常人一般從事小客車 駕駛行業的差別待遇， 並不相關。 是以釋字第三四〇號解釋的例 句法院釋字第五八四號解釋 718 子來説， 該案聲請人應有從事公職以外之其他職業的自由， 但法 律要求其若參選必須繳納較高額之保證金， 使其與一般政黨推薦 候選人立足點不同， 甚至不能參選， 若因此而合憲， 豈不怪哉！ 肆 、 關係文件及其説明： 附件一： （八九） 中市警交字第九一八三號書函影本。 附件二： 臺中高等行政法院八十九年度訴字第五四四號判決及裁定影 本。 附件三： 最高行政法院九十一年度判字第六七八號判決影本。 註一： 參照立法院公報第70卷第55期 ， 頁30、 42-43 (民國70年7月 11 曰） 。 註二： 立法委員蘇秋鎭的發言， 立法院公報第70卷第56期 ， 頁9 (民 國70年7 月11日 ） ： 張德銘委員的發言， 頁11。 註三： 立法委員黃天福的發言， 立法院公報第70卷第50期 ， 頁 82 (民國70年6 月24日 ） 。 註四： 立法院公報第83卷第35期 ， 頁64 (民國79年6 月24日 ） 。 註五： 如葉菊蘭委員（頁 139)、 王雪峰委員 （頁 139)、 朱惠良委員 (頁141)、 潘維剛委員 （頁141)等的發言， 立法院公報第 86 卷第1期 ， 頁127-144 (民國 86年1月 8 日） 。 四 (附件三） 最高行政法院判決 九十一年度判字第六七八號 上訴人黃〇 〇 住 （略 ） 被上訴人臺中市警察局住同右市西屯區交心路二段五八八號 代 表人張慶裕 住同右 右當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件， 上訴人不服中華民國九十 年二月二十七日臺中高等行政法院八十九年度訴字第五四四號判決， 提起 上訴， 本院判決如左： 主 文 719 句法院釋 字 第五八四號 解 釋 上訴駁 回 。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 本件上訴人起訴主張： 上訴人於民國八十九年六月向被上訴人申請辧理營 業小客車駕駛人執業登記證， 被上訴人以上訴人曾犯故意殺人未遂罪， 判 決罪刑確定， 依道路交通管理處罰條例第三十七條第一項之規定， 否准其 申請， 上訴人不服， 提起訴願， 遭決定駁回， 遂提起本件訴訟。 訴願決定 機關駁回上訴人之訴願， 因其未盡調查之能事， 及聲請司法院大法官解 釋 ， 在在顯示違反訴願法第八十二條第一項、 第五十八條及司法院大法官 審理案件法第五條第一項第一款之規定。 又被上訴人引以爲否准上訴人申 請之道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定， 因該規定侵害上訴人 憲法第十五條保障之工作權： 且因該規定不符合目的之正當性、 手段之必 要性與限制之妥當性， 有違憲法第二十三條規定比例原則。 更因該法條剥 奪出獄受刑人經營小客車之權利， 有違憲法第七條平等原則。 原審法院應 裁定停止審判程序， 向司法院大法官聲請釋憲後， 依該法條違憲解釋判決 撤銷原處分及訴願決定等語。 被上訴人則以： 上訴人曾於六十年十一月五 曰因殺人未遂案， 經臺灣高等法院臺中分院六十年度二聲減字第一四四七 號判決有期徒刑三年'褫奪公權二年。 依八十六年三月一日修正施行之道 路交通管理處罰條例第三十七條第一項係規定： 曾犯故意殺人、 搶劫、 搶 奪'強盜'恐嚇取財'擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條 妨害性自主之罪， 經判決罪刑確定者， 不准辦理營業小客車駕駛人執業登 記。 故上訴人於八十九年六月間向被上訴人提出辦理營業小客車駕駛人執 業登記申請時， 被上訴人依上開規定， 否准其請求， 於法並無不合。 又上 訴人是否構成營業小客車駕駛人執業登記管理辦法第十三條規定之正當理 由， 有賴上訴人檢具相關文件證明。 但上訴人至今仍拒不申請補辧查驗， 上訴人之訴爲無理由等語， 資以抗辯。 原審斟酌全辯論意旨及調查結果， 以： 上訴人申請核發營業小客車駕駛人 執業登記新證， 因具有道路交通管理處罰條例第三十七條第一項之情事， 而無法申領新證， 其遭否准應可歸責上訴人， 至道路交通管理處罰條例第 三十七條第一項規定是否妥適， 仍屬立法機關自由形成之權限， 與憲法第 七條、 第十五條、 第二十三條規定並無牴觸， 上訴人請求該院裁定停止本 件訴訟， 聲請司法院大法官解釋， 非有理由， 不應准許。 原處分否准原告 720 申領新執業登記證， 核無違誤， 訴願決定予以維持， 亦無不合爲由， 駁回 上訴人之訴， 核無違誤。 上訴論旨仍執前詞， 指摘原審判決違誤外， 另 以： 原審判決與憲法第七條'第十五條及第二十三條規定牴觸， 實屬判決 違法。 又道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定， 原審法院於適用 該規定後， 完全剥奪人民工作權， 違反比例原則， 而原審法院於審理本案 時， 卻未予審酌， 其判決自屬理由不備。 由立法目的觀察， 上開法條之制 定在於維護社會治安和乘客之安全， 但以上訴人曾犯錯接受矯治， 出獄後 不許其謀生， 自與上開法條意旨不符。 因此， 上開法條之合憲性， 原審法 院於適用時， 自有審查權限。爲此， 請判決廢棄原審判決， 撤銷原處分及 訴願決定： 抑或裁定停止審理程序， 聲請司法院大法官解釋云云， 指摘原 審判決違法。 惟查， 政府爲防止妨礙他人自由、 避免緊急危難、 維持社會 秩序或增進公共利益所必要時， 得經由制定法律限制人民之自由權利， 憲 法第二十三條定有明文。 小客車營業駕駛人之職業， 與社會大眾日常生活 之安全息息相關： 從而， 基於維護乘客之安全， 及社會治安之必要， 道路 交通管理處罰條例第三十七條第一項規定：「 曾犯故意殺人、 搶劫、 搶 奪'強盜'恐嚇取財'擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條 妨害性自主之罪， 經判決罪刑確定者， 不准辦理營業小客車駕駛人執業登 記。 」無論由目的之正當性、 手段之必要性及限制之妥當性三方面而言， 均符合憲法第二十三條以法律限制人民自由權利之要求， 無違比例原則。 又憲法第七條規定， 係指人民在法律上一律平等， 此種憲法保障之自由權 利遇有同法條第二十三條情形時， 自應受限制， 即有道路交通管理處罰條 例第三十七條第一項規定情形之人， 自不得主張就業之平等權。 又上開規 定僅剥奪從事小客車駕駛行業， 並非完全禁止其從事與乘客安全及社會治 安無涉之其他行業， 自無違背憲法第十五條工作權之保障： 況憲法工作權 之保障， 遇有憲法第二十三條情形， 亦得以法律限制之。综上所述， 本院 認無需停止審理程序及聲請司法院大法官解釋， 上開道路交通管理處罰條 例第三十七條第一項之規定自得作爲審理本件之依據。 從而， 上訴人於六 十年十一月五日因殺人未遂案， 經臺灣高等法院臺中分院六十年度二聲減 字第一四四七號判決有期徒刑三年、 褫奪公權二年， 係違反前揭道路交通 管理處罰條例第三十七條第一項規定， 被上訴人於八十九年七月三日以 (八九） 中市警交字第八五二號書函回復， 否准其辦理營業小客車駕駛人 執業登記證， 訴願決定予維持， 並無違誤， 原審判決予以維持， 亦無不 合 ， 上訴人求爲廢棄， 難謂爲有理由， 應予駁回。 五 八 四 721 據上論結， 本件上訴爲無理由， 爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、 第九十八條第三項前段， 判決如主文。 中 華 民 國 九 十 一 年 五 月 九 日 (本聲請書其餘附件略） 句法院釋字第五八四號解釋 722 ### 2. 584林大法官子儀提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428971) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：反對合憲結論：同採較嚴格審查，但認立法欠缺預測基礎與有效性說明，應屬違憲。 > **核心主張**：本席支持政府有效管理計程車，也同意應限制對乘客生命、身體、自由與財產有明確危險者擔任駕駛，並承認在無百分之百確定依據時，國家仍有依現有知識作風險評估與管理之必要，故對特定前科者設職業資格限制並不必然違憲，關鍵在於手段與審查標準。惟終身禁止一定前科者從事計程車駕駛，實質上是對此類人「一定會再犯同類犯罪」的一種臆測。職業選擇自由所以不能採寬鬆審查，真正理由在於職業與個人發展自我、實現自我及建構存在意義密不可分，而非僅因限制程度較重。多數意見既採較嚴格審查標準，又歷經調查程序確知立法者立法之前完全沒有任何預測基礎、立法之後對手段有效性亦無法提出合理說明，卻仍認定合憲，其論理與結論本席礙難贊同。 > **與多數意見的差異**：多數意見在理由書中新增執行職業自由與職業選擇主觀條件限制寬嚴不同的容許標準，卻未說明為何選擇自由的限制應受較嚴格審查，本席補充其理由在於職業選擇與人格自由發展的關聯。真正的分歧在於：採較嚴格標準之後，在立法事實與有效性說明均付之闕如的情形下仍作成合憲判斷，且現制欠缺個別化審查機制，使有特定前科之人完全無從反證自己再犯可能性很低。至於平等權部分，本席贊同多數未採較嚴格審查，因規範對象為特定前科者，尚非釋憲審查應特別加強保護之群體，惟仍指出該分類有涵蓋不足與涵蓋過廣、並非完全契合的問題。 1 釋字第 584 號解釋不同意見書 林子儀大法官 提出 本案涉及道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定，是否侵 害人民受憲法第十五條保障之職業自由；以及是否牴觸憲法第七條保 障人民平等權之意旨？系爭規定之目的係為維護搭乘計程車乘客的生 命、身體、自由與財產安全，而限制 「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強 盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨 害性自主之罪，經判決確定者，不准辦理計程車駕駛人執業登記。」 本席絕對支持政府應對營業小客車 （以下簡稱 「計程車」 ） 作有效管理 ， 以提供社會大眾優良品質的計程車服務；本席也同意，應限制對乘客 的生命、身體、自由與財產有明確 危險者，擔任計程車駕駛。惟迄今 為止，人類的知識尚無法提供一百分之百正確的科學方法，足以辨識 哪類人在一定的情境下一定會危害他人的生命、身體、自由或財產。 因此，政府為保護乘客的生命、身體、自由與財產，而限制如上開規 定之一定犯罪前科者終身不許從事計程車駕駛工作時，實是對此類有 一定犯罪前科者一定會再犯同類犯罪行為的一種臆測。固然，本席也 同意政府在無百分之百的確定依據下，確有依據現有的知識作風險的 評估與管理之必要性；本席也可同意有一定犯罪前科者於擔任計程車 駕駛之際，確有再犯之可能性，故政府對其擔任計程車駕駛職業之資 格作一定之限制，並不必然違反憲法保障人民職業自由的意旨。其限 制是否合憲，端視其限制採取如何之手段，以及我們要採取如何的審 查標準審查其合憲性。 就此，本席贊同多數意見的觀點，認為系爭規定對職業自由的限 制屬於職業主觀資格限制，其合憲與否的審查標準應較諸對職業行使 方式限制之審查標準更為嚴格 。 惟多數意見雖採取較嚴格的審查標準 ， 並歷經調查程序，確知立法者立法之前完全沒有任何預測基礎、立法 2 之後對於手段的有效性亦無法提出合理說明的狀況下，猶仍認為本案 系爭的法律規定尚屬合憲。本席礙難贊同其論理與結論，爰提不同意 見書如下： 一、 職業選擇自由之限制是否合憲之審查應採取較嚴格的審查標準 本院過去對於執行職業方式與職業選擇之限制，並未明顯區 別審查標準高低不同 ， 釋字第五一○號解釋理由書謂 ： 「工作與公 共利益密切相關者，於符合憲法第二十三條比例原則之限度內， 對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律加以限 制。」 （本院釋字第四○四號解釋意旨亦同） ，而本案多數通過之 解釋文雖與前揭解釋無異，但在理由書中則特別指出「對職業自 由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標 準……人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、年齡、 體能、道德標準等，立法者若欲加以規範，則須有較諸執行職業 自由之限制，更為重要之公共利益存在，且屬必要時，方得為適 當之限制。」惟多數意見沒有說明為什麼針對職業選擇自由的限 制，較諸針對執行職業方式的限制，司法釋憲者應該採取較嚴格 的審查標準審查其合憲性。推測其意，應係就職業選擇自由的限 制與執行職業方式的限制，對個人職業自由的限制之程度不同， 故而對其合憲性之審查，亦應有不同程度的審查標準。惟本席以 為，在審查政府對職業選擇自由的限制之合憲性時，所以不能採 取寬鬆的審查標準，而必須採取較嚴格的審查標準的理由，主要 原因在於職業選擇自由對個人發展自我與實現自我，具有重要的 意義。在現代民主社會中，職業不僅提供個人現實生活所需的經 濟基礎條件，也是個人得藉以發展能力與實現理想生活型態的屏 障與途徑，乃至於個人建構其存在意義與自我認識的要素之一。 故而經由保障人民職業的選擇自由，人民方得以自由地發展自 我、實現自我與完成自我。由於職業的選擇自由與個人人格的自 3 由發展密不可分 （註一） ， 政府如欲對其加以限制 ， 自應以較嚴格 的審查標準審查其合憲性，以免政府過度且不當的限制。 二、 如何運用較嚴格的審查標準審查系爭職業選擇自由之限制規定 本席以為採取 較嚴格審查標準如欲有其合憲性控制上的意 義，而非流於紙面文章，在操作上即意謂要求立法者提出更重要 的立法目的 ， 並以實質有效且侵害較小之手段達成目的 。 換言之 ， 手段不能僅是可以達成目的，而必須是可靠、具備實效，與目的 之達成具有實質關聯性之手段；同時，該手段固然不必是侵害最 小的手段，但最起碼必須是經過斟酌選擇對人民權利侵害較小的 手段。尤有甚者，相關政府機關的選擇不再享有合憲推定，其因 此須對於上述目的之重要性、手段之實質有效性與其侵害程度係 可接受等，負舉證的責任 （註二） 。一般而言，我國司法違憲審查 制度受限於抽象審查的機制設計，相關政府機關的舉證責任往往 難以彰顯，司法釋憲者也少有揭露在事實層面如何形成心證的過 程，司法違憲審查過程的舉證問題因此也較少受到關注。但是在 本案中，多數意見確實就手段之有效性與侵害程度有所調查、認 定，從而在本案中，我們應深刻地檢討當採取較嚴格之審查標準 時，相關政府機關的舉證責任問題。 惟多數意見所謂採取較嚴格的審查標準，似主張除要求系爭 法律規定所維護之公共利益必須「更為重要」之外，手段均須屬 「必要」 ， 此外即無其他更加嚴格之要求 。 而在實際適用該審查標 準時，由於「更為重要」的公共利益，其標準往往流於抽象，不 容易區別提高審查標準的實益。至於有關手段的審查，我國釋憲 實務上所謂「必要」手段，在不同個案中往往代表不同程度的合 憲性要求，而嚴格與否乃是取決於對於「必要」手段的認定，以 及對相關政府機關宣稱系爭手段係屬 「必要」 之說理與舉證要求 。 然而根據本案多數意見之說理，無論是對於手段侵害性的接受度 4 以及對其有效性的採認，所反映的僅是一種相當低度的標準與舉 證要求，幾至難以分辨其所宣示採取之較嚴格審查標準與寬鬆的 合理審查標準有何差別。多數意見認可法務部及警政署所提出的 民國八十六年之累（再）犯率統計數字，並對比於修法後犯上述 之罪人數已呈下降趨勢等，作為系爭手段有效性之合憲論據。姑 不論上述數據的解讀是否合於統計數據原本之意涵，以及選取修 法前的累（再）犯比率與修法後計程車駕駛人犯特定之罪人數兩 組數據加以比較，是否有對比判讀的意義。累犯乃指受有期徒刑 之執行完畢、或受無期徒刑或有期徒刑一部之執行而赦免後，五 年內再犯有期徒刑以上之罪者 （刑法第四十七條參照） ， 故累 （再） 犯率之合併統計數據是否足徵說明「終身」限制的有效性或必要 性？上述計程車駕駛人犯特定罪之人數統計，其中之犯罪人是否 曾有犯罪紀錄？其犯罪態樣是否與計程車之駕駛營運相關，例如 以計程車為犯罪工具或利用駕駛營運之機會犯罪等等？諸如此 類對於說明修法效果因果關係的重要論據，多數意見卻少有考 量。又試問倘使特定犯罪之累（再）犯比率，確實顯示其相當危 險，則主管機關仍容許有一定犯罪前科而在修法前已領得執照者 繼續營運 （註三） ， 豈非自相矛盾？何況 ， 多數意見所認定犯罪數 量下降此一單純的數據，或許可能是肇因品牌計程車之逐步建 立 、 或因行動電話之普及 、 或因定點無線電預約叫車服務之推廣 。 但多數意見卻認定上開法務部與警政署之統計數據，已足證實相 關政府機關對採用終身限制手段之實效性之舉證說理義務的要 求，以及所謂「必要」手段的認定。如此推論，如何能謂對相關 政府機關之舉證責任，已善盡審查之責。更遑論相關主管機關對 於是項限制，根本沒有任何預測基礎與追蹤成效的作為，本案審 理參考或引用的統計數據都是在本院一再要求之下，相關主管機 5 關方才配合完成調查。無怪乎欲進一步要求其提出更切合系爭立 法之實證資料（註四） ，尤其難也。 縱使退而言之，不論相關政府機關應負之舉證責任，也不論 對有一定犯罪前科者採取終身不得從事計程車之駕駛工作，是否 為達成立法目的之實質有效手段，而僅就該手段是否符合侵害較 小手段之要求而論之，多數意見在解釋理由書言及，在上述永久 禁止之手段外 ， 尚有具體而侵害較小之措施 。 「例如以衛星定位計 程車之行進路線、全面實施定點無線叫車並加強其追蹤管理，或 改裝車輛結構為前後隔離空間並加強從業人員之職前訓練等」 。 惟多數意見認為前開具體而侵害較小措施，於本院舉行調查會 時 ， 經詢主管機關及業者 ， 因其表示客觀上目前並無實現之可能 ， 而多數意見對主管機關的判斷，認尚屬合理，故而認定系爭法律 規定有一定犯罪前科者，終身不得從事計程車駕駛工作之永久禁 止手段，尚符合侵害較小手段之要求，而屬合憲。惟主管機關與 業者主張上開侵害較小措施客觀上不可行的理由，有相當大的程 度是基於成本的考量，但如果司法審查機關進行違憲審查時，竟 全盤以主管機關及業者所表示其有何不可行之意見，即據以認定 其他替代手段在現實上並不存在而無庸考量，則無異是採取最寬 鬆的審查標準，完全遵循相關政府機關的判斷，並將手段是否合 憲的審查淪為最低社會成本的要求。本席必須強調，在採用較嚴 格的審查標準時，合憲性所要求的絕對不僅是以成本是否最低為 唯一的考量。而且，即使要考量成本因素，也須考量到成本負擔 是否過分集中於特定對象之上，及受限制者的負擔程度是否過度 等等。實則前開多數意見所舉之侵害較小措施，是否果真客觀上 目前並無實現之可能？縱令單就成本因素考量，也並非真無實現 之可能。而且，參酌多數意見亦肯認出獄時間越久，再犯比率越 低之統計資料，以出獄後一定期限（例如十年或十五年）內不得 6 從事計程車之駕駛工作，亦較目前所採行之永久禁止手段，為侵 害較小且屬實質有效的手段。故系爭道路交通管理處罰條例第三 十七條第一項規定，對有一定犯罪前科者採取終身不得從事計程 車之駕駛工作之限制，並不符合憲法第二十三條規定，並牴觸憲 法第十五條保障人民職業自由之意旨。 再者，當政府對人民所為的限制與剝奪越是嚴苛，正當法律 程序的要求便越顯得重要。尤其是任何「終身」的剝奪，皆應特 別謹慎考慮個別化衡量的可行性，讓人民有透過正當程序反證自 己具備職業資格的機會 （註五） 。 本案不僅未對相關政府機關應負 的舉證責任加以要求，並因肯定採取永久限制的手段，致使有一 定犯罪前科者要有反證證明其無再犯危險性之機會也不可得。如 此之制度，實與最低程度程序保障之要求有違。更有甚者，如此 限制莫非完全否定目前監獄教化的功能，尤其令人懷疑有一定犯 罪前科者，即使遷過向善，是否仍有機會再進入社會，而為社會 所接受 。 （有關獄政 、 更生保護之論述 ， 許玉秀大法官不同意見書 述之甚詳，本席完全贊同。） 三、 結語 誠如多數意見所指，計程車為都會地區社會大眾的重要公共 交通工具，政府本即有積極義務建立合理有效的管理機制，以維 護乘客生命、身體、自由及財產安全。惟合理有效的管理機制， 絕非採取系爭規定之手段即能達成，更生保護與社會安全也都沒 有廉價的途徑可循。相關政府機關採取此種便宜措施，製造了一 個利益衝突的假象。使有特定前科者的職業自由與社會大眾生 命、身體、自由與財產的安全尖銳地對立，彷彿保障前者必然損 及後者。倘使主管機關可以採取更有效的替代方案，建立合理的 管理制度，或許兩者都能保全，並同時保障駕駛與乘客的安危。 惟本案多數意見的決定，容許主管機關不必積極努力採取其他積 7 極有效的管理方式。其結果，乃是給有特定犯罪前科者更多的污 名、更少的出路，並讓社會最後仍須承擔此一後果，而計程車之 搭乘營運的安全保障本應能提升而未提升。如此結果，豈是司法 釋憲者所樂見（註六） 。 註一 ： 德國聯邦憲法法院相關之判決見解亦可供參酌 ， 請參見 BverfGE 63, 266, 286f. 。 註二：有關職業選擇自由之主觀資格之限制，德國聯邦憲法法院亦採 較嚴格的審查標準，審查政府相關規定的合憲性。在此種審查 標準之下，有關政府立法限制人民選擇職業自由之主觀資格， 以防止一定的危險，應由立法者負舉證責任。請參見李惠宗， 〈德國基本法所保障之職業自由－德國聯邦憲法法院有關職業 自由保障判決之研究〉 ，載司法院編， 《德國聯邦憲法法院裁判 選輯 （七）－職業選擇自由與工作權》 ，民國八十六年六月，頁 23 。 註三：道路交通管理處罰條例於民國八十五年十二月三十一日首度於 第三十七條限制曾有特定犯罪紀錄者，終身不得辦理計程車執 業登記證，惟其對雖有該等犯罪紀錄，但在系爭法令生效之前 已經領有執業登記證者，並無適用之餘地，且未有其他清查、 甚至吊銷原已領有之執業登記證之規定。是以目前之法令並未 確保合法領有小客車執業登記證者，均未有該等特定前科。至 於本案之聲請人原有之執業登記證，係因怠於辦理年度查驗致 遭吊銷，欲重新辦理時，適逢系爭法令修改為終身不得辦理， 而無法重新投入計程車駕駛之行列。 註四：本院曾請相關主管機關提供： （１） 有系爭特定前科，且在修法 前已合法領有計程車執業登記證而繼續營運者，再度違犯該特 定之罪者之統計數據； （２） 有系爭特定前科，且在修法前已合 法領有計程車執業登記證而繼續營運者，再犯有期徒刑以上之 8 罪者之統計數據 ； （３） 利用營運計程車之機會犯罪者之統計數 據等資料，主管機關均覆以目前無此等資料。 許大法官宗力在其協同意見書中主張 ， 本院在職權調查時 ， 倘相關機關未能提出精確統計與研究，而本院之調查能力亦有 侷限，則判定目前所採之手段尚屬達到目的之不得已手段，屬 合乎事理。其並主張，主管機關僅在嚴格審查之情形，負擔證 明系爭法令合憲之舉證責任。此點為本席與許大法官見解最大 歧異所在。根據許大法官之見解，即使是如本案採取較嚴格審 查標準之案件（即許大法官所稱之「中度審查」 ） ，只要不是採 取最嚴格之審查標準，相關政府機關都不負擔舉證責任。惟現 實上，在本院受限於機關組織與職權，因而調查能力短期之內 都將相對弱勢的前提下，採取此一見解無異造成在絕大多數非 採取嚴格審查標準的案例中，均要求人民必須能充分舉證系爭 法令違憲，否則只要事實限於真偽不明，即應由人民承擔舉證 不力的不利後果。倘再慮及目前本院較少舉行公開法庭審理之 情形，即便召開說明會或發函詢問意見，絕大多數僅只相關政 府機關能夠參與，少有聲請人民參與餘地的實務運作方式，則 在採取較嚴格之審查標準時，仍認職權調查後，事實真偽不明 的不利結果仍由人民負擔，是否公允，誠值深思。此外，如果 舉證責任在較嚴格審查標準（但尚未至嚴格審查）之案件，仍 然毫無移轉到政府相關機關的跡象，並如許大法官協同意 見所 主張，所謂「中度」與「寬鬆」審查的區別實益，僅在立法目 的所追求的公益是否重大而已，則上開不同審查標準的區別實 益，將極為有限。況本席前已述及，除非我們能發展出相當明 確的判準，將某些立法目的絕對排除在「重要」公益的範疇之 外，否則所謂立法目的重大與否，往往流於修辭的問題，而沒 有實際上的操作可能性與拘束力。 9 註五：系爭規定可說是對曾有特定犯罪紀錄者為 「有罪推定」 （認定其 必再犯） ，甚至比 「有罪推定」 更嚴格，已經到了視同有罪之地 步了。畢竟有罪推定還容許被推定有罪者在一定條件之下得以 反證推翻，而目前卻因個別化的審查機 制付之闕如，使得有特 定前科之人民，完全無從反證自己再犯可能性很低。 註六：有關系爭規定是否違反平等權之問題，多數意見對此並未採取 較嚴格的審查標準審查，本席亦表贊同。申言之，平等權與自 由權兩種審查模式在思考上有一定程度的重疊，但是重點並不 完全相同，尤其是在系爭政府行為所採之手段是否合憲的審查 方面。在自由權，審查的重點是其以限制該自由權為手段之侵 害強度與實效性及必要性；在平等權，所重視者則是，系爭政 府行為據以為差別待遇的「分類」是否精準，與目的之達成是 否具有一定程度的關連性。本案所以對自由權與平等權之審查 的標準，分別有較嚴與較寬的審查標準，本席之理由為，決定 自由權限制之審查標準，主要的參考指標係所涉及之權利為何 （例如是否涉及政治性參與的權利或財產權等） ； 而平等權限制 之審查標準，基於「等者等之，不等者不等之」之基本原則， 為確定系爭規定是否對該規定所規範對象為不合理的差別待 遇，故其判定主要取決於受限制的對象（例如是否涉及缺乏政 治參與管道的弱勢群體等） 。 本案規範的對象為有特定犯罪前科 者 ， 慮及其他刑事政策之特殊需要 ， 迄今本席尚未能遽然認為 ， 其屬司法違憲審查應予特別加強保護程度之群體，故以採取寬 鬆之合理審查標準即為已足。因此主管機關基於其專業判斷， 認定何種特定犯罪有進一步追蹤審查之必要，以 收犯罪防制之 效 ， 誠宜尊重其決定 。 而系爭規定為維護搭乘計程車者之生命 、 身體、自由及財產，限定有一定犯罪前科者終身不得從事計程 車駕駛工作。嚴格言之，該系爭規定所選擇規範的對象，與目 10 的之達成，仍有涵蓋不足 (under-inclusive)及涵蓋過廣 (over- inclusive)之情形，故而並非完全契合的手段。惟因在合理關連 性的審查標準之下，尚未違反平等權保障之意旨。 ### 3. 584許大法官玉秀提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428972) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：根本反對：多數未論述職業自由內涵，混淆實質不適任與終身危險性，形同歧視前科者。 > **核心主張**：國家刑事政策本應包含更生保護，於社會向出獄受刑人丟石頭時張開臂膀替他們擋掉石頭，系爭終身執業禁止卻是國家站出來率先丟石頭，後果是逼迫有犯罪前科的人回到監獄，因為監獄以外的社會沒有生路。多數意見雖承認職業自由為憲法第十五條工作權的基本內涵，卻對其作為基本人權的內涵完全沒有論述，逕以保障公共利益之目的認定合憲，論述之間看不到理應主宰脈絡的人權意識，甚至反映對有犯罪前科之人的根本歧視。本席同意禁止實際上仍有利用計程車或於駕駛時再犯可能性之人從事該工作有其必要，部分人因此終身無法執業，憲法亦無不許之理，故終身剝奪某種職業選擇自由未必違憲；但此一結論不能導出以法律一律推定特定前科者終身具有危險性。 > **與多數意見的差異**：多數意見以特定前科者再犯率高、計程車尚未能提供追蹤管理、改裝車輛結構與加強職前訓練等安全乘運條件為由，把終身剝奪擔任計程車駕駛的權利說成社會為保護乘客安全所作較小的犧牲；本席認為這是根本混淆有特定犯罪前科之人「實質上的不適任性」與「終身的危險性」。多數將實際上遭社會烙印之人，於憲法上認定為終身具有某種社會危險性，即使已經監獄教化仍不願放下手中的石頭，與現代法治國刑事政策的基本信念背道而馳。本席並指出多數意見解釋文及解釋理由書所稱之職業自由，皆僅及於職業選擇自由。 1 釋字第 584 號解釋不同意見書 許玉秀大法官 提出 聖經裡頭向婦人丟石頭的故事 ， 總是能牽動人類內心底層的矛盾 ， 有悲憫，也有恐懼。直到二十世紀初葉以前痲瘋病患的故事、二十世 紀以來愛滋病患的故事 ， 以及去年春天記憶猶新的 SARS 傳染病來襲 時，台北市立和平醫院前的歇斯底里，都是一樣。人類面對無能力解 讀的危險時，第一個念頭就是和可能帶來危險的人劃清界限。 有犯罪前科的人比帶有病菌的人下場往往更悲慘，帶有病菌的人 可以透過生理的復原再度獲得清白，要不然，醫師也還能證明他們的 清白，曾經犯罪的人，沒有一所監獄有能力讓他們重新清白，反而只 可能加深他們的不清白。有犯罪前科的人重返社會的路可以說都很艱 辛，因為社會上少不了向他們丟石頭的人。 不管是為了實現現代民主社會的基本價值─重視人性尊嚴、肯定 生命的絕對價值，或者是為了確保人民對國家公權力的信賴及確信監 獄的教化成效 ， 國家的刑事政策中 ， 會包括更生保護這個重要的環節 ， 以協助出獄的受刑人重新回到社會 。 當社會上有人向這些人丟石頭時 ， 國家必須張開臂膀替這些人擋掉石頭 。 為了替出獄的受刑人擋掉石頭 ， 國家往往要特別提出具體的更生保護措施，協助曾經犯錯而用自由贖 罪的人找到生路。但是，本解釋所面對的營業小客車（以下簡稱計程 車）駕駛終身執業禁止的案例，即民國八十八年四月二十一日修正公 布的道路交通管理處罰條例第三十七條第一項（註一）的規定，正好 是國家站出來率先丟石頭。當國家都能依法向有犯罪前科的人丟石頭 時，社會大眾為什麼不能理直氣壯地接著向他們丟石頭？後果是逼迫 有犯罪前科的人回到監獄，因為監獄以外的社會沒有生路（註二） 。 本號解釋的任務，在於審查有特定犯罪前科之人，是否有擔任計 程車駕駛的職業自由（即職業選擇自由） （註三） ，對這種人的終身執 2 業禁止是否違憲。多數意見雖然承認職業自由為憲法第十五條工作權 的基本內涵，但職業自由作為一種基本人權的內涵如何？完全沒有論 述，僅逕自保障公共利益的目的，認定道路交通管理處罰條例第三十 七條第一項終身禁止有某些重大犯罪前科的人擔任計程車駕駛的規定 並不違憲。論述之間，完全看不到理應主宰論述脈絡的人權意識，而 且甚至反映對有犯罪前科之人的根本歧視－有犯罪前科之人的職業自 由不可以有內涵！尤其將實際上遭社會烙印 的人，從憲法上認定為終 身具有某種社會危險性的人，即使犯罪的人業已經過監獄教化，多數 意見仍然不願放下手中的石頭。這種與現代法治國刑事政策基本信念 背道而馳的見解，本席實難贊同，爰提出不同意見書如后。 一、 根本混淆有特定犯罪前科之人實質上的不適任性與終身的危險 性 多數意見認為有特定犯罪前科的人再犯率高，加上計程車尚 未能提供乘客安全的乘運條件，例如採行追蹤管理、改裝車輛結 構及加強從業人員職前訓練等措施 （本號解釋解釋理由書參照） ， 因此剝奪他們終身擔任計程車駕駛的權利，是這個社會為了保護 乘客安全，所作較小的犧牲（解釋理由書所謂限制人民職業自由 較小手段，應如此理解） 。 多數意見感受一般民眾對搭乘計程車的恐懼 （註四） ， 以及對 於出獄或假釋受刑人再犯率的疑慮，本席都可以理解，並且也相 信的確可能有特定犯罪前科之人，或甚至從未犯罪之人，於駕駛 計程車之際，容易為侵害乘客生命、身體、自由及財產的行為， 因此禁止實際上仍有利用計程車或於駕駛時再犯可能性的人從 事計程車駕駛工作，也屬必要。而如果進行這種禁業管制，部分 有特定犯罪前科的人，可能將終身無法再執行計程車駕駛業務， 對於此種終身禁業的結果，憲法亦無不許之理。因此，的確可以 認為，終身剝奪某種職業選擇自由，未必違憲。但是，此種未必 3 違憲的結論，卻不能導出以法律規定終身禁止有特定犯罪前科之 人從事某種行業，對人民職業選擇自由的侵害並不違憲。以法律 規定終身禁止有特定犯罪前科的人從事某種行業，乃是對曾經犯 過特定錯誤的人 ， 未經具體診斷 ， 一概否定他們重返社會的能力 。 換言之，曾經犯過道路交通管理處罰條例第三十七條第一項所列 各項罪名的人，不管他們實際上是否完全不再具有社會危險性， 也不管他們的社會危險性和計程車駕駛工作有無關聯，一律假設 為會利用計程車犯罪而具有特別侵害危險性之人。 多數意見之所以看不見這 樣的法律烙印不僅僅是限制職業 自由而已，而是根本毀滅想要自新之人剩餘人生的人格重建基 礎，是因為將實質上終身不適合再以駕駛計程車為業的情形，與 以法律擬制某些人終身不適合再以駕駛計程車為業的情形相互 混淆。假設系爭規定是定有期限的禁止執業規定，遇有定期申請 重新獲得執業許可的情形，依個別診斷結果，作成禁止執業的決 定，雖然也可能發生實質上終身禁止執業的效果，但不涉及對個 人人格完整性與人格重建可能性的否定。民國八十八年四月二十 一日修正公布的道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定， 卻對於已經完成監獄教化、已用自由贖罪之人，甚至經過治療已 診斷為痊癒之人，不承認他們已經新生，而將這些人標示為人格 已有不可回復的瑕疵之人 ， 藉由侵害他們的職業選擇自由 - 即便 只是否定部分的職業自由，破壞他們被假設為已經完全重建的人 格發展基礎，也確實已經根本違反憲法對於基本人權的尊重與保 障，而毫無疑義！ 二、 欠缺人權意識的人權審查 多數意見之所以未能見及解釋客體對於基本人權的嚴重侵 害，因為欠缺詮釋職業選擇自由的人權意識。多數意見解釋文暨 解釋理由書開宗明義主張，人民之職業與公共福祉有密切關係， 4 因此於符合憲法第二十三條規定的限度內，得以法律或法律明確 授權之命令加以限制。其中看不到保障基本人權的基本思維，因 為職業自由這個基本權本身有什麼作為基本人權的內涵，完全沒 有被描述出來，只提到人民的職業與公共福祉有密切關係。觀察 多數意見的解釋脈絡，並不是指人民的職業能夠於公共福祉有所 貢獻，而是認為人民的職業會危及公共福祉。既然如此，人民的 職業自由的第一個功能顯然不在於對公共福祉有所貢獻，那麼和 人民的職業自由關係最密切的，應該還不是公共福祉。而既然多 數意見已經從憲法第十五條的工作權引申出職業自由，已經承認 職業選擇自由是一項基本人權，那麼在基本人權是否遭到侵害的 審查中，不先行澄清基本人權的內涵，又如何明瞭該基本人權是 否受到侵害？ 詳讀多數意見的解釋文暨解釋理由書，只看見公共福祉如何 重要 ， 姑不論多數意見所謂的乘客生命 、 身體 、 自由及財產安全 、 社會治安、計程車駕駛的職業信譽及安全營運的優質環境是不是 具有超越個人職業選擇自由的社會重要性，如果只說明應該顧全 的利益，不說明被犧牲的利益，根本無從比較何者重要，也無從 說明何者應該被犧牲，為何應該被犧牲。而正因為對職業自由作 為基本人權的內涵並未先行釐清，自然也看不出來對職業自由的 終身剝奪，與憲法保障基本人權的基本原則如何不符。多數意見 實應於進行職業自由是否遭受侵害的審查之前，先行交代職業選 擇自由的人權內涵，否則，公共利益這支尚方寶劍，定然會指錯 方向。 三、 職業選擇自由的人權內涵 職業是什麼？脫離了執行職業的人，職業不可能是什麼，也 因此在它還沒有和執行職業的人發生關係之前，它不可能馬上和 5 公共福祉發生關係，何況是密切的關係？多數意見的審查論述顯 然跳躍而不完整。 職業當然是從社會分工的需求而產生的，但在沒有社會分工 的需求之前，每個人都有求生存、開發生命價值的基本本能，每 個人為了謀生存而反覆實施的活動，就是職業的前身，從生命的 絕對價值觀而言，這種意義下的職業，甚至是基本的生命任務。 換言之，應該可以說，職業的本質就是個人藉以安身立命的生命 活動。那麼，安身立命又是什麼？不外乎能生存、能發展生命的 價值。如果從個人安身立命的基礎審視職業自由，則職業自由的 第一個密切關係應該發生在人格發展自由 （註五） ， 而不是公共福 祉。 既然職業為個人安身立命的基礎，則職業自由影響個人終身 生活的發展甚鉅，甚至包括私領域和公領域的發展，職業自由都 扮演著決定性的關鍵作用，沒有職業自由，連個人的生存都可能 發生問題 （註六） ， 又如何自由發展個人志趣？個人如果失去自由 發展志趣的機會，即可能無法發揮個人對自己和對社會最大的功 能和效益。 四、 混淆職業選擇自由、執行自由及主客觀條件 多數意見解釋理由書認為對於職業自由之限制，因其內容之 差異 ， 憲法上有寬嚴不同之容許標準 。 所謂職業自由內容之差異 ， 解釋理由書中提及職業執行自由及選擇職業之主觀條件。但本件 解釋客體為職業選擇自由，與職業執行自由 (即職業活動自由 ) （註七）無涉，選擇職業的主觀條件與職業執行自由無從相互比 較。至於如果謂職業種類不同，選擇自由的寬容度即應有不同， 則豈非認為在憲法上各種職業的價值有別？就職業是安身立命 的基礎而言，職業並無貴賤，不能認為職業屬性不同，所需要的 主觀與客觀從業條件不同，就認為憲法上對職業自由的限制因而 6 有寬鬆不同的標準。固然，職業種類或因個別工作環境或條件不 同，而必須要求各種不同的主觀和客觀從業條件，但這應該不涉 及不同職業的法價值。例如律師、工廠作業員、會計師、公務員 及計程車駕駛的主客觀從業條件當然應該不同，但這些職業的法 價值並無不同。對各該職業進行職業自由的審查時，審查的條件 （對象） 不同 ， 審查的標準則不可以不同 ， 否則將違反平等原則 。 五、 關於審查密度 當審查客體定性不明時，當然不可能有明確的審查標準，審 查流程也就難免流於盲目而且恣意。 由於未能先行論述職業自由作為基本人權的基本內涵，多數 意見對於職業自由的審查標準顯得前後不一。例如對於憲法保障 職業自由的必要性未有一言及之，卻以大篇幅論述對職業自由的 限制，只要出於公共利益需求即可，似乎採取寬鬆審查標準，但 是於檢驗比例原則時，卻主張道路交通管理處罰條例第三十七條 第一項規定，是現階段尚屬合理且對職業自由較小的侵害，又似 乎同時採取美國式的寬鬆及中度審查標準，在此同時，卻認為選 擇職業的主觀條件應採取比職業執行自由更嚴格的審查標準，隱 然採取德國聯邦憲法法院的嚴格審查標準，但是，如果採嚴格審 查標準，實不應得出現階段尚屬合理且對職業自由較小侵害的結 論。 所謂寬鬆、中度及嚴格的審查密度體系，文獻上認為是由美 國的釋憲經驗累積而成 （註八） 。 本席以為在美國釋憲審查制度當 中，初始所謂的合理的審查，嚴格言之，並不是一種有意創立的 審查標準，而是為了捍衛公權力所得到的結論，只要公權力不是 出於恣意，個人權利受害也是合理的。二十世紀三○年代以來， 因為人權意識覺醒，從捍衛公權力的合法基礎轉向重視個人基本 人權的保護，才開始產生嚴格的審查趨勢，而考慮手段的必要與 7 妥當，這類似於德國憲法上比例原則的覺醒。自從有意識地使用 比例原則之後，關於基本人權的審查，即至少為中度審查。 就本席對於職業自由基本權內涵的理解而言，職業自由作為 個人人格發展的基礎，理應如德國聯邦憲法法院判決所言，在憲 法秩序中具有最高法價值，應該採取嚴格審查標準，所以職業的 選擇必須享有最大的自由，因此只有為特別重大的公共利益絕對 必要時，方能予以限制 （註九） 。以此而論，本號解釋客體，道路 交通管理處罰條例第三十七條第一項，終身剝奪某些特定犯罪前 科之人從事計程車駕駛工作，顯然無法通過合憲審查，因為乘客 的生命、身體、自由及財產的安全，縱屬重大公共利益，對於不 確定是否有再犯之虞的有特定犯罪前科之人，逕行擬制他們針對 計程車行業，具有終身無法回復的社會危險性，顯然毫無妥當性 可言 ； 再者 ， 終身禁止有特定犯罪前科的人從事計程車駕駛工作 ， 並不能防止其他沒有前科的人，或有其他不受禁止的犯罪前科之 人，利用駕駛計程車之便，對乘客的生命、身體、自由及財產予 以侵害，終身禁止有特定犯罪前科之人從事計程車駕駛工作，無 法證實為有效保護公共利益的手段；尤其，從事職業之人主觀的 危險性，必須經過可靠的診斷方能確定，而所謂主觀的危險性， 是否真正造成危害，尚須客觀環境配合，換言之，主觀危險是相 對的 ， 也是不容易掌握的 ， 但客觀條件可以改變主觀的危險程度 ， 計程車客觀營運條件的改善和管理機制的健全，才真正是保障乘 客安全的必要手段。管理機制當中，當然可以包括定期對計程車 駕駛素行及能力加以考核與檢測，但是如果不問實際情況，以法 律擅自擬制某些人為有犯罪之虞的人，則逾越必要的程度。退一 步言，以上的審查結論，縱使依中度審查標準，也絕無不同（本 席因此亦同意林子儀大法官所提之不同意見） 。 六、多數意見審查流程上的其他具體盲點 8 (一)錯誤連結 「避免計程車成為犯罪工具」 及 「擬制有特定犯罪前 科之人有再犯之虞」 多數意見解釋理由書認為「營業小客車為都會地區社會 大眾之重要公共交通工具，因其營運與其他機動車輛有異， 其駕駛人工作與乘客安危、社會治安具有密切關聯之特性。」 因此， 「相關機關就營業小客車駕駛人主觀資格， 設一定之限 制，避免對於乘客具有特別侵害危險性者，利用駕駛小客車 營業之機會從事犯罪行為，實屬防止妨礙他人之自由，維持 社會秩序，增進公共利益所必要。」但是，多數意見將計程 車描述成一個容易遭利用為犯罪的工具，與終身禁止有特定 犯罪前科的人從事計程車駕駛工作實在沒有關聯。 首先，有道路交通管理處罰條例第三十七條第一項所列 犯罪前科紀錄的人，只是曾經實施重大犯罪的人，並不都和 駕駛計程車有關係，他們不必然特別喜歡利用計程車犯罪， 縱使他們曾經利用計程車犯罪，也不必然就有再利用計程車 犯罪的危險性，即使經過可靠的診斷，所認定的人，確實具 有利用計程車犯罪的危險傾向，也無法確定他一輩子都會有 這種危險傾向。其實該規定的立法者，基本上假設這些有特 定重大犯罪前科的人有一般性的再犯之虞，這種假設等於完 全否定監獄的教化功能（註十） 。 其次，對計程車容易成為犯罪工具的描述，根本不可能 導出必須將有特定犯罪前科之人，擬制為終身具有利用計程 車犯罪的危險傾向之人這樣的結論。如果計程車容易成為犯 罪工具，則當務之急，應該是要求主管機關在計程車的營運 和管理方法上改革（如果多數意見也認為健全的更生保護制 度與更有效的犯罪預防方法是治本之道，則理應宣告不負責 任的剝奪職業自由手段違憲，而要求相關機關立即改弦易 9 轍） 。 相關機關不此之圖， 卻去做一件不相干而侮辱有特定犯 罪前科紀錄之人的事，就是將他們終身 擬制為會利用計程車 犯罪的人。而大法官非但不予責難，竟還認同相關機關的怠 惰有理由 ， 並同意改善計程車營運環境客觀上一時無法實現 ， 因此准許以剝奪人民基本人權的方式來取代，因為終身禁止 以計程車為業，是現階段管理制度所採取不得已的措施。所 謂不得已，是用來原諒善盡職責之人的說辭，但無論是監獄 功能破產或有效管理措施欠缺，都因為相關機關有失職守， 本身怠職的人 ， 卻把一切治安責任歸諸有特定犯罪前科之人 ， 要他們付出人權遭侵害的代價，以平息社會的指責，大法官 何其寬容，還用不得已替他們緩頰，一瞬間已淪為相關機關 怠職卸責的共同正犯！ 再者，所謂與其他機動車輛有異的計程車，在交通部於 本院大法官九十三年二月十日調查會所提的書面報告中，遭 形容為「係私密性甚高且獨立封閉之公共運輸工具，且其市 場具有資訊不對稱之情況（司機選乘客容易，乘客選車則較 困難） 」 （交通部九十三年二月九日交路字第○九三○○○一 四四八號函附件參照） 。就密閉空間的特質而言， 計程車無論 如何還是在公共空間移動的交通工具，比計程車司機與乘客 更接近而相處於隱密封閉空間的例子所在多有，例如從事按 摩或美容職業之人與顧客的相處關係，難道這樣的業務執行 關係，都可以讓立法者理所當然地將有特定犯罪前 科之人， 擬制為終身可能利用這些職業侵害顧客的人？另外，所謂乘 客對計程車司機的選擇機會小於計程車司機選擇乘客的機 會，這種服務者和被服務者選擇機率的反差，與事實恐怕不 符，究竟站在街頭或打電話叫車的乘客背景比較容易辨認， 或有計程車標誌及無線電可以呼叫得到的計程車司機的背景 10 比較容易辨識，從計程車駕駛成為被害人的案件是他們成為 加害人案件的三點一三倍來看 (內政部警政署警署交字第○ 九三○○五九三四六號函附件參照 )， 就可以明瞭 。 而如果乘 客站在街頭會碰到虞犯計程車司機的風險極高，無線電的叫 車服務，不正好是排除這種風險比較 有效的方法嗎？否則逃 得了被終身擬制為會利用計程車犯罪的特定犯罪前科犯，又 豈能保證逃得了無犯罪前科的虞犯計程車司機？多數意見或 者認為，立法者本來就沒有寄望於單以系爭條文來避免所有 利用營業小客車犯罪，比較精確的說法恐怕是，立法機關只 想平息眾怒、搪塞責任，並不相信系爭規定是有效的手段。 總之，如果認為有重大犯罪前科的人，只是不適合擔任 計程車司機，而適合擔任其他職業，則不但毫無根據，且自 相矛盾。而把計程車描述為一個易遭利用為犯罪的工具，則 其他容易淪為犯罪工具的行業，如果竟准許有重大犯罪前科 之人入行，豈非違反平等原則 ？特別針對計程車所設計的道 路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定，已指明那是一 個容易發生犯罪的行業，此所以於上述調查會中，計程車業 者認為該規定已破壞他們的形象 。 業者的反應其實不難理解 ， 因為重懲貪污的法律規定，往往標示著官風敗壞。 (二)道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定正好是相關機 關花費最少但對職業自由侵害最大的手段 多數意見下述主張「主管機關及業者表示對於任何有效 維護營業小客車之安全性，例如以衛星定位營業小客車之行 進路線、全面實施定點無線電叫車並加強其追蹤管理，或改 裝車輛結構為前後隔離空間並加強從 業人員之職前訓練等， 得有效達成而侵害較小之具體措施，客觀上目前並無實現之 可能以觀，相關機關選擇上述永久禁止之手段，以維護乘客 11 人身、財產安全，於現階段尚屬合理及符合侵害人民職業自 由較小之手段之要求。」至少有四點可議之處： 其一、如果不分青紅皂白地將有特定犯罪前科的人擬制 為有利用計程車犯罪之虞的人，而終身剝奪他們從事計程車 行業的權利，是對職業自由較小的侵害，那麼更大的侵害是 什麼？完全剝奪他們從事任何職業的機會嗎？如果這樣，何 必讓這些人出獄？不管過去所犯的罪如何重大，一旦服刑期 滿，除非還在褫奪公權期間，否則已經被 認同為沒有社會危 險的人，這樣的人卻平白地被擬制為還會犯罪的人，這種侵 害還能稱為較小侵害嗎？ 其二 、 所謂較小侵害 ， 應該是和所述各種管制措施相比 ， 所述各種管制措施所可能造成的侵害，就是國家花費增加， 業者經營成本提高，於是消費者的消費將來也會增加，也就 是整個社會維持安全的計程車交通環境的成本增加、負擔增 加。如果不要採取上述管制措施，則計程車經營成本可以維 持現狀，所犧牲的是有重大犯罪前科之人的職業自由，對社 會而言，這樣的成本比較低。所以是對社會的侵害較小，而 不是對人民職業自由的侵害較小。但是如果把有特定犯罪前 科之人的自由遭受剝奪，也算做社會要付出的成本，把人權 的保障當作是國家的第一要務，則剝奪特定人職業自由，即 便只是剝奪某種職業自由，對社會的侵害也是比較大，而不 是比較小。 其三、包括衛星定位營業小客車之行進路線、全面實施 定點無線電叫車並加強其追蹤管理，或改裝車輛結構為前後 隔離空間並加強從業人員之職前訓練，都不是技術上難以克 服 的 管 理 措 施 ， 目 前 已 有 新 的 電 子 服 務 業 者 如 美 國 的 uLocate 與 Wherify Wireless 提供追蹤服務 ， 讓手機用戶無所 12 遁形，以利父母追蹤子女行蹤，英國更打算採用衛星定位系 統，掌握假釋犯的行蹤。根據美國聯邦政府一項命令，從二 ○○五年底開始，無線通訊業者將可自動鎖定撥打一一九的 用戶位置。專家分析表示，到了二○○五年，將有四千兩百 萬名美國人使用某種形式的位置定位技術 （註十一） 。 從民國 八十六年第一次制定道路交通管理處罰條例相關規定以來， 至今已有七年，七年之間，私家車配備衛星定位系統已屬平 常，如果因而認為所謂隱形監控對人權之侵害，不亞於明白 烙印，恐遭察秋毫之末，未見輿薪之譏。七年的空白，代表 主管機關的懈怠，這是主觀未盡力，而非客觀不可能。 其四、如果是用盡各種可能的改善措施仍然只有藉助於 限制職業自由，才能保護公共利益，也才可能稱為現階段尚 屬合理的手段，在還有其他更有效的措施未採行之前，採取 讓人權付出較大代價的方式，即不能稱之為合理的手段。那 麼，什麼是和終身禁止執業相比，侵害較小而且比較有效的 手段？只要將終身改為定期即可，如果兩年太短，五年、八 年、十年，都是可能的選擇，主管機關在受執業禁止之人申 請執業許可時，附加審核門檻，即便審核程序較為嚴苛（也 可以是較為粗糙） ，較不利於申請人，甚至實質上導致申請人 終身無法執業，對人民所造成的侵害，都遠遠比不上法律擬 制人民人格有瑕疵，比不上法律自始斷絕人民生路來得大。 而這樣的立法對怠惰的國家機關而言，成本也很小。 其五、多數意見認為改裝車輛結構為前後隔離空間，是 主管機關應該採取的管制措施之一。這項建議卻有一個人權 觀念上的盲點。在早期的西方影片當中出現的計程車，至少 二十世紀中葉以前，計程車司機和乘客之間是隔離的，這種 隔離的計程車結構，是否有安全考量，不得而知，但卻明白 13 地標示著階級，充分反映有階級意識的人權觀念。近代以來 各國的計程車紛紛撤去司機與乘客之間象徵階級的藩籬，這 是人權觀念的勝利，多數意見竟要以犧牲人權的代價換取僅 僅是可能的乘客安全，實與當代的人權思潮有違。 (三)公共利益的範圍 依多數意見的看法，公共利益包括乘客生命、身體、自 由及財產的安全、社會治安、計程車安全營運的優質環境及 計程車的職業信賴。其中計程車安全營運的優質環境，目的 無非在於保障乘客生命、身體、自由及財產的安全，而後者 即等於社會治安，如果已經說明最終要保護的公共利益，應 該可以省略對手段的描述 ， 至於乘客對於計程車的職業信賴 ， 應該有助於計程車的業績，而計程車的業績會是憲法犧牲人 民職業自由所要保護的重大公共利益嗎？憲法可以為了提高 計程車業者的職業信譽，而犧牲部分人民的職業自由，乃至 人格發展自由嗎？ (四)多數意見對於統計資料的援用與解讀流於恣意 其一、根據前引內政部警政署於調查會提出的書面補充 說明 （警署交字第○九三○○五九三四六號函參照） ， 計程車 駕駛人成為被害人的案件是他們成為加害人案件的三點一三 倍 。 多數意見如果認為計程車乘客安危幾全繫於駕駛人之手 ， 顯然無據，據而主張應以剝奪他人職業自由的方式，保護計 程車乘客安全，更屬不當。否則豈不是應該因為計程車司機 成為被害人的機率較成為加害人的機率高，就認為計程車環 境對計程車駕駛較為不利？則是否應該立法禁止有特定犯罪 前科之人搭乘計程車？ 其二、多數意見於解釋理由書提及所謂計程車駕 駛的再 犯率，並沒有指明是利用計程車的再犯率，此一犯罪率統計 14 資料無法立即與利用計程車犯罪相連結。至於所謂修法後， 計程車駕駛犯上述特定之罪者人數已呈下降之趨勢，至今並 無統計資料佐證，多數意見未援引具體資料，即行論斷，竟 不擔心有損大法官的公信力？相反地，如果法務部於調查會 後所提供八十一年至九十一年犯罪再犯率逐年下降的統計資 料可信，豈不是剛好證明道路交通管理處罰條例第三十七條 第一項規定立法錯誤？如果多數意見援引內政部警政署及法 務部於九十三年二月十日調查會前後所提供八十六年撤銷假 釋的統計資料（多數意見甚且一面引用、一 面照錄法務部的 懷疑） ，而證明假釋犯再犯率高， 因此擬制有特定犯罪前科之 人的終身危險傾向，理由正當，則上述會後補充較完整的書 面資料，豈不是更應該成為宣告該規定違憲的正當理由？在 調查會中，除了交通部對於道路交通管理處罰條例第三十七 條第一項規定違憲與否，以一般民眾的恐懼為搪塞之外，其 餘各部會皆認為該規定有礙出獄受刑人之自立更生 。 換言之 ， 更生保護會 、 法務部提供的資料證明 ， 監獄教化是有成效的 ， 但多數意見竟不予採信。反而交通部至今未規劃任何有效的 具體管理措施，且在本院釋字第五三一號解釋之後，至今未 完成修法工作，多數意見仍繼續予以縱容，豈不有失釋憲機 關行憲法監督之責？ 七、 結論 釋憲機關的基本任務就是清除侵害人民基本權的違憲規範， 行政與立法機關難免為了應付一時突發事故、平息人民一時的恐 慌，而制定有害人權的規範，此種規範多屬出於一時情緒的情緒 性立法，釋憲機關進行憲法審查時，尤應釐清情緒真相，使不當 侵害人權的情緒性立法，能回歸憲法常軌。現行道路交通管理處 罰條例第三十七條第一項規定，乃因彭婉如事件，行政與立法機 15 關為平息民眾恐懼而制定，並無詳實的統計資料及充分的評估以 為依據。彭婉如事件是否真為計程車司機所為，至今未解，上開 規定，無非是行政及立法機關，以擬制有特定重大犯罪前科之人 的終身犯罪危險傾向，代替縝密規劃改善計程車管理措施，以犧 牲人民基本權為代價，抵免應有行政作為的壓力。多數意見對於 受侵害人民的求助，竟然無視於出獄及假釋受刑人實質上沒有任 何職業選擇自由，猶認為法律剝奪他們的職業選擇自由，尚屬侵 害較小 ， 而不能當機立斷 ， 為維護人民基本人權而清除違憲規範 ， 本席感到萬分遺憾。尤其，在明知診測有犯罪前科之人再犯可能 性困難的情況下，竟然認可行政及立法機關可以用擬制他們有再 犯可能的方法，讓他們承擔犯罪預防的責任，多數意見可曾記得 釋字第五八二號解釋所宣示的無罪推定原則言猶在耳？ 誠然，終身剝奪職業選擇自由的法律規定，除了道路交通管 理處罰條例第三十七條第一項規定之外，尚有十六種之多（註十 二） ，大法官猶如面對剝奪職業自由土石流，一方面害怕法制動 搖，一方面擔憂未來的釋憲負擔，難免投鼠忌器，本不同意見書 如能促使相關機關迅速修法，調整職業管理政策，則或許能不辜 負多數意見遭受嚴厲廷諫之餘的委曲求全，所以為不同意見書如 上。 註一：八十八年四月二十一日修正公布之道路交通管理處罰條例第三 十七條第一項規定： 「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇 取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害 性自主之罪，經判決罪刑確定者，不得辦理營業小客車駕駛人 執業登記。」 該條文於九十一年七月三日修正為： 「曾犯故意殺 人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第一百八 十四條 、 第一百八十五條 、 第二百二十一條至第二百二十九條 、 兒童及少年性交易防制條例第二十四條至第二十七條、槍砲彈 16 藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經 判決確定，或曾依檢肅流氓條例 裁定應為交付感訓確定者，不 得辦理營業小客車駕駛人執業登記。」 註二：許玉秀，犯罪管理學序言，台灣本土法學雜誌，第五十六期， 二○○四年三月，頁一以下。 註三：學理上區分職業自由為職業選擇自由與職業活動自由（參見吳 庚，憲法的解釋與適用，二○○三年九月，頁四一○） ，本號解 釋審查標的為職業選擇自由，因此多數意見解釋文及解釋理由 書所稱之職業自由，皆僅及於職業選擇自由。 註四：根據「九十一年度台北地區計程車營運情形調查計劃」統計數 據 ， 民眾對於搭乘計程車是否擔心過司機會危害自身安全問題 ， 不擔心的佔百分之二十點八、有些擔心 佔百分之四十三點七、 非常擔心佔百分之十三點五，無意見佔百分之二十一點三；經 交叉比對分析，女性有些擔心的佔百分之五十四點六、非常擔 心的佔百分之十七點四。顯示近六成乘客擔心計程車安全問題 (資料來源 ： 交通部九十三年二月九日交路字第○九三○○○一 四四八號函)。 註五：本席因此認為德國聯邦憲法法院歷來判決將職業自由的人權基 礎建立在個人人格的發展自由，如：BVerfGE 72, 51, 63（有關 聯邦律師法第七條第三款律師復業禁止的判決） ；63, 266, 286 f. （有關聯邦律師法第七條第五款復業禁止的判決） ；59, 302, 315 f.（有關稅務案件服務廣告之禁止） ；44,105, 117（有關聯邦律師 法第一五○條暫時停止執業之規定） ；25, 1, 11 （有關磨坊法中 禁止設立及擴充之規定） ；13, 97, 105 （木工的能力證明） ；7, 377, 397, 405 f. （有關藥劑師法中關於客觀條件的限制規定） ， 是 可 以 支 持 的 見 解 。 相 同 見 解 見 Scholz, in: Maunz -Dürig, Grundgesetz Kommentar,Bd. II, 1981, 12/9. 17 註六：本院釋字第四○四號、第四一一號 、第四六二號解釋皆論及職 業自由與 生計。類似見解 亦可參照德國聯 邦憲法法院判 決 （BVerfGE 54, 301, 313 有關稅務案件的簿記特許；50, 290, 362 有關勞工參與決定法；30, 292, 334 公共事務的民間顧問輸入－ 石油產品的事先諮詢義務；7, 377, 397 有關藥劑師法中關於客 觀條件的限制）及德國文獻 (Tettinger, in: Sachs Grundgesetz, 3. Aufl., 2003, 12/32; Jarass, in: Jarass/Pieroth Grundgese tz fur die Bundesrepublik Deutschland, 6. Aufl., 2002, 12/2, 4; Manssen,in: v. Mangoldt /Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl.,1999, 12/33; Gubelt, in: von Munch/Kunig Grundgesetz Kommentar, 4.Aufl., 1992, 12/8, 10; Scholz, in: Maunz -Dürig, Gru ndgesetz Kommentar, Bd. II, 1981, 12/9)。中文文獻可參照李惠宗，憲法工 作權保障之系譜，收錄於：憲法解釋之理論與實務，一九九八 年，頁三五一。 註七：學理上區分職業自由為職業選擇自由與職業活動自由（參見吳 庚，憲法的解釋與適用，二○○三年九月，頁四一○） ，本號解 釋審查標的為職業選擇自由，因此多數意見解釋文及解釋理由 書所稱之職業自由，皆僅及於職業選擇自由。 註八：黃昭元，憲法權利限制的司法審查標準：美國類型化多元標準 模式的比較分析，台大法學論叢，第三十三卷第三期，二○○ 四年五月，頁六一以下；法治斌，司法審查中之平等權：建構 雙重基準之研究 ， 收錄於 ： 法治國家與表意自由 ， 憲法專論 （三） ， 二○○三年，頁二一一以下；余雪明，釋字第五七七號解釋協 同意見書。 註九：BVerfGE 63, 266, 286 f. （有關聯邦律師法第七條第五款復業禁 止的判決） ；吳庚，憲法的解釋與適用，二○○三年九月，頁四 一○。 18 註十：許玉秀，犯罪管理學序言，台灣本土法學雜誌，第五十六期， 二○○四年三月，頁一以下。 註 十 一 ： 見 自 由 時 報 ， 一 九 九 三 年 十 二 月 二 十 日 ， 網 址 ： http://www.libertytimes.com/2003/new/dec/22/today-int3.htm 註十二：以立法時間為序，包括藥師法第六條（ 68.03.26） 、會計師法 第四條 (72.12.05)、教育人員任用條例 （74.05.01） 、建築師法 第四條（84.01.27） 、仲裁法第七條（87.06.24） 、公證法第二 十六條 （88.04.21） 、 護理人員法第六條 （89.11.08） 、 汽車運輸 業管理規則第九十三條 （90.07.02） 、 醫師法第五條 （91.01.16） 公務人員任用法第二十八條（ 91.01.29） 、引水法第十三條 （91.01.30 ） 、 律 師 法 第 四 條 （91.01.30 ） 、 技 師 法 第 三 條 （91.06.26） 、保全業法第十條之一（92.01.22） 、助產人員法 第六條（92.07.02） 、營養師法第六條 (93.05.05) 。 ### 4. 584許大法官宗力提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428973) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成合憲結論並補強理由：說明中度審查之選擇根據，及比例原則各階段之操作。 > **核心主張**：審查標準的選擇應綜合考量系爭法律所涉事務領域與功能最適、基本權種類、干預強度及憲法揭示的價值秩序；本案雖涉終身剝奪特定職業選擇自由而干預不弱，但所限制者為人民憑一己努力可滿足或避免的主觀條件，且計程車管理與再犯評估非大法官專業所長，故多數綜合考量後採中度審查有其合理性。在中度審查下，目的須為重要公益，本案所護乘客生命、身體與財產安全其重要性已至極端重要公益位階；手段部分則就立法事實審查立法者的判斷是否合乎事理、說得過去。排除犯罪可能性較高者進入營業小客車市場，顯然有助於提高營運安全；至於指摘該條文無法遏止無前科駕駛或非駕駛人利用車輛犯罪，係自行擴張立法意旨、虛擬立法者的理想藍圖後再指摘其未達成預期效果，犯有邏輯上的謬誤。 > **與多數意見的差異**：本席與多數同持合憲結論，所為主要是補強審查標準選擇與比例原則操作的論證，而非另立見解。並補充說明立場的條件性：相關機關僅提供各監獄全體受刑人出獄後再犯比率資料，欠缺針對系爭特定暴力與性侵害犯罪者之數據，該概括統計對本案特定犯罪的特別危險性遞減並非直接有力的證明，故不足以據此推翻合憲性；一旦再犯預測精確度提升，或有確實數據證明該等犯罪者經一定時間後再犯率已降至社會可接受之剩餘風險，本席有改作違憲判斷的心理準備。此外強調終身禁業只是局部性手段，主管機關不應因本件未宣告違憲即怠於繼續降低整體營業小客車犯罪的政策研究與實行。 1 釋字第 584 號解釋協同意見書 許宗力大法官 提出 一、 審查標準的選擇 違憲審查具強烈公益色彩，故基本上採職權調查主義。但在 立法事實判斷上，究應達到何種確信程度，才足以認定事實之存 在，未免流於恣意，本院大法官參酌外國釋憲實務，也逐漸發展 寬嚴不同的認定或者說審查標準。不同寬嚴審查標準的選擇，應 考量許多因素 ， 例如系爭法律所涉事務領域 ， 根據功能最適觀點 ， 由司法者或政治部門作決定，較能達到儘可能「正確」之境地， 系爭法律所涉基本權之種類、對基本權干預之強度，還有憲法本 身揭示的價值秩序等等，都會影響寬嚴不同審查基準之選擇。 本件涉及工作權（職業自由）之限制，屬經濟基本權領域， 在美國一般採寬鬆審查，德國中度審查，所採標準雖然有異，但 都不認為應該嚴格審查者。然考量因素還有許多。以對基本權干 預強度而論，本件涉及對特定職業選擇自由之終身剝奪，對基本 權干預程度不可謂不強，採嚴格審查非無理由；但從另一個角度 觀察，本件涉及的是對職業選擇自由主觀條件之限制，該條件是 人民憑一己能力可以滿足或避免的，相對於客觀條件之限制，該 條件之滿足是人民憑一己主觀努力無法達到者，限制條件可謂較 寬鬆，倘客觀條件之合憲性審查應採嚴格審查，則主觀條件限制 自以採中度審查為宜。此外，本案涉及事務領域，無論是計程車 管理制度或再犯評估等，本院大法官的專業能力與熟悉程度有一 定侷限，採嚴格審查未必適宜。總之，不同考量因素指向不同寬 嚴審查標準之選擇，多數意見經綜合考量，最後做成採中度審查 的共識，應有其合理性。在中度審查下，目的合憲審查方面，要 求系爭限制職業自由之法律所追求目的需是重要公益；手段適 2 合、必要與合比例審查方面，就立法事實之認定，在斟酌一切相 關情況、事實與知識之基礎上，審查立法者的事實判斷是否合乎 事理、說得過去，因而可以支持。 二、 比例原則審查 (一) 目的合憲性審查 所謂重要公益 ， 只要是立法者為特別之經濟社會政策目 的所追求公共價值，基本上都可符合重要公益之標準。 系爭 法律追求維護乘客生命、 身體與財產安全等之法益，其重要 性其實已至極端重要公益位階， 符合重要公益之要件， 自不 待言。即使加上提升計程車職業信賴與尊嚴之附帶立法目 的，該公益也應該跨得過重要公益之門檻。 (二) 手段適合性審查 基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性 ， 搭乘營業 小客車相較於其他的交通工具 ， 確是一種風險較高的社會活 動。有關機關為控制此種風險， 除了積極地以各種管制手段 介入之外 ， 亦可能消極地拒絕具有不適於執業因素的駕駛來 申請執業登記 ， 俾使執業者與職業特質的合致度能達到社會 期待 / 可接受的標準（註一） 。系爭條文規定具有特定暴力 及性犯罪前科者 ，不得進入營業小客車市場， 立法意旨即係 直接排除犯罪可能性較高的人對此種社會活動風險所造成 的不利影響 ， 此種手段顯然有助於達到提高營業小客車安全 的目的 ， 因為乘客可免於與統計上具有較高犯罪可能的駕駛 接觸的風險。 或謂乘客搭乘營業小客車的風險 ， 也可能來自於無前科 的營業小客車駕駛犯罪 ， 或非計程車駕駛利用他處得來的營 業小客車犯罪， 系爭條文並無法遏止這些情事， 因此對於提 升整體搭乘營業小客車的安全效果有限云云 。 然從條文本身 3 解讀即知 ， 立法者本來就沒有寄望於單以系爭條文來避免所 有利用營業小客車犯罪的情形 ， 此種論點實係自行擴張系爭 條文的立法意旨，虛擬出立法者在制定本條文時的理想藍 圖，再回過頭來指摘系爭條文無法達成其預期效果，似犯有 邏輯上的謬誤 。 或謂計程車司機遭受乘客加害的危險性也不 低 ， 其發生也時有所聞 ， 系爭規定只是從保護乘客安全著眼 ， 未曾考慮對計程車司機安全之保護 。 此項指摘恐也犯有同樣 的邏輯謬誤。 也有謂立法禁止有特定暴力與性侵害犯罪前科者從事 營業小客車駕駛，出發點係將計程車當作「危險行業」 ，因 此系爭規定不僅不會提昇計程車駕駛的職業信賴 ， 反是打擊 其職業信譽。 惟提升執業資格限制，將有一定犯罪前科者排 除於職業行列之外，認為至少就結果言， 有助於提升該行業 之職業信賴，應是合乎一般社會通念，可以支持的。 類似違反適合原則之指摘者還包括 ： 由於從事營業小客 車職業是當前社會少數可以 「不求人」 之行業，故禁止特定 暴力與性犯罪前科者進入營業小客車市場 ， 無異將其逼入絕 境而更易於鋌而走險， 結果反造成更多犯罪， 更多廣大市民 生命與人身安全之危害 。 曾犯罪者服刑完畢後重返社會尋找 工作誠然不易、 社會接受度也誠然不高， 但這是一種社會問 題，治本之道是健全更生保護制度，以更有效的再犯預防方 法降低再犯， 積極輔導就業， 與系爭規定的制定與否既無因 果關係 （從八十六年以來，尚無充分證據足以證明哪些犯罪 是因為被系爭規定逼入絕境所造成的） ，更不宜以放寬營業 小客車駕駛資格限制之方式充為收容 （至於普遍性的就業率 低，使找工作難上加難，則繫於經濟政策與環境的改善，更 4 與本案爭點無關） 。這種觀點似將營業小客車作為萬一找不 到工作的最後謀生手段，反而貶抑營業小客車的職業尊嚴。 (三) 手段必要性審查 系爭條文是否屬於最小侵害手段 ， 乃是本件最值檢討之 處。關鍵在於究竟是否存在一個能夠相同有效達成目的， 對 相對人基本權 （當然是指職業自由） 侵害較小，且未造成不 可期待之公益成本負擔 （例如增加對第三人權益之負擔， 或 造成國家財政困難等） 之手段存在。倘若符合前開要件之替 代手段並無其他客觀上不能之障礙存在，則能採取而不採 取，系爭手段自不能免於違反必要原則之指摘。 在本院召開說明會，曾提出討論的可能替代措施中，諸 如允許具有特定暴力及性犯罪前科者進入營業小客車市場 ， 但佐以衛星定位營業小客車之行進路線 ， 或全面實施定點無 線電叫車並加強追蹤管理 ， 或車輛結構為前後隔離空間並加 強從業人員之職前訓練等措施 ， 該等措施與終身剝奪從事營 業小客車職業之系爭手段比起來，當然都是較小侵害手段。 問題是， 是否相同有效？本席持保留態度，因該等營業小客 車管理措施所能達到的效果， 仍僅是以透過事前的防範、 嚇 阻而有降低整體營業小客車犯罪風險之可能性 ， 相對於根本 禁止具有特定暴力及性犯罪前科者進入營業小客車市場 ， 可 以直接防止利用合法駕駛計程車之機會犯案 ， 明顯不是相同 有效之替代手段。 此外 ， 由於社會上營業小客車的經營型態以及市場情況 均相當複雜 ， 針對所有營業小客車執行上開措施的結果除了 營運成本必然增加，影響目前的市場競爭秩序， 有可能對個 人經營型態產生某種程度的排擠作用 ， 基本權受到限制的人 5 民範圍一定是趨於擴張的，整體而言是否真的侵害較小， 也 有疑問。 至於特別針對暴力及性犯罪前科者之營業小客車加上 識別記號，以便追蹤監督之替代措施， 該措施因不禁止該等 犯罪前科者進入該職場， 乍視之下似乎侵害較小 ，但加上特 別識別記號不僅是對暴力及性犯罪前科者的歧視 ， 即使他們 願意接受，乘客通常不喜選擇搭乘有識別記號的營業小客 車，其空車率必然較高，反而造成其謀生不易；即便技術上 能以外觀上無法辨識的方式進行隱形監控 ， 對其人性尊嚴亦 已造成莫大的傷害 ， 其侵害人權的激烈程度並不亞於系爭手 段，故此法亦不可採。 個案審查，篩選再犯率低，也就是危險性低的暴力與性 侵害犯罪者， 允許其取得營業執照，而非凡有該等犯罪前科 者一律禁止 ， 也是一個可能的較小侵害的替代措施 。 問題是 ， 有無再犯之虞的區分可能性， 其預測方法與可信度，仍有待 商榷， 所以尚不足稱為相同有效之替代手段。 如想當然爾地 將個案審查機制視為較小侵害的替代措施，未免過於浪漫。 相對於終身禁止 ，五年、 十年或二十年等一定期間的營 業禁止，無疑是較小侵害的手段。本席認為，再犯率會隨時 間而遞減應該是犯罪學上可被接受的理論 ， 一旦能證明暴力 及性犯罪前科者再犯特定之罪的再犯率， 在一段期間後，已 降到與一般無該等前科的人一樣 ， 或者說已降到社會可接受 的剩餘風險程度時 ， 則以特別危險性為理由對其職業選擇自 由加以限制， 就不再具有正當性 ，系爭條文對職業自由的限 制超過上開期間，即不能免於違憲的指摘。遺憾的是，在本 件職權調查及審理過程中 ， 相關機關稱並未有這方面的精確 統計與研究（註二） ，本院大法官調查能力也有其侷限，無 6 法依一己之力調查統計該資料， 是根據有限證據資料， 認系 爭終身限制手段尚屬達到目的之不得已手段 ， 應該是合乎事 理，可以支持的。在此須補充說明者，涉及人民聲請的法規 違憲審查案件， 相關機關，尤其是主管機關基本上並無舉證 證明系爭法律「違憲」之義務，反而是在嚴格審查情形，其 負有舉證證明系爭法律 「合憲」 之義務，並在無法說服大法 官確信其合憲判斷是正確的情形下 ， 須坦然面對大法官作成 的違憲宣告。本件情形，不僅不是嚴格審查，且要求相關機 關提供暴力及性犯罪前科者再犯率在多少年後會遞減到一 定程度之資料，是證明系爭法律違憲，而非合憲之資料，是 尚無法因相關機關提不出 ， 本院就當然有權作成違憲宣告之 結論。 或者大法官自己調查能力有限本身是可歸責的， 然大 法官助理人數受限是客觀事實 ， 只能寄望立法者能透過修法 使大法官得以擺脫助理人力不足的困境。 三、 平等原則審查 本案的另一個焦點為系爭規定是否於平等原則亦站得住腳。 因系爭規定所列舉的暴力及性犯罪，對於乘客所造成的生命、身 體、財產以及性自主的危害，皆屬重大且不可回復，在防免的必 要性與急迫性上應屬等價，因此系爭規定將之一律採為限制職業 自由的犯罪類型，於平等原則並無違背。 此外，犯上述之罪者並非各個皆對營業小客車乘客之安全具 危險性，一律不准其辦理營業小客車駕駛人執業登記，對某些可 能不具危險性者的確會造成「不等者等之」之平等權的侵害。惟 暴力及性犯罪前科者之中，何人危險性高，何人危險性低，依目 前犯罪預防科學水準，其預測個案再犯可能性之準確度尚未能達 到令人安心之程度，要排除該不平等狀態，因而仍有客觀上不可 避免之困難 。 故根據比例原則 ， 在乘客之生命 、 身體安全等法益 ， 7 與所犧牲之平等法益兩者間作利益衡量，該條例未區別暴力及性 犯罪前科者再犯可能性的高低，一律禁止曾犯上述之罪者從事營 業小客車駕駛之職業，亦尚非不能為憲法第七條之平等原則所包 容。 四、 牴觸一行為不二罰原則？ 於特定種類犯罪之受刑人出獄後，立法限制其從事一定職 業，本席以為並無觸犯一行為不二罰之法治國原則，因基本上系 爭禁止措施並非法律意義之處罰，毋寧是一種保安措施，一種不 利益處分，其合憲與否之判斷，應是前揭比例原則與平等原則之 審查，與一行為不二罰原則尚屬無關。 五、 結語 禁止特定人終身從事某職業之規定，對職業自由之限制不可 謂不嚴，最後仍對其作成合憲宣告，心情毋寧是沈重的，並且也 對自身調查能力之有限感到沮喪。且本席也同意，禁止特定暴力 與性侵害犯罪前科者從事特定職業，在某意義下無異於對監獄服 刑期間內教化效果的全盤否定。然犯罪防治理論至今未曾研究出 確保全體受刑人出獄後不再犯的有效方法，所以再犯率遠高於一 般人的犯罪率仍是目前每一個社會無法擺脫的負擔，也是不得不 接受的事實。在承認對受刑人教化應發揮效果的同時，應體認教 化的效果因個案情況而有不同，痛改前非的人有之，一錯再錯的 人亦不在少數，本問題的重點不在於社會排斥已改過自新的人， 而是在於再犯預測的正確性目前尚未能達到社會可以接受的程 度。一旦再犯預測程度提昇，或可以有確實數據證明該等犯罪者 在經過一定時間後，其再犯率已遞減到社會可接受之剩餘風險程 度，本席有改變立場的心理準備，改作違憲判斷。另外需補充說 明者，對暴力及性犯罪前科者採取終身禁止從事營業小客車職業 的措施，本來就只是一種局部性的、而不是全面的解決方式，對 8 於其他手段在非暴力及性犯罪前科駕駛的管制，本不具任何替代 性，因此主管機關不應該，也不至於因本件對系爭條文未宣告違 憲，即依賴這種局部性的手段而怠於繼續致力於降低整體營業小 客車犯罪的政策研究與實行。 註一：此不啻為廣義的證照制度，就像我們只能接受具有一定法學能 力與道德操守的人才能擔任法官一般。 註二：相關機關只提供各監獄所有犯罪類型受刑人出獄後再犯比率之 資料（法務部提供之八十一年至九十一 年間各監獄出獄後再犯 比率，於出獄後第七年，平均降至百分之一點五，至第十年即 降至百分之一以下） ， 尚無針對系爭法律所定特定暴力與性侵害 犯罪者出獄後再犯比率之資料；惟各類犯罪者出獄後的再犯率 不一，暴力與性侵害犯罪者相較於其他犯罪，實具有特殊之再 犯預測因子，其再犯率自非援引概括性的再犯率所能說明。因 此該統計結果對於本件所處理的特定犯罪的特別危險性遞減結 果尚非直接、有力的證明，此亦為本席無法同意據此未盡嚴謹 之資料即推翻系爭規定合憲性之原因。 ## 相關法條 - [[憲法第7條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第15條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第23條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第404號解釋]] - [[司法院釋字第485號解釋]] - [[司法院釋字第510號解釋]] - [[道路交通管理處罰條例第37條第1項（民國86年1月22日修正公布）]]（版本 86.01.22） - [[道路交通管理處罰條例第37條第1項（民國88年4月21日修正公布）]]（版本 88.04.21） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：道交條例終身禁止曾犯特定罪者駕駛營業小客車，於現階段合憲，但應隨時檢討改進。 **爭點拆解** 道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定，曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪並經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。這是對曾受特定刑事判決者的終身職業禁止。爭執在於這項規定是否過度限制憲法第十五條工作權所包含的職業選擇自由，以及是否對曾犯罪者構成違反憲法第七條的差別待遇。 **結論與理由** 本解釋建立職業自由的分層審查標準：執行職業之自由（方法、時間、地點、對象、內容）立法者為公共利益之必要即可適當限制；至於選擇職業所應具備的主觀條件如知識能力、年齡、體能、道德標準，則須有更為重要之公共利益存在且屬必要，方得為適當限制。系爭規定屬於主觀條件限制，其目的在保障乘客安全、確保社會治安、增進營業小客車職業信賴，立法目的正當且為有效手段。解釋參酌累再犯率統計、假釋撤銷比率、再犯預測方法可信度，以及衛星定位、無線電叫車、車輛結構改裝等替代措施客觀上目前並無實現可能，認定終身禁止於現階段尚屬合理並符合較小侵害手段之要求，與憲法第二十三條無牴觸。就平等原則部分，認為立法機關得斟酌規範事物性質差異而為合理不同規定，與憲法第七條無違。惟解釋以併此指明的方式要求：此係現階段不得已措施，應隨制度發展與較小替代措施之建立隨時檢討改進，且若已有方法證明特定人對乘客安全不具特別危險，即應適時解除限制。 **在體系中的位置** 這是我國職業自由審查中確立主觀條件與執行職業自由分層審查密度的重要一則，同時處理憲法第十五條工作權、第二十三條比例原則與第七條平等原則。輸入文字明示援引釋字第四○四號、第五一○號解釋作為職業自由得以法律或法律明確授權之命令限制的依據，並援引釋字第四八五號解釋說明平等原則保障的是實質平等而非機械形式平等。結論為合憲，但附有明確的檢討改進要求，屬合憲但帶有動態調整義務的類型。