--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第604號" 案名: "" 公布日期: "2005-10-21" 公布日期_民國: "94年10月21日" 院令字號: "" 爭點: "交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？" 相關法條: ["憲法第23條", "道路交通管理處罰條例第1條（中華民國75年5月21日修正公布）", "道路交通管理處罰條例第56條第1項、第2項（86年1月22日修正公布）", "道路交通管理處罰條例第85條之1（86年1月22日修正公布）", "道路交通管理處罰條例第92條（86年1月22日修正公布）", "道路交通管理處罰條例第9條第1項（90年1月17日修正公布）", "道路交通管理處罰條例第85條之1第2項第2款（91年7月3日修正公布）", "違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條第4項（90年5月30日修正發布）"] 意見書篇數: 8 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310785" 抓取時間: "2026-07-27T14:49:48+0800" --- # 釋字第604號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310785) · 公布 94年10月21日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定。依中華民國八十六年一月二十二日增訂公布第八十五條之一規定，係對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。 **（2）** 　　立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第二十三條之比例原則及法律授權明確性原則。鑑於交通違規之動態與特性，則立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者，得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。 **（3）** 　　道路交通管理處罰條例第八十五條之一得為連續舉發之規定，就連續舉發時應依何種標準為之，並無原則性規定。雖主管機關依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」，其第十二條第四項規定，以「每逾二小時」為連續舉發之標準，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度。惟有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍以法律明定為宜。 **（4）** 　　道路交通管理處罰條例第五十六條第二項關於汽車駕駛人不在違規停放之車內時，執法人員得於舉發其違規後，使用民間拖吊車拖離違規停放之車輛，並收取移置費之規定，係立法者衡量各種維護交通秩序之相關因素後，合理賦予行政機關裁量之事項，不能因有此一規定而推論連續舉發並為處罰之規定，違反憲法上之比例原則。 ## 理由書 **（1）** 　　道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定（同條例第一條）。依八十六年一月二十二日增訂公布第八十五條之一規定，汽車駕駛人違反同條例第五十六條規定，經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同。此乃對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定。又九十年一月十七日修正公布之同法第九條第一項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於十五日內得不經裁決，逕依規定之罰鍰標準，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見或提出陳述書。其不依通知所定限期前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限陳述意見或提出陳述書者，處罰機關得逕行裁決之。」故行為人如接獲多次舉發違規事件通知書者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。按違規停車，在禁止停車之處所停車，行為一經完成，即實現違規停車之構成要件，在車輛未離開該禁止停車之處所以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。 **（2）** 　　立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第二十三條之比例原則及法律授權明確性原則。申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，且鑑於交通違規之動態與特性，進行舉發並不以違規行為人在場者為限，則立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者，自得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。 **（3）** 　　八十六年一月二十二日增訂公布之道路交通管理處罰條例第八十五條之一規定：「汽車駕駛人、汽車買賣業或汽車修理業違反第三十三條、第四十條、第五十六條或第五十七條規定，經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同。但其違規計點，均以一次核計。」僅規定於不遵守責令改正或無法當場責令改正時，得為連續舉發，至於連續舉發時應依何種原則標準為之，尤其前後舉發之間隔期間應考量何種管制目的及交通因素等加以決定，並無原則性規定。雖主管機關依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」，其第十二條第四項規定「每逾二小時，得連續舉發之」，即以上開細則為補充規定，並以「每逾二小時」為連續舉發之標準，就其因此而造成人民可能受處罰之次數及衡量人民須因此負擔繳納累計之罰鍰金額仍屬有限，衡諸維護交通秩序、確保交通安全之立法目的而言，尚未逾越必要之程度。惟有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍應以法律明確規定為宜。 **（4）** 　　至道路交通管理處罰條例第五十六條第二項規定：「交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，應責令汽車駕駛人將車移置適當處所；如汽車駕駛人不予移置或不在車內時，得由該交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員為之，或得於舉發其違規後，使用民間拖吊車拖離之，並收取移置費。」本此規定，執法機關固得於舉發其違規後，移置該違規車輛，惟顧及客觀條件之限制，同條項後段亦規定警察機關得使用民間拖吊車拖離之。然由上開條文規定「『得』於舉發其違規後，使用民間拖吊車拖離之」，可知該條文並不限定值勤員警一定要使用民間拖吊車拖離違規停放車輛，且縱要執行拖吊車輛，亦未規定必須在一次舉發後為之，此等事項均授權值勤員警視個案裁量決定。除此之外，有鑑於拖離以前仍以違規行為人自行排除交通障礙為當，故容許執勤員警視情況依其合義務性之裁量，選擇執法之方法。是以，得視違規停車狀況，決定執行移置保管或連續舉發之優先順序，係立法者衡量各種因素後，合理賦與行政機關裁量之事項，不能因有此規定而推論連續舉發並為處罰之規定，違反憲法上之比例原則。 **（5）** 　　又九十一年七月三日修正公布之道路交通管理處罰條例第八十五條之一第二項第二款規定：「逕行舉發汽車有第五十六條第一項規定之情形，而駕駛人不在場或未能將車輛移置每逾二小時者」得連續舉發，此項規定固屬明確，惟鑑於交通壅塞路段或交通尖峰時刻，違規停車狀態縱不逾二小時亦有嚴重影響交通秩序者，立法者將連續舉發之間隔期間明定於法律之同時，宜在符合授權明確性之原則下，容許主管機關得因地制宜，縮短連續舉發之法定間隔期間，避免因該法定間隔期間之僵化，而影響交通秩序之維護，併此指明。 大法官會議主席　大法官　翁岳生 　　　　　　　　大法官　城仲模　林永謀　王和雄　謝在全 　　　　　　　　　　　　賴英照　曾有田　廖義男　楊仁壽 　　　　　　　　　　　　徐璧湖　彭鳳至　林子儀　許宗力 　　　　　　　　　　　　許玉秀 ## 相關文件 釋字第六０四號解釋事實摘要(大法官書記處整理提供) 本案聲請人鍾０真於民國九十一年三月九日，將其所有之輕型機車停放於禁停區上，而經臺北市政府警察局交通警察大隊於該日下午五時三十分許及翌日上午七時十九分許，先後二次以違反道路交通管理處罰條例第五十六條第一項規定為由予以舉發。聲請人不服，向臺灣苗栗地方法院聲明異議，經裁定駁回，復向臺灣高等法院臺中分院提起抗告，亦遭該院裁定駁回後終局確定，乃認道路交通管理處罰條例第八十五條之一與違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十二條第四項之規定，有違憲疑義，聲請解釋。 ## 意見書（8 篇） ### 1. 604抄本(含解釋文、理由書、曾大法官有田、許大法官宗力、彭大法官鳳至、城大法官仲模分別提出之協同意見書；廖大法官義男提出之部分協同、部分不同意見書；楊大法官仁壽提出之部分不同意見書與許大法官玉秀提出之不同意見書、聲請書及其附件) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421526) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：本筆內文為釋字第604號解釋抄本，可見者為多數意見與附件，未見意見書本文。 > **核心主張**：可見部分為解釋文、解釋理由書開頭，以及聲請書附件所附普通法院裁定。解釋文謂道路交通管理處罰條例第八十五條之一係對違規事實一直存在的行為，藉舉發違規事實的次數作為認定違規行為次數，從而多次處罰不生一行為二罰問題；連續舉發的條件與間隔得授權主管機關以命令明確規範。「每逾二小時」為連續舉發標準，衡諸可能受罰次數與累計罰鍰金額，相對於維護交通秩序、確保交通安全的重大公益，尚未逾越必要程度，惟授權的目的與範圍仍以法律明定為宜。附件裁定則認員警選擇連續舉發未逾越行政裁量範圍，處理細則亦無逾越母法或違反法律保留。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。 抄本 司法院 令 發文日期：中 華 民 國 94年 10 月 21 日 發文字號：院台大二字第 0940023057號 公布本院大法官議決釋字第六○四號解釋 附釋字第六○四號解釋 院長 翁 岳 生 司法院釋字第六○四號解釋 解 釋 文 道路交通管理處罰條例係為加強道 路交通管理，維護交通秩序 ，確保交通安全而制定。依中華民國八十六年一月二十二日增訂 公布第八十五條之一規定，係對於汽車駕駛人違反同條例第五十 六條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違 規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該 違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以 強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實 之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得 予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為 不二罰之原則，並無牴觸。 立法者固得以法律規定行政機關執 法人員得以連續舉發及隨同 多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第 二十三條之比例原則及法律授權明確性原則。鑑於交通違規之動 態與特性，則立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由 1 違規事實繼續存在者，得授權主管機關考量道路交通安全等相關 因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確 之規範。 道路交通管理處罰條例第八十五條 之一得為連續舉發之規定， 就連續舉發時應依何種標準為之，並無原則性規定。雖主管機關 依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於九十年五月三十 日修正發布「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」 ，其第十二條第四項規定，以「每逾二小時」為連續舉發之標準 ，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金 額，相對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚未 逾越必要之程度。惟有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍以法 律明定為宜。 道路交通管理處罰條例第五十六條 第二項關於汽車駕駛人不在 違規停放之車內時，執法人員得於舉發其違規後，使用民間拖吊 車拖離違規停放之車輛，並收取移置費之規定，係立法者衡量各 種維護交通秩序之相關因素後，合理賦予行政機關裁量之事項， 不能因有此一規定而推論連續舉發並為處罰之規定，違反憲法上 之比例原則。 解釋理由書 道路交通管理處罰條例係為加強道 路交通管理，維護交通秩序 ，確保交通安全而制定（同條例第一條）。依八十六年一月二十 二日增訂公布第八十五條之一規定，汽車駕駛人違反同條例第五 十六條規定，經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通 稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正 者，亦同。此乃對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各 2 款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定 。又九十年一月十七日修正公布之同法第九條第一項規定： 「本 條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單 後，於十五日內得不經裁決，逕依規定之罰鍰標準，向指定之處 所繳納結案；不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述 意見或提出陳述書。其不依通知所定限期前往指定處所聽候裁決 ，且未依規定期限陳述意見或提出陳述書者，處罰機關得逕行裁 決之。」故行為人如接獲多次舉發違規事件通知書者，即有發生 多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。按違規停車，在禁 止停車之處所停車，行為一經完成，即實現違規停車之構成要件 ，在車輛未離開該禁止停車之處所以前，其違規事實一直存在。 立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在 對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法 及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認 定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次違反行政法 上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之 行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發 生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰， 並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則， 並無牴觸。 立法者固得以法律規定行政機關執 法人員得以連續舉發及隨同 多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第 二十三條之比例原則及法律授權明確性原則。申言之，以連續舉 發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次 數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次 處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目 3 的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀 條件之限制下，更有其必要性及實效性。惟每次舉發既然各別構 成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處 罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，且鑑於交通 違規之動態與特性，進行舉發並不以違規行為人在場者為限，則 立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續 存在者，自得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素，將連 續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。 八十六年一月二十二日增訂公布之 道路交通管理處罰條例第八 十五條之一規定：「汽車駕駛人、汽車買賣業或汽車修理業違反 第三十三條、第四十條、第五十六條或第五十七條規定，經舉發 後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改 正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同。但其違規 計點，均以一次核計。」僅規定於不遵守責令改正或無法當場責 令改正時，得為連續舉發，至於連續舉發時應依何種原則標準為 之，尤其前後舉發之間隔期間應考量何種管制目的及交通因素等 加以決定，並無原則性規定。雖主管機關依道路交通管理處罰條 例第九十二條之授權，於九十年五月三十日修正發布「違反道路 交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」，其第十二條第四項規 定「每逾二小時，得連續舉發之」，即以上開細則為補充規定， 並以「每逾二小時」為連續舉發之標準，就其因此而造成人民可 能受處罰之次數及衡量人民須因此負擔繳納累計之罰鍰金額仍屬 有限，衡諸維護交通秩序、確保交通安全之立法目的而言，尚未 逾越必要之程度。惟有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍應以 法律明確規定為宜。 至道路交通管理處罰條例第五十六條第二項規定： 「交通勤務 4 警察或依法令執行交通稽查任務人員，應責令汽車駕駛人將車移 置適當處所；如汽車駕駛人不予移置或不在車內時，得由該交通 勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員為之，或得於舉發其違 規後，使用民間拖吊車拖離之，並收取移置費。」本此規定，執 法機關固得於舉發其違規後，移置該違規車輛，惟顧及客觀條件 之限制，同條項後段亦規定警察機關得使用民間拖吊車拖離之。 然由上開條文規定「 『得』於舉發其違規後，使用民間拖吊車拖 離之」，可知該條文並不限定值勤員警一定要使用民間拖吊車拖 離違規停放車輛，且縱要執行拖吊車輛，亦未規定必須在一次舉 發後為之，此等事項均授權值勤員警視個案裁量決定。除此之外 ，有鑑於拖離以前仍以違規行為人自行排除交通障礙為當，故容 許執勤員警視情況依其合義務性之裁量，選擇執法之方法。是以 ，得視違規停車狀況，決定執行移置保管或連續舉發之優先順序 ，係立法者衡量各種因素後，合理賦與行政機關裁量之事項，不 能因有此規定而推論連續舉發並為處罰之規定，違反憲法上之比 例原則。 又九十一年七月三日修正公布之道 路交通管理處罰條例第八十 五條之一第二項第二款規定：「逕行舉發汽車有第五十六條第一 項規定之情形，而駕駛人不在場或未能將車輛移置每逾二小時者 」得連續舉發，此項規定固屬明確，惟鑑於交通壅塞路段或交通 尖峰時刻，違規停車狀態縱不逾二小時亦有嚴重影響交通秩序者 ，立法者將連續舉發之間隔期間明定於法律之同時，宜在符合授 權明確性之原則下，容許主管機關得因地制宜，縮短連續舉發之 法定間隔期間，避免因該法定間隔期間之僵化，而影響交通秩序 之維護，併此指明。 5 大法官會議主席 大法官 翁岳生 大法官 城仲模 林永謀 王和雄 謝在全 賴英照 曾有田 廖義男 楊仁壽 徐璧湖 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 協同意見書 大法官 曾有田 多數意見對中華民國八十六年一月 二十二日增訂公布之道路交 通管理處罰條例第八十五條之一（下稱系爭法條）規定，採取合 憲解釋，本席固然贊同；惟多數意見將該條有關違規停車狀態中 之連續舉發規定，認係對於違規停車之行為人，按其違規狀態持 續之久暫，依照有權機關舉發之次數，可將自然意義上的一行為 ，擬制為法律上的數個違反秩序行為，進而將連續舉發所產生之 不利益效果，界定為數個秩序罰，本席對此礙難贊同，爰提出協 同意見書如后： 按系爭法條規定，汽車駕駛人違反 同條例第五十六條第一項各 款規定經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任 6 務人員責令改正者，得連續舉發之，從而構成違規停車之行為人 遭受連續處罰之結果。就該違規行為處以數個不利益行政處分之 性質而論，合於現行法制之解釋，應以該違反法律規定的一個違 規停車行為，本於維護行政秩序上之要求，處以一個秩序罰 （註一 ）；至於該行為所產生破壞秩序之狀態，衍生出行為人在法律上 有應回復秩序之作為義務（即系爭法條規定「責令改正」後所負 擔之義務），倘其應作為而不作為，經行政機關踐行行政執行法 第二十七條第一項之告誡程序後，行政機關自得按同法第三十一 條第一項連續處以怠金。然採取此種解釋，現行實務運作方式將 與前述行政執行法制發生矛盾，蓋未踐行告誡程序前，行政機關 不得逕行對於破壞行政秩序之行為人課處執行罰 （註二） 。是以， 就本案情形而言，倘擬採取合於法定程序之方式，行政機關應在 採取連續處罰措施前，通知受處分人應自行將車輛駛離禁停區（ 亦即「責令改正」），而後始得就其作為義務之違反（未將車輛 駛離禁停區），依其違反義務之情況處以怠金。惟要求行政機關 將前述書面通知即時送達不在場之駕駛人，於實務技術上確有困 難，因此系爭法條第二句規定：「…其無法當場責令改正者，亦 同。」亦即得逕行就後續怠於履行作為義務之狀態為連續處罰， 此種便宜措施並不符合行政執行法上得連續處以怠金之要件，此 或係多數意見所以將自然意義下的一個行為（一次違規停車）， 按時間經過之長短，以舉發次數擬制為數個破壞行政秩序之行為 （數次違規停車），從而將後續的處罰均解釋為針對個別的違規 行為所課處之秩序罰，藉以規避將連續處罰解釋為連續處以怠金 （執行罰）所可能發生之法制上矛盾 （註三）。 多數意見所採之合憲解釋方法，確 屬另闢蹊徑，針對前述實務 運作與現行法制上之矛盾，提供自成一格之說理，對其用心，本 7 席敬表佩服。然就本號解釋之立論基礎，似仍有待斟酌，蓋多數 意見將一個違反法律義務之行為，在解釋上擬制為數個行為，從 而允許行政機關對於該數個行為，個別地評價為數個破壞行政秩 序之態樣，而處以數個秩序罰，藉以達成規避法治國原則底下之 一行為不二罰原則，恐會造成釋憲機關為配合行政實務上運作之 便宜，而曲意解釋法令之印象，自難謂為適當。此外，多數意見 似乎過度擴張解釋論上擬制方法之運用，且該方法顯然呈現不利 於人民權利保障之取向，但多數意見並未對此擬制方法之運用基 礎與適用範圍，給予充分之法理說明。再者，本院釋字第五○三 號解釋暨九十四年二月五日甫公布之行政罰法第二十四條、第二 十六條等規定，均認為即使一行為違反數法律規定，其處罰方式 應儘可能吸收、化約，以維護行為與責任相當性，以及一行為不 二罰等基本原則 （註四） ，然多數意見採取與此思潮相違之論理， 將一行為擬制為數行為，進而處以數次不利益處分，顯然係藉由 解釋論上之操作，規避前述法律原則之拘束，洵屬不宜。是以， 本席歉難贊同多數意見將一行為擬制為數行為，以及將連續舉發 後所生之處罰效果論為秩序罰之說理。 本席固然理解多數意見或係遷就行 政作業上即時通知受處分人 ，有行政技術上之執行困難，因此認為後續之連續處罰並非執行 罰而仍屬秩序罰，惟此項見解似忽略採取此種解釋方法，將令人 民處於隨時可能遭受（未能預見之）不利益處分之危殆，蓋行政 執行法上連續處以怠金之規定，明文要求處分機關於執行前應先 踐行告誡程序，令受處分人知悉其負有公法上作為義務，從而在 受處分人逾期未履行時，始按其違反義務之情形，連續作成迫其 儘早履行義務之不利益處分 （註五） ；然按多數意見之立論，似乎 只要經過比例原則與法律授權明確性之檢驗後，即可允許立法者 8 與行政機關恣意地將自然意義上的一個行為，擬制為法律上的數 個行為，進而形成釋憲機關允許立法者與行政機關藉此擬制方法 ，合法地規避前述告誡程序之踐行，而逕就一個違法行為課以數 次不利益行政處分，並在人民尚未知悉其已負擔一項行政法上之 作為義務前，即令負擔不履行此項義務之不利益結果。故多數意 見未慮及本號解釋對於人民基本權利所可能產生之負面影響，不 無遺憾。 本席以為，釋憲機關毋寧應藉本號 解釋，釐清類此規定與現行 法制上之矛盾，亦即法律上允許行政機關就一個違反不作為義務 （不應該違規停車）之行為作成不利益處分後，可以未經告誡程 序，逕行就因此所衍生之違反作為義務（應該將車輛駛離禁停區 ）狀態，採取連續處罰之安排，實與行政執行法上有關連續處罰 之制度不符，從而釋憲機關就此法制上之衝突，基於保障人民基 本權利之立場，允宜適當指摘本案所涉相關規定有欠完備；本席 固可贊同多數意見按比例原則縝密審查相關規定後，肯認維護交 通安全秩序之公益，應優位於個別人民財產權之保障，然多數意 見並未明白揭示本案採取合憲解釋之主要理由，在於體諒行政機 關執行本案所涉相關法令確有執行技術上之障礙，從而亦未具體 指明本案誠屬基於現實考量而例外允許之情形，並非所有類此狀 況均可援引本號解釋，而當然可為合憲推定。是以，允許行政機 關未經告誡程序，逕對違反作為義務之人民處以執行罰，原則上 應屬不符法制之違法處分，例外始於行政機關實務上所遭遇之困 難，就個案中未踐行告誡程序對於人民權益所造成之影響，以及 行政目的所欲達成公益之重要性，進行比例原則之權衡後而為認 定。立法者倘欲採取類此措施，亦應於立法上負擔特別之說明義 務，易言之，立法者應於立法程序中闡述採取此種例外規定之重 9 大理由，並於法律條文中指出此屬排除強制執行法相關規定適用 ，且載明係因現實執行告誡程序技術上之困難，因而例外允許未 經告誡程序逕予執行之情形，尤應於條文末項詳載課予行政機關 隨時按科技進步調整其執行方法之義務，俾利早日採行符合人權 保障之行政執行程序。 綜上所述，本號解釋實無須採取行 為數之擬制論，以及將連續 舉發後所生之不利益效果論為秩序罰等見解，強將一個違法行為 擬制為數個違法行為，徒增行為數認定上之爭議 （註六） ，且此舉 恐將導致立法者或行政機關恣意擴大擬制論之適用範圍，進而產 生淘空憲法上一行為不二罰原則之危險。 註一：參見洪家殷，民國八十七年，行政秩序罰論，第八頁。 註二：蓋告誡程序乃課以怠金處分之合法要件。參見蔡震榮，民國八 十九年，行政執行法，第一六一頁。 註三：多數意見似有混淆行政秩序罰與行政執行罰之虞。關於二者之 區分，參見洪家殷，前揭註一，第 十頁；另參見吳庚，民國九 十四年，行政法之理論與實用，第四七○頁。 註四：參見吳庚，前揭註，第四九二頁，註三四；第五○九頁。 註五：參見洪家殷，前揭註一，第一二九頁。 註六：行政法上對於行為數的討論，通常多係針對自然意義上的複數 行為，是否可能擬制為法律意義上 的一行為，實少有類似本號 解釋，將自然意義上的一行為拆解 為法律上的數個行為。關於 行為數的討論，參見林錫堯，民國 九十四年，行政罰法，第五 十一頁至第六十四頁。 10 協 同 意 見 書 大 法 官 許 宗 力 本件解釋認八十六年一月二十二日 公布之道路交通管理處罰條 例第八十五條之一有關對違規停車行為得為連續舉發，並可能導 致連續處罰之規定，以及主管機關根據同條例第九十二條之授權 ，於九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管理事件統一裁 罰標準及處理細則」第十二條第四項有關「每逾二小時，得連續 舉發之」之規定，並未違反憲法上一行為不二罰原則、法律保留 原則與授權明確原則，本席敬表同意，惟認為理由仍有不足之處 ，爰提出協同意見書，以三點理由補充之： 一、連續舉發、連續處罰是數行為，數秩序罰，既非一行為，加 重處罰，亦非連續科處怠金 審查系爭道路交通管理處罰條例有關連續處罰之規定是否 合憲之前，有必要先對連續處罰之行為加以定性。 多數意見認為每舉發一次，即認定有一次違規停車行為， 違規狀態繼續而為連續舉發者，即 認定有多次違規行為，根 據此多次違規行為之認定而作成多 次處罰，性質上屬針對數 次違規行為所科處之數個秩序罰。 本席認同此種定性，蓋舉 發者，顧名思義，指對發生於過去 之違規行為之告發，則據 此告發對違規行為所科處之罰鍰， 捨秩序罰外，實別無其他 可能定性。而針對第一次舉發所告 發之違規行為所科處之罰 鍰，性質上既屬秩序罰，則針對後 續之連續舉發所告發之數 次違規行為，所科處之數個罰鍰， 性質上自亦屬數次之秩序 罰。須補充的是，根據第一次舉發 所科處罰鍰，其處罰對象 是違規停車之違法行為，之後根據 連續舉發所連續科處之數 次罰鍰，其各次處罰對象也是違規 停車的違法行為，而非不 履行將違停車輛駛離之行為義務之 違法行為，因為舉發之功 11 能純粹在於對違法行為之告發，而 非課予行為人將違停車輛 駛離之行為義務，不可不辨。 不同意見書有主張連續舉發、連續處罰，並不是針對數個 違規行為多次處罰，而是對於一個 違規行為作一次處罰，只 是依舉發次數，認定違規情節的嚴 重程度，而酌量加重罰鍰 之額度者。惟本席懷疑此說是否符 合立法意旨，蓋如果違規 停車十幾小時，甚或數日，依然認 定一行為，只能罰一次， 連續舉發次數只代表違規情節嚴重 程度，作為酌量加重罰鍰 額度之參考，而根據系爭條例第五 十六條規定，違規停車處 新臺幣六百元以上一千二百元以下 罰鍰，換言之，無論再怎 樣加重罰鍰之額度，都不能超過一 千二百元之上限，則區區 此一數目之罰鍰，是否能達到遏阻 違規停車，以維護交通秩 序，確保交通安全之目的，不言可 喻。除非系爭條例於第五 十六條之外，另設「加重違規停車 」之違規行為類型，大幅 提高處罰額度，加重責任（或加重 處罰）說才有意義。在法 律未朝此方向修改之前，如果依然 解為處罰機關得因連續舉 發，違規情節嚴重，而加重處罰， 一次科處超過一千二百元 之法定量罰上限之罰鍰，其違反處 罰法定原則更是明顯不過 （註一）。是加重責任（或加重處罰）說應不足採。 另有主張第一次之舉發與科處罰鍰固屬對過去違法事實之 告發與秩序罰，但第二、三次以後 的連續舉發與罰鍰，性質 上則應屬行政執行法之連續通知限 期履行（告誡）與怠金者 。惟舉發者，如前述，明顯係指針 對過去之違法事實的告發 ，與針對未來，要求相對人限期履 行一定行為義務之告誡尚 屬有間 （註二） ，遑論法律用語明明是罰鍰，而非怠金 （註三） 。再說，行政執行法上之怠金，作 為間接強制方法之一種， 12 只能針對不具可替代性行為義務之 履行為之（行政執行法第 三十條第一項參照），而將違規停 放之車輛駛離現場，以排 除違法狀態，該行為本身並非不能 由他人代為履行者，是就 此而言，亦難將系爭規定之連續處 罰定性為怠金。最後，如 果是行政執行上之怠金，則通知限 期履行義務之機關與科處 怠金之機關應該同一，本件則根據 道路交通管理處罰條例之 規定，負責舉發者是警察機關（道 路交通管理處罰條例第七 條參照），科處罰鍰機關則是公路 主管機關（同條例第八條 第一項第一款參照），當更無解為怠金之餘地。 系爭道路交通管理處罰條例規定之連續處罰固以定性為數 次秩序罰為當，惟違規停車之行為 即使持續一段時間，仍具 自然單一違法行為之外觀，是針對 違規停車行為持續之違法 狀態連續科處數次罰鍰，不免產生 是否違反一行為不二罰原 則之疑慮，這也是本件爭論焦點所在。 二、連續舉發、連續處罰與一行為不二罰原則 「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，顧 名思義，指就人民同一違法行為， 禁止國家為多次之處罰， 其不僅禁止於一行為已受到處罰後 ，對同一行為再行追訴、 處罰，也禁止對同一行為同時作多 次之處罰。我國憲法固然 沒有「一行為不二罰原則」的明文 ，惟從法治國家所要求之 法安定原則、信賴保護原則以及比 例原則均不難導出一行為 不能重複處罰之要求。是「一行為 不二罰原則」具有憲法位 階，應無疑義。「一行為不二罰原 則」與訴訟法上之一事不 再理原則、歐洲法傳統上的 ne bis in idem 原則以及美國法 上的 double jeopardy 原則關係密切，但仍非完全相同之概 念。ne bis in idem 原則與 double jeopardy 原則意義相當， 13 追溯其理念史，可知係適用於刑事 程序法上之概念，即禁止 就同一違法行為，為重複之刑事訴追與處罰 （註四） ，是其概 念相當於我國刑事訴訟法上之一事 不再理原則，一般又稱「 一事不二罰原則」 （註五） 。也因此之故，德國基本法第一○ 三條第三項的不二罰原則明示僅針 對刑事處罰適用，學界通 說亦認為「一事不二罰原則」只適 用刑事罰，對秩序罰則充 其量只能為類推適用 （註六） 。在我國，既然「一行為不二罰 原則」係直接自信賴保護與比例原 則所導出，也沒有只針對 刑事罰適用之明文，當然就沒有排 除秩序罰之直接適用的道 理。是我國的「一行為不二罰原則 」可說是一種較廣義的概 念，下含針對刑事制裁，適用於刑 事訴訟程序的「一事不二 罰原則」（「一事不再理原則」） ，以及針對秩序罰，適用 於行政制裁程序的狹義「一行為不 二罰原則」。至於廣義的 「一行為不二罰原則」是否禁止就 同一違法行為同時或先後 為刑罰與秩序罰之處罰，仍有待深 究，惟因與本件無涉，本 院就此問題尚無須表示意見。 本件系爭法律與命令允許對違規停車行為每逾兩小時舉發 、處罰一次，然因違規停車行為即 使持續多日，仍具自然單 一行為之外觀，顯見系爭法規是將 自然單一行為，以每兩時 舉發一次為單位，「切割」成數個 法律上單一行為，進而分 別處罰，因此難免引發是否有一行為兩罰之疑慮 （註七） 。系 爭規定究竟是否違反「一行為不二 罰原則」，關鍵在於「一 行為不二罰原則」所稱之一行為， 是否以自然單一行為為限 。所謂自然單一行為，指的是以一 個理性的非法律人根據社 會一般通念，或以自然觀察方法所 理解的一行為。法律上單 一行為則是法律所創設之人工式的 一行為概念，可能是將數 14 個自然單一行為整體合併為一行為 ，一個評價單位，也有可 能如本件所涉情形，將一個自然單 一行為「切割」成數行為 ，分別評價。「一行為不二罰原則 」適用在刑罰領域，所稱 一行為一般係指自然單一行為，蓋 一行為不二罰原則畢竟是 基本權之一種，自當以基本權主體--- 法律門外漢之一般人民 的觀點來定義一行為 （註八） ，且刑罰嚴重影響人民權利，將 一行為解為自然單一行為對人民較 為有利。德國聯邦憲法法 院曾就基於良心理由拒服替代役之 刑事犯，以行為人是基於 一次性永久不變的良知決定為理由 ，認為是一行為，因此不 能重複訴追、處罰 （註九） ，在另案，於行為人因參加犯罪組 織而受罰後，始發現行為人作為犯 罪組織之一員，還參與其 他犯罪行為，憲法法院則認為是不 同行為，所以分別處罰並 不違反「一事不二罰原則」 （註十） ，這兩個例子都是以自然 單一行為來理解「一行為不二罰原 則」之一行為，良有以也 。至於在秩序罰領域所適用之「一 行為不二罰原則」，其所 稱之一行為，本席認為應不以自然 單一行為為限，亦可包括 法律上單一行為 （註十一） 。因秩序罰重在行政管制目的之達 成，吾人不能排除在特定事務領域 ，有透過立法，將某類型 自然單一行為「切割」成數個法律 的單一行為，進而分別評 價、處罰，始能達成行政管制目的 之情形，而只要行政管制 所欲維護之公共利益與基本權利具 有相同憲法位階，基於憲 法之體系與和諧解釋，在詮釋、理 解「一行為不二罰原則」 時，將法律單一行為納入一行為概念，自有其必要與正當性 。其次，雖然將自然單一行為切割 成數個法律單一行為分別 評價，對相對人較為不利，但相對 於刑事罰，秩序罰對人民 權利影響畢竟較屬輕微，是所謂一 行為，適用在刑事罰領域 15 不包括法律單一行為，在秩序罰領域則從寬解為包括在 內， 應無不許之理。最後，即使「切割」過的法律上一行為 納入 「一行為不二罰原則」的一行為概 念範疇，「一行為不二罰 原則」的功能並不致於因此就被「 淘空」，畢竟立法者將自 然單一行為「切割」成數個法律上 單一行為，仍不能恣意， 凡「切割」超出達成管制目的所需 之限度，例如將違規停車 行為以每五分鐘舉發一次，或將連 續排放污水行為以每五分 鐘採樣一次，或將超速行為以每隔 十公尺測速照相舉發一次 為標準，而「切割」成數行為，並 分別評價、處罰，仍得以 違反憲法上「一行為不二罰原則」 加以非難，在此，可謂是 「一行為不二罰原則」之審查與比 例原則之審查在某意義上 之匯流。 綜上，系爭道路交通管理處罰條例第八十五條之一允許對 違規停車行為連續舉發，進而連續 處罰，固即允許將違規停 車之自然單一行為「切割」成數個 法律上違規停車行為，而 分別處罰，然由於違規停車狀態之 持續，嚴重影響交通秩序 ，以自然單一行為為評價單位，論 以一行為，而科處一次罰 鍰，衡諸實際，顯難以達成維護交 通秩序之目的，是立法者 允許主管機關將此自然單一行為「 切割」成數行為，分別評 價，就目的之達成而言，尚屬必要 ，是單就此而言，於憲法 上「一行為不二罰原則」應尚無牴 觸。至於主管機關根據道 路交通管理處罰條例第九十二條之 授權所訂定之「違反道路 交通管理事件統一裁罰標準及處理 細則」，其第十二條第四 項規定，「每逾二小時得舉發之」 ，乃係以每逾兩小時舉發 一次作為將違規停車之自然單一行 為「切割」成數個法律上 單一行為的標準，誠如多數意見支 持之解釋理由書所述，衡 16 量人民因此負擔繳納累計之罰鍰金額仍屬有限，衡諸維護交 通秩序、確保交通安全之重大公益 而言，尚未逾越必要之程 度，因此亦應不致於有牴觸「一行為不二罰原則」之虞。 但系爭規定仍有兩點不足之處：其一，無論是道路交通管 理處罰條例第八十五條之一本身， 抑或裁罰標準及處理細則 第十二條第四項，均未規定舉發與 處罰次數之上限。確實， 連續舉發與處罰次數也應有一定限 度，蓋經處罰相當次數後 ，如違規行為依然繼續，主管機關 即有義務採取直接強制方 式，逕行拖吊以排除違法狀態，如 拖吊沒有客觀上之不能， 能拖吊而不拖吊，而一方面持續科 處罰鍰，他方面任諸違規 狀態持續，讓交通秩序法益所受損 害持續擴大，其執法本身 即已違反比例原則（行政程序法第 七條）。法規本身未規定 次數上限固有所不妥，惟即使未有 明定，經由合乎憲法精神 之解釋，主管機關本就有義務依上 開說明所指出之方向解釋 、執行系爭法令，是系爭條文即使 未有舉發與處罰次數之上 限規定，尚非不能以合憲視之。其 次一點，違規停車行為應 每隔多久舉發、處罰一次，原應因 地制宜，視交通情況之需 要作不同之規定，並無非舉國一致 ，硬性規定為每逾二小時 舉發一次不可之理，例如在交通繁 忙要地，一小時舉發一次 並不為過，硬性規定為二小時，反 自縛手腳。惟因命令修正 畢竟較為容易，可以快速對二小時 規定作相應之修正，故每 逾二小時舉發一次之規定落腳於法 規命令位階之裁罰標準及 處理細則，尚可勉強接受。可議的 反而是立法者將每逾二小 時舉發一次之規定提昇到法律位階 ，明定於現行道路交通管 理處罰條例第八十五條之一第二項 第二款，使原有之因地制 宜，迅速回應交通情況變化之功能 喪失殆盡，顯係出於對法 17 律保留原則之誤解。 三、法律保留原則與授權明確原則 由於連續舉發，連續科處罰鍰涉及對人民之處罰，根據處 罰法定原則，連續舉發之條件與間 隔期間等自應以法律規定 ，而系爭道路交通管理處罰條例第 八十五條之一僅規定經舉 發後，不遵守交通勤務警察或稽查 人員責令改正者，得連續 舉發之，其不在場無法當場責令改 正者亦同，對連續舉發之 間隔期間未有任何隻言片語詞，全 部授權命令規定，因此是 否違反處罰法定原則，是本件第三個爭點。 對此問題，首須說明者，除涉及剝奪生命或限制身體自由 之刑罰，須適用嚴格法律保留，非 由立法者親自以法律規定 處罰之構成要件不可外，其他情形 之處罰，在符合授權明確 要求之前提下，非不能由法律授權 以命令補充處罰之構成要 件，本院釋字第三一三、四四三、 五二二等多號解釋已一再 闡明有案，無庸贅述。本件既不涉 及生命與人身自由之剝奪 ，是應無牴觸法律保留與處罰法定 原則之情形，如果認為連 續科處秩序罰的所有構成要件均非 以法律規定不可，顯係出 自對法律保留原則的誤解。其實， 系爭法律之授權規定是否 符合授權明確性之要求，方才是本件應該探究之重點所在。 受德國法之影響，有關授權明確之要求，本院歷來解釋率 皆要求「法律雖得授權以命令為補 充規定，惟授權之目的、 內容與範圍必須具體明確」（本院 釋字第三一三、三九○、 四○二、五二二號解釋參照）。道 路交通管理處罰條例第九 十二條第三項將本條例有關舉發事 項之處理細則，授權由交 通部會同內政部定之。惟授權之目的、內 容與範圍為何，則 未見任何規定。單就此而言，系爭 授權似難符授權明確原則 18 之要求。惟授權是否明確，其審查 仍非不能有寬嚴之分。釋 字第五二二號解釋就已明白指出， 授權之明確程度，「應與 所授權訂定之法規命令對人民權利 之影響相稱」，易言之， 法規命令對人民權利影響越嚴重者 ，對授權明確之要求與審 查就必須越嚴格，對人民權利影響 越輕微者，對授權明確之 要求與審查即無妨越趨寬鬆。釋字 第五二二號解釋涉及的是 刑罰法規之授權，因刑罰制裁影響 人民權利至鉅，故其授權 是否符合授權明確之要求，自當為 最嚴格之審查。在嚴格審 查之下，該號解釋即要求刑罰之構 成要件，原則上應由法律 定之，若法律就其構成要件，授權 以命令為補充規定者，其 授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授權之法律規定 中得預見其行為之可罰，方符授權 明確之要求，如必須從行 政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為 內容之情形 者，即與授權明確之意旨不符。據 此，倘採嚴格審查標準， 要符合授權明確之要求，原則上似 應具備三項要件：首先， 授權之目的、內容及範圍三者皆應分別明確規定；其次，授 權之目的、內容及範圍必須明示於授權之法律規定本身，亦 即授權條款本身；最後，授權之規 定須達到使人民「自授權 之法律規定中得預見其行為之可罰」之明確程度。 若以釋字第五二二號解釋所建立之嚴格審查標準為基準， 則在較寬鬆之審查下，應無須嚴格 要求立法者須自行於授權 條款本身，分別就授權之目的、內 容與範圍一一作明確之規 定。毋寧，即使授權之內容與範圍未明示於法律條文，只要 授權目的明確即為已足，因原則上 並不難經由解釋，從授權 之目的推論出授權之內 容與範圍 （註十二） 。且授權之目的是 否明確，亦不以授權之目的具體明 示於授權條款本身為必要 19 ，只要能依一般法律解釋方法，從 授權條款所依附之法律的 整體，特別是從相關法條文義、法 律整體之體系關連與立法 目的，可推知授權之目的為何，亦 為已足。此外，授權之規 定也無須達到使人民「自授權之法 律規定中得預見其行為之 可罰」之明確程度，只要達到讓行 政機關知悉其在訂定命令 時所應遵循之方針與原則即可。 本件固然亦涉及對人民之處罰，惟畢竟不屬刑罰制裁，而 屬處罰較輕之罰鍰，且交通秩序維 護措施重在因地制宜與即 時反應交通情況之迅速變化，宜賦 予行政權較多自主決定空 間，凡此均足構成要求本件有關授 權明確之審查不宜嚴格之 正當理由。是在較為寬鬆之審查標 準下，系爭道路交通管理 處罰條例第九十二條第三項此一授 權條款，固看不出有關於 授權目的、內容與範圍之明文規定，惟從系爭道路交通管理 處罰條例整體之立法目的在於「維 護交通秩序，確保交通安 全」（同條例第一條參照），實不 難推知第九十二條第三項 關於舉發事項之授權，其授權之目的與內容應係在於要求主 管機關依其交通管制之專業能力， 參考交通流量大小與道路 等級等等有關道路交通秩序與安全 之相關因素，就連續舉發 之間隔及期間為因地制宜之規定， 即使民眾仍未能從道路交 通管理處罰條例相關規定預見主管 機關就違規停車之狀態將 每隔具體的多久時間舉發一次，但主管機關並非不能從系爭條 例整體之目的與體系關連推知其在訂定命令時所應遵循之方針 與原則，何況行為人既明知自己已處於違法狀態，根據道路交 通管理處罰條例之立法目的，尚非不能約略預見主管機關將視 各地交通情況，每隔一個大致合理、相當之期間舉發一次，故 整體而言，本件應尚不致於牴觸授權明確之要求（註十三）。 20 註一：經由對刑法有關加重刑罰規定之觀察（刑法第三百二十一條第 一項之加重竊盜罪、第二百八十條 之傷害直系血親尊親屬罪、 第一百三十四條對公務員犯罪之加 重處罰、第一百八十七條之 加重危險物罪等），即可發現無論 是依一定比例調高其法定刑 度者（如加重其刑至二分之一）， 或另定獨立之法定刑度者（ 如單純竊盜罪與加重竊盜罪之關係 ），其處罰之加重均由法律 明定，系爭連續舉發，導致連續處 罰之規定根本無法與之相提 並論。 註二：況實務上之舉發通知根本不含限期履行義務之字眼，而純粹是 列舉違規事實、時間、地點、違反 之法條、應到案之日期與處 所等，可謂不折不扣之針對過去違 法行為之告發，更難解為要 求限期履行一定行為義務之告誡。 註三：舊行政執行法將怠金誤稱為罰鍰，故在過去，立法者以罰鍰稱 怠金還有可能，然自新行政執行法 公布施行，正名為怠金後， 當已無再將罰鍰解為怠金之餘地。 註四：Vgl. statt vieler Georg Nolte, in : v.Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art.103 Rdnr.172-183. 註五：ne bis in idem 與 double jeopardy 原則既是適用於刑事程序法上 之概念，譯為較接近訴訟法上用語 之「一事不二罰原則」，自 比譯為較接近實體法上用語之「一行為不二罰原則」為佳。 註六：少數則以秩序罰係自刑罰所衍生，因此主張基本法的一事不二罰 原則亦可直接適用於秩序罰。參閱 Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rdnr.1107; Georg No lte, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art.103 Rdnr. 214. 註七：類似之例，持續數日不斷排放污水，每日採樣一次，超過標準 者即處罰一次，即是把自然單一的 排放污水行為，以每日採樣 21 一次為單位，「切割」成數個法律 上單一行為，而分別評價、 處罰；以平均車速從司法院開車至 台灣大學，中途經數個裝置 測速照相器材之管制點，俱因超速 而遭數次舉發、數次處罰， 此也是把自然單一的開車行為，以經過的管制點數目為單位， 「 切割」成數個法律上單一行為，而分別評價、處罰。 註八：Vgl. BVerfGE 56, 22, 28; Heike Jung , Zur Frage, wann die Identität der Tat noch gewahrt is t, wenn sich das Tatbild zwischen Anklage und Urteil verändert, JZ 1984 , S.535, 536 ; Dierk Helmken, Strafklageverbrauch: Rech tssicherheit contra Einzelfallgerechtigkeit, MDR 1982, S.715, 717; Georg Nolte, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art.103 Rdnr.202, 206. 註九：BVerfGE 23, 191, 203 註十：BVerfGE 56, 22, 28ff. 註十一：在「一行為不二罰原則」的脈絡下討論法律上單一行為，僅 針對將一個自然單一行為「切割」成數行為，分別評價之情 形才有討論實益，如係將數個自然單一行為整體合併為一個 評價單位，對人民本就有利，根本不會有一行為兩罰之質疑。 註十二：由於從授權之目的，通常可以推論出授權之內 容與範圍，故 即使是嚴格審查，本席認為要求明定授權之目的即可，授權 之內容與範圍即使未設規定，亦無不可。 註十三：請另比較行政執行法第三十一條也有連續處以怠金之規定， 與系爭連續處罰之規定類似，該法也沒有明定連續通知限期 繳納，進而科處怠金之時間間隔，甚至也沒有授權主管機關 以命令規定間隔。 22 協同意見書 大法官 彭鳳至 本件解釋確認道路交通管理處罰條 例中華民國八十六年一月二 十二日修正增訂之第八十五條之一、主管機關於九十年五月三十 日修正發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則 」第十二條第四項及道路交通管理處罰條例第五十六條第二項規 定與憲法並無牴觸之基本原則，本席敬表同意。 本件聲請意旨指稱，前開道路交通 管理處罰條例第八十五條之 一及「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第十二 條第四項規定，賦予行政機關與法院得對人民同一行為毫無限制 的處罰，侵害人民之財產權，牴觸憲法之規定，違背本院釋字第 五○三號解釋明白揭示基於法治國原則所導出之「一事不二罰原 則」，應屬無效。本件解釋則以對於汽車駕駛人違規停車，得為 連續認定及通知其違規事件之相關法規，與「一行為不二罰原則 」並無牴觸。作為本件法規違憲審查之憲法基準者，究為「一事 不二罰原則」或「一行為不二罰原則」？或二者同一？ 憲法就此二「原則」，均未設明文 規定。我國學者論述「一事 不二罰原則」時，多引德國基本法第一○三條第三項為理論基礎 ，而獲致之結論則為「一行為不二罰原則」，這是否意謂「一行 為不二罰原則」等於或相當於「一事不二罰原則」？或至少可以 由「一事不二罰原則」推論而出？或者純屬誤會？ 如果德國基本法上的「一事不二罰 原則」與我國學者論述的「 一行為不二罰原則」是意涵不同之「原則」，是否可以引據前者 在德國法以及比較法上的位階，謂「一行為不二罰原則」是「法 治國家基本原則」？如果不能，那麼「一行為不二罰原則」是否 可以作為法規違憲審查的憲法基礎？其規範內容與效力為何？系 爭法規違反或不違反此一原則之理由為何？似有補充說明之必要 23 ，爰提出協同意見書。 壹、「一事不二罰原則」之意涵 一、德國基本法第一○三條第三項規定之「一事不二罰原則」 （一）、概說 德國基本法第一○三條第三項規定：「任何人不 得因同一事件 （derselben Tat ）依普通刑法法典處 以多次刑罰。」我國學者稱為「一事不再理原則」 （der Grundsatz “ne bis in idem＂）或「一事不二 罰原則」（ Doppelbestrafungsverbot ）（以下稱一 事不二罰原則） （註一） 。一事不二罰原則是承認刑 事裁判具有確定力的當然結果，不過刑事訴訟法上 這項先於憲法而存在的「確定力」概念，不僅不能 用以決定一事不二罰原則的規範內容，反因憲法上 的一事不二罰原則而遭到鬆動；即使一事不二罰原 則具有人民主觀訴訟基本權的性質，惟其權利保護 的內容，並不受刑事實體法上分歧的犯罪概念理論 之影響 （註二） 。至於一事不二罰原則的適用，則以 基於普通刑法法典作成的刑事確定判決存在為前提 （註三）。 （二）、構成要件 １、「事件」的概念 德國基本法對於第一○三條第三項規定之「事件」 是何所指，未作定義。自 一九六八年以來，學者多採 用聯邦憲法法院判決見解 ，認為該項規定所稱之「事 件」，意謂：「經由起訴書或開始程序裁定（ Eröffnungsbeschluß ）指述之一段經歷─因此受到時 24 間與基礎事實範圍限制─ 過程，被告在此一經歷過程 中，必須曾係行為人或參 加人而實現一刑事犯罪構成 要件」（註四）。 由上開定義可知，德國基本法第一○三條第三項 規定之「事件」（ Tat），與該國刑事實體法上「行 為」（ Tat）的概念─譬如刑法第五二條規定之單一 行為（ Tateinheit ）或第五三條所規定之多數行為（ Tatmehrheit）中「行為」的概念，因規範目的不同， 故其概念內涵並不一致 （註五） 。簡單的說，德國刑法 第五二條規定之單一行為，是法律概念，目的在為 量刑建立評價的單位；而基本法第一○三條第三項 規定之「事件」，則是「依自然觀點去判斷的一段 生活過程」（ nach natücher Auffassung zu beurteilende einheitliche Lebensvorrligang ）（註六） ，目的在界定確 定判決確定力的範圍（註七）。 由於德國基本法第一○三條第三項所規定「事件」 的概念，特別強調一件刑 事判決確定後，與其相關的 另一刑事訴追程序是否為 重複處罰的情形，故與該國 刑法第五二條、第五三條 規定的刑事實體法上行為的 概念本不一致，而較接近 德國刑事訴訟法第一五五條 、第二六四條所規定的刑 事訴訟法上行為的概念。即 使如此，也不能「以法律 決定憲法」，而是從憲法的 觀點，重新檢驗刑事訴訟 法上的相關概念。因此一事 不二罰中的「事件」，是 獨立的憲法上概念。其意涵 應一方面由憲法明定的人 民基本權利、比例原則及信 賴保護原則，另一方面由 作為法治國家存立基礎而以 25 刑法維護之法益的必要性加以認定 （註八）。 ２、「普通刑法法典」的概念 德國基本法第一○三條第三項規定，依其文義及發 展背景，僅適用於依普通 刑法法典作成刑事確定判決 之情形。惟在此「普通刑 法法典」，依德國通說，尚 包含特別刑法法典在內。因為依該國制憲者意旨，本 項排除適用的範圍為「懲 戒罰法、秩序罰法及警察罰 法」（註九）。 德國基本法第一○三條第三項規定，經由適用範圍 的限制，同時凸顯出國家刑事處罰權的特殊性 （註十） 。準此，如就「同一事件 」，在刑罰之外併科非以刑 罰為目的的制裁，如罰鍰、強制金、滯納金、附加效 果及措施規定如吊銷駕駛 執照、因刑事制裁可能同時 引發行政機關為不利益之 行政措施等，其適用原因及 目的與刑罰皆不相同，故 即使有違反法治國家其他憲 法基本原則，尤其是比例原則的可能性 （註十一） ，但 均不在一事不二罰原則適用的範圍內，故皆不發生牴 觸一事不二罰原則的問題（註十二）。 德國秩序違反法關於違規構成要件（ Ordnungs─ widrigkeitentatbestände ）之規定，不屬於普通刑法法 典範疇，因此並不適用基 本法第一○三條第三項規定 （註十三） 。在秩序違反法適用範圍 內，如果發生重新 制裁或雙重制裁的問題，應依一般法治國家基本原則 ，譬如法安定性原則、實質公平原則，尤其是比例原 則加以限制。不過，德國秩序違反法為落實上開法治 國家基本原則，並考量秩 序違反法與刑法十分接近， 26 故將相當於基本法第一○ 三條第三項適用上發展而成 的具體標準，在秩序違反法中 明定為追訴障礙之規定 及其例外，以解決秩序違反法適用範圍內可能發生的 重新制裁或雙重制裁問題 （註十四） 。因此學者認為， 在秩序違反法明訂秩序罰 中一事不二罰原則之狹小範 圍（engeren Bereich ）內所發生是否重複處罰的問題 ，理論上應可類推適用基 本法第一○三條第三項規定 （註十五）。 ３、「處以多次刑罰」（mehrmals bestraft）之概念 「處以多次刑罰」或「雙重刑罰」（ Doppelbestrafung ），作為憲法所保障人民基本權利 的構成要件之一，其意義 應指「多次追訴之禁止」（ Mehrfachverfolgungsverbot ），而不僅限於「多次科 處刑罰之禁止」（Mehrfachbestrafungs ─verbot）（註十 六） 。本項要件在適用上，以基於德國刑事訴訟法第 二六四條進行之本案訴訟 程序所作成的刑事確定判決 具有阻斷效力（Sperrwirkung ）為主要類型。其他刑 事確定裁判是否發生阻斷 效力，或發生何種範圍之阻 斷效力，應視裁判性質之不同，分別認定之 （註十七） 。其效力所及，不僅禁止 多次有罪判決，也包括（第 一次）無罪判決在內；不僅禁止就刑事判決確定之同 一事件嗣後為判決，甚至 禁止任何以就刑事判決確定 之同一事件為對象之訴追（Verfolgung ），或訴訟程 序之進行（註十八）。 （三）、法律效果 １、程序障礙（Verfahrenshindernis） 27 在憲法文義之外，德國憲法審判實務及學說上幾乎 一致認為，依德國基本法 第一○三條第三項規定之規 範目的解釋，該項規定應 作為刑事追訴程序障礙的理 由。此一刑事追訴程序障 礙事由，可以阻止個人就「 同一事件」（ derselben Tat ）重新遭到暴露，或因刑 事追訴程序而引起不安全 感。基於此一規範目的，同 時也要求國家發動刑事追 訴程序之前，必須確定就同 一事件並無確定刑事判決存在 （註十九）。 ２、第二次裁判係無效或得撤銷？ 法院判決確定後，如就同一事件另依刑事訴訟程序 作成裁判，依德國基本法 第一○三條第三項規定之意 旨，該裁判應係無效或得 撤銷？不無疑義。德國過去 之通說認為應屬無效裁判。 由於兩次程序是否真的針對「同一事件」，是多重 棘手的界定問題，目前德 國實務及學說分別考量個人 與公眾就法安定性之利益 ，多數認為個案裁判如果符 合基本法第一○三條第三 項規定之要件時，係屬可循 上訴、抗告程序救濟而得 撤銷之裁判，否則關於憲法 上一事不二罰的議題可能 延伸太廣，因為在一個法治 國家中，出現一件瑕疵可 以一眼看出的判決，實在難 以想像（註二十）。 （四）、小結 １、德國基本法第一○三條第三項規定「一事不二罰原則 」之性質與意涵 德國基本法第一○三條第三項規定之「一事不二罰 原則」，一方面為人民主 觀的基本權利，為消極的防 28 禦權。換言之，人民就同 一事件不受多次刑事追訴， 乃受德國憲法保障之訴訟 基本權。另一方面，該原則 也是客觀的程序規範，換 言之，德國基本法第一○三 條第三項規定為程序障礙 事由。此一憲法規範拘束所 有國家機關，主要是法院 及立法者，當然也包含其他 有刑事追訴權之機關（檢 察機關、警察機關）。作為 與人性尊嚴及人的價值直 接相關的法治國家原則，本 項規定應屬德國基本法第 七九條第三項規定不得經由 修憲程序變更的憲法核心 領域。惟其保障之範圍，只 及於明確的刑事犯罪的多次處罰 （註二十一）。 ２、德國基本法上不存在一項一般性的一事不二罰原則 公權力措施中，具有制裁性質者，範圍甚廣。從法 治國家之制度觀察，這些 制裁性措施，並不必然屬於 基本法第一○三條第三項規定保護的範圍 （註二十二） 。 法治國家的問題中，必須 特別注意一種情形，即國家 將反覆以個人─不一定是 有責的─偏差行為為著力點 而作反應。就此而言，第 二次制裁的必要性，不能當 然排除，誠如德國聯邦憲 法法院表示「無論如何不存 在一項一般性的，對單一 且同一事件不得施以兩次不 利益後果的基本原則」 （註二十三） ，因為國家為了回應 其不同的保護任務，不能 停滯在硬性規定的唯一一種 反應方式中。譬如維持秩 序的功能、刑罰功能以及預 防性任務，可能會使基於 不同原因，針對不同時間， 由不同層級採行的多數對 應行動有其必要。另一方面 必須注意，這些複數的對 應行動應接受特別嚴格的比 例原則之監督。在此法治 國並非每一次都反應的如基 29 本法第一○三條第三項就 刑事制裁規定的那樣嚴厲— 只要違反一事不二罰原則，即當然違憲。 少數德國學者認為，刑罰與其他種類制裁，不應抽 象的從國家制裁制度上劃 分，而應以其制裁效果近似 的程度為思考基礎，並進 一步主張以憲法對國家行使 刑罰權之相同程序限制，用以限制懲戒權 （註二十四） 。 然而通說認為基本法第一 ○三條第三項規定不能用以 解決所有重複制裁的問題 ，故應以各法域為範圍，藉 助其他法治國家基本原則 ，尤其是比例原則，使不同 法域中個別發生的制裁競 合問題，獲得比較適當的解 決，而不是如基本法第一 ○三條第三項規定，嚴格禁 止就同一事件處以第二次刑罰 （註二十五）。 ３、「一事不二罰原則」類推適用於秩序違反法時，不改 變其權利本質 類推適用沒有改變所適用規範性質之效力，因此「 一事不二罰原則」類推適 用於德國秩序違反法程序， 仍不改其主觀訴訟基本權 與客觀程序障礙事由之本質 （註二十六） 。並不因類推適用於秩序違反法即具有支配 各法域中行為數應如何界定及如何評價之規範 內涵。 此由德國學者論述該國基本法第一○三條第三項規定 （一事不二罰原則）時，一再說明「一事不二罰原則 」的思想淵源是刑事訴訟法上刑事判決的確定力，而 「一事不二罰原則」中「一事」的概念與刑事實體法 、刑事訴訟法上「行為」之概念，並不一致；尤其學 者論述「一事不二罰原則」對於秩序違反法的影響時 ，是指秩序違反法第五六條第四項等追訴障礙及其例 30 外規定（註二十七） ，而沒有任何學說或實務見解主張， 德國秩序違反法第十九條「想像競合犯」、第二十條 「數行為分別處罰」或第二十一條「刑罰與行政罰競 合之處理」之規定，是受「一事不二罰原則」之支配 而訂定；或是「一事不二罰原則」是基於「想像競合 犯」、「數行為分別處罰」或「刑罰與行政罰競合之 處理」等「公認之法律概念」而形成可知。 ４、「一事不二罰原則」與實體法上如何認定行為數及其 評價無關 德國基本法上既沒有統一的「行為」概念，也沒有 提供如何決定不同實體法 域中「行為」概念的統一標 準。刑法上發展完整的「 行為」概念，並不能因而提 升至憲法位階，故不當然 適用於其他法域。至各法域 如何界定該法域中「行為 」之意義，並進一步作為判 斷「同一」或「不同」行 為之基礎，除應考量原因事 實外，更應同時斟酌處罰 或制裁之目的。在憲法而言 ，只是其界定標準是否公平合理的問題 （註二十八）。 而在德國秩序違反法適用範圍內，「一事不二罰原 則」，依其規範目的，仍 在保護一般理性的訴訟當事 人，對於刑事確定裁判 （註二十九） 確定力之信賴。準此 ，違規行為應論以一行為 或多行為，應受單一處罰或 多數處罰，為一般實體法 問題，各該實體法規定是否 過當，應視其立法目的，依憲法上比例原則審查之 （ 註三十） ；而無論違規行為在實體法上評價為一行為或 數行為，在訴訟上經法院 裁判確定後另為追訴時，始 發生「一事不二罰」問題 。因此即使某實體法將個人 31 一年內所有違規行為界定為「一行為」，仍不能避免 司法或警察機關就此「一 行為」或相關行為再行追訴 （註三十一） 、處罰的問題。而此時判斷是否違反「一事 不二罰原則」的標準，為 憲法標準，與普通實體法上 「行為」的認定標準不同。由於 「一事不二罰原則」 與實體法上如何認定行為數及其評價原則，分別規範 不同階段的不同問題，故「一事不二罰原則」無從具 有支配各實體法域中行為數應如何界定及如何評價之 規範內涵。 二、我國學者見解 德國憲法上的「一事不二罰原 則」，並非當然適用於該 國秩序違反法，已如前述。而我國行政罰法一方面將德國 法上不屬於「行政罰」性質的不利行政處分、其他不法效 果等，大量「行政罰化」，另一方面卻沒有「處罰化」後 適當的配套措施，譬如其爭訟應適用刑事訴訟程序（參考 德國秩序違反法第四六條第一項）；行政機關於「追訴」 行政違規程序，具有與檢察機關追訴刑事犯罪時相同之權 利與義務（參考德國秩序違反法第四六條第二項）等。以 致於行政機關與行政法院均無「偵查」權限，該法規定之 想像競合犯、牽連犯究竟如何適用？作為「一事不二罰原 則」適用前提的「刑事確定裁判」如何解釋？人民因受「 一事不二罰原則」保護而防禦警察或檢察機關「追訴」時 ，其「防禦」的對象為何？實屬難解。如果以這樣的制度 結構，再連結到德國「一事不二罰原則」的效力，使行政 法院對違規行為人在一段生活過程中的一部分違規行為裁 判確定後，其他違規行為均可「不究」，那麼行政罰領域 32 可能成為最為射倖的法領域之一。 我國學者論述「一事不二罰原 則」時，並未考量制度因 素，多以德國基本法第一○三條第三項為理論基礎，主張 「一事不二罰原則」可以適用或類推適用於範圍遠大於德 國秩序違反法，警察或行政機關沒有偵查權限，爭訟循行 政訴訟程序的行政罰法，已堪憂慮。而其結論為「一行為 不二罰」，尤堪憂慮。略敘如下： （一）、吳大法官庚 「一個違法行為只因各機關為其本位的行政目的， 訂定多種罰則，致生法律競合或想像競合，即一行為而 違反數個處罰規定，或反覆違反同一處罰規定。 刑法以 保護法益為宗旨，尚且採從一重處斷（刑法第五十五條 ），行政罰所欲維持之行政目的，既不能與權利主體法 益等量齊觀，更無一律分別處罰之理。本法（按：行政 罰法）服膺一事不二罰之原則，仿德國之法例，第二十 四條（按：行政罰之想像競合犯，法典稱「一行為不二 罰原則」）……。」 （註三十二） 「最近實務上出現下列見解：「行政法上所謂『一 事』或『一行為』，係以一項法律之一個管制目的為認 定基礎。因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者 ，即非屬一事，或一行為，應分別處罰，除有法律明文 規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用」（最高行 政法院九十二年判字第一二九○號判決），並將原本正 確之第一審判決廢棄。吾人遍查中外文獻，誠不知其所 言何據？果如上述終審判決所云，則所謂「法規競合」 、「想像競合」公認之法律概念即無存在餘地， 至所謂 33 以管制目的，排除一事不二罰之適用，亦非正確。試問 刑法保護之國家、社會及個人法益重要乎？抑行政目的 重要乎？刑法尚採從重處斷之吸收主義，何以行政罰無 適用之餘地。按現代國家公共政策之推行，主要依賴公 民之合作意願，而非處罰手段，不得已而用之，擇其一 已足……。」 （註三十三） （二）、陳教授新民 「一事不二罰（ne bis in idem）之原則：是指同一個 違背行政義務之行為，能否受到二度或二度以上之行政 罰問題。這種情形可以分二方面來討論。第一：一行為 同時觸犯二項不同法律之規定。…第二：一行為可能同 時觸犯同一法律內 的二項（或以上）條文，彼此間有牽 連關係或是連續之關係；以及一個連續性行為可否分別 處罰之？」 （註三十四） （三）、洪教授家殷 「當一行為同時觸犯數個違反行政義務，而得受數 個行政法規定之處罰時 ，…各種行政秩序罰之性質並無 差異，應只得受到一次國家之制裁，故採取擇一從重之 方式，比較符合一事不二罰原則之要求。」 （註三十五） （四）、小結 以上學者論述，固均著重於受行政處罰之人民 權益，值得推崇，惟有以下幾點可供商榷： １、理論基礎 德國基本法第一○三條第三項規定「一事不二罰 原則」的歷史淵源與目前發展，與實體法上違規行 為之處罰應否承認想像競合犯、數行為應否分別處 34 罰或刑罰與行政罰競合時如何處理完全無關，已如 前述。論者從未說明此一憲法原則之意涵與各實體 法域中行為數應如何界定及如何評價在規範內 容上 的關連性為何，即將「 一事不二罰原則」作為違背 行政義務之行為，在（裁判前）普通實體法適用上 ，應否成立想像競合關係、牽連關係或是連續關係 以及如何處罰之比較憲法上的理論基礎，進而主張 「一行為不二罰」，並強調其為「法治國家基本原 則」。事實上其論述卻與其所引據為「法治國家基 本原則」之「一事不二罰原則」的內 容完全不符。 學者主張「一行為不二罰」，而該「行為」係指 任何自然一行為者，只是將刑法上「想像競合犯」 、「牽連犯」的概念，直接提升為憲法位階，如果 以這樣的論述，主張「一行為不二罰原則」為「法 治國家基本原則」，就其所引據之「 一事不二罰原 則」而言，純屬誤會；以之作為一種創見，則理論 基礎尚有不足。 ２、法律效果 「一事不二罰原則」即使類推適用於德國秩序違 反法程序，仍不改其權利本質。個案追訴或裁判違 反「一事不二罰原則」時，人民有防禦追訴或裁判 程序進行之權利，如果作成裁判者，該裁判因違憲 而得撤銷。以上我國學者之論述，脫離了此一原則 之適用範圍及其法律效果，而泛引其作為實體法上 如何界定行為數及其處罰的法治國家基本原則，可 能發生以下問題： 35 （１）、不當連結：由於 實體法上不承認想像競合犯 、牽連犯，被學者未附理由的取代了「一事不 二罰原則」的適用前提─即刑事裁判確定後另 就同一事件再為刑事追訴或裁判，而使實體法 上不承認想像競合犯、牽連犯，被不當連結到 違反「一事不二罰原則」之法律效果而違憲； （２）、可能疏略：論者 泛引「一事不二罰原則」作 為實體法上如何界定行為數及其處罰的憲法原 則，可能忽略了其本應發揮的效力。我國行政 罰法之制定，雖參考德國秩序違反法，但沒有 追訴障礙（註三十六） 及其例外之相關規定， 應是 「一事不二罰原則」未能正確發揮功能的合理 懷疑。 貳、「一行為不二罰原則」之意涵 本件解釋以「一行為不二罰原則」作為實體法規定行為次 數及其處罰方式是否違憲之審查基 礎，則「一行為不二罰原 則」顯然已成為我國憲法上原則。 惟憲法與大法官解釋並未 就「一行為不二罰原則」之意涵如 何，作成定義或解釋。學 者主張「一行為不二罰原則」的比 較憲法上依據為德國憲法 上的「一事不二罰原則」部分，純 屬誤會，已如前述。如將 「一行為不二罰」的「行為」解釋 為任何自然一行為或原則 上為自然一行為者，只是將刑法上 「想像競合犯」、「牽連 犯」的概念，直接提升為憲法位階 ，理論基礎不足，自不能 稱之為「法治國家基本原則」，已 如前述。如果在大法官採 用「一行為不二罰原則」之概念後 ，有學者再查證謂我國「 一行為不二罰原則」來自於德國「 一事不二罰原則」，因此 36 「一行為」應解釋為「一事」，即 依自然觀點判斷的一段生 活過程，所以推論出「一段生活過 程不二罰原則」為法治國 家基本原則，則其謬誤，實不可以道里計。 釋憲實務上曾引起「一事不二罰」或「一行為不二罰」爭 議的解釋，略計有：釋字第二七一 號、第三三七號、第三五 六號、第三八四號、第四九○號及 第五○三號解釋。其中釋 字第二七一號、第三八四號及第四 九○號解釋，確實發生相 當於德國基本法第一○三條第三項 「一事不二罰原則」之適 用問題，各該解釋所採見解，除釋 字第二七一號解釋有待斟 酌外，皆值贊同。 至釋字第三三七號、第三五六號及第五○三號解釋，則為 行政法上違規事件如何界定行為個 數及其制裁問題，與釋字 第二七一號、第三八四號及第四九 ○號解釋所規範的對象不 同，依本席見解，不屬於「一事不 二罰原則」適用範圍。惟 憲法原則具有最高規範效力，各該 解釋縱與「一事不二罰原 則」無關，既已累積為本件解釋基 礎的「一行為不二罰原則 」，其內容仍應依相關解釋加以確認。 一、釋字第三三七號解釋理由書第二段後段 「此項行為罰與漏稅罰，其處罰之目的不同，處罰之要 件亦異，前者係以有此行為即應處罰，與後者係以有漏稅 事實為要件者，非必為一事 。其違反義務之行為係漏稅之 先行階段者，如處以漏稅罰已足達成行政上之目的，兩者 應否併罰，乃為適用法律之見解及立法上之問題，併予說 明。」 二、釋字第三五六號解釋文 「營業稅法第四十九條就營業人未依該法規定期限申報 37 銷售額或統一發票明細表者，應加徵滯報金、怠報金之規 定，旨在促使營業人履行其依法申報之義務，俾能確實掌 握稅源資料，建立合理之查核制度。 加徵滯報金、怠報金 ，係對營業人違反作為義務所為之制裁，其性質為行為罰 ，此與逃漏稅捐之漏稅罰乃屬兩事。上開規定，為增進公 共利益所必要，與憲法並無牴觸。」 三、釋字第五○三號解釋文 「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違 反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰 者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。 二者處 罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰 及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須 採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外， 不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。 是違反 作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為 之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政 目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人 民權利之意旨。本院釋字第三五六號解釋，應予補充。」 四、一行為不二罰原則之規範意涵 （一）、行為概念 釋字第三三七號解釋理由書第二段後段及釋字第三 五六號解釋文，原則上皆 以實現一個行政法規禁止規 定之構成要件，為一次違 規行為。釋字第五○三號解 釋則首次使用「『行為』 如同時符合行為罰及漏稅罰 之處罰要件」用語。惟在 此所謂「行為」是何所指？ 是指一段生活經驗？一種 營業行為？或積極、消極進 38 行實現違規事實的行動？ 該解釋並未敘明。至於在刑 事法院裁判之前，實體法 上如何計算違規次數，如何 科罰，都不發生違反「一 事不二罰原則」的問題，不 待贅述。 （二）、比例原則 以上三號解釋分別論及「如處以漏稅罰已足達成行 政上之目的」，「為增進公共利益所必要」，「如從 其一重處罰已足達成行政 目的時，即不得再就其他行 為併予處罰，始符憲法保 障人民權利之意旨」，應係 就行政實體法上違規與處 罰之關係，應符合憲法上比 例原則之闡述，頗值贊同。 （三）、效力 「一行為不二罰原則」作為現代民主法治國家之基 本原則，應指行政實體法上違規行為範圍之界定，以 及違規與處罰之關係，須 符合憲法上比例原則之要求 。故各行政實體法上界定 違規行為之範圍及其處罰之 相關規定，應視行政實體 法立法目的，依憲法上比例 原則加以審查，如逾越必 要程度，即屬違憲。因此「 一行為不二罰原則」應定 位為憲法上比例原則在行政 處罰範疇中的特殊類型。 而參考德國聯邦憲法法院之 見解，我國憲法上無論如 何也不會存在一項對單一自 然行為絕對不得施以二項以上制裁之基本原則 （註三十 七）。 參、本件系爭法規不違反「一事不二罰原則」及「一行為 不二罰原則」之理由 一、不違反「一事不二罰原則」 39 本件聲請人於系爭臺灣高等法 院臺中分院九十一年度交 抗字第八四四號刑事裁定確定前，並無刑事法院確定裁判 存在，不發生第二次刑事追訴或刑事裁判是否違反「一事 不二罰原則」問題（註三十八）。 二、不違反「一行為不二罰原則」 （一）、系爭違規行為在實體法上為數行為 八十六年一月二十二日增訂公布道路交通管理 處罰條例第八十五條之一規定，對於汽車駕駛人 違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車 之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定 ，乃藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規 行為之次數（註三十九） ，並因而可能造成行為人分 別受到處罰，本質上為數行政違規行為之數次處 罰，不發生一行為二罰問題。 （二）、系爭法令不違反憲法上比例原則 道路交通管理處罰條例第八十五條之一規定， 藉舉發違規事實之次數，而可能造成行為人分別 受到處罰之結果，乃立法者考量道路交通管理處 罰條例之立法目的，鑑於道路交通管理，維護交 通秩序，確保交通安全，必須具有機動性之特性 ，而違規停車行為對交通秩序影響重大，故須嚴 厲警惕行為人遵守停車規定之必要措施。其目的 正當、手段適合且所欲維護之公益顯然大於私益 ，於狹義比例原則亦無違背，與憲法尚無牴觸。 又行政機關應積極主動，自行擬定執行其行政 任務之方法。故行政機關執法人員如何取締違規 40 停車，始能有效實現道路交通管理，維護交通秩 序，確保交通安全之行政任務，本不待法律個別 規定（註四十） 。惟如行政機關考量執法人員執行 職務之公平性而訂定具體執行措施，如主管機關 依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於 九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管理 事件統一裁罰標準及處理細則」，其第十二條第 四項規定「每逾二小時，得連續舉發之」，則已 發生具體界定違規行為範圍之效力，故以法律或 法律明確授權規定為宜。惟相關規定仍應避免因 該法定間隔期間之僵化，而影響行政任務之達成 ，併此指明。 註一：參閱吳庚，行政法之理論與實用，民國 94 年 8 月增訂 9 版，頁 508、509；陳新民，公法學劄記，民國 84 年 1 月修訂 2 版，頁 282-285；洪家殷，行政秩序罰論，民國 89 年 7 月初版 2 刷， 頁 54-62；蔡震榮，行政罰上一事不二 罰之探討，收於「法務部 行政罰法草案研討會」會議手冊，民國 93 年 10 月 15 日，頁 102-103、112-113。 註二：參閱 Sachs, GG , 3.Aufl. 2003, Art. 103, Rn. 78; Schmidt-Aßmann, in: Maunz-Dürig, GG , V , 20 02, Art. 103, Rn.262-266 ；Schmidt- Bleibtreu/Klein, GG , 9. Aufl. 1999, Art. 103, Rn. 11. 註三：參閱 Sachs, Rn. 84 ；Schmidt-Aßmann, Rn.262. 註四：參閱 BVerfGE 21, 191 (202). 註五：參閱 Sachs, Rn. 79,80；Schmidt-Aßmann, Rn.266, 282. 註六：參閱 BVerfGE 56, 22, 28; Nolte, in: v. Mangold/Klein/Starck, GG , III, Art. 103, Rn.202; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG , 6. Aufl. 2002, 41 Art. 103, Rn. 56. 註七：參閱 BVerfGE 56, 22, 29; Nolte, Rn.204. 註八：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.265, 266, 282, 283. 註九：參閱 Nolte, Rn.211. 註十：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.286,287. 註十一：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.275ff. ；Nolte, Rn.211. 註十二：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.288-292. ；Nolte, Rn.211. 註十三：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.289. 註十四：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.289. ；Nolte, Rn.214. 註十五：同上註。 註十六：參閱 Nolte, Rn.215. 註十七：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.293-299. 註十八：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.295-302. 註十九：參閱 Nolte, Rn.226. 註二十：參閱 Nolte, Rn.227. 註二十一：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.271-274. 註二十二：參閱 BVerfGE, 28, 264 (276,277). 註二十三：參閱 BVerfGE, 83, 1 (17). 註二十四：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn .288, Am. 90, 92. 註二十五：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.275-278,288.； Nolte, Rn.211 ； BVerfGE, 21, 391 (400, 401). 註二十六：參閱 OLG Naumburg, NJW 1995, 3332 註二十七：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.289. ；Nolte, Rn.214. 註二十八：參閱 BVerfGE 28, 264, (278). 註二十九：德國秩序違反法規定之罰鍰程序，其爭訟準用刑事訴訟程 序（德國秩序違反法第四六條第一項）。 42 註三十：類似見解，參閱陳敏，行政法總論，民國 93 年 11 月 4 版， 頁 714-721；黃榮堅，刑法問題與利益思考，民國 87 年 1 版 5 刷，頁 353。 註三十一：依德國秩序違反法第四六條第二項規定，行政機關於「追 訴」行政違規程序，具有與檢察機 關追訴刑事犯罪時相同 之權利與義務。 註三十二：參閱吳庚，前揭書，頁 491，492。 註三十三：參閱吳庚，前揭書，頁 492，註 35 之 1。 註三十四：參閱陳新民，行政法學總論，民國 89 年 8 月修訂 7 版，頁 384。 註三十五：參閱洪家殷，前揭書，頁 76、77。 註三十六：行政罰法根本未規定行政機關得「追訴」行政違規程序， 遑論「追訴障礙」規定。 註三十七：參閱 BVerfGE, 83, 1 (17). 註三十八：依據「一事不二罰原則」之本來效力，將來類似情形，如 在一次刑事裁判確定後，另行「訴 追」其他時間與空間相 銜接的其他罰單，似可能發生是否 違反「一事不二罰原則 」問題。 註三十九：行政法上之「行為」概念，並非以「自然意義的行為」為 出發點，須從行政法作為「行為規 範」的特性切入。…行 政法上之行為，可以透過「時間」 、「空間」與「立法目 的」予以切割，在法律上予以「擬制」 。參閱李惠宗，行政 法要義，民國 93 年 7 月 2 版 3 刷，頁 503。 註四十：Püttner, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1995, S. 28, 29. 協同意見書 大法官 城仲模 43 本號解釋之案例事實為：聲請人於 禁止停車區域違規停車，經 交通警察依民國（下同）八十六年一月二十二日修正公布之道路 交通管理處罰條例（以下簡稱處罰條例）第八十五條之一連續舉 發，並由主管機關連續處罰，聲請人經用盡通常救濟程序，遂依 司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定聲請解釋。 聲請人主張：（一）處罰條例第八十五條之一連續舉發之規定違 反「一行為不二罰」及比例原則。（二）將「每逾二小時，得連 續舉發」之處罰條件，規定於「違反道路交通管理事件統一裁罰 標準及處理細則」（處罰條例第九十二條第三項授權訂定，並於 九十一年修正其名稱為：違反道路交通管理事件統一裁罰基準及 處理細則），違反法律保留原則。 鑑於司法院大法官之解釋有拘束全 國人民及各機關的效力，本 席認為，大法官於從事憲法解釋之際，除須注意參酌先進學理之 論述或相關比較法上之觀點，縝密闡釋憲法意旨，以解決個案爭 議，維護人民於憲法上所保障之權利外，對於法學上素有爭論之 問題，亦須發揮創意，提出其於法學上之創見，以作為其他機關 解決相關法律問題時得以參考遵循之新標準。就本號解釋而言， 除關於聲請人違規行為數之認定，及系爭法規有無違反「一行為 不二罰」原則部分，本席仍有不同看法外，其他，就其結果而論 ，本席尚可贊同，然對於相關論述未明之處，仍擬予以表述清楚 ，是爰記之如下： 關於處罰條例第八十五條之一，是 否違反一事不再理及比例原 則而言，首應說明者應為處罰條例第八十五條之一「連續舉發」 規定之性質。就違反處罰條例之事件，行為人經交通執法人員開 單告發後，依同條例第九條之規定，有被主管機關裁罰之可能， 故交通執法人員依同條例第八十五條之一對行為人為「連續舉發 44 」者，其即有受連續處罰的可能。按行政法規中，立法者為達成 其立法政策目的，經常利用對於人民違反法規之行為連續處罰的 方式，要求人民遵守相關規定，以實現法規之目的，例如水污染 防治法第四十條規定，事業或污水下水道系統排放廢（污）水， 違反排放水標準，經通知限期改善仍未改善者，得按日連續處罰 。就該規定之性質而言，學者有認為，連續處罰之目的，旨在藉 由不斷地處罰迫使行為人履行其公法上的義務，故其重點應非在 過去義務違反行為之制裁，而是針對將來義務履行所採取的監督 方法，故以界定為「行政執行罰」為宜 （註一） 。惟行政法規中「 連續處罰」規定之性質，並未可一概而論，蓋就行政目的之達成 ，立法者本得選擇其認為適當合理之手段加以執行，該手段在法 律上如何定位，本應由該法規範之制度設計出發，充分闡釋立法 者之意旨，並就相關法律規定為體系性之解釋。就處罰條例之整 體設計而論，執法人員於取締違規停放之車輛時，除得開單告發 外，依處罰條例第五十六條第二項之規定，並應責令汽車駕駛人 將車輛移至適當處所。另依同法第八十五條之一的規定，駕駛人 「不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正 者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同」。由此觀之 ，駕駛人因違反禁止停車之規定而被取締時，其因執法人員之責 令，同時負有將車輛移至適當處所之義務，而此種義務應屬於行政 執行法上的「可代替之行為義務」，依行政執行法第二十九條之規 定，此種行為義務之執行方式僅有「代履行」一途，而不能處以怠 金；據此，處罰條例第八十五條之一「連續舉發」之規定並無解 釋為「執行罰」之可能，而僅能將其界定為「行政罰」 （註二）。 承上所述，若將處罰條例第八十五 條之一「連續舉發」解為行 政罰之性質，行為人違規行為之行為數的認定，即為判斷系爭規 45 定是否違反「一行為不二罰」原則之關鍵。就本案而言，誠如多 數意見所言，在禁停之處所停車，行為一經完成，即實現禁停規 定之構成要件，在車輛未駛離該停車之處所前，其違規狀態一直 存在。然而，對於此種行為人僅有一次行為決意，而為一次身體 舉動之「自然意義」的一行為，若法律規定「得藉由舉發其違規 之次數，確認其違規行為之次數」，而得予以連續處罰，其本質 仍屬對於同一行為施加多次的制裁，而有違反「一行為不二罰」 原則之疑義，並非如多數意見所述，係「對此多次違規行為予以 多次處罰，並不生一行為二罰之問題」。 按「一行為不二罰」原則係禁止國 家對於行為人之同一行為， 以相同或類似的措施予多次之處罰，其憲法上之基礎乃在於法治 國原則中之法安定性及信賴保護原則，蓋人民之違法行為受到國 家的制裁後，法秩序已回復和平之狀態，無須對該行為再予處罰 ，且行為人對同一行為不再受處罰之期待，國家亦應予以維護。 「一行為不二罰」原則雖有其憲法上之根據，惟立法者若為落實 其他憲法價值，並實現各種之保護委託（Schutzauftrag ），而須 採行多樣之維持秩序措施（Ordnungsmaßnahmen ）、執行行為（ Vollstreckungsakte ）或預防措施（Präventivmaßnahmen ）時，並 非完全不得就人民之同一行為多次地給予不利益處分，亦即該原 則並非將國家對於人民之同一行為，予以數次制裁之可能性完全 排除 （註三） 。職此，本院大法官亦於釋字第五○三號解釋（關於 人民違反租稅法律而予以處罰之事件）中闡明，同一行為違反數 個租稅法律規定而應處罰者，如其必須採用不同方法而為併合處 罰，以達行政目的所必要者，即得併合處罰。 此外，「一行為不二罰」原則除係 為落實法安定性及信賴保護 原則所必要者外，其亦為憲法上比例原則之表現，蓋若對於人民 46 之行為予以一次之處罰即可達到目的，即無予多次處罰的必要， 因此，立法者對於行為人之同一行為予以連續處罰之規定，必須 受到比例原則的檢視 （註四） 。就本案而言，處罰條例第八十五條 之一「連續舉發」措施，其目的在於排除交通障礙、維持交通順 暢及避免交通事故之發生，其以連續處罰之方式課予行為人金錢 給付之義務，進而強制人民遵守處罰條例禁止違規停車之規定， 應有助於上開目的之達成，而符合適當性原則。再者，就立法者 為達成前述目的，應選擇如何之手段始符合必要性原則而言，其 故可選擇對於同一違規行為僅予一次處罰之方式為之，但之所以 須「連續舉發」的原因即在於，交通執法人員對行為人為第一次 舉發後，仍無法促使其遵守法定義務使然，故連續舉發仍不失為 係達到目的之較為有效的手段。然或謂國家若能對於人民違反禁 止規定之行為，以強制執行之方式來排除違法的狀態，仍不失為 有效且對人民權利侵害較小之手段；對此，處罰條例第五十六條 第二項，確實授權行政機關對於違規停放之車輛，得予逕行移置 之權力，但在考量到行政資源之有限性，主管機關對於所有違規 停放之車輛，並無法皆以拖吊車拖離之方式來排除違規之狀態， 因此，基於行政效率之考量，在逕行拖吊之執行手段，現實上並 無法行使之情況下，以連續舉發之方式來達成行政目的，仍未違 反必要性原則之要求。此外，就採取「連續舉發」之手段，與維 持交通秩序、確保交通安全之公共目的間的合比例要求而言，該 手段對於目的之達成並未顯然失衡，是系爭規定亦與狹義比例原 則之要求無違。綜上所述，處罰條例第八十五條之一「連續舉發 、連續處罰」之規定，雖授予行政機關得對人民之同一行為予以 多次之處罰之權力，然其係為達成公益所必要，且未違反比例原 則，尚不得指摘其為違憲。 47 另本案聲請人主張，處罰條例第八 十五條之一僅規定交通執法 人員對於違規停車之行為得連續舉發，而屬於處罰條件之「每逾 二小時，得連續舉發」的規定，則定於「違反道路交通管理事件 統一裁罰標準及處理細則」第十二條第四項，因此指摘後一規定 違反法律保留原則。就此，對於人民違規行為科處罰鍰之措施， 因其涉及人民一般行動自由的限制，依憲法第二十三條之規定， 應有法律保留原則之適用；惟法律保留原則並未要求立法者就涉 及人民權利之事項，皆須以法律為鉅細靡遺之規定，其得斟酌規 範事物之性質，於符合授權明確性原則之範圍內，賦予行政機關 訂定行政命令之權限，以為執行性之規範。然屬於法律保留範圍 之事項，立法者究應以法律逕予規定，抑或得授權行政機關以命 令定之，因涉及行政與立法機關間權力之分配，是以應考量兩機 關在制度功能上之特色，斟酌相關措施侵害人民權利之程度、執 行法律時是否應予行政機關適度之彈性，及規範之事物領域是否 具有快速變遷之特質等因素，綜合評估後以為決定；於本案之情 形，系爭規定僅不准駕駛人在禁止停車之區域停車，其限制人民 一般行動自由的程度尚屬輕微，此外，駕駛人違規停車之行為究 應間隔多久始得再予舉發，本應考量該違規停車行為實際影響交 通之程度以為決定，是以宜賦予行政機關在執法上較寬之斟酌衡 量設計之機會。綜上所述，關於連續舉發措施之間隔期間的規定 ，立法者並無須以法律加以明定，而宜授權行政機關以行政命令 為彈性之規整。至於授權連續舉發規定之目的與範圍，處罰條例 並未予明確規定，而與授權明確性原則若有未合，此部分多數意 見已有說明，不擬多贅。 註一：李建良，水污染防治法有關按日連續處罰規定之適用問題—以 台北畜產公司排放廢水之處罰事件 為例—，台灣本土法學雜誌 48 第 7 期，2000/2，頁 20-21；相同意見：蔡震榮，論按日連續處 罰與怠金，法學講座第 28 期，2004/7，頁 38。 註二：由於修正前行政執行法有將「罰鍰」同時應用於行政執行罰與 秩序罰之情形，常造成兩者在性質 判斷上之混淆，實則兩者之 性質、目的各有異處；質言之，行 政罰在性質上是因有過之故 而對過去違反行為的一種贖罪，執 行罰則是以確保義務人將來 實現其義務內容為主要目的，性質上乃屬對「將來」之作用。 就此請參閱：拙著，行政強制執行 序說，收錄於：拙著，行政 法之基礎理論，增訂再版，83 年 10 月，頁 271-273。惟現行行 政法規中關於處罰之規定，究係對 過去行為之處罰，亦或係促 使將來行為之履行，未必能為明快 之判斷，於此，應就相關法 律為體系性之解釋，始能探明立法者之意旨，已如前述。 註三：Eberhard Schmidt-Aßmann, in: T. Maunz/G. Dü rig, Grundgesetz Kommentar, Bd. Ⅴ, Art. 103 Abs. Ⅲ Rn. 278 , 2003 . 註四：E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 2), Art. 103 Abs. Ⅲ Rn. 277. 部分協同、部分不同意見書 大法官 廖義男 多數意見認為中華民國八十六年一 月二十二日增訂公布道路交 通管理處罰條例第八十五條之一規定，對違規停車之行為，為連 續舉發並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原 則並無牴觸，本席甚表贊同。惟對多數意見就上開法律第九十二 條有關舉發事項之授權規定未宣告其違反授權明確性原則，以及 就九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管理事件統一裁罰 標準及處理細則」第十二條第四項規定，未宣告其違反法律保留 原則，則深覺不妥，爰提部分協同、部分不同意見書如下： 一、協同意見部分 49 （一）遏阻違規狀態之繼續，「行政執行」並非唯一可採之手段 違規停車，係在禁止停車之處所停車，行為一經完成 ，即實現違規停車之構成要件 ，而在車輛未離開該禁止 停車之處所以前，其違規狀態 一直存在。若此違規狀態 之存在已影響交通秩序或交通 安全者，最直接有效排除 此違規狀態之方法，應是採行 直接強制手段，將該違規 停車之車輛拖離現場（行政執行法第 28 條、第 32 條參 照）。惟立法者如衡量執行機 關有限之人員、配備或有 其他客觀條件之限制，有時難 以及時採行此種強制手段 ，因而另安排此種強制手段以 外之其他方法以遏阻違規 狀態之繼續者，應屬立法者得 自由形成之範圍，惟該遏 阻方法如有限制人民自由權利 者，應符合憲法第二十三 條之法律保留原則及比例原則，乃屬當然。 （二）「舉發」之性質並非行政執 行法所規定以書面限期履行 ，並載明不依限履行時將予強 制執行之「告誡」，連續 舉發亦非「連續處以怠金」 汽車駕駛人有違反八十六年一月二十二日公布之道路 交通管理處罰條例第五十六條 規定之違規停車行為，依 同條例第八十五條之一規定： 「…經舉發後，不遵守交 通勤務警察或依法令執行交通 稽查任務人員責令改正者 ，得連續舉發之；其無法當場 責令改正者，亦同。…」 該條規定之第一次舉發，係就 違規行為人有違規行為之 事實予以認定及通知之意。而 於不遵守交通勤務警察或 依法令執行交通稽查任務人員 責令改正後所為之「連續 舉發」，其性質及意義，仍然 相同，即對違規狀態一直 持續之行為，一再認定及通知 其有違反行政法上義務之 50 行為發生。並非以舉發催促違 規行為人「履行」其不違 規停車之義務，或「履行」將 違規停車狀態之車輛移去 之義務。蓋從條文文義及結構 而言，「連續舉發」係在 不遵守執勤員警之責令改正後 之行為，而「責令改正」 之意涵係在課予行為人有為改 正違規行為之義務，即課 予義務人有履行除去違規狀態 或停止違規行為之義務， 因而不遵守責令改正後所為之 連續舉發，並非再一次催 促「履行」，否則其作用即與 「責令改正」相同而無意 義。尤其條文後段，更強調「 其無法當場責令改正者， 亦同」，更表示「連續舉發」 之性質與作用，與意在督 促履行義務之責令改正有別。 就實務而言，執勤員警為舉發時所開具之「舉發違反 道路交通管理事件通知單」所 記載者，亦僅駕駛人或行 為人之姓名、地址、車牌號碼 、車輛種類、違規時間、 違規地點、違規事實、違反之 法條、應到案日期及應到 案處所等項目而已，並無限期 須履行一定之改正行為或 不行為義務之文字，故其內容及性質皆不同於行政執行 法所規定以書面限期履行，並 載明不依限履行時將予強 制執行之「告誡」（行政執行 法第二十七條參照）。又 「連續舉發」亦非等同於行政 執行法第三十一條第一項 規定之「連續處以怠金」，蓋 連續舉發之通知單並無「 金額」之規定，且依九十年一 月十七日修正公布之道路 交通管理處罰條例第九條第一 項規定：「本條例所定罰 鍰之處罰，行為人接獲違反道 路交通管理事件通知單後 ，於十五日內得不經裁決，逕依規定之罰鍰標準，向指 定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於十五日內， 51 向處罰機關陳述意見或提出陳 述書。其不依通知所定限 期前往指定處所聽候裁決，且 未依規定期限陳述意見或 提出陳述書者，處罰機關得逕 行裁決之。」亦即行為人 接獲違反道路交通管理事件之舉發單者，其是否繳 納罰 鍰，繫於行為人願否逕依規定之罰鍰標準繳 納而結案； 或聽候處罰機關作成罰鍰之裁決後始為繳納。亦即舉發 或連續舉發並非立即產生繳納 罰鍰之義務，因而與行政 執行法之執行機關連續處以怠金，即直接產生繳 納怠金 之義務不同。 （三）連續舉發導致有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰 鍰之結果，並不牴觸法治國家一行為不二罰之原則 舉發係就舉發前已發生之違規事實，認定及通知有違 反行政法上義務而有一次違規 行為，第二次舉發係就第 一次舉發後至第二次舉發前此 段期間仍然存在之違規事 實，再次認定及通知有違反行 政法上義務之發生而有第 二次違規行為。因而對於違規 狀態繼續之行為，為連續 舉發者，即認定有多次違反行 政法上義務之發生而有多 次違規行為，從而對此多次違 規行為得予以多次處罰， 並不生一行為二罰之問題。換 言之，以連續舉發之方式 ，對違規狀態繼續之違規行為 ，藉舉發其違規事實之次 數，評價及計算其法律上之違 規次數，而認定有多次之 違規行為，並予以多次處罰， 即與一行為不二罰之原則 ，係以行為人違反行政法義務 之行為單一為前提之要件 不合，因而與一行為不二罰原則，並不牴觸。 二、不同意見部分 （一）應堅守處罰法定原則，宣告 道路交通管理處罰條例第九 52 十二條有關舉發事項之授權，違反授權明確性原則 對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處 分，涉及人民權利之限制，其 處罰之構成要件與法律效 果，應由法律定之；法律若授 權行政機關訂定法規命令 予以規範，亦須為具體明確之 規定，始符合憲法第二十 三條法律保留原則之意旨，此 即處罰法定原則，本院釋 字第三一三號、第三九四號、 第四○二號解釋一再重申 此旨趣。處罰法定原則，對於 處罰之構成要件及法律效 果，要求法律明確規定或為具 體明確之授權，除了使受 規範人對其應受處罰之行為及 應負之責任有所認識，進 而可要求行為人對其行為應負 擔其在法律上責任外，並 有防止裁處機關濫權擅斷裁罰 之作用，以確保執法之公 平。 道路交通管理處罰條例規定之連續舉發，藉連續舉發 違規事實之次數，使違規狀態 繼續之行為，被認定有多 次違規行為而得予多次處罰， 則連續舉發標準之寬嚴， 尤其前後舉發間隔時間之鬆緊 密度，即會影響人民受處 罰之次數及因此須負擔累計罰 鍰金額之多寡，故連續舉 發之標準及密度，實為決定多 次處罰之構成要件及法律 效果之重要因素。基於「處罰 法定原則」，該連續舉發 之標準及密度，即應由法律定 之。處罰涉及人民權利之 限制，其構成要件縱不依重要 性理論，應由法律本身加 以規定（本院釋字第四九一號 解釋參照），而得授權以 命令為補充規定者，其授權之目的、範圍及 內容必須具 體明確，然後據以發布命令， 方符憲法第二十三條之意 旨（本院釋字第三一三號、第 三九四號、第四○二號解 53 釋參照）。 八十六年一月二十二日公布之道路交通管理處罰條例 第八十五條之一規定：「汽車 駕駛人、汽車買賣業或汽 車修理業違反第三十三條、第 四十條、第五十六條或第 五十七條規定，經舉發後，不 遵守交通勤務警察或依法 令執行交通稽查任務人員責令 改正者，得連續舉發之； 其無法當場責令改正者，亦同 。但其違規計點，均以一 次核計。」多數意見雖指出該 條僅規定於不遵守責令改 正或無法當場責令改正時，得 為連續舉發，至於連續舉 發時應依何種原則標準為之， 尤其前後舉發之間隔期間 應考量何種管制目的及交通因 素等加以決定，並無原則 性規定。但仍認為主管機關依 道路交通管理處罰條例第 九十二條之授權，於九十年五 月三十日修正發布「違反 道路交通管理事件統一裁罰標 準及處理細則」，其第十 二條第四項規定「每逾二小時 ，得連續舉發之」，即以 上開細則就前後舉發之間隔時 間為補充規定，並不違反 處罰法定原則。按八十六年一 月二十二日公布之道路交 通管理處罰條例第九十二條僅 規定：「道路交通安全規 則，道路交通安全講習辦法， 道路交通標誌、標線、號 誌設置規則，高速公路交通管 制規則，違反道路交通管 理事件統一裁罰標準及處理細則，由交通部會同 內政部 定之。」其中就舉發或連續舉 發之標準及密度應如何， 並無原則性規定，就此亦無具 體明確之授權。而法律就 其授權得導致多次處罰之基準 及界限未具體明確，實與 憲法第二十三條之法律保留原 則不符，而應宣告其違反 授權明確性原則，不應如多數 意見僅表示「有關連續舉 54 發之授權，其目的與範圍仍應 以法律明定為宜」而已， 多數意見採此立場，實有失本 院對此問題所持之一貫見 解。 （二）應宣告九十年五月三十日修 正發布之「違反道路交通管 理事件統一裁罰標準及處理細 則」第十二條第四項規定 「每逾二小時，得連續舉發之 」，違反憲法第二十三條 之法律保留原則及比例原則 違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十 二條第四項規定「每逾二小時 ，得連續舉發之」，上開 細則以每逾二小時為連續舉發 之標準，實已決定人民可 能受處罰之次數並影響其應負擔繳納 之罰鍰金額，已屬 處罰之構成要件及法律效果之 部分，應由法律明定或須 有法律具體明確之授權。上開 規定既非定於法律，亦無 法律具體明確之授權，並不符 合憲法第二十三條之法律 保留原則。 再者，就該細則規定之內容而言，以每逾二小時為連 續舉發之標準，衡量其因此而 使人民可能受處罰之次數 及因此而應負擔之罰鍰金額尚 屬有限，而就其產生多次 處罰之遏阻作用，對維護交通 秩序、確保交通安全之立 法目的而言，亦有助益，因而 可認為其手段，對於目的 之達成並不過份。惟一律以二 小時為連續舉發之標準， 而未考慮於交通壅塞路段或交 通尖峰時刻，違規停車狀 態縱不逾二小時亦有嚴重影響 交通秩序者，是其規定過 於僵化，未容許主管機關得因 地制宜，在明確之一定原 則下得為彈性處理，亦有礙維 護交通秩序之管制目的之 達成。就此而言，其手段對目 的之達成，即不適當，而 55 與憲法上之比例原則有違。 部分不同意見書 大法官 楊仁壽 本件解釋文及解釋理由，本席雖部 分贊同，惟對多數意見認為 依民國八十六年一月二十二日增訂公布之道路交通管理處罰條例 第八十五條之一規定：汽車駕駛人違反同條例第五十六條規定經 舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責 令改正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同。對違 規停車行為，除第一次得處以秩序罰外，尚得「以連續舉發方式 ，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價 及計算其法律上之違規次數」，亦即「得藉舉發其違規事實之次 數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予多 次處罰（按：指多次處以秩序罰），並不生一行為二罰之問題」 各等語暨有關引申，則不表贊同，爰提出部分不同意見書如後： 一、對違規之繼續事實，持續處以秩序罰，違反法治國一行為 不二罰之原則 按一行為不二罰（ne bis in idem ）原則，又稱「禁止雙重 處罰原則」（das Prinzip des Doppelbestrafungsverbot ），其 本意係在禁止國家對於人民之同一 行為，以相同或類似之措 施多次予以處罰 （註一） ，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上 觀念，惟經學者一再闡發，已逐漸 發展成為憲法上原則，此 就美國憲法增修條文第五條規定： 「受同一犯罪處分者，不 得令其受兩次生命或肢體上的危害」 （註二） ，及德國基本法 第一百零三條第三項規定：「任何 人均不得因同一行為，根 據一般性刑事法律多次被處以刑罰」 （註三） 等國憲法規定觀 之，不難索解。然此一原則，可否 擴及違反行政罰法上之處 56 罰，論者雖不一其說，但通說殆已 將之提昇為法治國之基本 原則，成為憲法上之理念 （註四） 。本件解釋，繼釋字第五○ 三號解釋之後，亦肯認「法治國家 一行為不二罰之原則」於 行政罰法有其適用，頗值贊同。 問題是，義務人僅有單一違規停車之事實，於經舉發被處 以行政罰中之「秩序罰」之外，其 違規之事實猶然繼續，其 後續的違規事實與先前違規事實乃 屬同一違規事實之繼續， 義務人別無「其他違規行為」介入 ，主管機關可否藉一再舉 發，並以「舉發之次數」，作為認 定其違規行為之次數，而 多次處以秩序罰？ 按德國違反秩序罰法本諸一行為不二罰之原則，於第十九 條規定：「同一行為觸犯規定得以科處罰鍰之數法律或數次 觸犯同一法律時，僅處罰一罰鍰」「觸犯數法律時，依規定 罰鍰最高額之法律處罰之。但其他法律規定之從罰，仍得宣 告之」（註五），可謂已將此一憲法原則，發揮得淋漓盡致。 我國行政罰法雖無類似規定，但第二十四條第二、三項規定 ：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法 定罰鍰最高額之規定裁處，但裁處之額度，不得低於各該法 規定之罰鍰最低額」「前項違反行政法上義務行為，除應處 罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定 併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達原 行政目的者，不得重複裁處」，對於所謂「法律上一行為」 （rechtliche Tateinheit） （註六），原則上僅處罰其一（註七），則 甚明確，依舉重以明輕之法理，本件僅屬單一之違規停車行 為，係屬「一行為」，尤應僅受一次秩序罰之處罰，乃理之 所當然。 57 多數意見竟然反其道，將只有一次單一的違規停車行為， 予以肢解成「無數」的多次違規行 為，進而據以認為自得多 次處罰，並不生一行為二罰之問題 ，以規避憲法上一行為不 二罰之原則，其思維理路，令人百思不解。 二、秩序罰之構成要件一旦具備，即須舉發，行政機關就此應 受羈束，本件解釋竟肯認其有裁量空間，顯然顛覆行政罰 原理 秩序罰之目的，在於制裁行政客體之違規行為，違規行為 一旦已構成處罰要件，行政機關僅 得就法定之罰則種類或罰 鍰數額內予以裁量，無權就應否處 罰作裁量，其行使裁量權 之範圍甚小，就其有無斟酌處罰之 權而言，係屬羈束處分之 性質，與就執行罰（怠金，以下同 ）的科處與否，行政機關 擁有廣泛之自由裁量權，截然有異 。換言之，義務人一旦有 違反義務情事，在秩序罰除非不具 處罰要件，否則行政機關 只有處罰之一途。而在執行罰，則 義務人雖有違反義務情事 ，惟是否應予科處，行政機關得依自由裁量決定之 （註八）。 多數意見認為依據八十六年一月二十二日公布之道路交通 管理處罰條例第八十五條之一規定 ，對於汽車駕駛人違反同 條例第五十六條第一項各款而為違 規停車之行為，經舉發後 ，不遵守交通勤務警察或依法令執 行交通稽查任務人員責令 改正者，「得」連續舉發之，其無 法當場責令改正者，亦同 。此乃「對於汽車駕駛人違反同條 例第五十六條第一項各款 而為違規停車之行為，『得』為連 續認定及通知其違反事實 之規定」「即每舉發一次，即認定 有一次違反行政法上義務 之行為發生，而有一次違規行為， 因而對於違規事實繼續之 行為，為連續舉發者，即認定有多 次違反行政法上義務之行 58 為發生，而有多次違規行為」，不 但將秩序罰與執行罰混為 一談，抑且認為舉發與否，及其擬 予舉發之次數，均操在交 通勤務警察或依法令執行交通稽查 任務人員之手，認彼等得 視交通狀況為之，已然將羈束處分 誤為裁量處分，自不足為 訓。 三、秩序罰在性質上屬制裁罰，並非強制罰，本件解釋另闢蹊 徑，肯認於一般秩序罰之外，又有所謂具強制性質之秩序 罰，紊亂秩序罰與執行罰間之理論體系 秩序罰係行政罰之一種，係屬對於過去違反義務之制裁， 一旦處罰後應認其目的已達，不得 就同一事件重複處以秩序 罰，此與執行罰係屬強制罰，須預 先告誡義務人於一定期間 內不履行其義務時將科予罰鍰（怠 金），本質上係強制其向 將來義務履行之手段，如到期不履 行，於一次科處後，若仍 未實現其目的，可重複處罰 （註九） ，尚不可同日而語。故將 義務人單一違規停車之行為，於處 以秩序罰後，若仍可重複 處以秩序罰，即偏離秩序罰之本質 ，乃係憑空創設具有強制 性質之秩序罰，已然紊亂秩序罰與執行罰之理論。 多數意見認八十六年一月二十二日增訂公布前揭條例第八 十五條之一之規定，端在「以連續 舉發之方式，對違規事實 繼續之違規次數，並予以多次處罰 ，藉多次處罰之遏阻作用 ，以防制違規事實繼續發生」云云 ，逕將具有制裁性質之秩 序罰之本質轉化成為具有強制性質 之秩序罰，在理論上顯然 欠缺一貫。其不啻將違反同條例第 五十六條第一項各款而為 違規停車之行為，認第一次予以舉 發處罰之秩序罰，係屬具 有制裁性質之秩序罰，而第二次以 後舉發處罰之各次秩序罰 ，則轉化成為具有強制性質之秩序 罰，理論欠缺一貫，灼然 59 至明。究其實際，除在閃躲一行為二罰外，實無學理基礎。 此項理論果能得逞，則類如行政法院八十年度判字第一一 四二號判決所持：「…按日連續處 罰之規定，乃行政執行罰 之性質，其立法目的，在課以受處分人應自通知限期 內改善 ，對不遵行限期改善者，即按日連 續處罰至其遵行改善為止 。故按日連續處罰期間，如經查明 確已遵行改善完畢排放廢 水符合流水標準者，即應停止處罰 」之見解，恐將成為絕響 。不惟寧是，其肯認具有強制性質 之秩序罰，果真能規避一 行為二罰之批判，恐亦值得玩味。 誠然，我國舊行政執行法第二條規定：「間接強制處分如 下：一、代執行。二、罰鍰。」「 前項處分，非以書面限定 期間預為告誡，不得為之。但代執 行認為有緊急情形者，不 在此限」，由於以往實務上，對於 多次處以執行罰，義務人 仍「逾期不繳納」時，對於各次逾期之怠金都仍須繳納 ，致 使執行罰與秩序罰間之界限模糊， 使執行罰制度，在實質上 幾淪為秩序罰之替代品。因之，新 修正行政執行法第二十九 條及第三十條，嚴格依其行為能否 代為履行，劃分為「代履 行」與「怠金」兩制度，將怠金侷 限在不能由他人代為履行 之情形。殊不知，此種嚴格規定， 不僅導致執行手段轉換困 難，抑且使類如本案之情形，只能 依秩序罰予以處罰，致在 適用上遭遇困難，只好另創設具有 強制性質之秩序罰，使之 得能重複為之。其結果，憲法上「 一行為不二罰」之原則， 卻被棄之若浼，豈係得宜? 多數意見，不能立於憲法上「一行為不二罰」之高度，就 現行行政執行法嚴格劃分代履行與 怠金制度之不當加以澄清 ，亦不旁徵德國法上之怠金制度， 其適用範圍，除我國行政 60 執行法第三十條所規定之範圍外， 尚包括可替代之作為義務 ，於遇礙難採用「代履行」執行時，亦可適用 （註十） ，而逕 將單一之違規停車事實，分段割裂 成數行為，並於肯認第二 次以下，得以秩序罰處罰之，用心 雖不能不謂良苦，但卻使 憲法上「一行為不二罰」之原則，崩潰無遺，實值商榷。 綜上以觀，本件解釋，為承認具有強制性質之秩序罰，而 將「一行為」割裂成數行為，據以 宣示本件「不生一行為二 罰之問題，故與法治國家一行為不 二罰之原則，並無牴觸」 ，在憲法解釋上似過於牽就立法。 若於釋憲時，不能跳脫法 律，就有關法律扞格之處，使之完 整順暢而無衝突，不免過 於消極。 本席以上見解，與多數大法官所通過解釋，部分意見不同 ，爰依法提出不同意見如上。 註一：參見洪家殷，行政秩序罰論，第五四頁。 註二：許世楷編，世界各國憲法選集，第二九頁。 註三：同前註，第一七一頁。 註四：洪家殷，前揭書，第五四頁。 註五：引自林錫堯，行政法要義，第三三九頁。 註六：並非「自然一行為」（natürliche Tateinheit）。此乃從違反行政法 上義務之法律觀點，可認為係一行為。包括（１）構成要件一行 為（tatbestandliche Handlungseinheit ），（２）綜合性一行為（ ganze Handlungskomplexe），（３）重複行為（Wiederholungstat） ，（４）繼續性一行為（ Dauerordnungswidrigkeit ）等，參見林 錫堯撰，行政罰法上「一行為」概 念初探，刊法學叢刊，第一 九八期，第一頁至第八頁。林氏新 著「行政罰法」，第五二頁 至第六二頁亦有類似見解。又吳庚 著，行政法之理論與實用， 61 第四九二頁認違規停車係一個違法 行為，其效果在時間上延續 ，屬於「法律上一行為」。 註七：司法院釋字第五○三號解釋，認為義務人違反作為義務而被處 行政罰，如其一行為同時符合行為 罰及漏稅罰之處罰要件時， 除處罰之性質與種類不同，必須採 用不同之處罰方法或手段， 以達行政目的所必要者外，不得重 複處罰，乃現代民主法治國 家之基本原則等語，可供參考。 註八：林修三，行政法 話，第一法規出版株式會社，第一○五頁、 第一○六頁。 註九：同前註。 註十：參見高家偉譯， Hartmut Maurer , Allgem eines Verwaltungsrecht, 法律出版社出版，第四八六頁、第四八七頁。 不同意見書 大法官 許玉秀 本號解釋多數意見將一個交通違規 行為，認為可因行政管制目 的而區分成數個行為，從而處數個秩序罰，並且藉由行政機關舉 發違規行為的次數，決定行為數，但卻認為行為數的認定標準， 不需要由法律明確規定，可以經由法律授權行政主管機關加以規 定。無論是從比例原則、法律保留原則或法律明確原則，本席皆 難贊同，爰提出不同意見書如后。 壹、解釋本身既不合比例又不明確 一、多數意見的論述脈絡 多數意見的論述脈絡包含三個 重點：（一）將系爭規定 對於違規停車行為所造成的持續違規狀態，藉由執行交通 稽查勤務的人員多次舉發，而給予的多次處罰，定位為秩 序罰；（二）並進而認為多次對過去違規行為的舉發，等 62 於要求未來終止違規行為的義務，多次遭舉發，等於多次 違反行政義務而行為；（三）對於賦予人民義務的規範， 只需要遵守授權明確性原則及比例原則。 二、荒謬的行為義務與不自然的數行為 多數意見對於一個違規停車行 為，假藉行政管制目的， 技術上區分為數個違規行為，從而認為對於數行為處以數 次秩序罰，並未違背一行為不二罰原則，正好是規避憲法 上比例原則的審查。憲法上的比例原則所要審查的，是立 法者是否不當地將一個行為定義成數個行為，而給予多重 處罰，如果只是回答，依行政管制目的，考量交通秩序與 公共利益，可以將一個持續的違規行為認定為數個違規行 為，並給予多次處罰，則只是說明從憲法的立場來看，行 政法上可以依構成要件定義一行為，如果因數行為而受數 個處罰，並不生一行為二罰的問題，但系爭規定所涵攝的 事實被認定為是多行為、應該受多重處罰，為何符合比例 原則，則沒有加以回答。 多數意見進一步說明，交通勤 務稽查人員每一次的舉發 ，可以確認未終止違規行為的行為人違反一次行政法上的 義務，而發生一次違規行為。這一段說明只是在解釋認定 數行為的依據，並沒有同時說明為何如此認定數行為就是 合乎比例原則。假設真的可以藉由時間的經過論斷行為數 ，那麼，多數意見就是藉由違規構成要件因時間經過而完 成之後的檢舉行動，確認行為人有終止違規行為的義務， 換言之，行為人在違規行為的什麼時點開始有排除自己行 為危害交通秩序的義務，行為人並不清楚，必須藉由違規 構成要件實現之後，經有權檢舉人的檢舉，才能知道自己 63 違反行政法上的義務，也才能知道自己又完成一個違規行 為。本來應該因為行為人有行政法上的義務，所以檢舉人 可以依檢舉權限，監督行為人切實履行義務，多數意見竟 然倒果為因，藉著檢舉人的檢舉行為，證立違規行為人排 除自己違規行為的義務，稽查人員的舉發，竟然成為違規 行為人負有行政法上義務的理由。 如果立法者真的如此定義行政 法上的義務及違規行為， 這種行政法上的義務及違規行為豈有明確性可言？豈是受 規範的人所能預見？而行為數的計算基準，決定對違規行 為人違規次數及處罰次數的認定，應該屬於不法構成要件 ，卻規定在違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細 則，明顯違背法律保留原則。 多數意見在解釋結論與解釋理 由上面的嚴重瑕疵，導因 於欠缺嚴謹的制裁理論，以及對一事不二罰原則及行為概 念有所誤解，實有詳加澄清的迫切必要。 貳、繼續犯與比例原則 一、在行政法上區分繼續犯與狀態犯的意義 （一）繼續犯與狀態犯的區別 根據臺灣高等法院臺中分院九十一年度交抗字第八 四四號刑事裁定認定的事 實，本件聲請人違反道路交 通管理處罰條例第五十六 條第一項第一款規定，將摩 托車停放在禁止停車處所 達十四個小時。在摩托車停 放完成時，聲請人的違規 事實即告完成，只是違規行 為持續存在並未終止，直 到十四小時之後，方才終止 違規行為，這種違反法律 的事實完成後，經過一定時 間，行為人方才終止違規 行為的違規型態，也就是行 64 為終止在違法事實既遂之 後的違規型態，應該類比於 刑法上繼續犯的構成要件類型 （註一）。 在繼續犯（ Dauerdelikt），雖然犯罪完成後行為仍 然持續進行 （註二） ，仍然論以一罪，因為在既遂結果 （＝犯罪完成）發生之後 ，仍舊持續的行為與導致犯 罪結果發生的行為是同一 個行為，沒有另外產生任何 其他行為。例如刑法第三 百零二條妨害自由罪，拘束 他人行動自由後，犯罪即 告完成（既遂），待他人恢 復自由之後，妨害自由的 行為方才終止。違規停車就 是屬於此種類型，車子一 經停置於禁停區，違規停車 行為即告完成，但在車子 離開禁停區之前，違規行為 持續存在，必待車子離開 禁停區之後，違規行為才告 終止。 相對於繼續犯的概念，是狀態犯（ Zustandsdelikt） （註三） 。狀態犯是行為在犯罪完成前已終止，或完成 時同時終止的情形。例如 殺人罪，結果可能在行為終 了時發生，或行為終了後 ，結果方才發生，例如送醫 不治；又如竊盜罪，竊盜 罪完成時，竊盜行為已告終 了，在犯罪完成後，沒有 行為存在，只有法益受害的 狀態存在。無照起造建築 物的行為屬於此種類型，在 違章建築蓋好之後，違規 事實既遂，違規行為亦告終 止，只有侵害法益的違規 狀態存在。排放廢污水的情 形，亦復相同，排放廢污 水的行為終止時，違規以廢 污水污染環境的事實也告 完成，所繼續存在的，是污 染的違規狀態（註四）。 刑法上區別狀態犯與繼續犯，在追訴時效及罪數上 65 面有實益。狀態犯時效自 犯罪既遂時起算，繼續犯自 行為終了時起算；狀態犯 在犯罪完成如果再有行為， 會構成另一個犯罪，繼續 犯再犯罪繼續後的持續行為 ，不會另成立一個罪。行 政法上區別狀態犯和繼續犯 ，則在區分秩序罰和執行 罰、處罰次數以及裁處時效 上面有實益。 （二）秩序罰與執行罰 秩序罰，是對過去所犯錯誤的制裁，制裁效果主要 是處以罰鍰；執行罰，是 督促未來履行義務的強制手 段，相當於罰鍰的強制手 段是處以怠金；秩序罰是一 種制裁手段，執行罰雖然 是行政強制手段，但並非制 裁（註五） 。在狀態犯（違規），除了對已經完成的違 規事實加以處罰之外，還 有排除違規狀態的問題，因 為行為已經終了，所以排 除違規狀態是執行的問題。 在繼續犯（違規），則在 違規事實既遂之後，因為違 規行為持續存在，因此排 除違規行為與繼續處罰違規 行為同時存在，也就是執 行罰與秩序罰並存，違規行 為的持續，是構成要件不 法的持續實現，隨著時間經 過，在行為終了之前，仍 然可以對過去的錯誤予以制 裁，同時可以採取強制手 段，排除違規行為以排除違 規狀態，例如妨害自由期 間的妨害自由，屬於妨害自 由罪的構成範圍，妨害自 由時間的久暫，會反映在量 刑上面，而同時可以命行 為人釋放被害人或強力排除 行為人對被害人行動自由 的拘束，以排除妨害自由的 狀態。在違規停車的情形 ，可以責令行為人自行移置 車輛、由交通勤務人員代 為移置或逕行拖吊，以排除 66 持續的違規行為所造成的 違規狀態，在違規行為沒有 終止之前，違規行為還是 在實現違規不法構成要件， 因此仍然是秩序罰的處罰 對象。如果只看到如何利用 執行罰排除違規狀態（楊 大法官仁壽及曾大法官有田 意見書參照），看不見違 規行為持續危害交通安全侵 害法益的事實，而不施以 秩序罰，則屬評價不足而與 比例原則不合。 二、合乎比例原則的行政手段 （一）違規停車的拖吊與持續的秩序罰 對於持續存在的違規行為，採取強制的排除手段， 應該是保護法益所必要， 但是可以衡酌受保護法益與 限制違規行為人基本權之 間的利害，選擇排除違規行 為的手段。拖吊違規停車 的車輛，或由交通勤務警察 或依法令執行交通稽查人 員代為移置，都是排除違規 行為及違規狀態的有效方 法，如果責令行為人自行移 走車輛能馬上奏效，則責 令行為人自行移開車輛，比 起拖吊或由交通勤務人員 代為移置，是更有效的手段 ，而且行政成本花費最低 ，對於原本就沒有違規停車 自由的人，也是侵害最小 的手段，因為遭拖吊或遭代 為移置，可能較長時間失 去使用車輛的自由，而且還 要負擔移置費用，甚至有 可能使車子受損。道路交通 管理處罰條例第五十六條 第二項規定上述三種排除違 規行為的執行方法，可以 由主管機關斟酌具體違規情 況及執行條件，選擇執行 方法，皆屬於有效而必要且 適當的手段，與比例原則 沒有牴觸。至於同時存在的 秩序罰，因為是針對持續 的違規行為的制裁，因此， 67 並沒有雙重處罰的問題， 自然也如多數意見所稱，沒 有違反比例原則。 （二）連續舉發與連續處罰 根據八十六年一月二十二日增訂公布的道路交通管 理處罰條例第八十五條之 一規定，違規行為人違規行 為經舉發後，如果遭責令 自行終止違規行為而不終止 ，或不在違規現場無法接 收要求終止違規行為的命令 ，交通勤務警察或稽查人 員可以連續加以舉發，但不 管是否連續舉發，違規計 點均僅以一次核計。遭連續 舉發時，依照九十年一月 十七日修正公布的同法第九 條規定，對於舉發事實沒 有異議的違規行為人，行為 人可以不經裁決，逕行依 規定違規事實的條款所定最 低額繳納罰鍰。至於連續舉發的標準，也就是最低時 間間隔，則規定於九十年 五月三十日修正發布的道路 交通管理事件統一裁罰標 準及處理細則第十二條第四 項，每逾二小時，得連續舉發之。 綜觀上述規定，是否對於持續存在的違規行為予以 連續舉發，交通勤務及稽 查人員有裁量的權限，如果 不予連續舉發亦無不可； 違規時間久暫，影響舉發次 數，但二小時的時間間隔 ，僅為舉發的最低限制，超 過二小時以上，甚至五小 時或六小時再行舉發，亦無 不可；如果違規行為人對 舉發的違規事實無異議，包 括對違規時間和違規狀態 無異議，而未經裁決，多次 罰鍰皆以法定最低額計算 。換言之，如果經裁決，以 裁決所的裁決為準，則罰 鍰額度，並非不可依情節的 嚴重程度而提高；相對地 ，裁決所也可能認為連續數 68 次的舉發偏離事實，或認 定過於嚴格，而不依舉發次 數科處罰鍰。至於不管連 續舉發幾次，僅違規計點一 次，雖然與本件聲請所涉 及的違規停車無關，因為第 五十六條第一項第一款的 違規行為並不計點，但是從 其他違規計點的情形來看 （例如道路交通管理處罰條 例第三十三條不遵守高速 公路管制規定），顯然舉發 次數多寡，與違規計點無 關，不管舉發幾次，只算一 次違規行為，違規計點一次。 從相關規定整理出來的幾個重點，可以得出幾個結 論：（１）連續舉發不等 於多次處罰，連續舉發是執 法人員蒐集證據的行為， 不是賦予行為人任何作為義 務的行政處分，針對連續 舉發的事實，裁決所還有評 估認定以及就所認定的事 實量定處罰程度的權限；（ ２）舉發次數並不作為違 規次數的計算標準，違規停 車一次，不管違規時間久 暫，只算一個違規行為；（ ３）違規時間的久暫，原 則上可以證明違規情節的嚴 重程度，原則上以二小時 為最低認定標準，但因為交 通秩序受干擾的具體程度 、客觀交通條件的良窳不同 ，可能某些地區違規五個 小時，和另一個地區違規二 個小時的情節相同，裁決 所不必受舉發次數的限制， 而可以斟酌情節，量定罰 鍰數額；（４）如果違規行 為人對舉發事實沒有異議 ，不須經過裁決，科以最低 額罰鍰即可，縱使經過裁 決，違規行為人所被科處的 罰鍰可能更少；（５）因 此，所謂連續舉發、連續處 罰，並不是針對數個違規 行為為多次處罰，而是對於 一個違規行為，依舉發次 數，認定違規情節的嚴重程 69 度，以酌量加重罰鍰的額 度。在違規行為人不反對的 情形下，依數個法定最低 額計算，如果經裁決，事實 與舉發相同，沒有更嚴重 或值得寬宥的情形，同樣依 數個法定最低額裁定罰鍰 ，只是求量定罰鍰額度技術 上的方便而已，並不因此 改變處罰的次數，不管量定 的罰鍰額度多少，只能算 是一次處罰，並非多次處罰 ；（６）連續舉發的次數 ，代表違規時間的長度，也 代表違規情節的嚴重程度 ，量定罰鍰可能超越一個違 規行為的最高法定額度， 但是應該認為是違規構成要 件之外的特別加重條款， 是客觀的、特別的加重量罰 條件，因為他們沒有影響 不法的數量評價，僅僅是影 響不法的高度，並因而影響責任的高度。 （三）罰鍰的累進與比例原則 （註六） 依照多數見解，數個罰鍰合併計算，並沒有逾越法 定最高額的問題，但是， 人民卻可能因而寧願選擇將 違規停車行為界定為刑事 犯罪行為，而且採用罰金刑 ，因為罰金是刑罰，必須 嚴格遵守重複評價禁止原則 ，則繼續犯不會被認定為 數行為，而且因為必須遵守 法定刑上限，即使因情節 嚴重而明定提高法定刑，也 有法定最高刑的限制，比 起多數見解的數違規行為觀 點，科罰金對行為人較為 有利。就這一點而言，本席 的論點稍有優點，那就是 雖然依據規定，採累進課處 罰鍰的處罰模式，但裁決 所對於連續舉發還有裁決權 ，如果違規停車對於具體 交通情況並無影響，違規行 為人仍可能獲處單一罰鍰最高額以內的罰鍰。當然， 罰鍰累進的可能性基本上 是存在的，所以採累進罰鍰 70 的加重模式，會突破單一罰鍰的法定最高額上限，與罰 金刑相比，還是不能完全排除是否符合比例原則的疑慮 。那麼行政法規可以創造罰鍰累進的量罰制度嗎？ 罰鍰累進如果和現行刑法罰金制度相比，尤其是罰 金額度尚未修正的普通刑 法的罰金制度相比，累進罰 鍰確實可能比罰金刑嚴厲 ，但是失衡之過，在於罰金 制度改進速度不符合時代 需求，罰金制度的改進，也 包括採納累進制度的可能性，因此，就與罰金的比較 而言，罰鍰累進表面上的 嚴厲，無從非難。尤其當所 有交通違規裁罰，在實務 上已基於便利的需求，而依 違反道路交通管理事件統 一裁罰標準及處理細則處罰 時，裁罰空間已遭到壓縮 ，對行政處罰的量罰方式， 亦應有別於傳統裁罰的思考。 就一違規行為的加重處罰而言，應該比較的不是罰 金制度，而是數個違規行 為。一個違規行為的加重， 原則上不應比數個違規行 為量罰重，但如果一個違規 行為情節較為嚴重，可能 比數個違規行為受更重的量 罰，在刑法上也是如此。 對數個違規行為量罰，可以 量以最高法定數額，但依系爭規定，自動繳 納的違規 行為人僅需依最低法定數額累進完納罰鍰，目前實務 上對於連續舉發的處罰， 都依違反道路交通管理事件 統一裁罰基準表處以最低 法定數額，因此，一個違規 停車的累進處罰，必然等 於或低於數個違規行為的數 個處罰，可見累進的加重 方式，尚屬處罰與責任相當 ，還在比例原則容許範圍。 而且對於行政罰的量罰條件採取寬鬆的審查標準， 71 准許行政罰擁有獨立的裁 罰方式，相較於准許行政制 裁規範在違規構成要件不 必遵守法律保留原則，僅注 意授權立法的明確原則， 憲法更應該就裁罰方式放寬 罪責原則的要求。 （四）與比例原則並無不符 為了遏阻違規行為人的違規停車行為，或在交通條 件十分惡劣的環境，至少 使違規案例減少，以改善交 通環境，連續舉發所導致 的加重處罰，確實頗具有效 性。違規行為的不法既然 持續存在，就該不法予以加 重處罰，也屬必要，再就依據上開規定的內涵可能的 操作情況來看，執行起來 並沒有不能避免的輕重失衡 ，換言之，上開規定並沒 有誤導執行變成輕重失衡的 瑕疵，用以處理交通違規 停車事件，手段亦屬適當， 因此與憲法上的比例原則並無違背。 三、多數意見的數行為觀點正好違背比例原則 多數意見將連續舉發解釋為連 續處罰，並無明顯的法條 依據。固然立法者可以如同刑法上不作為犯的構成要件類 型一般，以規定保證人義務架構不作為犯的構成要件行為 ，也就是以構成要件的行為概念（也就是法律的行為概念 ），決定行為數與罪數，而基於保護法益的行政目的（不 應該有脫離保護法益的行政目的），賦予人民一定的作為 義務，再依行為人違反義務的次 數，定義行為數，進而 定義違規次數及處罰次數，但是 如果強將一般生活觀念 中的一個犯錯行為，利用法律文字拆成數個，就如同德國 Naumburg 高等法院所主張，針對在街道上接連有超越六 十公里及七十公里時速速限並 一次超車的行為，如果將 72 兩個在時間上直接相互關連， 在空間上只有微不足道的 間隔距離的違規行為，處以兩 次罰鍰，則是將單一的生 活事件予以不自然的分割（unnatürliche Aufspaltung eines einheitlichen Lebensvorganges ）（註七）。繼續犯的一個行為 ，就算在犯罪完成後持續存在，除非有侵害其他法益的行 為出現，否則犯罪完成前後的行為，都是造成同一個結果 的同一個行為，對於這樣的行為，人為地切割成數個，給 予數個處罰，正好就是違背重複評價禁止而違反比例原則 ，在行政法上慣用的術語就是違反一事不二罰原則（ ne bis in idem）。 多數意見認為連續舉發可以創 造數個違規的構成要件行 為，當然可以賦予數次處罰效果，所以未違反一行為不二 罰原則，但是，依據憲法上比例原則所要審查的，正是為 什麼交通勤務及稽查人員的舉發行為，可以創造出人民的 作為義務，必須能充分說明其中緣由，才能決定並無將一 行為當作數行為加以處罰的重複處罰。依照多數意見，人 民的作為義務多寡，完全取決於該等人員是否二小時舉發 一次，或三小時、四小時舉發一次，而且是在違規構成要 件已經依時間經過而實現之後，才決定行為人已經違反一 個義務，行為人的義務是構成要件實現之後才成立，這樣 的邏輯論述過程，叫做謬誤推論（ ad absurdum）。 如果認為禁止違規停車的作為 構成要件，已經賦予違規 行為人排除自己違規行為的義務，因此未終止違規行為， 即屬違反作為義務的不作為，則是把作為構成要件所賦與 行為人的不作為義務，從反面解釋一次，重複賦予行為人 一個作為義務，正好是一行為處罰兩次，而違背重複評價 73 禁止原則。 殺人罪的構成要件是要求不可 以殺人，違背這個不作為 義務，只成立一個作為的殺人罪，如果把同樣的構成要件 解釋為，就是不能讓別人死，而要積極地救人，則殺了人 之後沒有救被害人，豈不是要構成兩個殺人罪？在妨害自 由也是一樣，禁止剝奪他人行動自由的構成要件，如果已 經用來處罰積極剝奪他人行動自由的行為，就不可能重複 拿來處罰沒有把被害人放掉的不作為，否則一個妨害自由 的行為，豈不是也要各成立一個作為和不作為的妨害自由 ，而處罰兩次？如果將禁止停車的構成要件，解釋為違規 停車之後，有終止違規行為的義務，則不盡這個義務而不 終止違規行為，等於又違規一次，就是將一個實現違規構 成要件的行為，解釋為兩個違規行為，顯然就是將一行為 處罰兩次。 叁、一行為不二罰與一事不二罰 （一）自然意義一行為就是依社會 生活經驗所認知的一個因果 流程 多數意見或許認為，刑法 上繼續犯所使用的是自然的 行為概念，但行政法上應該使用構成要件的行為概念， 所以可以把屬於刑法上繼續犯的行為類型，從行政管制 目的，定義為數個構成要件行為。 刑法上一向併用自然的行 為概念及構成要件的（法律 的）行為概念，這兩個概念並不是互相排斥的概念，構 成要件的行為概念所涵攝的對象，也是人物理的身體舉 動。構成要件的一行為，就是滿足一個構成要件最低要 求的行為 （註八） ，但是怎麼樣的行為叫做滿足一個構成 74 要件最低要求的行為，這個一行為的定義沒有辦法自己 解釋自己，構成要件所描述的對象，必定是在社會經驗 中存在的，是一般經驗的認知對象，也就是說，構成要 件的內涵，勢必得藉由一般經驗認知來填充，不透過所 謂自然的經驗事實說明構成要件，構成要件是無法被理 解的。例如偽造貨幣一張、一千萬張或甚至一億張，在 刑法學理與實務上，都稱為構成要件一行為，為什麼偽 造貨幣一張、一千萬張或甚至一億張，卻只能看作構成 要件一行為，而成立一罪？正是因為在一般生活經驗當 中，偽造貨幣的行為是一個不斷複製的過程，換句話說 ，這種行為的「自然現象」就是一種複合行為，透過持 續反覆相同的動作而構成一個可罰的行為，因此要解釋 構成要件的行為概念，不可能不藉助所謂自然意義的（ 社會生活經驗所認知的）行為概念 （註九）。 繼續犯是一種構成要件形 態，一個持續妨害自由的行 為，成立一個繼續犯的犯罪，並不只是從自然的行為概 念，才能推論出來，而是根據構成要件行為概念，也得 出相同的結論。同樣的，違規停車也不例外，依照一般 社會生活經驗，在禁止停車處所停車一次，只能是一個 行為，違規行為持續存在時間的久暫，只是彰顯違規行 為情節的嚴重程度，而不會因此使得滿足一次構成要件 的行為，變成數個實現不同構成要件的行為。 在本件聲請，採取構成要件行為概念或自然意義的行 為概念，不會得出不同的結論，只有提出錯誤的行為概 念，才會有不同的結論。 （二）一事不二罰與比例原則 75 一事不二罰的「一事」， 是不好的用語，因為不精確 。行政法學上，對於一事不二罰原則所引用的用語是「 ne bis in idem 」。這個概念在二十世紀初，德國帝國法 院曾經認為並非只具程序上的意義，而是一個刑法上的 基本原則，即同一個犯罪行為，只能處罰一次 （註十）。但 是制定基本法的背景，就是反對納粹第三帝國在刑事訴 訟程序上經常發生的多重訴追，所以德國聯邦憲法法院 曾經採取歷史的解釋方法，非常狹隘地解釋為程序法上 的一事不再理，尤其只適用於刑事訴訟，至於刑罰與懲 戒罰等其他行政法領域的制裁手段之間是否能重複處罰 ，則以法治國原則中的比例原則及實質正義原則作為禁 止重複制裁的依據 （註十一） ，例如德國聯邦憲法法院即 認為，依據法治國原則，科以刑罰時，不可以不顧及被 告就同一行為，是否已受懲戒處罰的宣告 （註十二） 。如 今該國秩序維護法第八十六條也明白加以規定，而且不 僅僅是程序上的原則，也成為實體法上的原則 （註十三）， 通說並認為從德國基本法第一 ○ 三條第三項及法治國原 則，皆可以引申出一事不二罰原則 （註十四）。 所謂 ne bis in idem 縱使在德國基本法有很狹義的立 法背景，它所具有的比例原則意涵（德國基本法沒有規 定比例原則，ne bis in idem 可以看作比例原則的次類型 ，而有例示規定的性質），卻是可以廣泛使用的，何況 遠溯古希臘羅馬的歐洲法制史，早就有這個原則存在， 而且不僅適用於程序法，至於似乎都適用於刑事法，則 是因為刑事法是最古老的制裁體系。在只有刑法規範的 遠古社會中，做錯一件事，不可以被責備兩次，就是 76 ne bis in idem 的意思，它的含義是廣泛的。在法律位階 理論建立之後，本席認為可以建立一個屬於比例原則的 審查體系，從比例原則可以引申出重複評價禁止原則 （Doppelbewertungsverbot），而重複評價禁止，就是古 老的 ne bis in idem。在重複評價禁止原則之下，對於制 裁而言，即是重複制裁禁止原則（Doppelsanktionsverbot ），行政法領域可以繼續使用一事不二罰「ne bis in idem 」同時作為程序以及實體的下位比例原則。在刑法的領 域，「ne bis in idem」一向是程序法上的一事不再理，在 實體法方面，則一向慣用重複評價禁止原則 （註十五）。 人類社會從只有刑事規範 （註十六） 到發展出有法律位 階關係的規範體系，比例原則的內涵，也從比較廣義的 一錯不二罰，發展成同一件事，並非不可受到兩種不利 益（註十七） ，也就是說，一錯不二罰的概念範圍因而遭 到限縮，只限於同一種類的處罰，才需要遵守重複評價 禁止原則 （註十八） 。但是這種因為可能的過度體系化所 造成對同一事實的多重評價，卻可能造成對事實的過度 評價，正如同用比較廣泛的知識內涵、比較多元的思考 角度，對一件事的解讀，會比較豐富、比較深入，甚至 比較尖銳，但是如果這種解讀過度鉅細靡遺，可能變成 令人難以忍受的挑剔與重複。 大約到了二十世紀末期， 法律位階體系理論所帶來的 便利和某種程度的精緻，已經讓受規範的對象逐漸發現 ，精緻的法律體系所發展出來的多重評價可能性，原本 應該可能更周全地保護他們的利益，但是作為潛在的行 為人的行動自由，卻似乎陷入受到多重剝奪的危機當中 77 。例如刑事制裁、行政負擔或制裁與民事賠償三種法律 手段，因為解讀損害事實的角度不同，而可以併用，但 是就被害人而言，永遠只有民事賠償才比較有實益，對 行為人而言，則只感受到犯一個錯，會受到無所遁逃的 全面追索，當行為人陷入甚至沒有能力補償被害人的狀 況時，法律制度對被害人也會變得毫無實益，則似乎只 有公權力可以沾沾自喜，因為它可以證明自己無所不在 。於是產生一個根本的反省：難道多種不同法律手段的 規範主張，不是違反比例原則的多重評價嗎？法律是為 誰而存在？公權力應該為誰服務？一個加害人和受害人 都不覺得獲得公平正義的評價體系，符合比例原則嗎？ 新一波的比例原則思考， 因為這樣的提問，正開始慢 慢發展，二十一世紀的法學，正在將整合不同的法律手 段，當作它的時代任務，我國立法實務上在刑罰與秩序 罰之間的選擇，也是在驗證這種新的發展趨勢。 ne bis in idem 原則適用範圍的從寬到窄，而後開始擴 張，反映比例原則內涵的歷史演化。從歷史的演化來看 ，爭執一事不二罰的適用範圍，過於狹隘。比例原則的 應用很古老，但內涵的研究與實務的操作卻很年輕 （註十 九） ，釋憲者應該更致力於發 展比較精緻的比例原則操 作規則。我國憲法既然並沒有類似德國基本法第一 ○ 三 條第三項的規定，而有自己的第二十三條，直接適用第 二十三條操作即可。 （三）一事與一行為 多數意見使用一行為不二 罰的概念，顯示與一事不二 罰有所區隔。這種區隔屬於實體法的區隔，就保障人權 78 的觀點而言，這個區隔算是一種進步。所謂的「一事」 ，究竟何所指？在德國基本法第一 ○ 三條第三項規定的 同一事實（ Tat）只受一次處罰，其中同一事實的概念 ，始終是討論的重心，德國憲法文獻的說明當中，只有 一點是清楚的：這個「事實」的概念與德國刑法想像競 合（事實單一）及實質競合（事實多數）的「事實」並 不完全相同（nicht identisch）（註二十）。如果就程序法上 一事不再理的意義而言，一事就是一個案件，一個案件 當然未必是一個行為，但是案件是否是同一個案件，從 刑事訴訟法學理與實務長期的爭議來看 （註二十一） ，可以 知道案件的定義無法擺脫實體法上對犯罪事實的看法， 而沒有人的行為，構不成犯罪事實，在制裁的對象還沒 有（不可能？）及於動物、植物之前，對所有制裁體系 而言，脫離人的行為，根本不可能談制裁。制裁體系既 然要談犯幾個錯，處罰幾次，就不可能不問行為數如何 計算、行為如何定義，而決定行為的定義，也不能不回 到一般社會生活經驗的思考，此所以德國聯邦憲法法院 針對該國基本法第一○ 三條第三項所謂的同一事實，定 義為根據自然的觀點，所要判斷的單一的生活事件，這 個事件是一個歷史的流程，以時間和事實 內容為界限 （ 註二十二） ，所謂自然的觀點，就是一般生活經驗上的理 解。 所以：一事脫離不了一行 為，一行為脫離不了社會生 活經驗的認知，也就是所謂自然的理解。 肆、法律保留與法律明確原則 一、系爭規定未違反處罰法定原則 79 長時間持續一個違規停車行為 ，違規的程度增加，也就 是不法的強度增加，責任高度也增加。為了保護人民的信 賴，使人民能夠預測自己的行為，如果他的行為可能會在 不法和責任上受到加重處罰，必須讓他能事先知道，因此 情節嚴重事由也必須適用處罰法定原則（行政罰法第一條 、社會秩序維護法第二條）。根據處罰法定原則，影響不 法與責任的要素，都應該明確規定於構成要件當中。 道路交通管理處罰條例第八十 五條之一第一項，規定行 為人可能遭加重處罰的理由是：違規停車經令改正不遵守 ，或因行為人不在違規現場，而未能命他改正，但長時間 違規停車。所謂連續舉發，就是長時間違規，而且時間愈 長，舉發次數愈多。舉發次數愈多表示情節愈嚴重，至於 情節嚴重如何量定罰鍰，則規定在九十年一月十七日修正 公布的同法第九條，違規行為人如果沒有異議，以遭舉發 的次數，繳納各該條款所定罰鍰最低額，亦即，受處罰額 度，依法定最低額累進計算。此外，每逾二小時可能加重 一次的處罰方式，在違反道路交通管理事件統一裁罰標準 及處理細則已有規定，加上有違反道路交通管理事件統一 裁罰基準表為據，裁決所裁決標準明確，不致因法律規定 瑕疵而導致執行危害人權。因此，何謂情節嚴重、加重量 罰條件以及加重處罰的額度均已在構成要件中明確規定， 系爭規定與法律保留原則及法律明確性原則皆未牴觸，認 為系爭規定未明文規定加重量罰條件 (許宗力大法官意見 書參照)，實屬誤會。 關於加重量罰條件的裁量依據 ，因為事屬裁決者的裁量 權限，在法規性命令中規定，亦為已足，而能如九十一年 80 七月三日增訂公布的道路交通管理處罰條例第八十五條之 一第二項第二款，在法律中規定，當然更佳，立法者對技 術性事項的規範更嚴謹，當然不是錯誤。 總之，罰鍰的累進在本件僅有 與比例原則是否相符的問 題(本意見書貳、二、( 三)參照)，並無牴觸處罰法定原則 的疑義。 二、多數意見本身違憲的理由 在自由民主的生活體制之下， 不作為是人民的基本權利 ，要賦予人民作為義務必須特別明文規定，尤其必須注意 保護法益的重要性 （註二十三） 。如果多數意見堅持多行為觀 點，則在違規構成要件實現之後，若要賦予行為人終止違 規行為的義務，必須在構成要件明白規定，而且違反義務 的次數既然決定違規的不法次數，也決定處罰的次數，也 就是決定責任程度，都應該在法律中明白規定，例如明定 「違規行為人未於二小時內 離開禁止停車處所者，處新臺 幣六百元以上一千兩百元以下罰鍰。每逾二小時連續處罰 之。」只是在違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理 細則規定逾二小時可連續舉發，當然違背法律保留原則， 也違反罪責原則，何況每逾二小時即可計算一次這個規定 ，在法律規定不明確的情況下，並不能確定就是義務數（ 不法數）的計算標準。尤其九十一年七月三日增訂公布的 道路交通管理處罰條例第八十五條之一第二項第二款，基 於法律保留原則，已將二小時的舉發間隔予以明文規定， 多數意見對於自認為構成要件要素的時間間隔，卻准許立 法機關授權行政主管機關自行訂定，遵守法律保留原則的 立法機關改過了，大法官卻要把對改錯。 81 依照多數意見的多行為觀點， 系爭規定必須被宣告違憲 ，強要解釋成合憲，只會使憲法受傷。憲法自己明明白白 ，或許不會被傷害，釋憲機關的釋憲威信，卻定然受到傷 害。 伍、裁罰程序與違規行為數的評價 九十年一月十七日修正公布的同法第九條但書規定，違規 行為人如認為舉發的事實與違規情 形相符，得自動向指定處 所繳納結案。該規定原本指違規行為人依全部罰單完納罰鍰 ，自然因而結案，但由於連續舉發 、累進處罰，加上制裁作 業流程的改進，裁決及執行程序可 依舉發單的數量分別進行 ，因而如果違規行為人只就一個舉發事實完納罰鍰，在行政 機關就該舉發事實的處罰程序業已 終結，依據一事不再理原 則，其他的舉發事實豈非不得再予處罰？ 程序是為了實現實體價值而存在，一事不再理原則是為了 避免重複處罰。本件聲請所關涉的 案件因為依舉發次數認定 加重情節是否存在，在處理流程上 即可能無法一次完結，則 針對各個加重情節的各別結案只是 一種中間程序，罰鍰未全 部裁決前，程序尚未完全終結，如 果違規行為人根據某一舉 發通知而自動繳納其中一張罰單，只是對於部分遭檢舉的事 證予以承認，自行承擔部分繳納罰鍰的公法債務，對於未履 行的其餘公法債務，還需要一個終 結程序的裁決，因此另就 其他舉發事實加以裁決，當然不生重複處罰的問題。 陸、結論 法國國王路易十四（1661 至 1715 執政）說：「國家就 是我」（L'état c'est moi ）（註二十四） ；功業彪炳的德國腓特 烈大帝（ 1740 至 1786 執政）則說「我是國家的首席僕役」 82 （Ich bin der erste Diener des Staates ）（註二十五）。公權力自認 為主人或自認為僕役，正好是人權 意識高低有無的指標，在 民主體制的國家，依據憲法審查基 本權的限制時，首要之務 ，就是辨明法律規範是主人的支配 規則或僕役的服務手（守 ）則。要分辨公權力是自認為主人 或僕役，檢視制裁規範是 最有效的方法之一，藉由制裁規範 可以察知公權力是謹守分 際的僕人，還是僭越分際，自命為 主人。嚴謹的制裁規範， 最能樹立公權力的威信，而獲取人 民的信賴，公權力如果真 正想有所作為，運作順暢，獲得人 民支持，最簡單的途徑， 就是以嚴肅的態度面對制裁規範， 當處罰人民出以戒慎恐懼 的態度時，作為主人的人民才會全 心託付，公權力也才不會 時感制肘（註二十六）。 禁止重複處罰之所以是人類社會古老的戒律，實在因為重 複處罰會破壞處罰的威信，處罰的 威信就是規範的威信，也 就是公權力的威信 （註二十七） 。本件解釋卻開宗明義違反比例 原則，將一行為恣意解釋為數行為 ，本席至感惶恐。不是為 了保護刑法的制裁理論，而是唯恐 本院大法官率先示範操作 一行為多重處罰，自毀憲法上的比 例原則，爰提不同意見書 如上，並提出另一種解釋論述如下： 解釋文 立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發 違規行 為，並予以加重處罰，以達成行政管制之目的， 但仍須符合憲 法第二十三條之比例原則及法律授權明確性原則。 道路交通管理處罰條例係為加強道 路交通管理，維護交通秩序 ，確保交通安全而制定。依中華民國八十六年一月二十二日增訂 公布第八十五條之一規定，對於汽車駕駛人違反同條例第五十六 83 條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規 事件之規定， 乃立法者考量長時間持續存在之違規行為，對公 眾交通秩序可能造成嚴重影響， 除得使主管機關以強制執行之 方法及時除去該違規狀態外， 並藉定時舉發持續存在之違規行 為，以確認違規情狀之嚴重程度，而予以加重處罰，未違背法治 國家一行為不二罰之原則，與憲法第二十三條之比例原則並無牴 觸。 鑑於交通違規之動態與特性，立法 者欲藉連續舉發以警惕及督 促違規行為人儘速除去違規行為者，得授權主管機關考量道路交 通安全等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間 以命令為明確之規範。道路交通管理處罰條例第八十五條之一得 為連續舉發之規定，就連續舉發時應依何種標準為之， 雖無原 則性規定， 但主管機關依道路交通管理處罰條例第九十二條之 授權，於九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管理事件統 一裁罰標準及處理細則」，其第十二條第四項規定，以「每逾二 小時」為連續舉發之標準，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可 能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通秩序、確保交通安 全之重大公益而言，尚屬適當。 道路交通管理處罰條例第五十六條 第二項關於汽車駕駛人不在 違規停放之車內時，執法人員得於舉發其違規後使用民間拖吊車 拖離違規停放之車輛並收取移置費之規定，係立法者衡量各種維 護交通秩序之相關因素後， 使行政機關得於合理裁量範圍 內， 除對已經發生的違規事實加重處罰之外，並得逕行採取另一必要 之執行手段，防止違規行為繼續存在，乃合併使用兩種效果不同 的強制手段，不違反禁止重複評價原則，與憲法上之比例原則並 無不合。 84 註一：學說上（洪家殷，行政秩序法論， 2000 年 7 版 2 刷，頁 133。 ）有誤以為狀態犯者，另吳庚，行政法之理論與實用， 2005 年 ，頁 506，似乎將無照起造建築物歸類 為繼續犯，如果無照起造 建築物是繼續犯，裁處時效應該自 建築物拆除後起算，而不是 自建築物完成後起算。兩份文獻都 局部誤解繼續犯與狀態犯的 概念。 註二：Roxin, AT I, 3. Aufl., 1997, 10/ 105. 註三：Roxin, AT I, 10/ 106. 註四：在行為數的認定上有困難的是自動化的行為，這類行為應該成 立一個獨立的構成要件類型。 註五：吳庚，行政法之理論與實用，頁 469-490；陳敏，行政法總論， 2004 年，頁 699、801；洪家殷，行政秩序罰論， 2000 年，頁 1-10；城仲模，行政法之基礎理論， 1999 年，頁 248-249；林紀 東，行政法，1994 年，頁 361-362、377-378。 註六：在本件聲請，罰鍰的累進，僅涉及比例原則的疑義，並未違背 處罰法定原則（本意見書肆、參照）。 註七：OLG Naumburg, Beschluß vom 21.0 9.1995 – 1 Ss (B) 185/95, NJW 1995, 3332; OLG Zweibrücken, Bes chluß vom 17.09.1998 – 1 Ss 208-98, NJW 1999, 962. 註八：H.-H. Jescheck/ Thomas Weigend, AT5, 1996, 66/ II, III. 註九：許玉秀，一罪與數罪之分界，台灣本土法學雜誌 46 期，2003 年 5 月，頁 84、90。 註十：Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Ma unz/ Dürig, GG , 1992, 103 III/ 257; RGSt 35, 367, 369 f. 註十一：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG , 103 III/257, 276, 279; Georg Nolte, in: v. Mangoldt/ Klei n/ Starck, Bonner GG , 4.Aufl., 85 1999, Bd.3, 103 III/ 179,180; BV erfGE 21 (1967), 377, 378; 391, 402; 27(1969), 180, 188; 28(1970), 264, 278 ff. 關於一事不再理原 則在刑事訴訟法上的意涵，參考林鈺雄，刑事訴訟法（上） ， 2003 年，頁 235 以下；林鈺雄，新刑法總則與新同一案件－從 刑法廢除牽連犯、連續犯論訴訟上 同一案件概念之重構，月旦 法學雜誌，第 122 期，2005 年，頁 27-56；陳運財，論起訴事 實之同一性－評最高法院八十六年 度台非字第一八七號刑事判 決，月旦法學雜誌，第 62 期，2000 年，頁 145-158；林永謀， 實務上關於起訴事實（犯罪事實） 同一性判斷之基準－兼評最 高法院八十六年度台非字第一八七 號判決要旨，法官協會雜誌 ，第一卷第一期，1999 年，頁 45-58。 註十二：BVerfGE 21, 378. 註十三：Erich Göhler, OWiG , 13. Aufl., 2002, 66/ 57a ; Kurz, in: Karlheinz Boujong, Karlsruher Kommentar zu m OWiG , 1989, 65/ 24 ;Bodo Pieroth/ Bernhard Schlink, Grungrechte Staatsrecht Ⅱ,19. Aufl., 2003, 33/ 1107. 註十四：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG , 103 III/ 258 ff.; Nolte, in: v. Mangoldt/ Klein/ Starck, Bonner GG, Bd.3, 103 III/ 179. 註十五：許玉秀，刑法導讀，學林分科六法－刑法，2005 年版，頁 48-51。 註十六：有團體就會有紀律要求，自然就會有制裁規範。雖然團體成 員之間的生活資源交換也需要一套規則，所以在初民社會， 必定也有民事規則，但是規範的特質要經由強制效果才能凸 顯，任意性規則的規範性比較弱，需要透過團體（也就是公 權力）貫徹的規範，自然就只有刑法了。 註十七：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG , 103 III/278. 86 註十八：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Düri g, GG, 103 III/280; BverfGE 28 (1970), 264, 277. 註十九：不管是德國或美國的審查實務，都暴露這一點。可以稍微參 考許玉秀，刑罰規範的違憲審查標準，收錄於民主、人權、 正義 蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論文集， 2005 年，頁 365、 369、372 以下。 註二十：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG , 103 III/281 ff. 註二十一：陳樸生，刑事訴訟法實務， 1997 年，頁 91 以下；林鈺雄， 犯罪事實同一性與時間要素—兼評 數則最高法院相關判決 ，收錄於於民主、人權、正義 --蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論 文集，頁 277 以下；同作者，刑事訴訟法（上），2003 年 ，頁 221-253，新刑法總則與新同一案件－從刑法廢除牽連 犯、連續犯論訴訟上同一案件概念 之重構，月旦法學雜誌 ，第 122 期，2005 年，頁 27-56；陳運財，論起訴事實之 同一性－評最高法院八十六年度台 非字第一八七號刑事判 決，月旦法學雜誌，第 62 期，2000 年，頁 145-158；林永 謀，實務上關於起訴事實（犯罪事實）同一性判斷之基準 －兼評最高法院八十六年度台非字第 一八七號判決要旨，法 官協會雜誌，第一卷第一期，1999 年，頁 45-58。 註二十二：BVerfGE 56 (1981), 22, 29. 該判決所處理的問題是參加赤軍 連犯罪組織，為組織而使用爆裂物 、殺人，參加犯罪組織 與同時的使用爆裂物、殺人行為， 是否屬於同一事實。就 其中一個行為裁判，效力是否及於 其他行為，而有一事不 再理原則的適用。 註二十三：此所以 1984 年在開羅舉行的國際刑法會議決議，在純正不 作為犯，應順應對於輕微的反規範 行為不予入罪的趨勢， 87 在不純正不作為犯，則應該在刑法 分則個別規定，而不是 在總則中概括規定。參考許玉秀譯 ，一九八四年開羅第十 三次國際刑法會議決議，刑事法雜誌第 31 卷第 3 期，1987 年 6 月，頁 77-79。 註二十四：被認為是開創歐洲君主專制的路易十四，在為國庫斂徵事 件，與最高法院院長爭論國家利益時說：「我就是國家。」 他認為他的君權既不是來自貴族也 不是來自於人民，而是 來自於上帝的恩賜，他曾經禁止宗 教自由，廢止在他就任 之前的國王對胡根諾教徒所下寬容的敕令。 註二十五：語出腓特烈大帝的反馬基維利一書，相對於法國的路易十四 ，腓特烈大帝被稱為開明君主專制的 代表，他同時被稱為無 憂宮（Sanssouci）哲學家，深受法國哲學家伏爾泰影響，他 主要的政績除了廢除農奴制度、對除 了侵犯國王的犯罪以外 的其他犯罪在刑事訴訟上廢除刑求之 外，就是向繼承神聖羅 馬帝國皇帝法蘭克一世皇位的奧地利 和匈牙利女皇瑪利亞泰 瑞莎（Maria Theresia ）發動三次戰爭，取得 Schlesien。雖 然因為取得 Schlesien 而被尊稱為大帝，但在歷史上，也被 質疑因為不願順服一個女王，所以發動戰爭。 註二十六：行政法學熱心研究秩序罰，是人民之福，也是公權力之福。 註二十七：公權力關心的往往不是人權，而是維護自己的權威地位，這 也就是所謂規範的有效性（Normgeltung ）。參考徐育安譯 （Günther Jakobs 著），主觀的犯罪層面，收錄於民主、人權、 正義--蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論文集，2005年，頁62 以下；許 玉秀，當代刑法理論之發展，收錄於蔡墩銘教授榮退論文集， 2002年，頁1 以下；許玉秀譯（Günther Jakobs著），罪責原 則，刑事法雜誌，第40 卷第2 期，1996年 4 月，頁45 以下。 88 抄鍾○ 真聲請書 受文者：司法院 主 旨：為因臺灣高等法院臺中分院刑事裁定（附件一）適用道 路交通管理處罰條例第八十五條之一與違反道路交通管 理事件統一裁罰標準及處理細則第十二條第四項之規定 ，牴觸憲法第十五條、第二十三條，向 貴院聲請解釋 憲法。 說 明： 一、聲請解釋憲法之目的 按人民、法人或政黨於其 憲法上所保障之權利，遭受 不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判 所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請 解釋憲法，此乃司法院大法官審理案件法第五條第一項 第二款定有明文。本案因違反道路交通管理處罰條例第 五十六條第一項第一款而課予行政秩序罰，但該行政處 分應屬違法且侵害聲請人之財產權，且已盡訴訟程序， 故本於憲法第十五條對人民財產權之保障，及前開法條 意旨提起聲請 貴院解釋。 二、疑義之經過與性質及涉及之憲法條文 （一）疑義之經過 聲請人於民國九十一年三月九日，因故須速返家 中，因過失將機車停放於禁停區，當日下午五時許 經台北市政府警察局舉發聲請人之機車停放於禁停 區，約莫十四小時後，上開機關二次舉發聲請人違 規將機車停放於禁停區。其後聲請人依法繳 納第一 張舉發單罰鍰後，竟再次接獲第二張因同一違規事 89 實之舉發單，聲請人不服，依法聲明異議。聲明異 議理由略以：上開機關依道路交通管理處罰條例（ 下稱同條例）第五十六條第一項處聲請人新臺幣（ 下同）陸佰元罰鍰後，得另按同條第二項拖吊之， 聲請人僅須負擔罰鍰與拖吊費共計捌佰元，然上開機 關竟針對同一行為前後舉發二次，致聲請人因兩張舉 發單共計負擔壹仟貳佰元，上開機關第二次舉發行為 之行政裁量違反比例原則，並有違 鈞院釋字第五○ 三號解釋揭櫫之「一事不二罰原則」。復以該處分之 依據－違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細 則第十二條第三項與第四項有違法律保留原則，求予 撤銷原處分等語。竟遭駁回，聲請人復提起抗告，亦 遭駁回。本案因依法不得再抗告，而告確定。 （二）疑義之性質及涉及之憲法條文 按人民之財產權應予保障。憲法所列舉之自由權 利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維 持社會秩序或增進公共利益所必要者，不得以法 律限制之，憲法第十五條與第二十三條分別定有明 文。明白揭示人民之權利僅得依法律限制之。 鈞 院釋字第三六七號等多號解釋亦明示僅細節性與技 術性事項，方得概括授權以行政命令定之，否則即 違反法律保留原則。又 鈞院釋字第四七六號等多 號解釋亦揭示限制人民之權利須無違比例原則。尤 以 鈞院釋字第五○三號解釋揭櫫之「一事不二罰 原則」。然上開機關與承審法院皆按行為時同條例 第八十五條之一前段規定：「汽車駕駛人、汽車買 90 賣業或汽車修理業違反第三十三條、第四十條、第 五十六條或第五十七條規定，經舉發後，不遵守交 通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改 正者，得連續舉發之。」復按行為時處理細則第 十二條第四項規定：「逕行舉發汽車違反本條例 第五十六條規定，駕駛人不在場或未能將車輛移 置者，每逾二小時，得連續舉發之。」無視上揭 憲法之規定與 鈞院多號解釋之憲法意旨，竟依同 條例第八十五條之一與處理細則第十二條第四項之 規定，皆駁回聲請人之救濟聲請，不法侵害聲請人 憲法上之權利，有違憲法保障人權之旨。 三、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 （一）一事不二罰原則 鈞院釋字第五○三號解釋：「除處罰之性質與種 類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行 政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法 治國家之基本原則。」明白揭示基於法治國原則所 導出之「一事不二罰原則」。而「一事不二罰原則 」其本意為禁止國家對於人民之同一行為，以相同 或類似之措施多次地處罰（附件三）。然本案確定 之裁判適用行為時同條例第八十五條之一前段規定 汽車駕駛人違反第五十六條或第五十七條規定，經 舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽 查任務人員責令改正者，得連續舉發之。復按行為 時處理細則第十二條第四項規定：「逕行舉發汽車 違反本條例第五十六條規定，駕駛人不在場或未能 91 將車輛移置者，每逾二小時，得連續舉發之。」上 述二規定，允許針對同一行為連續舉發、連續處罰 ，未能辨明「行政秩序罰」與「執行罰」之不同， 棄上揭「一事不二罰原則」於不顧，賦予行政機關 與法院得對人民同一行為毫無限制地處罰，侵害人 民之財產權，上述二規定，有違「一事不二罰原則 」，牴觸憲法之規定與 鈞院釋字第五○三號解釋 之精神，應屬無效。 （二）比例原則 按限制人民權利須符合憲法第二十三條比例原則 之精神， 鈞院釋字第五五一號、第五一○號、第 四三六號等多號解釋闡釋在案。又 鈞院釋字第五 四四號與第四七六號解釋亦明示，限制人民權利須 與憲法第二十三條所要求之目的正當性、手段必要 性、限制妥當性符合者，即無乖於比例原則。然系 爭同條例第八十五條之一前段規定與處理細則第十 二條第四項規定，授權行政機關得每逾二小時得連 續處罰之，自目的正當性而言，每逾二小時連續處 罰機車駕駛人違規停車，無法達成同條例第一條所 明定：「為加強交通管理，維護交通秩序，確保交 通安全，制定本條例。」蓋違規事實業已鑄成，行 政機關連續處罰，未送達予駕駛人，駕駛人仍不知 其違法之行為。且違規行為依舊妨害交通秩序，無 法藉由連續處罰達成上揭立法目的，應依同條例第 五十六條第二項予以拖吊，清除交通秩序之障礙， 方得達成上揭目的。連續處罰之手段實無助於同條 92 例第一項目的之達成。 次從手段必要性而言，行政機關依法得就違規汽 車逕予拖吊，不僅得清除交通障礙，且對人民權益 侵害較小（拖吊費與罰鍰共計八百元） 。惟同條例 第八十五條之一前段規定與處理細則第十二條第四 項規定竟規定每逾二小時得連續處罰，行政機關得 依上開法律連續處罰，不當且違憲侵害人民財產權 ，此一手段顯非侵害對人民權益損害最少之方法， 違反手段必要性原則。 復從限制妥當性而言，僅輕微違反行政罰上之單 一行為，人民即得忍受每逾二小時之連續處罰，連 續不斷地侵害人民財產權，採取之方法所造成之損 害與欲達成之目的顯失均衡，亦違反限制妥當性原 則（附件四）。 綜前所述，系爭二規定違反憲法第二十三條所要 求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性，有違 比例原則。 （三）法律保留原則 按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉 及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應 由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為 補充規定者，授權之內 容及範圍應具體明確，然後 據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人 民權利之意旨， 鈞院釋字第四○二號、第三九○ 號、第三一三號等多號解釋闡釋在案。再按法律僅 概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關 93 於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內 ，自亦 得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行 細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由 權利增加法律所無之限制， 鈞院釋字第三六七號 、第四四三號等多號解釋亦揭示在案。 然查，同條例第八十五條之一前段明定，並未明 定「連續處罰之要件與限制」，致授權之內容及範 圍未臻具體明確，難以意義理解授權範圍與內容， 受規範者無法預見，且未能由司法審查加以確認， 準此，同條例第八十五條之一前段規定屬概括授權 ，非具體授權，應認違反授權明確性原則而無效。 同條例第八十五條之一前段規定屬概括授權，非 具體授權，已如前所述，參諸 鈞院對於「法律保 留原則」之闡釋，概括授權行政機關訂定行政命令 者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規 定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技 術性之事項規定之。然查，處理細則第十二條第四 項規定，逾二小時得連續舉發之規定，影響人民財 產權益甚鉅，無異授權行政機關得毫無限制地處罰 人民，將應置於法律規定之事項，植入於概括授權 之行政命令中，顯非屬細節性、技術性之事項。 又民國九十一年七月三日修正公布之同條例第八 十五條之一第二項第二款規定：「逕行舉發汽車有 第五十六條第一項規定之情形，而駕駛人不在場或 未能將車輛移置每逾二小時者。」將上開細則之規 定，提升為法律位階。考其立法理由為「現行對逕 94 行舉發案件得連續舉發之規定，係規範於違反道路 交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十二條， 因其影響人民權利義務，為符合法律保留之精神， 爰酌予修正增列於第二項。」亦同此意旨而為修法 以符法律保留原則。職是，上開二規定違反憲法上 法律保留原則。 綜上所陳，同條例第八十五條之一前段規定與處 理細則第十二條第四項規定，違反憲法上「一事不 二罰原則」、「比例原則」與「法律保留原則」， 懇請 鈞院惠予宣告上開二規定牴觸憲法而無效。 四、附件 附件一：臺灣高等法院臺中分院刑事裁定影本乙份。 附件二：聲明異議狀與抗告狀影本各乙份。 附件三：洪家殷，行政秩序罰論， 民國八十九年七月初版二刷 ，頁五十四。 附件四：洪家殷，行政秩序罰論， 民國八十九年七月初版二刷 ，頁六十一。 謹 狀 司 法 院 公鑒 聲 請 人：鍾 ○ 真 中華民國九十二年四月七日 （附件一） 臺灣高等法院臺中分院刑事裁定 九十一年度交抗字第八四四號 抗 告 人 鍾 ○ 真 住（略） 右抗告人因違反道路交通管理處罰條例案件，不服臺灣苗栗地方即受處分人 95 法院中華民國九十一年十月三十一日裁定（九十一年度交聲字第 六二號），提起抗告，本院裁定如左： 主 文 抗告駁回。 理 由 一、抗告意旨略以：（一）抗告人即受處分人鍾 ○ 真（下稱抗告 人）並非明知將機車停放於禁停區，該禁停區標示並非顯 而易見，抗告人於受舉發後方知該 區為禁停區，並非明知。 （二）原處分違反比例原則中之適 當性原則。按行政行為所 採取之方法應有助於目的之達成， 行政程序法第六條定有明 文。質言之，處罰係手段而非目的 ，處罰仍須遵守適當性原 則。本件第一次處罰後裁罰機關未 能即時通知抗告人，即為 第二次處罰，抗告人未能知曉並移 置車輛，原處分之作成， 未能達成目的，充其量僅能增加國 庫收入。原審以為異議人 自不得以舉發警員未即時通知異議 人，使異議人無移置車輛 之期待可能性目的，而主張第二次 違規舉發違法。原審未能 慮及系爭處分之作成違反前揭適當 性原則，及抗告人對於遵 守裁罰機關告誡行為之期待可能性 。（三）裁罰機關為行政 裁量時，應受比例原則之拘束。汽 車駕駛人違規停車，處罰 機關雖有裁量權，惟行政裁量並非 完全放任，處罰機關行使 裁量權仍須遵守比例原則。如有違 背，法院對此得予撤銷。 原審認本件舉發之員警所為之處罰 ，於法並無違誤，原審之 見解，無視行政裁量須遵守比例原 則，與行政程序法第六條 規定有違。（四）原審誤解「一事 不二罰原則」之真意。按 「一事不二罰原則」，本為禁止國 家對於人民之同一行為， 以相同或類似之措施多次處 罰。人民之行為既受到國家處罰 96 ，就該違法行為應已達到處罰之目的，若再以新的處罰，將超 過達到目的之必要程序，就手段與目的間之比例而言，單一行 為受到雙重處罰，在行為與處罰間亦不成比例。異議人認本件 處罰違反「一事不二罰原則」。（五）違反道路交通管理事件 統一裁罰標準及處理細則第十二條第四項規定：逾二小時得連 續舉發之，影響人民財產權甚鉅，非屬細節性，技術性之事項 ，上開規定違反法律保留原則。綜上所述，系爭處分係違法之 行政處分，請廢棄原裁定，更為撤銷系爭處分之裁定云云。 二、本件原異議意旨略以：（一）異議人即抗告人因欲搭乘火車 返家，遂將其所有之車號ＲＰＷ─ 四一六號輕型機車停放於 台北市中山北路一段西側之人行道 （屬禁停區）上，而於民 國九十一年三月九日下午五時三十 分許，經臺北市政府警察 局交通警察大隊（下稱北市交警大 隊）以拍照方式舉發異議 人之上揭機車「在人行道停車」； 同年三月十日上午七時十 九分許，臺北市政府警察局復掣發 北市交警大字第Ａ九○三 六一○七九號舉發違反道路交通管 理事件通知單，第二次舉 發異議人之上揭機車「在人行道停 車」，前後二次舉發時間 相距約十四小時，期間裁罰機關未 即時通知異議人違規情事 ，異議人無立即移走上揭機車之期 待可能性。（二）前後二 次舉發之行為乃屬同一行為，依道 路交通管理處罰條例第五 十六條第二項之規定，交通警察或 稽查人員得於舉發違規後 ，使用民間拖吊車拖離之，並收取 移置費。倘本件舉發機關 將異議人機車拖吊，異議人僅須負 擔罰鍰及移置費共計新臺 幣八百元，惟舉發機關竟前後舉發 二次，致異議人須負擔罰 鍰合計一千二百元。該第二次之舉 發行為顯係違反比例原則 之違法行政行為。（三）本件前後 兩次舉發之事實皆屬同一 97 行為，按司法院釋字第五○三號解 釋意旨：同一行為「除處 罰之性質與種類不同，必須採用不 同之處罰方法或手段，以 達行政目的所必要者外，不得重複 處罰，乃現代民主法治國 家之基本原則」，本件連續舉發所 依據之規定即違反道路交 通管理事件統一裁罰標準及處理細 則第十二條第四項逾二小 時得連續舉發之規定，顯然牴觸釋 字第五○三號解釋與「一 事不二罰原則」之憲法上原理原則 ，依行政程序法第一百五 十八條第一項第二款規定應認無效 。（四）又上開處理細則 係基於道路交通管理處罰條例第九 十二條之概括授權所制定 ，而上開處理細則第十二條第四項 對於逾二小時得連續處罰 之規定與司法院釋字第三六七號解 釋意旨及「法律保留原則 」之憲法原理原則不符，應屬無效 。綜上所述，原處分顯然 有瑕疵，係一違法之行政行為，爰請求撤銷原處分等語。 三、原審法院則以：按汽車駕駛人，在禁止臨時停車處所停車者 ，處新臺幣六百元以上一千二百元 以下罰鍰；又前項情形， 交通勤務警察或依法令執行交通稽 查任務人員，應責令汽車 駕駛人將車移置適當處所；如汽車 駕駛人不予移置或不在車 內時，得由該交通勤務警察或依法 令執行交通稽查任務人員 為之，或得於舉發其違規後，使用 民間拖吊車拖離之，並收 取移置費，道路交通管理處罰條例 第五十六條第一項第一款 、第二項分別定有明文；另依違反 道路交通管理事件統一裁 罰標準及處理細則第十二條第四項 規定：逕行舉發汽車違反 本條例第五十六條規定，駕駛人不 在場或未能將車輛移置者 ，每逾二小時，得連續舉發之。查 本件異議人於上開時、地 違規停放機車長達約十四小時，經 警以「在人行道停車」為 由，先後二次舉發異議人違反道路 交通管理處罰條例第五十 98 六條第一項第一款之規定乙節，業 據異議人於本院調查供述 明確，復有交通部公路局新竹區監 理所苗栗監理站掣發之違 反道路交通管理事件裁決書及台北 市政府警察局中正一分局 交通分隊掣發之舉發違反道路交通 管理事件通知書影本各一 紙在卷可稽，是異議人於上揭地點 違規停車達十四小時之情 ，應堪認定。異議人雖辯稱：本件 經警第一次舉發後，並未 即時通知異議人，使異議人無移置 車輛之期待可能性，致遭 受第二次舉發云云；惟按汽車駕駛 人違規停車二小時以上得 連續舉發之，違反道路交通管理事 件統一裁罰標準及處理細 則第十二條第四項定有明文，揆諸 上揭立法意旨乃慮及違規 停車係長期性、繼續性地妨害公眾 往來交通便利，為期待違 規停車之汽車駕駛人能儘速移置違 規停放車輛，以回復交通 順暢，始設有連續處罰之規定，而 衡諸實際，違規停放車輛 者，其停放原因不一而足（例如： 究係短暫下車購物抑或轉 乘其他交通工具而離開該地數日之 久），欲要求取締者通知 違規者將停放之違規車輛遷移，恐 屬不易，立法時自可能就 不同之違規停車原因事件，作出不 同處罰效果或是命舉發機 關有通知車輛所有人移置車輛之義 務等之規定，是上揭細則 第十二條第四項遂規定每二小時得 連續舉發。本件異議人既 自承其欲轉乘火車返家，明知其將 長時間離開該地，竟又將 機車停放於明顯為禁止停車區之騎 樓人行道上，經警依上揭 規定連續舉發，揆諸前揭說明，異 議人自不得以舉發警員未 即時通知異議人，使異議人無移置 車輛之期待可能性為由， 而主張第二次之違規舉發違法，合 先敘明。次按如汽車駕駛 人不予移置或不在車內時，得由該交通勤務警察或依法令執 行交通稽查任務人員為之，或得於 舉發其違規後，使用民間 99 拖吊車拖離之，並收取移置費，道 路交通管理處罰條例第五 十六條第二項定有明文，揆諸上揭 條文中係規定「得於舉發 其違規後，使用民間拖吊車拖離之 」等語，足證該條文並不 限定係執勤員警必須一定要使用民 間拖吊車拖離之違規停放 車輛，且縱要執行拖吊車輛，亦未 規定必須在第一次舉發後 為之，此均完全授權由執勤警員視 具體個案裁量決定之，是 本件執勤警員對異議人違規停車行 為先後二次舉發，均未將 異議人之違規停放車輛以拖吊車拖 離現場，要屬立法者授權 執行員警之裁量權，執行員警所為 之上揭處罰，於法並無違 誤，異議人徒以員警不於第一次舉 發時即將其車輛拖離現場 之處分，係違反「比例原則」云云 ，揆諸前揭說明，自不足 採。再按「一事不再罰」或「一事 不二罰」之原則，就行政 制裁而言，係指違法行為人之同一 違法行為，亦即其基於單 一之決定，或自然意義下之單一行 為，違反數個法律；其與 通常複數之違反行政義務行為，係 由於各別之決意或自然意 義下之複數行為有別，不得以同一 事實和同一依據，給予兩 次以上行政處罰。據此，「一事不 二罰」原則係指違法行為 人之同一違法行為，同時違反數個 法律、符合數個處罰規定 時，如從其一重處罰已足達成行政 目的，即不得重複處罰。 查本件異議人係其違規停車行為， 依據違反道路交通管理事 件統一裁罰標準及處理細則第十二 條第四項之規定而連續處 罰，並非同一行為同時構成二種以 上之處罰要件，此自與司 法院釋字第五○三號解釋意旨無涉 ，是異議人援引上揭大法 官會議解釋意旨，而認本件處罰違 反「一事不二罰原則」云 云，殊不足採。末按違反道路交通 管理事件統一裁罰標準及 處理細則第十二條第四項之得連續 處罰規定，係屬該細則於 100 九十年五月三十日修正所增訂之條 文，考其立法理由係因交 通違規狀態，倘持續不改正者，因 無得連續舉發之明文規定 ，則違規者可以已獲有交通違規舉 發通知單，資為不得重複 處罰之藉口，而持續違規，遂增訂該條文，又倘未具體規定時 間應間隔多久及空間應距離多遠，始得連續處罰，則於執行時 必發生齟齬，乃於違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理 細則第十二條第三項、第四項作上開補充規定，此等法令規定 ，自無踰越母法即道路交通管理處罰條例第九十二條之概括授 權範疇，亦無違反「法律保留原則」，況衡諸實際，倘一違規 停車行為，經警舉發違規停車後，警員即不得再加以連續處罰 ，如此違規者豈非可毫無忌憚地長期違規停車而可免受罰，此 顯與道路交通管理相關法規對於維護交通便利、安全之立法意 旨相違，是異議人就本件違規停車行為之處罰，主張適用「一 事不二罰原則」乙節，揆諸上揭立法意旨，亦不足採信。因認 異議人既於禁止臨時停車區停放機車達十四小時以上，本件原 處分機關據以援引上開規定，裁處罰鍰六百元之處分，並無不 當。從而，本件異議為無理由，裁定駁回異議。 四、經查： （一）行政罰不以行為人故意為要 件（最高行政法院五十六年 判字第五十五號、六十年判字 第五四七號判例參照）。 抗告人以其係過失將機車停放 於禁停區，僅得謂有過失 。依上開判例意旨，縱抗告人 確係因過失違規停放車輛 ，仍不得據為免罰之理由。 （二）按違反行政秩序之行為，有 繼續行為與狀態行為之區別 ；前者指行為實現行政秩序罰 之要件所形成之違法狀態 ，有意地或無意地維持下去， 如超速行駛。後者指實現 101 行政秩序罰要件之行為已結束 ，僅其違法結果仍然存在 ，如違規停車（參見「行政秩 序罰論」，洪家殷先生著 ，第一一二頁以下，五南出版 社八十七年二月版）。社 會秩序維護法第二十四條第一 項雖規定：「違反本法之 數行為，分別處罰之。但於警 察機關通知單送達前或逕 行通知前，違反同條款之規定 者，以一行為論，並得加 重其處罰。」就繼續行為與狀 態行為設其處罰次數之限 制。但道路交通管理處罰條例 之立法目的在於加強道路 交通管理，維護交通秩序，確 保交通安全，此該條例第 一條定有明文。且所有道路設 施均為一般人民所可使用 ，故任何交通違規行為對於一 般人民之用路安全與交通 之順暢所造成之影響為全面性 ，所影響之對象亦為不特 定之多數人。故交通違規行為 ，屬違規狀態繼續者，縱 令違規情狀相同，因使用道路 交通設備者，係一般民眾 ，必因違規狀態之繼續，使受 影響之民眾增加。此與違 反社會秩序維護法行為所影響 者多屬有特定對象之情形 不同。因此，繼續狀態之交通 違規行為不宜準用上開社 會秩序維護法之規定，將駕駛 人在警察機關違規通知單 送達前之繼續違反道路交通管 理處罰條例同條款之行為 視為一行為，以免對該交通秩 序之維持及人民用路安全 有所妨礙。是以，原裁定法院 認原處分依違反道路交通 管理事件統一裁罰標準及處理 細則第十二條第三項、第 四項之規定，對抗告人之違規 停車行為，連續告發，無 違「一事不二罰原則」，並無違誤。 （三）按汽車駕駛人，在禁止臨時 停車處所停車者，處新臺幣 （下同）六百元以上一千二百 元以下罰鍰，道路交通管 102 理處罰條例第五十六條第一項 第一款定有明文。又按道 路交通管理處罰條例第五十六 條第二項規定，違反同條 第一項情形，交通勤務警察或 依法令執行交通稽查任務 人員，應責令汽車駕駛人將車 移置適當處所；如汽車駕 駛人不予移置或不在車內時，得由該交通勤務警察或依 法令執行交通稽查任務人員為 之，或得於舉發其違規後 ，使用民間拖吊車拖離之，並 收取移置費；又汽車駕駛 人違反第五十六條之規定，經 舉發後，不遵守交通勤務 警察或依法令執行交通稽查任 務人員責令改正者，得連 續舉發之；其無法當場責令改 正者，亦同，道路交通管 理處罰條例第八十五條之一定 有明文。是綜上開規定觀 之，立法者已預先規定，警察 機關在處理車輛違規停車 事件時，應先「責令汽車駕駛 人將車移置適當處所」， 如違規人不從或不在車內，始得選擇代違規人移置或使 用民間拖吊車拖離之「代履行 」方式。若違規人經舉發 後，不遵守交通勤務警察或依 法令執行交通稽查任務人 員責令改善或無法當場責令其 改善者，得連續舉發之。 因此，員警遇有汽車駕駛人違 規停車，又無法當場責令 其改善者，本即得連續舉發， 並無規定應先採行拖吊之 方式為之。查本件抗告人將上 開機車違規停車後即離去 ，員警無從責令其改正，揆諸 前開說明，員警選擇以連 續舉發之方式加以處罰，本即 在立法者賦予員警選擇之 處理方式之一，並未逾越其行 政裁量之範圍。且所為連 續處罰之金額為新臺幣六百元 ，不能謂其行政裁量未將 違規停車之機車移置，逾越比例原則。 （四）復查修正前道路交通管理處 罰條例第八十五條之一原規 103 定「汽車駕駛人違反第五十六 條規定，經舉發後，不遵 守交通勤務警察或依法令執行 交通稽查任務人員責令改 正者，得連續舉發之，其無法 當場責令改正者，亦同。 」關於連續舉發之時間如何認 定，並未明文規定。交通 部依同條例第九十二條之立法 授權，訂定「違反道路交 通管理事件統一裁罰標準及處 理細則」（以下稱處理細 則），於第十二條第四項規定 ：逕行舉發汽車違反本條 例第五十六條規定：「駕駛人 不在場或未能將車輛移置 者，每逾二小時，得連續舉發 之。」以為員警連續舉發 之最低標準，避免紛爭。按禁 止停車地區，交通是否繁 忙，本因地而異。於交通繁忙 地區，為達維護交通秩序 ，確保交通安全之目的，自應 密集告發，或移置違停之 車輛。交通較不繁忙之地區， 則可不必移置車輛，隔較 長時間予以連續告發。其連續 告發之時間長短，或是否 移置違停車輛，本應因地制宜 。交通部上開處理細則， 並無踰越母法，亦無違反法律保留原則。 （五）綜上所述，原裁定法院以抗 告人於禁止臨時停車區停放 機車達十四小時以上，本件原 處分機關據以援引上開規 定，裁處罰鍰六百元之處分， 並無不當，裁定駁回異議 ，於法並無違誤，抗告人仍執 前詞指摘原審裁定，其抗 告為無理由，應予駁回。 五、據上論斷，應依道路交通案件處理辦法第二十六條，刑事訴 訟法第四百十二條，裁定如主文。 中華民國九十二年三月十一日 （本件聲請書其餘附件略） 104 ### 2. 604城大法官仲模提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421527) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：就結果可贊同，但不同意多數對違規行為數及一行為不二罰的處理，另補充性質定性。 > **核心主張**：應先釐清「連續舉發」的規範性質。行政法上的連續處罰未必一律定性為執行罰，須從制度設計出發並為體系解釋；就處罰條例整體而言，駕駛人因執法人員責令改正而負的移置車輛義務，屬行政執行法上的可代替行為義務，依該法只能代履行而不能課處怠金，故第八十五條之一的連續舉發並無解為執行罰的可能，只能界定為行政罰。既屬行政罰，違規行為數的認定即為判斷有無違反一行為不二罰的關鍵。至於連續舉發的間隔期間，本應考量違規停車實際影響交通的程度而定，宜賦予行政機關較寬的斟酌空間，由行政命令彈性規整，不必以法律明定。 > **與多數意見的差異**：本席就聲請人違規行為數的認定，以及系爭法規有無違反一行為不二罰原則兩點，與多數意見仍有不同看法，僅就結果尚可贊同。並認為大法官解釋除解決個案外，對法學上素有爭論的問題應提出創見以供其他機關遵循，故就多數意見論述未明之處補充表述。至於授權連續舉發的目的與範圍未明確規定、與授權明確性原則若有未合，則同於多數意見的說明。 1 釋字第 604 號解釋協同意見書 城仲模大法官 提出 本號解釋之案例事實為：聲請人於禁止停車區域違規停車，經交 通警察依民國（下同）八十六年一月二十二日修正公布之道路交通管 理處罰條例（以下簡稱處罰條例）第八十五條之一連續舉發，並由主 管機關連續處罰，聲請人經用盡通常救濟程序，遂依司法院大法官審 理案件法第五條第一項第二款之規定聲請解釋。聲請人主張： （一） 處 罰條例第八十五條之一連續舉發之規定違反「一行為不二罰」及比例 原則。 （二）將「每逾二小時，得連續舉發」之處罰條件，規定於「違 反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」 （處罰條例第九十二條 第三項授權訂定，並於九十一年修 正其名稱為：違反道路交通管理事 件統一裁罰基準及處理細則） ，違反法律保留原則。 鑑於司法院大法官之解釋有拘束全國人民及各機關的效力，本席 認為，大法官於從事憲法解釋之際，除須注意參酌先進學理之論述或 相關比較法上之觀點，縝密闡釋憲法意旨，以解決個案爭議，維護人 民於憲法上所保障之權利外，對於法學上素有爭論之問題，亦須發揮 創意，提出其於法學上之創見，以作為其他機關解決相關法律問題時 得以參考遵循之新標準。就本號解釋而言，除關於聲請人違規行為數 之認定，及系爭法規有無違反「一行為不二罰」原則部分，本席仍有 不同看法外，其他，就其結果而論，本席尚可贊同，然對於相關論述 未明之處，仍擬予以表述清楚，是爰記之如下： 關於處罰條例第八十五條之一，是否違反一事不再理及比例原則 而言，首應說明者應為處罰條例第八十五條之一「連續舉發」規定之 性質。就違反處罰條例之事件，行為人經交通執法人員開單告發後， 依同條例第九條之規定，有被主管機關裁罰之可能，故交通執法人員 依同條例第八十五條之一對行為人為「連續舉發」者，其即有受連續 2 處罰的可能。按行政法規中，立法者為達成其立法政策目的，經常利 用對於人民違反法規之行為連續處罰的方式 ， 要求人民遵守相關規定 ， 以實現法規之目的，例如水污染防治法第四十條規定，事業或污水下 水道系統排放廢（污）水，違反排放水標準，經通知限期改善仍未改 善者，得按日連續處罰。就該規定之性質而言，學者有認為，連續處 罰之目的，旨在藉由不斷地處罰迫使行為人履行其公法上的義務，故 其重點應非在過去義務違反行為之制裁，而是針對將來義務履行所採 取的監督方法，故以界定為「行政執行罰」為宜（註一） 。惟行政法規 中 「連續處罰」 規定之性質，並未可一概而論，蓋就行政目的之達成， 立法者本得選擇其認為適當合理之手段加以執行，該手段在法律上如 何定位，本應由該法規範之制度設計出發，充分闡釋立法者之意旨， 並就相關法律規定為體系性之解釋。就處罰條例之整體設計而論，執 法人員於取締違規停放之車輛時，除得開單告發外，依處罰條例第五 十六條第二項之規定，並應責令汽車駕駛人將車輛移至適當處所。另 依同法第八十五條之一的規定，駕駛人「不遵守交通勤務警察或依法 令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無法當場責 令改正者，亦同」 。由此觀之，駕駛人因違反禁止停車之規定而被取締 時，其因執法人員之責令，同時負有將車輛移至適當處所之義務，而 此種義務應屬於行政執行法上的 「可代替之行為義務」 ，依行政執行法 第二十九條之規定，此種行為義務之執行方式僅有「代履行」一途， 而不能處以怠金；據此，處罰條例第八十五條之一「連續舉發」之規 定並無解釋為 「執行罰」 之可能 ， 而僅能將其界定為 「行政罰」 （註二） 。 承上所述，若將處罰條例第八十五條之一「連續舉發」解為行政 罰之性質，行為人違規行為之行為數的認定，即為判斷系爭規定是否 違反 「一行為不二罰」 原則之關鍵。就本案而言，誠如多數意見所言， 在禁停之處所停車，行為一經完成，即實現禁停規定之構成要件，在 車輛未駛離該停車之處所前，其違規狀態一直存在。然而，對於此種 3 行為人僅有一次行為決意，而為一次身體舉動之「自然意義」的一行 為 ， 若法律規定 「得藉由舉發其違規之次數 ， 確認其違規行為之次數」 ， 而得予以連續處罰，其本質仍屬對於同一行為施加多次的制裁，而有 違反「一行為不二罰」原則之疑義，並非如多數意見所述，係「對此 多次違規行為予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題」 。 按「一行為不二罰」原則係禁止國家對於行為人之同一行為，以 相同或類似的措施予多次之處罰，其憲法上之基礎乃在於法治國原則 中之法安定性及信賴保護原則 ， 蓋人民之違法行為受到國家的制裁後 ， 法秩序已回復和平之狀態，無須對該行 為再予處罰，且行為人對同一 行為不再受處罰之期待，國家亦應予以維護。 「一行為不二罰」 原則雖 有其憲法上之根據，惟立法者若為落實其他憲法價值，並實現各種之 保 護 委 託 （ Schutzauftrag ） ， 而 須 採 行 多 樣 之 維 持 秩 序 措 施 （Ordnungsmaßnahmen） 、執行行為（V ollstreckungsakte）或預防措施 （Präventivmaßnahmen） 時 ， 並非完全不得就人民之同一行為多次地給 予不利益處分，亦即該原則並非將國家對於人民之同一行為，予以數 次制裁之可能性完全排除 （註三） 。職此，本院大法官亦於釋字第五○ 三號解釋（關於人民違反租稅法律而予以處罰之事件）中闡明，同一 行為違反數個租稅法律規定而應處罰者，如其必須採用不同方法而為 併合處罰，以達行政目的所必要者，即得併合處罰。 此外， 「一行為不二罰」 原則除係為落實法安定性及信賴保護原則 所必要者外，其亦為憲法上比例原則之表現，蓋若對於人民之行為予 以一次之處罰即可達到目的，即無予多次處罰的必要，因此，立法者 對於行為人之同一行為予以連續處罰之規定，必須受到比例原則的檢 視 （註四） 。 就本案而言 ， 處罰條例第八十五條之一 「連續舉發」 措施 ， 其目的在於排除交通障礙、維持交通 順暢及避免交通事故之發生，其 以連續處罰之方式課予行為人金錢給付之義務，進而強制人民遵守處 罰條例禁止違規停車之規定，應有助於上開目的之達成，而符合適當 4 性原則。再者，就立法者為達成前述目的，應選擇如何之手段始符合 必要性原則而言，其故可選擇對於同一違規行為僅予一次處罰之方式 為之，但之所以須「連續舉發」的原因即在於，交通執法人員對行為 人為第一次舉發後，仍無法促使其遵守法定義務使然，故連續舉發仍 不失為係達到目的之較為有效的手段。然或謂國家若能對於人民違反 禁止規定之行為，以強制執行之方式來排除違法的狀態，仍不失為有 效且對人民權利侵害較小之手段 ； 對此 ， 處罰條例第五十六條第二項 ， 確實授權行政機關對於違規停放之車輛，得予逕行移置之權力，但在 考量到行政資源之有限性，主管機關對於所有違規停放之車輛，並無 法皆以拖吊車拖離之方式來排除違規之狀態，因此，基於行政效率之 考量，在逕行拖吊之執行手段，現實上並無法行使之情況下，以連續 舉發之方式來達成行政目的，仍未違反必要性原則之要求。此外，就 採取「連續舉發」之手段，與維持交通秩序、確保交通安全之公共目 的間的合比例要求而言，該手段對於目的之達成並未顯然失衡，是系 爭規定亦與狹義比例原則之要求無違。 綜上所述，處罰條例第八十五 條之一「連續舉發、連續處罰」之規定，雖授予行政機關得對人民之 同一行為予以多次之處罰之權力，然其係為達成公益所必要，且未違 反比例原則，尚不得指摘其為違憲。 另本案聲請人主張，處罰條例第八十五條之一僅規定交通執法人 員對於違規停車之行為得連續舉發 ， 而屬於處罰條件之 「每逾二小時 ， 得連續舉發」的規定，則定於「違反道路交通管理事件統一裁罰標準 及處理細則」 第十二條第四項 ， 因此指摘後一規定違反法律保留原則 。 就此，對於人民違規行為科處罰鍰之措施，因其涉及人民一般行動自 由的限制，依憲法第二十三條之規定，應有法律保留原則之適用；惟 法律保留原則並未要求立法者就涉及人民權利之事項，皆須以法律為 鉅細靡遺之規定，其得斟酌規範事物之性質，於符合授權明確性原則 之範圍內，賦予行政機關訂定行政命令之權限，以為執行性之規範。 5 然屬於法律保留範圍之事項，立法者究應以法律逕予規定，抑或得授 權行政機關以命令定之，因涉及行政與立法機關間權力之分配，是以 應考量兩機關在制度功能上之特色，斟酌相關措施侵害人民權利之程 度、執行法律時是否應予行政機關適度之彈性，及規範之事物領域是 否具有快速變遷之特質等因素 ， 綜合評估後以為決定 ； 於本案之情形 ， 系爭規定僅不准駕駛人在禁止停車之區域停車，其限制人民一般行動 自由的程度尚屬輕微，此外，駕駛人違規停車之行為究應間隔多久始 得再予舉發 ， 本應考量該違規停車行為實際影響交通之程度以為決定 ， 是以宜賦予行政機關在執法上較寬之斟酌衡量設計之機會 。 綜上所述 ， 關於連續舉發措施之間隔期間的規定 ， 立法者並無須以法律加以明定 ， 而宜授權行政機關以行政命令為彈性之規整。至於授權連續舉發規定 之目的與範圍，處罰條例並未予明確規定，而與授權明確性原則若有 未合，此部分多數意見已有說明，不擬多贅。 註一：李建良，水污染防治法有關按日連續 處罰規定之適用問題－以 台北畜產公司排放廢水之處罰事件為例 ─，台灣本土法學雜誌 第 7 期，2000/2，頁 20-21；相同意見：蔡震榮，論按日連續處 罰與怠金，法學講座第 28 期，2004/7，頁 38。 註二：由於修正前行政執行法有將「罰鍰」同時應用於行政執行罰與 秩序罰之情形，常造成兩者在性質判斷上之混淆，實則兩者之 性質、目的各有異處；質言之，行政罰在性質上是因有過之故 而對過去違反行為的一種贖罪，執行罰則是以確保義務人將來 實現其義務內容為主要目的，性質上乃屬對「將來」之作用。 就此請參閱：拙著，行政強制執行序說，收錄於 ：拙著，行政 法之基礎理論，增訂再版，83 年 10 月，頁 271-273。惟現行行 政法規中關於處罰之規定，究係對過去行為之處罰，亦或係促 使將來行為之履行，未必能為明快之判斷，於此，應就相關法 律為體系性之解釋，始能探明立法者之意旨，已如前述。 6 註三： Eberhard Schmidt -Aßmann, in: T. Maunz/G. D ürig, Grundgesetz Kommentar, Bd. Ⅴ, Art. 103 Abs. Ⅲ Rn. 278, 2003. 註四：E. Schmidt- Aßmann, a.a.O.（Fn. 2）, Art. 103 Abs. Ⅲ Rn. 277. ### 3. 604許大法官玉秀提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421528) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：根本反對。多數把一違規行為切割成數行為以規避比例原則，行為數基準亦違法律保留。 > **核心主張**：多數意見的論述有三個環節：把違規停車持續狀態經多次舉發而生的多次處罰定位為秩序罰；認為多次對過去違規的舉發等於要求未來終止違規的義務，多次遭舉發即多次違反行政義務而行為；並認為此類賦予義務的規範只需遵守授權明確性原則與比例原則。但憲法上比例原則所要審查的，正是立法者是否不當地把一個行為定義成數個行為而給予多重處罰；多數只說明依行政管制目的可以如此認定數行為，卻沒有回答如此認定為何合乎比例原則。更根本的顛倒在於：本應先有行政法上義務，檢舉人才依權限監督其履行，多數卻以稽查人員的舉發來證立行為人排除違規狀態的義務，如此界定的義務與違規行為毫無明確性可言，亦非受規範者所能預見。行為數的計算基準決定違規次數與處罰次數，屬不法構成要件，卻規定在裁罰標準及處理細則，明顯違背法律保留。 > **與多數意見的差異**：多數意見以行為數的技術性區分迴避了比例原則的實質審查，本席認為這正是規避憲法審查。並指出多數在解釋結論與理由上的嚴重瑕疵，導因於欠缺嚴謹的制裁理論，以及對一事不二罰原則與行為概念的誤解，故須自繼續犯與狀態犯的區分重新處理行政法上的行為概念。 1 釋字第 604 號解釋不同意見書 許玉秀大法官 提出 本號解釋多數意見將一個交通違規行為，認為可因行政管制目的 而區分成數個行為，從而處數個秩序罰，並且藉由行政機關舉發違規 行為的次數，決定行為數，但卻認為行為數的認定標準，不需要由法 律明確規定，可以經由法律授權行政主管機關加以規定。無論是從比 例原則、法律保留原則或法律明確原則，本席皆難贊同，爰提出不同 意見書如后。 壹、解釋本身既不合比例又不明確 一、多數意見的論述脈絡 多數意見的論述脈絡包含三個重點： （一） 將系爭規定對 於違規停車行為所造成的持續違規狀態，藉由執行交通稽查 勤務的人員多次舉發，而給予的多次處罰，定位為秩序罰； （二）並進而認為多次對過去違規行為的舉發，等於要求未 來終止違規行為的義務，多次遭舉發，等於多次違反行政義 務而行為； （三） 對於賦予人民義務的規範，只需要遵守授權 明確性原則及比例原則。 二、荒謬的行為義務與不自然的數行為 多數意見對於一個違規停車行為，假藉行政管制目的， 技術上區分為數個違規行為，從而認為對於數行為處以數次 秩序罰，並未違背一行為不二罰原則，正好是規避憲法上比 例原則的審查。憲法上的比例原則所要審查的，是立法者是 否不當地將一個行為定義成數個行為，而給予多重處罰，如 果只是回答，依行政管制目的，考量交通秩序與公共利益， 可以將一個持續的違規行為認定為數個違規行為，並給予多 次處罰，則只是說明從憲法的立場來看，行政法上可以依構 2 成要件定義一行為，如果因數行為而受數個處罰，並不生一 行為二罰的問題，但系爭規定所涵攝的事實被認定為是多行 為、應該受多重處罰，為何符合比例原則，則沒有加以回答。 多數意見進一步說明 ， 交通勤務稽查人員每一次的舉發 ， 可以確認未終止違規行為的行為人違反一次行政法上的義 務，而發生一次違規行為。這一段說明只是在解釋認定數行 為的依據，並沒有同時說明為何如此認定數行為就是合乎 比 例原則。假設真的可以藉由時間的經過論斷行為數，那麼， 多數意見就是藉由違規構成要件因時間經過而完成之後的檢 舉行動，確認行為人有終止違規行為的義務，換言之，行為 人在違規行為的什麼時點開始有排除自己行為危害交通秩序 的義務 ， 行為人並不清楚 ， 必須藉由違規構成要件實現之後 ， 經有權檢舉人的檢舉，才能知道自己違反行政法上的義務， 也才能知道自己又完成一個違規行為。本來應該因為行為人 有行政法上的義務，所以檢舉人可以依檢舉權限，監督行為 人切實履行義務，多數意見竟然倒果為因，藉著檢舉人的檢 舉行為，證立違規行為人排除自己違規行為的 義務，稽查人 員的舉發，竟然成為違規行為人負有行政法上義務的理由。 如果立法者真的如此定義行政法上的義務及違規行為，這種 行政法上的義務及違規行為豈有明確性可言？豈是受規範的 人所能預見？而行為數的計算基準，決定對違規行為人違規 次數及處罰次數的認定，應該屬於不法構成要件，卻規定在 違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則，明顯違背 法律保留原則。 多數意見在解釋結論與解釋理由上面的嚴重瑕疵，導因 於欠缺嚴謹的制裁理論，以及對一事不二罰原則及行為概念 有所誤解，實有詳加澄清的迫切必要。 3 貳、繼續犯與比例原則 一、在行政法上區分繼續犯與狀態犯的意義 （一）繼續犯與狀態犯的區別 根據臺灣高等法院臺中分院九十一年度交抗字第 八四四號刑事裁定認定的事實 ， 本件聲請人違反道路交 通管理處罰條例第五十六條第一項第一款規定 ， 將摩托 車停放在禁止停車處所達十四個小時 。 在摩托車停放完 成時， 聲請人的違規事實即告完成，只是違規行為持續 存在並未終止 ， 直到十四小時之後 ， 方才終止違規行為 ， 這種違反法律的事實完成後， 經過一定時間， 行為人方 才終止違規行為的違規型態 ， 也就是行為終止在違法事 實既遂之後的違規型態 ， 應該類比於刑法上繼續犯的構 成要件類型（註一） 。 在繼續犯 （Dauerdelikt） ， 雖然犯罪完成後行為仍然 持續進行 （註二） ， 仍然論以一罪 ， 因為在既遂結果 （＝ 犯罪完成） 發生之後， 仍舊持續的行為與導致犯罪結果 發生的行為是同一個行為，沒有另外產生任何其他行 為。例如刑法第三百零二條妨害自由罪， 拘束他人行動 自由後，犯罪即告完成 （既遂） ，待他人恢復自由之後， 妨害自由的行為方才終止。違規停車就是屬於此種類 型，車子一經停置於禁停區，違規停車行為即告完成， 但在車子離開禁停區之前，違規行為持續存在， 必待車 子離開禁停區之後，違規行為才告終止。 相對於繼續犯的概念，是狀態犯（Zustandsdelikt） （註三） 。狀態犯是行為在犯罪完成前已終止，或完成 時同時終止的情形。例如殺人罪， 結果可能在行為終了 時發生 ， 或行為終了後 ， 結果方才發生 ， 例如送醫不治 ； 4 又如竊盜罪，竊盜罪完成時，竊盜行為已告終了，在犯 罪完成後，沒有行為存在，只有法益受害的狀態存在。 無照起造建築物的行為屬於此種類型 ， 在違章建築蓋好 之後，違規事實既遂，違規行為亦告終止，只有侵害法 益的違規狀態存在。排放廢污水的情形，亦復相同，排 放廢污水的行為終止時 ， 違規以廢污水污染環境的事實 也告完成，所繼續存在的，是污染的違規狀態 （註四） 。 刑法上區別狀態犯與繼續犯 ， 在追訴時效及罪數上 面有實益。狀態犯時效自犯罪既遂時起算，繼續犯自行 為終了時起算； 狀態犯在犯罪完成如果再有行為 ，會構 成另一個犯罪， 繼續犯再犯罪繼續後的持續行為 ，不會 另成立一個罪。 行政法上區別狀態犯和繼續犯， 則在區 分秩序罰和執行罰、處罰次數以及裁處時效上面有實 益。 （二）秩序罰與執行罰 秩序罰， 是對過去所犯錯誤的制裁，制裁效果主要 是處以罰鍰 ； 執行罰 ， 是督促未來履行義務的強制手段 ， 相當於罰鍰的強制手段是處以怠金 ； 秩序罰是一種制裁 手段 ， 執行罰雖然是行政強制手段 ， 但並非制裁 （註五） 。 在狀態犯（違規） ，除了對已經完成的違規事實加以處 罰之外 ， 還有排除違規狀態的問題 ， 因為行為已經終了 ， 所以排除違規狀態是執行的問題。在繼續犯（違規） ， 則在違規事實既遂之後， 因為違規行為持續存在 ，因此 排除違規行為與繼續處罰違規行為同時存在 ， 也就是執 行罰與秩序罰並存，違規行為的持續， 是構成要件不法 的持續實現，隨著時間經過，在行為終了之前，仍然可 以對過去的錯誤予以制裁，同時可以採取強制手段，排 5 除違規行為以排除違規狀態 ， 例如妨害自由期間的妨害 自由， 屬於妨害自由罪的構成範圍，妨害自由時間的久 暫，會反映在量刑上面， 而同時可以命行為人釋放被害 人或強力排除行為人對被害人行動自由的拘束 ， 以排除 妨害自由的狀態 。在違規停車的情形， 可以責令行為人 自行移置車輛、由交通勤務人員代為移置或逕行拖吊， 以排除持續的違規行為所造成的違規狀態 ， 在違規行為 沒有終止之前，違規行為還是在實現違規不法構成要 件，因此仍然是秩序罰的處罰對象。如果只看到如何利 用執行罰排除違規狀態 （楊大法官仁壽及曾大法官有田 意見書參照） ，看不見違規行為持續危害交通安全侵害 法益的事實， 而不施以秩序罰， 則屬評價不足而與比例 原則不合。 二、合乎比例原則的行政手段 （一）違規停車的拖吊與持續的秩序罰 對於持續存在的違規行為，採取強制的排除手段， 應該是保護法益所必要 ， 但是可以衡酌受保護法益與限 制違規行為人基本權之間的利害 ， 選擇排除違規行為的 手段。 拖吊違規停車的車輛， 或由交通勤務警察或依法 令執行交通稽查人員代為移置 ， 都是排除違規行為及違 規狀態的有效方法 ， 如果責令行為人自行移走車輛能馬 上奏效， 則責令行為人自行移開車輛， 比起拖吊或由交 通勤務人員代為移置， 是更有效的手段， 而且行政成本 花費最低，對於原本就沒有違規停車自由的人， 也是侵 害最小的手段， 因為遭拖吊或遭代為移置，可能較長時 間失去使用車輛的自由， 而且還要負擔移置費用 ，甚至 有可能使車子受損 。 道路交通管理處罰條例第五十六條 6 第二項規定上述三種排除違規行為的執行方法 ， 可以由 主管機關斟酌具體違規情況及執行條件，選擇執行方 法，皆屬於有效而必要且適當的手段， 與比例原則沒有 牴觸。 至於同時存在的秩序罰， 因為是針對持續的違規 行為的制裁，因此，並沒有雙重處罰的問題，自然也如 多數意見所稱，沒有違反比例原則。 （二）連續舉發與連續處罰 根據八十六年一月二十二日增訂公布的道路交通 管理處罰條例第八十五條之一規定 ， 違規行為人違規行 為經舉發後，如果遭責令自行終止違規行為而不終止， 或不在違規現場無法接收要求終止違規行為的命令 ， 交 通勤務警察或稽查人員可以連續加以舉發 ， 但不管是否 連續舉發，違規計點均僅以一次核計。遭連續舉發時， 依照九十年一月十七日修正公布的同法第九條規定 ， 對 於舉發事實沒有異議的違規行為人 ， 行為人可以不經裁 決，逕行依規定違規事實的條款所定最低額繳納罰鍰。 至於連續舉發的標準， 也就是最低時間間隔， 則規定於 九十年五月三十日修正發布的道路交通管理事件統一 裁罰標準及處理細則第十二條第四項， 每逾二小時，得 連續舉發之。 綜觀上述規定 ， 是否對於持續存在的違規行為予以 連續舉發，交通勤務及稽查人員有裁量的權限， 如果不 予連續舉發亦無不可；違規時間久暫，影響舉發次數， 但二小時的時間間隔， 僅為舉發的最低限制， 超過二小 時以上，甚至五小時或六小時再行舉發，亦無不可；如 果違規行為人對舉發的違規事實無異議 ， 包括對違規時 間和違規狀態無異議， 而未經裁決，多次罰鍰皆以法定 7 最低額計算。換言之，如果經裁決，以裁決所的裁決為 準，則罰鍰額度，並非不可依情節的嚴重程度而提高； 相對地，裁決所也可能認為連續數次的舉發偏離事實， 或認定過於嚴格 ，而不依舉發次數科處罰鍰。 至於不管 連續舉發幾次， 僅違規計點一次 ，雖然與本件聲請所涉 及的違規停車無關 ， 因為第五十六條第一項第一款的違 規行為並不計點 ，但是從其他違規計點的情形來看 （例 如道路交通管理處罰條例第三十三條不遵守高速公路 管制規定） ，顯然舉發次數多寡，與違規計點無關，不 管舉發幾次，只算一次違規行為，違規計點一次。 從相關規定整理出來的幾個重點 ， 可以得出幾個結 論： （１）連續舉發不等於多次處罰，連續舉發是執法 人員蒐集證據的行為 ， 不是賦予行為人任何作為義務的 行政處分，針對連續舉發的事實 ，裁決所還有評估認定 以及就所認定的事實量定處罰程度的權限； （２）舉發 次數並不作為違規次數的計算標準，違規停車一次，不 管違規時間久暫，只算一個違規行為； （３）違規時間 的久暫， 原則上可以證明違規情節的嚴重程度， 原則上 以二小時為最低認定標準 ， 但因為交通秩序受干擾的具 體程度、 客觀交通條件的良窳不同，可能某些地區違規 五個小時，和另一個地區違規二個小時的情節相同，裁 決所不必受舉發次數的限制， 而可以斟酌情節， 量定罰 鍰數額； （４）如果違規行為人對舉發事實沒有異議， 不須經過裁決，科以最低額罰鍰即可，縱使經過裁決， 違規行為人所被科處的罰鍰可能更少； （５）因此，所 謂連續舉發、 連續處罰， 並不是針對數個違規行為為多 次處罰，而是對於一個違規行為，依舉發次數，認定違 8 規情節的嚴重程度，以酌量加重罰鍰的額度。 在違規行 為人不反對的情形下， 依數個法定最低額計算， 如果經 裁決 ， 事實與舉發相同 ， 沒有更嚴重或值得寬宥的情形 ， 同樣依數個法定最低額裁定罰鍰 ， 只是求量定罰鍰額度 技術上的方便而已，並不因此改變處罰的次數， 不管量 定的罰鍰額度多少 ， 只能算是一次處罰 ， 並非多次處罰 ； （６） 連續舉發的次數，代表違規時間的長度，也代表 違規情節的嚴重程度 ， 量定罰鍰可能超越一個違規行為 的最高法定額度 ， 但是應該認為是違規構成要件之外的 特別加重條款，是客觀的、特別的加重量罰條件，因為 他們沒有影響不法的數量評價， 僅僅是影響不法的高 度，並因而影響責任的高度。 （三）罰鍰的累進與比例原則（註六） 依照多數見解， 數個罰鍰合併計算，並沒有逾越法 定最高額的問題 ，但是， 人民卻可能因而寧願選擇將違 規停車行為界定為刑事犯罪行為 ，而且採用罰金刑，因 為罰金是刑罰， 必須嚴格遵守重複評價禁止原則 ，則繼 續犯不會被認定為數行為 ， 而且因為必須遵守法定刑上 限，即使因情節嚴重而明定提高法定刑， 也有法定最高 刑的限制，比起多數見解的數違規行為觀點， 科罰金對 行為人較為有利 。 就這一點而言 ， 本席的論點稍有優點 ， 那就是雖然依據規定， 採累進課處罰鍰的處罰模式，但 裁決所對於連續舉發還有裁決權 ， 如果違規停車對於具 體交通情況並無影響 ， 違規行為人仍可能獲處單一罰鍰 最高額以內的罰鍰。當然， 罰鍰累進的可能性基本上是 存在的， 所以採累進罰鍰的加重模式， 會突破單一罰鍰 的法定最高額上限，與罰金刑相比，還是不能完全排除 9 是否符合比例原則的疑慮 。 那麼行政法規可以創造罰鍰 累進的量罰制度嗎？ 罰鍰累進如果和現行刑法罰金制度相比 ， 尤其是罰 金額度尚未修正的普通刑法的罰金制度相比 ， 累進罰鍰 確實可能比罰金刑嚴厲， 但是失衡之過， 在於罰金制度 改進速度不符合時代需求，罰金制度的改進， 也包括採 納累進制度的可能性，因此，就與罰金的比較而言，罰 鍰累進表面上的嚴厲， 無從非難。 尤其當所有交通違規 裁罰， 在實務上已基於便利的需求，而依違反道路交通 管理事件統一裁罰標準及處理細則處罰時 ， 裁罰空間已 遭到壓縮，對行政處罰的量罰方式，亦應有別於傳統裁 罰的思考。 就一違規行為的加重處罰而言 ， 應該比較的不是罰 金制度，而是數個違規行為。一個違規行為的加重，原 則上不應比數個違規行為量罰重 ， 但如果一個違規行為 情節較為嚴重， 可能比數個違規行為受更重的量罰，在 刑法上也是如此 。對數個違規行為量罰， 可以量以最高 法定數額，但依系爭規定，自動繳納的違規行為人僅需 依最低法定數額累進完納罰鍰 ， 目前實務上對於連續舉 發的處罰 ， 都依違反道路交通管理事件統一裁罰基準表 處以最低法定數額，因此，一個違規停車的累進處罰， 必然等於或低於數個違規行為的數個處罰 ， 可見累進的 加重方式，尚屬處罰與責任相當 ，還在比例原則容許範 圍。 而且對於行政罰的量罰條件採取寬鬆的審查標準 ， 准許行政罰擁有獨立的裁罰方式 ， 相較於准許行政制裁 規範在違規構成要件不必遵守法律保留原則 ， 僅注意授 10 權立法的明確原則 ， 憲法更應該就裁罰方式放寬罪責原 則的要求。 （四）與比例原則並無不符 為了遏阻違規行為人的違規停車行為， 或在交通條 件十分惡劣的環境，至少使違規案例減少，以改善交通 環境，連續舉發所導致的加重處罰，確實頗具有效性。 違規行為的不法既然持續存在，就該不法予以加重處 罰，也屬必要， 再就依據上開規定的內涵可能的操作情 況來看 ， 執行起來並沒有不能避免的輕重失衡 ， 換言之 ， 上開規定並沒有誤導執行變成輕重失衡的瑕疵 ， 用以處 理交通違規停車事件， 手段亦屬適當， 因此與憲法上的 比例原則並無違背。 三、多數意見的數行為觀點正好違背比例原則 多數意見將連續舉發解釋為連續處罰 ， 並無明顯的法條 依據 。 固然立法者可以如同刑法上不作為犯的構成要件類型 一般， 以規定保證人義務架構不作為犯的構成要件行為， 也 就是以構成要件的行為概念（也就是法律的行為概念） ，決 定行為數與罪數 ，而基於保護法益的行政目的 （不應該有脫 離保護法益的行政目的） ，賦予人民一定的作為義務，再依 行為人違反義務的次數， 定義行為數， 進而定義違規次數及 處罰次數，但是如果強將一般生活觀念中的一個犯錯行為， 利用法律文字拆成數個，就如同德國 Naumburg 高等法院所 主張 ， 針對在街道上接連有超越六十公里及七十公里時速速 限並一次超車的行為，如果將兩個在時間上直接相互關連， 在空間上只有微不足道的間隔距離的違規行為 ， 處以兩次罰 鍰，則是將單一的生活事件予以不自然的分割 （unnaturliche Aufspaltung eineseinheitlichen Lebensvorganges） （註七） 。繼 11 續犯的一個行為 ，就算在犯罪完成後持續存在， 除非有侵害 其他法益的行為出現， 否則犯罪完成前後的行為 ，都是造成 同一個結果的同一個行為，對於這樣的行為， 人為地切割成 數個， 給予數個處罰， 正好就是違背重複評價禁止而違反比 例原則，在行政法 上慣用的術語就是違反一事不二罰原則 （ne bis in idem）。 多數意見認為連續舉發可以創造數個違規的構成要件 行為， 當然可以賦予數次處罰效果，所以未違反一行為不二 罰原則，但是，依據憲法上比例原則所要審查的，正是為什 麼交通勤務及稽查人員的舉發行為 ， 可以創造出人民的作為 義務， 必須能充分說明其中緣由 ，才能決定並無將一行為當 作數行為加以處罰的重複處罰。 依照多數意見， 人民的作為 義務多寡，完全取決於該等人員是否二小時舉發一次， 或三 小時、 四小時舉發一次， 而且是在違規構成要件已經依時間 經過而實現之後 ，才決定行為人已經違反一個義務，行為人 的義務是構成要件實現之後才成立，這樣的邏輯論述過程， 叫做謬誤推論（ad absurdum）。 如果認為禁止違規停車的作為構成要件 ， 已經賦予違規 行為人排除自己違規行為的義務 ，因此未終止違規行為， 即 屬違反作為義務的不作為 ， 則是把作為構成要件所賦與行為 人的不作為義務 ，從反面解釋一次，重複賦予行為人一個作 為義務 ， 正好是一行為處罰兩次 ， 而違背重複評價禁止原則 。 殺人罪的構成要件是要求不可以殺人 ， 違背這個不作為 義務， 只成立一個作為的殺人罪 ，如果把同樣的構成要件解 釋為，就是不能讓別人死，而要積極地救人，則殺了人之後 沒有救被害人 ， 豈不是要構成兩個殺人罪？在妨害自由也是 一樣， 禁止剝奪他人行動自由的構成要件，如果已經用來處 12 罰積極剝奪他人行動自由的行為 ， 就不可能重複拿來處罰沒 有把被害人放掉的不作為，否則一個妨害自由的行為， 豈不 是也要各成立一個作為和不作為的妨害自由 ， 而處罰兩次？ 如果將禁止停車的構成要件， 解釋為違規停車之後，有終止 違規行為的義務 ，則不盡這個義務而不終止違規行為， 等於 又違規一次， 就是將一個實現違規構成要件的行為，解釋為 兩個違規行為，顯然就是將一行為處罰兩次。 參、一行為不二罰與一事不二罰 一、自然意義一行為就是依社會生活經驗所認知的一個因果流程 多數意見或許認為，刑法上繼續犯所使用的是自然的行 為概念，但行政法上應該使用構成要件的行為概念，所以可 以把屬於刑法上繼續犯的行為類型，從行政管制目的，定義 為數個構成要件行為。 刑法上一向併用自然的行為概念及構成要件的 （法律的） 行為概念，這兩個概念並不是互相排斥的概念，構成要件的 行為概念所涵攝的對象，也是人物理的身體舉動。構成要件 的一行為，就是滿足一個構成要件最低要求的行為（註八） ， 但是怎麼樣的行為叫做滿足一個構成要件最低要求的行為， 這個一行為的定義沒有辦法自己解 釋自己，構成要件所描述 的對象，必定是在社會經驗中存在的，是一般經驗的認知對 象，也就是說，構成要件的內涵，勢必得藉由一般經驗認知 來填充，不透過所謂自然的經驗事實說明構成要件，構成要 件是無法被理解的。例如偽造貨幣一張、一千萬張或甚至一 億張，在刑法學理與實務上，都稱為構成要件一行為，為什 麼偽造貨幣一張、一千萬張或甚至一億張，卻只能看作構成 要件一行為，而成立一罪？正是因為在一般生活經驗當中， 偽造貨幣的行為是一個不斷複製的過程，換句話說，這種行 13 為的「自然現象」就是一種複合行為，透過持續反覆相同的 動作而構成一個可罰的行為，因此要解釋構成要件的行為概 念，不可能不藉助所謂自然意義的 （社會生活經驗所認知的） 行為概念（註九） 。 繼續犯是一種構成要件形態 ， 一個持續妨害自由的行為 ， 成立一個繼續犯的犯罪，並不只是從自然的行為概念，才能 推論出來 ， 而是根據構成要件行為概念 ， 也得出相同的結論 。 同樣的，違規停車也不例外，依照一般社會生活經驗，在禁 止停車處所停車一次，只能是一個行為，違規行為持續存在 時間的久暫，只是彰顯違規行為情節的嚴重程度，而不會因 此使得滿足一次構成要件的行為，變成數個實現不同構成要 件的行為。 在本件聲請，採取構成要件行為概念 或自然意義的行為 概念，不會得出不同的結論，只有提出錯誤的行為概念，才 會有不同的結論。 二、一事不二罰與比例原則 一事不二罰的「一事」 ，是不好的用語，因為不精確。行 政法學上，對於一事不二罰原則所引用的用語是「 ne bis in idem」 。這個概念在二十世紀初， 德國帝國法院曾經認為並非 只具程序上的意義，而是一個刑法上的基本原則，即同一個 犯罪行為，只能處罰一次（註十） 。但是制定基本法的背景， 就是反對納粹第三帝國在刑事訴訟程序上經常發生的多重訴 追，所以德國聯邦憲法法院曾經採取歷史的解釋方法，非常 狹隘地解釋為程序法上的一事不再理，尤其只適用於刑事訴 訟，至於刑罰與懲戒罰等其他行政法領域的制裁手段之間是 否能重複處罰，則以法治國原則中的比例原則及實質正義原 則作為禁止重複制裁的依據 （註十一） ，例如德國聯邦憲法法 14 院即認為，依據法治國原則，科以刑罰時，不可以不顧及被 告就同一行為，是否已受懲戒處罰的宣告 （註十二） 。如今該 國秩序維護法第八十六條也明白加以規定，而且不僅僅是程 序上的原則，也成為實體法上的原則 （註十三） ，通說並認為 從德國基本法第一○三條第三項及法治國原則，皆可以引申 出一事不二罰原則（註十四） 。 所謂 ne bis in idem 縱使在德國基本法有很狹義的立法背 景，它所具有的比例原則意涵（德國基本法沒有規定比例原 則，ne bis in idem 可以看作比例原則的次類型，而有例示規 定的性質） ， 卻是可以廣泛使用的 ，何況遠溯古希臘羅馬的歐 洲法制史，早就有這個原則存在，而且不僅適用於程序法， 至於似乎都適用於刑事法，則是因為刑事法是最古老的制裁 體系。在只有刑法規範的遠古社會中，做錯一件事，不可以 被責備兩次 ， 就是ne bis in idem的意思 ， 它的含義是廣泛的 。 在法律位階理論建立之後，本席認為可以建立一個屬於比例 原則的審查體系，從比例原則可以引申出重複評價禁止原則 （Doppelbewertungsverbot） ， 而重複評價禁止 ， 就是古老的 ne bis in idem。在重複評價禁止原則之下，對於制裁而言，即是 重複制裁禁止原則 （Doppelsanktionsverbot） ， 行政法領域可以 繼續使用一事不二罰「ne bisin idem」同時作為程序以及實體 的下位比例原則。在刑法的領域， 「ne bis in idem」一向是程 序法上的一事不再理，在實體法方面，則一向慣用重複評價 禁止原則（註十五） 。 人類社會從只有刑事規範（註十六）到發展出有 法律位 階關係的規範體系，比例原則的內涵，也從比較廣義的一錯 不二罰，發展成同一件事，並非不可受到兩種不利益（註十 七） ，也就是說，一錯不二罰的概念範圍因而遭到限縮，只限 15 於同一種類的處罰 ， 才需要遵守重複評價禁止原則 （註十八） 。 但是這種因為可能的過度體系化所造成對同一事實的多重評 價，卻可能造成對事實的過度評價，正如同用比較廣泛的知 識內涵、比較多元的思考角度，對一件事的解讀，會比較豐 富、比較深入，甚至比較尖銳，但是如果這種解讀過度鉅細 靡遺，可能變成令人難以忍受的挑剔與重複。 大約到了二十世紀末期，法律位階體系理論所帶 來的便 利和某種程度的精緻，已經讓受規範的對象逐漸發現，精緻 的法律體系所發展出來的多重評價可能性，原本應該可能更 周全地保護他們的利益 ， 但是作為潛在的行為人的行動自由 ， 卻似乎陷入受到多重剝奪的危機當中。例如刑事制裁、行政 負擔或制裁與民事賠償三種法律手段，因為解讀損害事實的 角度不同，而可以併用，但是就被害人而言，永遠只有民事 賠償才比較有實益，對行為人而言，則只感受到犯一個錯， 會受到無所遁逃的全面追索，當行為人陷入甚至沒有能力補 償被害人的狀況時，法律制度對被害人也會變得毫無實益， 則似乎只有公權力可以沾沾自喜，因為它 可以證明自己無所 不在。於是產生一個根本的反省：難道多種不同法律手段的 規範主張，不是違反比例原則的多重評價嗎？法律是為誰而 存在？公權力應該為誰服務？一個加害人和受害人都不覺得 獲得公平正義的評價體系，符合比例原則嗎？ 新一波的比例原則思考，因為這樣的提問，正開始慢慢 發展，二十一世紀的法學，正在將整合不同的法律手段，當 作它的時代任務，我國立法實務上在刑罰與秩序罰之間的選 擇，也是在驗證這種新的發展趨勢。 ne bis in idem原則適用範圍的從寬到窄 ， 而後開始擴張 ， 反映比例原則內涵的歷史演化。從歷史的演化來看，爭執一 16 事不二罰的適用範圍，過於狹隘。比例原則的應用很古老， 但內涵的研究與實務的操作卻很年輕 （註十九） ， 釋憲者應該 更致力於發展比較精緻的比例原則操作規則。我國憲法既然 並沒有類似德國基本法第一○三條第三項的規定，而有自己 的第二十三條，直接適用第二十三條操作即可。 三、一事與一行為 多數意見使用一行為不二罰的概念，顯示與一事不二罰 有所區隔。這種區隔屬於實體法的區隔，就保障人權的觀點 而言 ， 這個區隔算是一種進步 。 所謂的 「一事」 ， 究竟何所指？ 在德國基本法第一○三條第三項規定的同一事實 （Tat） 只受 一次處罰，其中同一事實的概念，始終是討論的重心，德國 憲法文獻的說明當中，只有一點是清楚的：這個「事實」的 概念與德國刑法想像競合（事實單一）及實質競合（事實多 數） 的 「事實」 並不完全相同 （nicht identisch） （註二十） 。如 果就程序法上一事不再理的意義而言，一事就是一個案件， 一個案件當然未必是一個行為 ， 但是案件是否是同一個案件 ， 從刑事訴訟法學理與實務長期的爭議來看 （註二十一） ，可以 知道案件的定義無法擺脫實體法上對犯罪事實的看法，而沒 有人的行為，構不成犯罪事實，在制裁的對象還沒有（不可 能？）及於動物、植物之前，對所有制裁體系而言，脫離人 的行為，根本不可能談制裁。制裁體系既然要談犯幾個錯， 處罰幾次，就不可能不問行為數如何計算、行為如何定義， 而決定行為的定義 ， 也不能不回到一般社會生活經驗的思考 ， 此所以德國聯邦憲法法院針對該國基本法第一○三條第三項 所謂的同一事實，定義為根據自然的觀點，所要判斷的單一 的生活事件，這個事件是一個歷史的流程，以時間和事實內 17 容為界限 （註二十二） ，所謂自然的觀點，就是一般生活經驗 上的理解。 所以：一事脫離不了一行為，一行為脫 離不了社會生活 經驗的認知，也就是所謂自然的理解。 肆、法律保留與法律明確原則 一、系爭規定未違反處罰法定原則 長時間持續一個違規停車行為，違規的程度增加，也就 是不法的強度增加 ， 責任高度也增加 。 為了保護人民的信賴 ， 使人民能夠預測自己的行為，如果他的行為可能會在不法和 責任上受到加重處罰，必須讓他能事先知道，因此情節嚴重 事由也必須適用處罰法定原則（行政罰法第一條、社會秩序 維護法第二條） 。 根據處罰法定原則 ， 影響不法與責任的要素 ， 都應該明確規定於構成要件當中。 道路交通管理處罰條例第八十五條之一第一項，規定行 為人可能遭加重處罰的理由是：違規停車經令改正不遵守， 或因行為人不在違規現場，而未能命他改正，但長時間違規 停車。所謂連續舉發，就是長時間違規，而且時間愈長，舉 發次數愈多。舉發次數愈多表示情節愈嚴重，至於情節嚴重 如何量定罰鍰，則規定在九十年一月十七日修正公布的同法 第九條，違規行為人如果沒有異議，以遭舉發的次數，繳納 各該條款所定罰鍰最低額，亦即，受處罰額度，依法定最低 額累進計算。此外，每逾二小時可能加重一次的處罰方式， 在違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則已有 規 定，加上有違反道路交通管理事件統一裁罰基準表為據，裁 決所裁決標準明確，不致因法律規定瑕疵而導致執行危害人 權。因此，何謂情節嚴重、加重量罰條件以及加重處罰的額 度均已在構成要件中明確規定，系爭規定與法律保留原則及 18 法律明確性原則皆未牴觸，認為系爭規定未明文規定加重量 罰條件 （許宗力大法官意見書參照 ） ，實屬誤會。 關於加重量罰條件的裁量依據，因為事屬裁決者的裁量 權限，在法規性命令中規定，亦為已足，而能如九十一年七 月三日增訂公布的道路交通管理處罰條例第八十五條之一第 二項第二款，在法律中規定，當然更佳，立法者對技術 性事 項的規範更嚴謹，當然不是錯誤。 總之，罰鍰的累進在本件僅有與比例原則是否相符的問 題（本意見書貳、二、 （三）參照） ，並無牴觸處罰法定原則 的疑義。 二、多數意見本身違憲的理由 在自由民主的生活體制之下 ， 不作為是人民的基本權利 ， 要賦予人民作為義務必須特別明文規定，尤其必須注意保護 法益的重要性（註二十三） 。如果多數意見堅持多行為觀點， 則在違規構成要件實現之後，若要賦予行為人終止違規行為 的義務，必須在構成要件明白規定，而且違反義務的次數既 然決定違規的不法次數，也決定處罰的次數，也就是決定責 任程度，都應該在法律中明白規定，例如明定「違規行為人 未於二小時內離開禁止停車處所者，處新臺幣六百元以上一 千兩百元以下罰鍰。每逾二小時連續處罰之。」只是在違反 道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則規定逾二小時可 連續舉發，當然違背法律保留原則，也違反罪責原則，何況 每逾二小時即可計算一次這個規定，在法律規定不明確的情 況下，並不能確定就是義務數（不法數）的計算標準。尤其 九十一年七月三日增訂公布的道路交通管理處罰條例第八十 五條之一第二項第二款，基於法律保留原則，已將二小時的 舉發間隔予以明文規定，多數意見對於自認為構成要件要素 19 的時間間隔，卻准許立法機關授權行政主管機關自行訂定， 遵守法律保留原則的立法機關改過了 ， 大法官卻要把對改錯 。 依照多數意見的多行為觀點 ， 系爭規定必須被宣告違憲 ， 強要解釋成合憲，只會使憲法受傷。憲法自己明明白白，或 許不會被傷害，釋憲機關的釋憲威信，卻定然受到傷害。 伍、裁罰程序與違規行為數的評價 九十年一月十七日修正公布的同法第九條但書規定，違規行 為人如認為舉發的事實與違規情形相符，得自動向指定處所繳納 結案。該規定原本指違規行為人依全部罰單完納罰鍰，自然因而 結案，但由於連續舉發、累進處罰，加上制裁作業流程的改進， 裁決及執行程序可依舉發單的數量分別進行，因而如果違規行為 人只就一個舉發事實完納罰鍰，在行政機關就該舉發事實的處罰 程序業已終結，依據一事不再理原則，其他的舉發事實豈非不得 再予處罰？ 程序是為了實現實體價值而存在，一事不再理原則是為了避 免重複處罰。本件聲請所關涉的案件因為依舉發次數認定加重情 節是否存在，在處理流程上即可能無法一次完結，則針對各個加 重情節的各別結案只是一種中間程序，罰鍰未全部裁決前，程序 尚未完全終結，如果違規行為人根據某一舉發通知而自動繳納其 中一張罰單，只是對於部分遭檢舉的事證予以承認，自行承擔部 分繳納罰鍰的公法債務，對於未履行的其餘公法債務，還需要一 個終結程序的裁決，因此另就其他舉發事實加以裁決，當然不生 重複處罰的問題。 陸、結論 法國國王路易十四（1661 至 1715 執政）說： 「國家就是我」 （L'etatc'est moi） （註二十四） ； 功業彪炳的德國腓特烈大帝 （1740 至 1786 執政）則說「我是國家的首席僕役」 （Ich bin der erste 20 Diener des Staates） （註二十五） 。 公權力自認為主人或自認為僕役 ， 正好是人權意識高低有無的指標，在民主體制的國家，依據憲法 審查基本權的限制時，首要之務，就是辨明法律規範是主人的支 配規則或僕役的服務手（守）則。要分辨公權力是自認為主人或 僕役，檢視制裁規範是最有效的方法之一，藉由制裁規範可以察 知公權力是謹守分際的僕人，還是僭越分際，自命為主人。嚴謹 的制裁規範，最能樹立公權力的威信，而獲取人民的信賴，公權 力如果真正想有所作為，運作順暢，獲得人民支持，最簡單的途 徑，就是以嚴肅的態度面對制裁規範，當處罰人民出以戒慎恐懼 的態度時，作為主人的人民才會全心託付，公權力也才不會時感 制肘（註二十六） 。 禁止重複處罰之所以是人類社會古老的戒律，實在因為重複 處罰會破壞處罰的威信，處罰的威信就是規範的威信，也就是公 權力的威信 （註二十七） 。本件解釋卻開宗明義違反比例原則，將 一行為恣意解釋為數行為，本席至感惶恐。不是為了保護刑法的 制裁理論，而是唯恐本院大法官率先示範操作一行為多重處罰， 自毀憲法上的比例原則，爰提不同意見書如上，並提出另一種解 釋論述如下： 解釋文 立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發違規行 為，並予以加重處罰，以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第二 十三條之比例原則及法律授權明確性原則。 道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序， 確保交通安全而制定。依中華民國八十六年一月二十二日增訂公布第 八十五條之一規定，對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各 款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃 立法者考量長時間持續存在之違規行為，對公眾交通秩序可能造成嚴 21 重影響，除得使主管機關以強制執行之方法及時除去該違規狀態外， 並藉定時舉發持續存在之違規行為，以確認違規情狀之嚴重程度，而 予以加重處罰，未違背法治國家一行為不二罰之原則，與憲法第二十 三條之比例原則並無牴觸。 鑑於交通違規之動態與特性，立法者欲藉連續舉發以警惕及督促 違規行為人儘速除去違規行為者，得授權主管機關考量道路交通安全 等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明 確之規範。道路交通管理處罰條例第八十五條之一得為連續舉發之規 定，就連續舉發時應依何種標準為之，雖無原則性規定，但主管機關 依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於九十年五月三十日修 正發布 「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」 ， 其第十二 條第四項規定，以「每逾二小時」為連續舉發之標準，衡諸人民可能 因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通 秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚屬適當。 道路交通管理處罰條例第五十六條第二項關於汽車駕駛人不在違 規停放之車內時，執法人員得於舉發其違規後使用民間拖吊車拖離違 規停放之車輛並收取移置費之規定，係立法者衡量各種維護交通秩序 之相關因素後，使行政機關得於合理裁量範圍內，除對已經發生的違 規事實加重處罰之外，並得逕行採取另一必要之執行手段，防止違規 行為繼續存在，乃合併使用兩種效果不同的強制手段，不違反禁止重 複評價原則，與憲法上之比例原則並無不合。 註一：學說上（洪家殷，行政秩序法論，2000 年 7 版 2 刷，頁 133。） 有誤以為狀態犯者，另吳庚，行政法之理論與實用，2005 年， 頁 506， 似乎將無照起造建築物歸類為繼續犯 ， 如果無照起造建 築物是繼續犯，裁處時效應該自建築物拆除後起算，而不是自 建築物完成後起算。兩份文獻都局部誤解繼續犯與狀態犯的概 念。 22 註二：Roxin, AT I, 3. Aufl., 1997, 10/ 105. 註三：Roxin, AT I, 10/ 106. 註四：在行為數的認定上有困難的是自動化的行為，這類行為應該成 立一個獨立的構成要件類型。 註五：吳庚，行政法之理論與實用，頁 469-490；陳敏，行政法總論， 2004 年，頁 699、801；洪家殷，行政秩序罰論，2000 年，頁 1- 10；城仲模，行政法之基礎理論，1999 年，頁 248-249；林紀 東，行政法，1994 年，頁 361-362、377-378。 註六：在本件聲請，罰鍰的累進，僅涉及比例原則的疑義，並未違背 處罰法定原則（本意見書肆、參照） 。 註七：OLG Naumburg, Beschluß vom 21.09.1995 - 1 Ss（B）185/95, NJW 1995,3332; OLG Zweibrucken, Beschlus vom 17.09.1998-1 Ss 208- 98, NJW1999,962. 註八：H.-H. Jescheck/ Thomas Weigend, AT5, 1996, 66/ II, III. 註九：許玉秀，一罪與數罪之分界，台灣本土法學雜誌 46 期，2003 年 5 月，頁 84、90。 註十：Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG, 1992, 103 III/ 257;RGSt 35, 367, 369 f. 註十一：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG, 103 III/257, 276, 279; GeorgNolte, in: v. Mangoldt/ Klein/ Starck, Bonner GG, 4.Aufl., 1999,Bd.3, 103 III/ 179,180; BVerfGE 21（1967）, 377, 378; 391, 402;27（1969）, 180, 188; 28（1970）, 264, 278 ff.關於一事不 再理原則在刑事訴訟法上的意涵，參考林鈺雄，刑事訴訟法 （上） ，2003 年，頁235 以下；林鈺雄，新刑法總則與新同一 案件－從刑法廢除牽連犯、連續犯論訴訟上同一案件概念之 重構，月旦法學雜誌，第 122 期，2005 年，頁 27-56；陳運 財，論起訴事實之同一性－評最高法院八十六年度台非字第 23 一八七號刑事判決，月旦法學雜誌，第 62 期，2000 年，頁 145-158；林永謀，實務上關於起訴事實（犯罪事實）同一性 判斷之基準－兼評最高法院八十六年度台非字第一八七號判 決要旨，法官協會雜誌，第一卷第一期，1999 年，頁 45-58。 註十二：BVerfGE 21, 378. 註十三： Erich G öhler, OWiG, 13. Aufl. , 2002, 66/ 57a; Kurz, in: KarlheinzBoujong, Karlsruher Kommentar zum OWiG, 1989, 65/ 24;Bodo Pieroth/ Bernhard Schlink, Grungrechte Staatsrecht Ⅱ,19. Aufl., 2003, 33/1107. 註十四：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG, 103 III/ 258 ff.; Nolte, in:v. Mangoldt/ Klein/ Starck, Bonner GG, Bd.3, 103 III/ 179. 註十五：許玉秀，刑法導讀，學林分科六法－刑法，2005 年版，頁48- 51。 註十六：有團體就會有紀律要求，自然就會有制裁規範。雖然團體成 員之間的生活資源交換也需要一套規則，所以在初民社會， 必定也有民事規則，但是規範的特質要經由強制效果才能凸 顯，任意性規則的規範性比較弱，需要透過團體（也就是公 權力）貫徹的規範，自然就只有刑法了。 註十七：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG, 103 III/278. 註十八：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG, 103 III/280; BverfGE 28（1970）, 264, 277. 註十九：不管是德國或美國的審查實務，都暴露這一點。可以稍微參 考許玉秀，刑罰規範的違憲審查標準，收錄於民主、人權、 正義蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論文集 ，2005 年，頁365、369、 372 以下。 註二十：Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig, GG, 103 III/281 ff. 24 註二十一：陳樸生，刑事訴訟法實務，1997 年，頁 91 以下；林鈺雄， 犯罪事實同一性與時間要素－兼評數則最高法院相關判 決，收錄於於民主、人權、正義－蘇俊雄教授七秩華誕祝 壽論文集，頁 277 以下；同作者，刑事訴訟法（上） ，2003 年，頁221-253， 新刑法總則與新同一案件－從刑法廢除牽 連犯、連續犯論訴訟上同一案件概念之重構，月旦法學雜 誌，第 122 期，2005 年，頁 27-56；陳運財，論起訴事實 之同一性－評最高法院八十六年度台非字第一八七號刑事 判決，月旦法學雜誌，第 62 期，2000 年，頁 145-158；林 永謀，實務上關於起訴事實（犯罪事 實）同一性判斷之基 準－兼評最高法院八十六年度台非字第一八七號判決要 旨，法官協會雜誌，第一卷第一期，1999 年，頁 45-58。 註二十二：BVerfGE56（1981）,22,29.該判決所處理的問題是參加赤軍 連犯罪組織，為組織而使用爆裂物、殺人，參加犯罪組織 與同時的使用爆裂物、殺人行為，是否屬於同一事實。就 其中一個行為裁判，效力是否及於其他行為，而有一事不 再理原則的適用。 註二十三：此所以1984 年在開羅舉行的國際刑法會議決議，在純正不 作為犯，應順應對於輕微的反規範行為不予入罪的趨勢， 在不純正不作為犯，則應該在刑法分則個別規定，而不是 在總則中概括規定。參考許玉秀譯，一九八四年開羅第十 三次國際刑法會議決議， 刑事法雜誌第31 卷第 3 期，1987 年 6 月，頁 77-79。 註二十四：被認為是開創歐洲君主專制的路易十四，在為國庫斂徵事 件，與最高法院院長爭論國家利益時說： 「我就是國家。」 他認為他的君權既不是來自貴族也不是來自於人民，而是 25 來自於上帝的恩賜，他曾經禁止宗教自由，廢止在他就任 之前的國王對胡根諾教徒所下寬容的敕令。 註二十五：語出腓特烈大帝的反馬基維利一書，相對於法國的路易十 四，腓特烈大帝被稱為開明君主專制的代表，他同時被稱 為無憂宮（Sanssouci）哲學家，深受法國哲學家伏爾泰影 響，他主要的政績除了廢除農奴制度、對除了侵犯國王的 犯罪以外的其他犯罪在刑事訴訟上廢除刑求之外，就是向 繼承神聖羅馬帝國皇帝法蘭克一世皇位的奧地利和匈牙利 女皇瑪利亞泰瑞莎（Maria Theresia）發動三次戰爭，取得 Schlesien。雖然因為取得 Schlesien 而被尊稱為大帝，但在 歷史上 ， 也被質疑因為不願順服一個女王 ， 所以發動戰爭 。 註二十六：行政法學熱心研究秩序罰，是人民之福，也是公權力之福。 註二十七：公權力關心的往往不是人權，而是維護自己的權威地位， 這也就是所謂規範的有效性 （Normgeltung） 。 參考徐育安譯 （Gunther Jakobs 著） ，主觀的犯罪層面，收錄於民主、人 權、正義－蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論文集，2005 年，頁 62 以下；許玉秀，當代刑法理論之發展，收錄於蔡墩銘教 授榮退論文集，2002 年，頁 1 以下；許玉秀譯（Günther Jakobs 著） ， 罪責原則 ， 刑事法雜誌 ， 第40 卷第 2 期，1996 年 4 月，頁 45 以下。 ### 4. 604許大法官宗力提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421529) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意合憲結論，惟認理由不足，補充三點，重點在連續處罰的性質定性。 > **核心主張**：舉發顧名思義是對發生於過去的違規行為的告發，據此科處的罰鍰除秩序罰外別無其他定性；第一次如此，後續連續舉發所科的數個罰鍰亦然，且各次處罰的對象都是違規停車的違法行為，而非不履行駛離義務的違法行為。加重責任說不足採：違規停車法定罰鍰為六百元以上一千二百元以下，無論如何加重都難以達成遏阻目的，若因連續舉發而科處逾越法定上限的罰鍰，違反處罰法定原則更是明顯。怠金說亦不可採：舉發針對過去違法事實，與針對未來要求限期履行的告誡有別，法律用語是罰鍰而非怠金；且駛離違停車輛並非不能由他人代為履行，怠金只能針對不具可替代性的行為義務，通知限期履行與科處怠金的機關亦應同一。 > **與多數意見的差異**：本席認同多數的秩序罰定性與合憲結論，但認為理由仍有不足，故補充定性上的論證，並逐一駁斥不同意見所主張的加重處罰說與怠金說。另以行車途中經過數個測速照相管制點而遭數次舉發為例，說明把自然單一行為依法律標準切割為數個評價單位並非本案獨有；並認為即使採嚴格審查，授權只要明定目的即可，內容與範圍縱未設規定亦無不可。 1 釋字第 604 號解釋協同意見書 許宗力大法官 提出 本件解釋認八十六年一月二十二日公布之道路交通管理處罰條例 第八十五條之一有關對違規停車行為得為連續舉發，並可能導致連續 處罰之規定，以及主管機關根據同條例第九十二條之授權，於九十年 五月三十日修正發布「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細 則」第十二條第四項有關「每逾二小時，得連續舉發之」之規定，並 未違反憲法上一行為不二罰原則、法律保留原則與授權明確原則，本 席敬表同意，惟認為理由仍有不足之處，爰提出協同意見書，以三點 理由補充之： 一、連續舉發、連續處罰是數行為，數秩序罰，既非一行為，加重處 罰，亦非連續科處怠金 審查系爭道路交通管理處罰條例有關連續處罰之規定是否合 憲之前，有必要先對連續處罰之行為加以定性。 多數意見認為每舉發一次，即認定有一次違規停車行為，違 規狀態繼續而為連續舉發者，即認定有多次違規行為，根據此多 次違規行為之認定而作成多次處罰，性質上屬針對數次違規行為 所科處之數個秩序罰。本席認同此種定性，蓋舉發者，顧名思義， 指對發生於過去之違規行為之告發，則據此告發對違規行為所科 處之罰鍰，捨秩序罰外，實別無其他可能定性。而針對第一次舉 發所告發之違規行為所科處之罰鍰，性質上既屬秩序罰，則針對 後續之連續舉發所告發之數次 違規行為，所科處之數個罰鍰，性 質上自亦屬數次之秩序罰。須補充的是，根據第一次舉發所科處 罰鍰，其處罰對象是違規停車之違法行為，之後根據連續舉發所 連續科處之數次罰鍰 ， 其各次處罰對象也是違規停車的違法行為 ， 而非不履行將違停車輛駛離之行為義務之違法行為，因為舉發之 2 功能純粹在於對違法行為之告發，而非課予行為人將違停車輛駛 離之行為義務，不可不辨。 不同意見書有主張連續舉發、連續處罰，並不是針對數個違 規行為多次處罰，而是對於一個違規行為作一次處罰，只是依舉 發次數，認定違規情節的嚴重程度，而酌量加重罰鍰之額度者。 惟本席懷疑此說是否符合立法意旨，蓋如果違規停車十幾小時， 甚或數日，依然認定一行為，只能罰一次，連續舉發次數只代表 違規情節嚴重程度，作為酌量加重罰鍰額度之參考，而根據系爭 條例第五十六條規定，違規停車處新臺幣六百元以上一千二百元 以下罰鍰，換言之，無論再怎樣加重罰鍰之額度，都不能超過一 千二百元之上限，則區區此一數目之罰鍰，是否能達到遏阻違規 停車，以維護交通秩序，確保交通安全之目的，不言可喻。除非 系爭條例於第五十六條之外，另設「加重違規停車」之違規行為 類型，大幅提高處罰額度，加重責任 （或加重處罰） 說才有意義。 在法律未朝此方向修改之前，如果依然解為處罰機關得因連續舉 發，違規情節嚴重，而加重處罰，一次科處超過一千二百元之法 定量罰上限之罰鍰，其違反處罰法定原則更是明顯不過（註一） 。 是加重責任（或加重處罰）說應不足採。 另有主張第一次之舉發與科處罰鍰固屬對過去違法事實之告 發與秩序罰，但第二、三次以後的連續舉發與罰鍰，性質上則應 屬行政執行法之連續通知限期履行 （告誡） 與怠金者。惟舉發者， 如前述，明顯係指針對過去之違法事實的告發，與針對未來，要 求相對人限期履行一定行為義務之告誡尚屬有間 （註二） ，遑論法 律用語明明是罰鍰，而非怠金（註三） 。再說，行政執行法上之怠 金，作為間接強制方法之一種，只能針對不具可替代性行為義務 之履行為之 （行政執行法第三十條第一項參照） ， 而將違規停放之 車輛駛離現場，以排除違法狀態，該行為本身並非不能由他人代 3 為履行者 ， 是就此而言 ， 亦難將系爭規定之連續處罰定性為怠金 。 最後，如果是行政執行上之怠金，則通知限期履行義務之機關與 科處怠金之機關應該同一，本件則根據道路交通管理處罰條例之 規定，負責舉發者是警察機關（道路交通管理處罰條例第七條參 照） ， 科處罰鍰機關則是公路主管機關 （同條例第八條第一項第一 款參照） ，當更無解為怠金之餘地。 系爭道路交通管理處罰條例規定之連續處罰固以定性為數次 秩序罰為當，惟違規停車之行為即使持續一段時間，仍具自然單 一違法行為之外觀，是針對違規停車行為持續之違法狀態連續科 處數次罰鍰，不免產生是否違反一行為不二罰原則之疑慮，這也 是本件爭論焦點所在。 二、連續舉發、連續處罰與一行為不二罰原則 「一行為不二罰原則」 ，又稱「禁止雙重處罰原則」 ，顧名思 義，指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁 止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止 對同一行為同時作多次之處罰。我國憲法固然沒有「一行為不二 罰原則」的明文，惟從法治國家所要求之法安定原則、信賴保護 原則以及比例原則均不難導出一行為不能重複處罰之要求 。 是 「一 行為不二罰原則」 具有憲法位階 ， 應無疑義 。 「一行為不二罰原則」 與訴訟法上之一事不再理原則、歐洲法傳統上的 ne bis in idem 原 則以及美國法上的 doublejeopardy 原則關係密切，但仍非完全相 同之概念。ne bis in idem 原則與 double jeopardy 原則意義相當， 追溯其理念史，可知係適用於刑事程序法上之概念，即禁止就同 一違法行為，為重複之刑事訴追與處罰 （註四） ，是其概念相當於 我國刑事訴訟法上之一事不再理原則，一般又稱「一事不二罰原 則」 （註五） 。也因此之故，德國基本法第一○三條第三項的不二 罰原則明示僅針對刑事處罰適用，學界通說亦認為「一事不二罰 4 原則」 只適用刑事罰 ， 對秩序罰則充其量只能為類推適用 （註六） 。 在我國，既然「一行為不二罰原則」係直接自信賴保護與比例原 則所導出，也沒有只針對刑事罰適用之明文，當然就沒有排除秩 序罰之直接適用的道理。是我國的「一行為不二罰原則」可說是 一種較廣義的概念，下含針對刑事制裁，適用於刑事訴訟程序的 「一事不二罰原則」 （ 「一事不再理原則」 ） ，以及針對秩序罰，適 用於行政制裁程序的狹義 「一行為不二罰原則」 。至於廣義的 「一 行為不二罰原則」是否禁止就同一違法行為同時或先後為刑罰與 秩序罰之處罰，仍有待深究，惟因與本件無涉，本院就此問題尚 無須表示意見。 本件系爭法律與命令允許對違規停車行為每逾兩小時舉發、 處罰一次，然因違規停車行為即使持續多日，仍具自然單一行為 之外觀，顯見系爭法規是將自然單一行為，以每兩時舉發一次為 單位， 「切割」成數個法律上單一行為，進而分別處罰，因此難免 引發是否有一行為兩罰之疑慮 （註七） 。 系爭規定究竟是否違反 「一 行為不二罰原則」 ， 關鍵在於 「一行為不二罰原則」所稱之一行為 ， 是否以自然單一行為為限。所謂自然單一行為，指的是以一個理 性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所理解的一 行為。法律上單一行為則是法律所創設之人工式的一行為概念， 可能是將數個自然單一行為整體合併為一行為，一個評價單位， 也有可能如本件所涉情形，將一個自然單一行為「切割」成數行 為，分別評價。 「一行為不二罰原則」 適用在刑罰領域，所稱一行 為一般係指自然單一行為，蓋一行為不二罰原則畢竟是基本權之 一種，自當以基本權主體－法律門外漢之一般人民的觀點來定義 一行為 （註八） ，且刑罰嚴重影響人民權利，將一行為解為自然單 一行為對人民較為有利。德國聯邦憲法法院曾就基於良心理由拒 服替代役之刑事犯，以行為人是基於一次性永久不變的良知決定 5 為理由，認為是一行為，因此不能重複訴追、處罰（註九） ，在另 案，於行為人因參加犯罪組織而受罰後，始發現行為人作為犯罪 組織之一員 ， 還參與其他犯罪行為 ， 憲法法院則認為是不同行為 ， 所以分別處罰並不違反「一事不二罰原則」 （註十） ，這兩個例子 都是以自然單一行為來理解「一行為不二罰原則」之一行為，良 有以也。至於在秩序罰領域所適用之 「一行為不二罰原則」 ，其所 稱之一行為，本席認為應不以自然單一行為為限，亦 可包括法律 上單一行為 （註十一） 。因秩序罰重在行政管制目的之達成，吾人 不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為 「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，始能達 成行政管制目的之情形，而只要行政管制所欲維護之公共利益與 基本權利具有相同憲法位階，基於憲法之體系與和諧解釋，在詮 釋、理解「一行為不二罰原則」時，將法律單一行為納入一行為 概念，自有其必要與正當性。其次，雖然將自然單一行為切割成 數個法律單一行為分別評價，對相對人較為不利，但相對於刑事 罰，秩序罰對人民權利影響畢竟較屬輕微，是所謂一行為， 適用 在刑事罰領域不包括法律單一行為，在秩序罰領域則從寬解為包 括在內，應無不許之理。最後，即使「切割」過的法律上一行為 納入 「一行為不二罰原則」 的一行為概念範疇， 「一行為不二罰原 則」 的功能並不致於因此就被 「淘空」 ，畢竟立法者將自然單一行 為「切割」成數個法律上單一行為，仍不能恣意，凡「切割」超 出達成管制目的所需之限度，例如將違規停車行為以每五分鐘舉 發一次，或將連續排放污水行為以每五分鐘採樣一次，或將超速 行為以每隔十公尺測速照相舉發一次為標準，而「切割」成數行 為，並分別評價、處罰，仍得以違反憲法上 「一行為不二罰原則」 加以非難，在此，可謂是「一行為不二罰原則」之審查與比例原 則之審查在某意義上之匯流。 6 綜上，系爭道路交通管理處罰條例第八十五條之一允許對違 規停車行為連續舉發，進而連續處罰，固即允許將違規停車之自 然單一行為「切割」成數個法律上違規停車行為，而分別處罰， 然由於違規停車狀態之持續，嚴重影響交通秩序，以自然單一行 為為評價單位，論以一行為，而科處一次罰鍰，衡諸實際，顯難 以達成維護交通秩序之目的，是立法者允許主管機關將此自然單 一行為「切割」成數行為，分別評價，就目的之達成而言，尚屬 必要，是單就此而言，於憲法上「一行為不 二罰原則」應尚無牴 觸。至於主管機關根據道路交通管理處罰條例第九十二條之授權 所訂定之 「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」 ，其 第十二條第四項規定， 「每逾二小時得舉發之」 ，乃係以每逾兩小 時舉發一次作為將違規停車之自然單一行為「切割」成數個法律 上單一行為的標準，誠如多數意見支持之解釋理由書所述，衡量 人民因此負擔繳納累計之罰鍰金額仍屬有限 ， 衡諸維護交通秩序 、 確保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度，因此亦應 不致於有牴觸「一行為不二罰原則」之虞。 但系爭規定仍有兩點不足之處：其一， 無論是道路交通管理 處罰條例第八十五條之一本身，抑或裁罰標準及處理細則第十二 條第四項，均未規定舉發與處罰次數之上限。確實，連續舉發與 處罰次數也應有一定限度，蓋經處罰相當次數後，如違規行為依 然繼續，主管機關即有義務採取直接強制方式，逕行拖吊以排除 違法狀態，如拖吊沒有客觀上之不能，能拖吊而不拖吊，而一方 面持續科處罰鍰，他方面任諸違規狀態持續，讓交通秩序法益所 受損害持續擴大，其執法本身即已違反比例原則（行政程序法第 七條） 。法規本身未規定次數上限固有所不妥，惟即使未有明定， 經由合乎憲法精神之解釋，主管機關本就有義務依 上開說明所指 出之方向解釋、執行系爭法令，是系爭條文即使未有舉發與處罰 7 次數之上限規定，尚非不能以合憲視之。其次一點，違規停車行 為應每隔多久舉發、處罰一次，原應因地制宜，視交通情況之需 要作不同之規定，並無非舉國一致，硬性規定為每逾二小時舉發 一次不可之理 ， 例如在交通繁忙要地 ， 一小時舉發一次並不為過 ， 硬性規定為二小時，反自縛手腳。惟因命令修正畢竟較為容易， 可以快速對二小時規定作相應之修正，故每逾二小時舉發一次之 規定落腳於法規命令位階之裁罰標準及處理細則 ， 尚可勉強接受 。 可議的反而是立法者將每逾二小時舉發一次之規定提昇 到法律位 階，明定於現行道路交通管理處罰條例第八十五條之一第二項第 二款，使原有之因地制宜，迅速回應交通情況變化之功能喪失殆 盡，顯係出於對法律保留原則之誤解。 三、法律保留原則與授權明確原則 由於連續舉發，連續科處罰鍰涉及對人民之處罰，根據處罰 法定原則，連續舉發之條件與間隔期間等自應以法律規定，而系 爭道路交通管理處罰條例第八十五條之一僅規定經舉發後，不遵 守交通勤務警察或稽查人員責令改正者，得連續舉發之，其不在 場無法當場責令改正者亦同，對連續舉發之間隔期間未有任何隻 言片語詞，全部授權命令規定，因此是否違反處罰法定 原則，是 本件第三個爭點。 對此問題，首須說明者，除涉及剝奪生命或限制身體自由之 刑罰，須適用嚴格法律保留，非由立法者親自以法律規定處罰之 構成要件不可外，其他情形之處罰，在符合授權明確要求之前提 下，非不能由法律授權以命令補充處罰之構成要件，本院釋字第 三一三、四四三、五二二等多號解釋已一再闡明有案，無庸贅述。 本件既不涉及生命與人身自由之剝奪，是應無牴觸法律保留與處 罰法定原則之情形，如果認為連續科處秩序罰的所有構成要件均 非以法律規定不可，顯係出自對法律保留原則的誤解。其實，系 8 爭法律之授權規定是否符合授權明確性之要求 ，方才是本件應該 探究之重點所在。 受德國法之影響，有關授權明確之要求，本院歷來解釋率皆 要求「法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、內容與 範圍必須具體明確」 （本院釋字第三一三、三九○、四○二、五二 二號解釋參照） 。 道路交通管理處罰條例第九十二條第三項將本條 例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之。惟 授權之目的、內容與範圍為何，則未見任何規定。單就此而言， 系爭授權似難符授權明確原則之要求。惟授權是否明確，其審查 仍非不能有寬嚴之分。釋字第五二二號解釋就已明白指出，授權 之明確程度， 「應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相 稱」 ，易言之，法規命令對人民權利影響越嚴重者，對授權明確之 要求與審查就必須越嚴格，對人民權利影響越輕微者，對授權明 確之要求與審查即無妨越趨寬鬆。釋字第五二二號解釋涉及的是 刑罰法規之授權，因刑罰制裁影響人民權利至鉅，故其授權是否 符合授權明確之要求，自當為最嚴格之審查。在嚴格審查之下， 該號解釋即要求刑罰之構成要件，原則上應由法律定之，若法律 就其構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容 及範圍應具體明確 ， 而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰 ， 方符授權明確之要求，如必須從行政機 關所訂定之行政命令中， 始能確知可罰行為內容之情形者，即與授權明確之意旨不符。據 此，倘採嚴格審查標準，要符合授權明確之要求，原則上似應具 備三項要件：首先，授權之目的、內容及範圍三者皆應分別明確 規定；其次，授權之目的、內容及範圍必須明示於授權之法律規 定本身 ， 亦即授權條款本身 ； 最後 ， 授權之規定須達到使人民 「自 授權之法律規定中得預見其行為之可罰」之明確程度。 9 若以釋字第五二二號解釋所建立之嚴格審查標準為基準，則 在較寬鬆之審查下，應無須嚴格要求立法者須自行於授權條款本 身，分別就授權之目的、內容與範圍一一作明確之規定。 毋寧， 即使授權之內容與範圍未明示於法律條文，只要授權目的明確即 為已足，因原則上並不難經由解釋，從授權之目的推論出授權之 內容與範圍 （註十二） 。且授權之目的是否明確，亦不以授權之目 的具體明示於授權條款本身為必要 ， 只要能依一般法律解釋方法 ， 從授權條款所依附之法律的整體，特別是從相關法條文義、法律 整體之體系關連與立法目的 ， 可推知授權之目的為何 ， 亦為已足 。 此外，授權之規定也無須達到使人民「自授權之法律規定中得預 見其行為之可罰」之明確程度，只要達到讓行政機關知悉其在訂 定命令時所應遵循之方針與原則即可。 本件固然亦涉及對人民之處罰，惟畢竟不屬刑罰制裁，而屬 處罰較輕之罰鍰，且交通秩序維護措施重在因地制宜與即時反應 交通情況之迅速變化，宜賦予行政權較多自主決定空間，凡此均 足構成要求本件有關授權明確之審查不宜嚴格之正當理由。是在 較為寬鬆之審查標準下，系爭道路交通管理處罰條例第九十二條 第三項此一授權條款，固看不出有關於授權目的、內容與範圍之 明文規定，惟從系爭道路交通管理處罰條例整體之立法目的在於 「維護交通秩序，確保交通安全」 （同條例第一條參照） ，實不難 推知第九十二條第三項關於舉發事項之授權，其授權之目的與內 容應係在於要求主管機關依其 交通管制之專業能力，參考交通流 量大小與道路等級等等有關道路交通秩序與安全之相關因素，就 連續舉發之間隔及期間為因地制宜之規定，即使民眾仍未能從道 路交通管理處罰條例相關規定預見主管機關就違規停車之狀態將 每隔具體的多久時間舉發一次，但主管機關並非不能從系爭條例 整體之目的與體系關連推知其在訂定命令時所應遵循之方針與原 10 則，何況行為人既明知自己已處於違法狀態，根據道路交通管理 處罰條例之立法目的，尚非不能約略預見主管機關將視各地交通 情況，每隔一個大致合理、相當之期間舉發一次，故整體而言， 本件應尚不致於牴觸授權明確之要求（註十三） 。 註一：經由對刑法有關加重刑罰規定之觀察（刑法第三百二十一條第 一項之加重竊盜罪、第二百八十條之傷害直系血親尊親屬罪、 第一百三十四條對公務員犯罪之加重處罰、第一百八十七條之 加重危險物罪等） ， 即可發現無論是依一定比例調高其法定刑度 者 （如加重其刑至二分之一） ，或另定獨立之法定刑度者 （如單 純竊盜罪與加重竊盜罪之關係） ，其處罰之加重均由法律明定， 系爭連續舉發，導致連續處罰之規定根本無法與之相提並論。 註二：況實務上之舉發通知根本不含限期履行義務之字眼，而純粹是 列舉違規事實、時間、地點、違反之法條、應到案之日 期與處 所等，可謂不折不扣之針對過去違法行為之告發，更難解為要 求限期履行一定行為義務之告誡。 註三：舊行政執行法將怠金誤稱為罰鍰，故在過去，立法者以罰鍰稱 怠金還有可能，然自新行政執行法公布施行，正名為怠金後， 當已無再將罰鍰解為怠金之餘地。 註四： Vgl. statt vieler Georg Nolte, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG III,Art.103 Rdnr.172-183. 註五：ne bis in idem 與 double jeopardy 原則既是適用於刑事程序法上 之概念，譯為較接近訴訟法上用語之 「一事不二罰原則」 ，自比 譯為較接近實體法上用語之「一行為不二罰原則」為佳。 註六：少數則以秩序罰係自刑罰所衍生，因此主張基本法的一事不二 罰原則亦可直接適用於秩序罰。參閱 Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht II,Rdnr.1107; Georg Nolte, in: v. Mangoldt/ Klein/ Starck, GG III, Art.103 Rdnr. 214. 11 註七：類似之例，持續數日不斷排放污水，每日採 樣一次，超過標準 者即處罰一次，即是把自然單一的排放污水行為，以每日採樣 一次為單位， 「切割」 成數個法律上單一行為，而分別評價、處 罰；以平均車速從司法院開車至台灣大學，中途經數個裝置測 速照相器材之管制點，俱因超速而遭數次舉發、數次處罰，此 也是把自然單一的開車行為， 以經過的管制點數目為單位， 「切 割」成數個法律上單一行為，而分別評價、處罰。 註八： Vgl. BVerfGE 56, 22, 28; Heike Jung, Zur Frage, wann die Identitatder Tat noch gewahr t ist, wenn sich das Tatbild zwischen Anklage undUrteil verandert, JZ 1984, S.535, 536; Dierk Helmken, Safklageverbrauch: Rechtssicherheit contra Einzelfallgerechtigkeit, MDR 1982, S.715, 717; Georg Nolte, in:v. Mangoldt /Klein/Starck, GG III, Art.103 Rdnr.202, 206. 註九：BVerfGE 23, 191, 203 註十：BVerfGE 56, 22, 28ff. 註十一：在「一行為不二罰原則」的脈絡下討論法律上單一行為，僅 針對將一個自然單一行為「切割」成數行為，分別評價之情 形才有討論實益，如係將數個自然單一行為整體合併為一個 評價單位 ， 對人民本就有利 ， 根本不會有一行為兩罰之質疑 。 註十二：由於從授權之目的，通常可以推論出授權之內容與範圍，故 即使是嚴格審查，本席認為要求明定授權之目的即可，授權 之內容與範圍即使未設規定，亦無不可。 註十三：請另比較行政執行法第三十一條也有連續處以怠金之規定， 與系爭連續處罰之規定類似，該法也沒有明定連續通知限期 繳納，進而科處怠金之時間間隔，甚至也沒有授權主管機關 以命令規定間隔。 ### 5. 604彭大法官鳳至提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421530) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意合憲結論，但認多數所用的違憲審查基準本身須先釐清其憲法基礎與內容。 > **核心主張**：聲請意旨援引釋字第五○三號解釋所揭示的「一事不二罰原則」，本件解釋則以「一行為不二罰原則」為審查基準，兩者是否同一、後者可否由前者推論而出，憲法均未設明文，須先辨明。我國學者論述一事不二罰原則時多引德國基本法第一○三條第三項為理論基礎，但該項規定的「事件」（Tat），依聯邦憲法法院見解係指經由起訴書或開始程序裁定所指述、受時間與基礎事實範圍限制的一段經歷過程，與刑事實體法上單一行為、多數行為中的「行為」概念並不相同。該原則的適用並以基於普通刑法作成的刑事確定判決存在為前提。若二者意涵不同，即不能逕引前者在德國法及比較法上的位階，稱後者為法治國家基本原則。 > **與多數意見的差異**：多數意見直接以一行為不二罰原則作為法規違憲審查的憲法基準，卻未說明其憲法基礎、規範內容與效力，也未說明系爭法規違反或不違反該原則的理由，本席認為有補充必要。結論上贊同系爭三項規定與憲法並無牴觸，差異在於審查基準的來源與射程應先交代清楚。 1 釋字第 604 號解釋協同意見書 彭鳳至大法官 提出 本件解釋確認道路交通管理處罰條例中華民國八十六年一月二十 二日修正增訂之第八十五條之一、主管機關於九十年五月三十日修正 發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第十二條 第四項及道路交通管理處罰條例第五十六條第二項規定與憲法並無牴 觸之基本原則，本席敬表同意。 本件聲請意旨指稱，前開道路交通管理處罰條例第八十五條之一 及「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第十二條第四 項規定，賦予行政機關與法院得對人民同一行為毫無限制的處罰，侵 害人民之財產權，牴觸憲法之規定，違背本院釋字第五○三號解釋明 白揭示基於法治國原則所導出之 「一事不二罰原則」 ，應屬無效。本件 解釋則以對於汽車駕駛人違規停車，得為連續認定及通知其違規事件 之相關法規，與「一行為不二罰原則」並無牴觸。作為本件法規違憲 審查之憲法基準者 ， 究為 「一事不二罰原則」 或 「一行為不二罰原則」 ？ 或二者同一？ 憲法就此二 「原則」 ，均未設明文規定。我國學者論述 「一事不二 罰原則」時，多引德國基本法第一○三條第三項為理論基礎，而獲致 之結論則為「一行為不二罰原則」 ，這是否意謂「一行為不二罰原則」 等於或相當於 「一事不二罰原則」 ？或至少可以由 「一事不二罰原則」 推論而出？或者純屬誤會？ 如果德國基本法上的「一事不二罰原則」與我國學者論述的「一 行為不二罰原則」 是意涵不同之 「原則」 ，是否可以引據前者在德國法 以及比較法上的位階，謂「一行為不二罰原則」是「法治國家基本原 則」？如果不能，那麼「一行為不二罰原則」是否可以作為法規違憲 2 審查的憲法基礎？其規範內容與效力為何？系爭法規違反或不違反此 一原則之理由為何？似有補充說明之必要，爰提出協同意見書。 壹、 「一事不二罰原則」之意涵 一、德國基本法第一○三條第三項規定之「一事不二罰原則」 （一）概說 德國基本法第一○三條第三項規定 ： 「任何人不得因 同一事件（ derselben Tat）依普通刑法法典處以多次刑 罰。」我國學者稱為「一事不再理原則」 （der Grundsatz "ne bis in idem" ）或「一事不二罰原則」 （Doppelbestrafungsverbot）（以下稱一事不二罰原則） （註 一） 。 一事不二罰原則是承認刑事裁判具有確定力的當然 結果，不過刑事訴訟法上這項先於憲法而存在的「確定 力」概念，不僅不能用以決定一事不二罰原則的規範內 容，反因憲法上的一事不二罰原則而遭到鬆動；即使一 事不二罰原則具有人民主觀訴訟基本權的性質，惟其權 利保護的內容，並不受刑事實體法上分歧的犯罪概念理 論之影響 （註二） 。至於一事不二罰原則的適用，則以基 於普通刑法法典作成的刑事確定判決存在為前提（註 三） 。 （二）構成要件 1、 「事件」的概念 德國基本法對於第一○三條第三項規定之「事 件」 是何所指，未作定義。自一九六八年以來，學者 多採用聯邦憲法法院判決見解 ， 認為該項規定所稱之 「 事 件 」 ， 意 謂 ： 「 經 由 起 訴 書 或 開 始 程 序 裁 定 （Eröffnungsbeschluß） 指述之一段經歷─因此受到時 間與基礎事實範圍限制─過程 ， 被告在此一經歷過程 3 中 ， 必須曾係行為人或參加人而實現一刑事犯罪構成 要件」 （註四） 。 由上開定義可知 ， 德國基本法第一○三條第三項 規定之「事件」（Tat），與該國刑事實體法上「行為」 （Tat）的概念─譬如刑法第五二條規定之單一行為 （ Tateinheit ） 或 第 五 三 條 所 規 定 之 多 數 行 為 （Tatmehrheit） 中 「行為」 的概念 ， 因規範目的不同 ， 故其概念內涵並不一致（註五） 。簡單的說，德國刑 法第五二條規定之單一行為， 是法律概念，目的在為 量刑建立評價的單位 ； 而基本法第一○三條第三項規 定之「事件」 ，則是「依自然觀點去判斷的一段生活 過 程 」 （nach natücher Auffassung zu beurteilende einheitliche Lebensvorrligang） （註六） ，目的在界定確 定判決確定力的範圍（註七） 。 由於德國基本法第一○三條第三項所規定「事 件」 的概念，特別強調一件刑事判決確定後，與其相 關的另一刑事訴追程序是否為重複處罰的情形 ， 故與 該國刑法第五二條 、 第五三條規定的刑事實體法上行 為的概念本不一致 ， 而較接近德國刑事訴訟法第一五 五條、第二六四條所規定的刑事訴訟法上行為的概 念。即使如此，也不能「以法律決定憲法」 ，而是從 憲法的觀點， 重新檢驗刑事訴訟法上的相關概念 。因 此一事不二罰中的「事件」 ，是獨立的憲法上概念。 其意涵應一方面由憲法明定的人民基本權利 、 比例原 則及信賴保護原則 ， 另一方面由作為法治國家存立基 礎而以刑法維護之法益的必要性加以認定（註八） 。 2、 「普通刑法法典」的概念 4 德國基本法第一○三條第三項規定 ， 依其文義及 發展背景 ， 僅適用於依普通刑法法典作成刑事確定判 決之情形。惟在此「普通刑法法典」 ，依德國通說， 尚包含特別刑法法典在內。因為依該國制憲者意旨， 本項排除適用的範圍為 「懲戒罰法、秩序罰法及警察 罰法」 （註九） 。 德國基本法第一○三條第三項規定 ， 經由適用範 圍的限制，同時凸顯出國家刑事處罰權的特殊性 （註 十） 。準此，如就 「同一事件」 ，在刑罰之外併科非以 刑罰為目的的制裁，如罰鍰、強制金、滯納金、附加 效果及措施規定如吊銷駕駛執照 、 因刑事制裁可能同 時引發行政機關為不利益之行政措施等 ， 其適用原因 及目的與刑罰皆不相同 ， 故即使有違反法治國家其他 憲法基本原則 ， 尤其是比例原則的可能性 （註十一） ， 但均不在一事不二罰原則適用的範圍內 ， 故皆不發生 牴觸一事不二罰原則的問題（註十二） 。 德國秩序違反法關於違規構成要件（ Ordnungs- widrigkeitentatbestände）之規定，不屬於普通刑法法 典範疇 ， 因此並不適用基本法第一○三條第三項規定 （註十三） 。在秩序違反法適用範圍內，如果發生重 新制裁或雙重制裁的問題 ， 應依一般法治國家基本原 則，譬如法安定性原則、實質公平原則，尤其是比例 原則加以限制。 不過， 德國秩序違反法為落實上開法 治國家基本原則，並考量秩序違反法與刑法十分接 近 ， 故將相當於基本法第一○三條第三項適用上發展 而成的具體標準 ， 在秩序違反法中明定為追訴障礙之 規定及其例外 ， 以解決秩序違反法適用範圍內可能發 5 生的重新制裁或雙重制裁問題（註十四） 。因此學者 認為 ， 在秩序違反法明訂秩序罰中一事不二罰原則之 狹小範圍（engeren Bereich ）內所發生是否重複處罰 的問題 ， 理論上應可類推適用基本法第一○三條第三 項規定（註十五） 。 3、 「處以多次刑罰」（mehrmals bestraft）之概念 「 處 以 多 次 刑 罰 」 或 「 雙 重 刑 罰 」 （Doppelbestrafung） ，作為憲法所保障人民基本權利 的構成要件之一，其意義應指「多次追訴之禁止」 （Mehrfachverfolgungsverbot） ，而不僅限於「多次科 處刑罰之禁止」 （Mehrfachbestrafungsverbot） （註十 六） 。本項要件在適用上，以基於德國刑事訴訟法第 二六四條進行之本案訴訟程序所作成的刑事確定判 決具有阻斷效力（Sperrwirkung）為主要類型。其他 刑事確定裁判是否發生阻斷效力 ，或發生何種範圍之 阻斷效力，應視裁判性質之不同，分別認定之 （註十 七） 。其效力所及，不僅禁止多次有罪判決，也包括 （第一次） 無罪判決在內；不僅禁止就刑事判決確定 之同一事件嗣後為判決 ， 甚至禁止任何以就刑事判決 確定之同一事件為對象之訴追 （Verfolgung） ， 或訴訟 程序之進行（註十八） 。 （三）法律效果 1、程序障礙（Verfahrenshindernis） 在憲法文義之外 ， 德國憲法審判實務及學說上幾 乎一致認為 ， 依德國基本法第一○三條第三項規定之 規範目的解釋 ， 該項規定應作為刑事追訴程序障礙的 理由。 此一刑事追訴程序障礙事由，可以阻止個人就 6 「同一事件」 （derselben Tat）重新遭到暴露，或因刑 事追訴程序而引起不安全感。 基於此一規範目的 ，同 時也要求國家發動刑事追訴程序之前 ， 必須確定就同 一事件並無確定刑事判決存在（註十九） 。 2、第二次裁判係無效或得撤銷？ 法院判決確定後 ， 如就同一事件另依刑事訴訟程 序作成裁判 ， 依德國基本法第一○三條第三項規定之 意旨， 該裁判應係無效或得撤銷？不無疑義。 德國過 去之通說認為應屬無效裁判。 由於兩次程序是否真的針對「同一事件」 ，是多 重棘手的界定問題 ， 目前德國實務及學說分別考量個 人與公眾就法安定性之利益 ， 多數認為個案裁判如果 符合基本法第一○三條第三項規定之要件時 ， 係屬可 循上訴、 抗告程序救濟而得撤銷之裁判， 否則關於憲 法上一事不二罰的議題可能延伸太廣 ， 因為在一個法 治國家中，出現一件瑕疵可以一眼看出的判決， 實在 難以想像（註二十） 。 （四）小結 1、 德國基本法第一○三條第三項規定 「一事不二罰原則」 之性質與意涵 德國基本法第一○三條第三項規定之 「一事不二 罰原則」 ，一方面為人民主觀的基本權利，為消極的 防禦權 。 換言之 ， 人民就同一事件不受多次刑事追訴 ， 乃受德國憲法保障之訴訟基本權 。另一方面，該原則 也是客觀的程序規範， 換言之， 德國基本法第一○三 條第三項規定為程序障礙事由 。 此一憲法規範拘束所 有國家機關， 主要是法院及立法者，當然也包含其他 7 有刑事追訴權之機關（檢察機關、警察機關） 。作為 與人性尊嚴及人的價值直接相關的法治國家原則 ， 本 項規定應屬德國基本法第七九條第三項規定不得經 由修憲程序變更的憲法核心領域。惟其保障之範圍， 只及於明確的刑事犯罪的多次處罰（註二十一） 。 2、德國基本法上不存在一項一般性的一事不二罰原則 公權力措施中，具有制裁性質者，範圍甚廣。從 法治國家之制度觀察， 這些制裁性措施， 並不必然屬 於基本法第一○三條第三項規定保護的範圍 （註二十 二） 。法治國家的問題中，必須特別注意一種情形， 即國家將反覆以個人─不一定是有責的─偏差行為 為著力點而作反應 。 就此而言 ， 第二次制裁的必要性 ， 不能當然排除， 誠如德國聯邦憲法法院表示 「無論如 何不存在一項一般性的 ， 對單一且同一事件不得施以 兩次不利益後果的基本原則」 （註二十三） ， 因為國家 為了回應其不同的保護任務 ， 不能停滯在硬性規定的 唯一一種反應方式中。 譬如維持秩序的功能、 刑罰功 能以及預防性任務，可能會使基於不同原因， 針對不 同時間，由不同層級採行的多數對應行動有其必要。 另一方面必須注意 ， 這些複數的對應行動應接受特別 嚴格的比例原則之監督 。 在此法治國並非每一次都反 應的如基本法第一○三條第三項就刑事制裁規定的 那樣嚴厲- 只要違反一事不二罰原則，即當然違憲。 少數德國學者認為，刑罰與其他種類制裁，不應 抽象的從國家制裁制度上劃分 ， 而應以其制裁效果近 似的程度為思考基礎 ， 並進一步主張以憲法對國家行 使刑罰權之相同程序限制，用以限制懲戒權 （註二十 8 四） 。然而通說認為基本法第一○三條第三項規定不 能用以解決所有重複制裁的問題 ， 故應以各法域為範 圍，藉助其他法治國家基本原則，尤其是比例原則， 使不同法域中個別發生的制裁競合問題， 獲得比較適 當的解決，而不是如基本法第一○三條第三項規定， 嚴格禁止就同一事件處以第二次刑罰（註二十五） 。 3、 「一事不二罰原則」類推適用於秩序違反法時，不改 變其權利本質 類推適用沒有改變所適用規範性質之效力 ， 因此 「一事不二罰原則」類推適用於德國秩序違反法程 序 ， 仍不改其主觀訴訟基本權與客觀程序障礙事由之 本質（註二十六） 。並不因類推適用於秩序違反法即 具有支配各法域中行為數應如何界定及如何評價之 規範內涵 。 此由德國學者論述該國基本法第一○三條 第三項規定 （一事不二罰原則） 時，一再說明「一事 不二罰原則」 的思想淵源是刑事訴訟法上刑事判決的 確定力，而「一事不二罰原則」中「一事」的概念與 刑事實體法、刑事訴訟法上 「行為」 之概念，並不一 致；尤其學者論述 「一事不二罰原則」 對於秩序違反 法的影響時 ， 是指秩序違反法第五六條第四項等追訴 障礙及其例外規定（註二十七） ，而沒有任何學說或 實務見解主張， 德國秩序違反法第十九條 「想像競合 犯」 、 第二十條 「數行為分別處罰」 或第二十一條 「刑 罰與行政罰競合之處理」 之規定，是受 「一事不二罰 原則」之支配而訂定；或是「一事不二罰原則」 是基 於「想像競合犯」 、 「數行為分別處罰」 或「刑罰與行 政罰競合之處理」 等 「公認之法律概念」 而形成可知 。 9 4、 「一事不二罰原則」與實體法上如何認定行為數及其 評價無關 德國基本法上既沒有統一的 「行為」 概念，也沒 有提供如何決定不同實體法域中 「行為」 概念的統一 標準。刑法上發展完整的「行為」概念，並不能因而 提升至憲法位階 ，故不當然適用於其他法域。 至各法 域如何界定該法域中 「行為」 之意義，並進一步作為 判斷「同一」或「不同」行為之基礎，除應考量原因 事實外， 更應同時斟酌處罰或制裁之目的。在憲法而 言，只是其界定標準是否公平合理的問題（註二十 八） 。 而在德國秩序違反法適用範圍內， 「一事不二罰 原則」 ，依其規範目的，仍在保護一般理性的訴訟當 事人 ， 對於刑事確定裁判 （註二十九） 確定力之信賴 。 準此， 違規行為應論以一行為或多行為， 應受單一處 罰或多數處罰， 為一般實體法問題，各該實體法規定 是否過當，應視其立法目的， 依憲法上比例原則審查 之（註三十） ；而無論違規行為在實體法上評價為一 行為或數行為 ， 在訴訟上經法院裁判確定後另為追訴 時，始發生「一事不二罰」 問題。因此即使某實體法 將個人一年內所有違規行為界定為「一行為」 ，仍不 能避免司法或警察機關就此 「一行為」 或相關行為再 行追訴（註三十一） 、處罰的問題。而此時判斷是否 違反 「一事不二罰原則」 的標準，為憲法標準，與普 通實體法上 「行為」 的認定標準不同。由於「一事不 二罰原則」與實體法上如何認定行為數及其評價原 則，分別規範不同階段的不同問題，故 「一事不二罰 10 原則」 無從具有支配各實體法域中行為數應如何界定 及如何評價之規範內涵。 二、我國學者見解 德國憲法上的 「一事不二罰原則」 ，並非當然適用於該國 秩序違反法，已如前述。而我國行政罰法一方面將德國法上 不屬於「行政罰」性質的不利行政處分、其他不法效果等， 大量 「行政罰化」 ，另一方面卻沒有「處罰化」 後適當的配套 措施，譬如其爭訟應適用刑事訴訟程序（參考德國秩序違反 法第四六條第一項） ；行政機關於 「追訴」 行政違規程序，具 有與檢察機關追訴刑事犯罪時相同之權利與義務（參考德國 秩序違反法第四六條第二項）等。以致於行政機關與行政法 院均無「偵查」權限，該法規定之想像競合犯、牽連犯究竟 如何適用？作為「一事不二罰原則」適用前提的「刑事確定 裁判」如何解釋？人民因受「一事不二罰原則」保護而防禦 警察或檢察機關「追訴」時，其「防禦」的對象為何？實屬 難解。如果以這樣的制度結構，再連結到德國「一事不二罰 原則」的效力，使行政法院對違規行為人在 一段生活過程中 的一部分違規行為裁判確定後，其他違規行為均可「不究」 ， 那麼行政罰領域可能成為最為射倖的法領域之一。 我國學者論述「一事不二罰原則」時，並未考量制度因 素 ， 多以德國基本法第一○三條第三項為理論基礎 ， 主張 「一 事不二罰原則」可以適用或類推適用於範圍遠大於德國秩序 違反法，警察或行政機關沒有偵查權限，爭訟循行政訴訟程 序的行政罰法，已堪憂慮。而其結論為「一行為不二罰」 ，尤 堪憂慮。略敘如下： （一）吳大法官庚 11 「一個違法行為只因各機關為其本位的行政目的， 訂定多種罰則，致生法律競合或想像競合，即一行為而 違反數個處罰規定，或反覆違反同一處罰規定。刑法以 保護法益為宗旨 ， 尚且採從一重處斷 （刑法第五十五條） ， 行政罰所欲維持之行政目的，既不能與權利主體法益等 量齊觀，更無一律分別處罰之理。本法（按：行政罰法） 服膺一事不二罰之原則 ， 仿德國之法例 ， 第二十四條 （按 ： 行 政 罰 之 想 像 競 合 犯 ， 法 典 稱 「 一 行 為 不 二 罰 原 則」 ）……。」 （註三十二） 「最近實務上出現下列見解 ： 「行政法上所謂 『一事』 或 『一行為』 ， 係以一項法律之一個管制目的為認定基礎 。 因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬 一事，或一行為，應分別處罰，除有法律明文規定免罰 者外， 尚無一事不二罰法理之適用」 （最高行政法院九十 二年判字第一二九○號判決） ， 並將原本正確之第一審判 決廢棄。吾人遍查中外文獻，誠不知其所言何據？果如 上述終審判決所云，則所謂「法規競合」 、 「想像競合」 公認之法律概念即無存在餘地，至所謂以管制目的，排 除一事不二罰之適用 ， 亦非正確 。 試問刑法保護之國家 、 社會及個人法益重要乎？抑行政目的重要乎？刑法尚採 從重處斷之吸收主義，何以行政罰無適用之餘地。按現 代國家公共政策之推行，主要依賴公民之合作意願，而 非處罰手段，不得已而用之，擇其一已足……。」 （註三 十三） （二）陳教授新民 「一事不二罰 （ne bis in idem） 之原則：是指同一個 違背行政義務之行為，能否受到二度或二度以上之行政 12 罰問題。這種情形可以分二方面來討論。第一：一行為 同時觸犯二項不同法律之規定。…第二：一行為可能同 時觸犯同一法律內的二項（或以上）條文，彼此間有牽 連關係或是連續之關係；以及一個連續性行為可否分別 處罰之？」 （註三十四） （三）洪教授家殷 「當一行為同時觸犯數個違反行政義務，而得受數 個行政法規定之處罰時，…各種行政秩序罰之性質並無 差異，應只得受到一次國家之制裁，故採取擇一從重之 方式，比較符合一事不二罰原則之要求。」 （註三十五） （四）小結 以上學者論述 ， 固均著重於受行政處罰之人民權益 ， 值得推崇，惟有以下幾點可供商榷： 1、理論基礎 德國基本法第一○三條第三項規定 「一事不二罰 原則」 的歷史淵源與目前發展， 與實體法上違規行為 之處罰應否承認想像競合犯 、 數行為應否分別處罰或 刑罰與行政罰競合時如何處理完全無關，已如前述。 論者從未說明此一憲法原則之意涵與各實體法域中 行為數應如何界定及如何評價在規範內容上的關連 性為何，即將 「一事不二罰原則」 作為違背行政義務 之行為，在（裁判前）普通實體法適用上，應否成立 想像競合關係 、 牽連關係或是連續關係以及如何處罰 之比較憲法上的理論基礎，進而主張「一行為不二 罰」 ，並強調其為 「法治國家基本原則」 。事實上其論 述卻與其所引據為 「法治國家基本原則」 之 「一事不 二罰原則」的內容完全不符。 13 學者主張「一行為不二罰」 ，而該「行為」係指 任何自然一行為者，只是將刑法上「想像競合犯」 、 「牽連犯」 的概念，直接提升為憲法位階，如果以這 樣的論述，主張 「一行為不二罰原則」為 「法治國家 基本原則」 ，就其所引據之 「一事不二罰原則」 而言， 純屬誤會 ； 以之作為一種創見 ， 則理論基礎尚有不足 。 2、法律效果 「一事不二罰原則」 即使類推適用於德國秩序違 反法程序，仍不改其權利本質。 個案追訴或裁判違反 「一事不二罰原則」 時， 人民有防禦追訴或裁判程序 進行之權利， 如果作成裁判者， 該裁判因違憲而得撤 銷。以上我國學者之論述，脫離了此一原則之適用範 圍及其法律效果 ， 而泛引其作為實體法上如何界定行 為數及其處罰的法治國家基本原則 ， 可能發生以下問 題： （１）不當連結 ： 由於實體法上不承認想像競合犯 、 牽 連犯，被學者未附理由的取代了 「一事不二罰原 則」 的適用前提─即刑事裁判確定後另就同一事 件再為刑事追訴或裁判 ， 而使實體法上不承認想 像競合犯、牽連犯，被不當連結到違反「一事不 二罰原則」之法律效果而違憲； （２）可能疏略：論者泛引 「一事不二罰原則」 作為實 體法上如何界定行為數及其處罰的憲法原則 ， 可 能忽略了其本應發揮的效力 。 我國行政罰法之制 定 ， 雖參考德國秩序違反法 ， 但沒有追訴障礙 （註 三十六）及其例外之相關規定，應是「一事不二 罰原則」未能正確發揮功能的合理懷疑。 14 貳、 「一行為不二罰原則」之意涵 本件解釋以「一行為不二罰原則」作為實體法規定行為次數 及其處罰方式是否違憲之審查基礎，則「一行為不二罰原則」顯 然已成為我國憲法上原則。惟憲法與大法官解釋並未就「一行為 不二罰原則」之意涵如何，作成定義或解釋。學者主張「一行為 不二罰原則」的比較憲法上依據為德國憲法上的「一事不二罰原 則」部分，純屬誤會，已如前述。如將「一行為不二罰」 的「行 為」解釋為任何自然一行為或原則上為自然一行為者，只是將刑 法上「想像競合犯」 、 「牽連犯」的概念，直接提升為憲法位階， 理論基礎不足，自不能稱之為「法治國家基本原則」 ，已如前述。 如果在大法官採用「一行為不二罰原則」之概念後，有學者再查 證謂我國「一行為不二罰原則」來自於德國「一事不二罰原則」 ， 因此 「一行為」 應解釋為「一事」 ，即依自然觀點判斷的一段生活 過程，所以推論出「一段生活過程不二罰原則」為法治國家基本 原則，則其謬誤，實不可以道里計。 釋憲實務上曾引起「一事不二罰」或「一行為不二罰」爭議 的解釋，略計有：釋字第二七一號、第三三七號、第三五六號、 第三八四號、第四九○號及第五○三號解釋。其中釋字第二七一 號、第三八四號及第四九○號解釋，確實發生相當於德國基本法 第一○三條第三項「一事不二罰原則」之適用問題，各該解釋所 採見解，除釋字第二七一號解釋有待斟酌外，皆值贊同。 至釋字第三三七號、第三五六號及第五○三號解釋，則為行 政法上違規事件如何界定行為個數及其制裁問題，與釋字第二七 一號、第三八四號及第四九○號解釋所規範的對象不同，依本席 見解，不屬於「一事不二罰原則」適用範圍。惟憲法原則具有最 高規範效力，各該解釋縱與「一事不二罰 原則」無關，既已累積 15 為本件解釋基礎的 「一行為不二罰原則」 ， 其內容仍應依相關解釋 加以確認。 一、釋字第三三七號解釋理由書第二段後段 「此項行為罰與漏稅罰，其處罰之目的不同，處罰之要 件亦異，前者係以有此行為即應處罰，與後者係以有漏稅事 實為要件者，非必為一事。其違反義務之行為係漏稅之先行 階段者，如處以漏稅罰已足達成行政上之目的，兩者應否併 罰，乃為適用法律之見解及立法上之問題，併予說明。」 二、釋字第三五六號解釋文 「營業稅法第四十九條就營業人未依該法規定期限申報 銷售額或統一發票明細表者 ， 應加徵滯報金 、 怠報金之規定 ， 旨在促使營業人履行其依法申報之義務，俾能確實掌握稅源 資料，建立合理之查核制度。加徵滯報金、怠報金，係對營 業人違反作為義務所為之制裁，其性質為行為罰，此與逃漏 稅捐之漏稅罰乃屬兩事 。 上開規定 ， 為增進公共利益所必要 ， 與憲法並無牴觸。」 三、釋字第五○三號解釋文 「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違 反作為義務之行為即應受處罰 ； 而逃漏稅捐之被處漏稅罰者 ， 則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的 及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰 之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之 處罰方法或手段 ， 以達行政目的所必要者外 ， 不得重複處罰 ， 乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為， 同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相 同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其 16 他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋字 第三五六號解釋，應予補充。」 四、一行為不二罰原則之規範意涵 （一）行為概念 釋字第三三七號解釋理由書第二段後段及釋字第三 五六號解釋文，原則上皆以實現一個行政法規禁止規定 之構成要件，為一次違規行為。釋字第五○三號解釋則 首次使用 「 『行為』 如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要 件」用語。惟在此所謂「行為」是何所指？是指一段生 活經驗？一種營業行為？或積極、消極進行實現違規事 實的行動？該解釋並未敘明 。 至於在刑事法院裁判之前 ， 實體法上如何計算違規次數，如何科罰，都不發生違反 「一事不二罰原則」的問題，不待贅述。 （二）比例原則 以上三號解釋分別論及「如處以漏稅罰已足達成行 政上之目的」 ， 「為增進公共利益所必要」 ， 「如從其一重 處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處 罰，始符憲法保障人民權利之意旨」 ， 應係就行政實體法 上違規與處罰之關係，應符合憲法上比例原則之闡述， 頗值贊同。 （三）效力 「一行為不二罰原則」作為現代民主法治國家之基 本原則，應指行政實體法上違規行為範圍之界定，以及 違規與處罰之關係，須符合憲法上比例原則之要求。故 各行政實體法上界定違規行為之範圍及其處罰之相關規 定，應視行政實體法立法目的，依憲法上比例原則加以 審查，如逾越必要程度，即屬違憲。因此「一行為不二 17 罰原則」應定位為憲法上比例原則在行政 處罰範疇中的 特殊類型。而參考德國聯邦憲法法院之見解，我國憲法 上無論如何也不會存在一項對單一自然行為絕對不得施 以二項以上制裁之基本原則（註三十七） 。 參、本件系爭法規不違反 「一事不二罰原則」 及 「一行為不二罰原則」 之理由 一、不違反「一事不二罰原則」 本件聲請人於系爭臺灣高等法院臺中分院九十一年度交 抗字第八四四號刑事裁定確定前，並無刑事法院確定裁判存 在，不發生第二次刑事追訴或刑事裁判是否違反「一事不二 罰原則」問題（註三十八） 。 二、不違反「一行為不二罰原則」 （一）系爭違規行為在實體法上為數行為 八十六年一月二十二日增訂公布道路交通管理處罰 條例第八十五條之一規定，對於汽車駕駛人違反同條例 第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續 認定及通知其違規事件之規定，乃藉舉發其違規事實之 次數，作為認定其違規行為之次數 （註三十九） ，並因而 可能造成行為人分別受到處罰，本質上為數行政違規行 為之數次處罰，不發生一行為二罰問題。 （二）系爭法令不違反憲法上比例原則 道路交通管理處罰條例第八十五條之一規定，藉舉 發違規事實之次數，而可能造成行為人分別受到處罰之 結果 ， 乃立法者考量道路交通管理處罰條例之立法目的 ， 鑑於道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，必 須具有機動性之特性，而違規停車行為對交通秩序影響 重大，故須嚴厲警惕行為人遵守停車規定之必要措施。 18 其目的正當 、 手段適合且所欲維護之公益顯然大於私益 ， 於狹義比例原則亦無違背，與憲法尚無牴觸。 又行政機關應積極主動，自行擬定執行其行政任務 之方法。故行政機關執法人員如何取締違規停車，始能 有效實現道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全 之行政任務，本不待法律個別規定 （註四十） 。惟如行政 機關考量執法人員執行職務之公平性而訂定具體執行措 施，如主管機關依道路交通管理處罰條例第九十二條之 授權，於九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管 理事件統一裁罰標準及處理細則」 ， 其第十二條第四項規 定 「每逾二小時，得連續舉發之」 ，則已發生具體界定違 規行為範圍之效力 ， 故以法律或法律明確授權規定為宜 。 惟相關規定仍應避免因該法定間隔期間之僵化，而影響 行政任務之達成，併此指明。 註一：參閱吳庚，行政法之理論與實用，民國94 年 8 月增訂 9 版，頁 508、509；陳新民，公法學劄記，民國84 年 1 月修訂 2 版，頁 282-285；洪家殷，行政秩序罰論，民國 89 年 7 月初版 2 刷， 頁 54-62；蔡震榮，行政罰上一事不二罰之探討，收於 「法務部 行政罰法草案研討會」會議手冊，民國 93 年 10 月 15 日，頁 102-103、112-113。 註二：參閱 Sachs, GG, 3.Aufl. 2003, Art. 103, Rn. 78; Schmidt-Aßmann, in: Maunz-Dürig, GG, V , 2002, Art. 103, Rn.262 -266； Schmidt- Bleibtreu/Klein, GG, 9. Aufl. 1999, Art. 103, Rn. 11. 註三：參閱 Sachs, Rn. 84；Schmidt-Aßmann, Rn.262. 註四：參閱 BVerfGE 21, 191（202）. 註五：參閱 Sachs, Rn. 79,80；Schmidt-Aßmann, Rn.266, 282. 19 註六：參閱 BVerfGE 56, 22, 28; Nolte, in: v. Mangold/Klein/Starck, GG, III, Art. 103, Rn.202; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl. 2002, Art. 103, Rn. 56. 註七：參閱 BVerfGE 56, 22, 29; Nolte, Rn.204. 註八：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.265, 266, 282, 283. 註九：參閱 Nolte, Rn.211. 註十：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.286,287. 註十一：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.275ff.；Nolte, Rn.211. 註十二：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.288-292.；Nolte, Rn.211. 註十三：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.289. 註十四：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.289. ；Nolte, Rn.214. 註十五：同上 註。 註十六：參閱 Nolte, Rn.215. 註十七：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.293-299. 註十八：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.295-302. 註十九：參閱 Nolte, Rn.226. 註二十：參閱 Nolte, Rn.227. 註二十一：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.271-274. 註二十二：參閱 BVerfGE, 28, 264（276,277）. 註二十三：參閱 BVerfGE, 83, 1（17）. 註二十四：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.288, Am. 90, 92. 註二十五：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.275 -278,288.；Nolte, Rn.211 ； BVerfGE, 21, 391（400, 401）. 註二十六：參閱 OLG Naumburg, NJW 1995, 3332 註二十七：參閱 Schmidt-Aßmann, Rn.289.；Nolte, Rn.214. 註二十八：參閱 BVerfGE 28, 264,（278）. 20 註二十九：德國秩序違反法規定之罰鍰程序，其爭訟準用刑事訴訟程 序（德國秩序違 反法第四六條第一項） 。 註三十：類似見解，參閱陳敏，行政法總論，民國 93 年 11 月 4 版， 頁 714-721；黃榮堅，刑法問題與利益思考，民國 87 年 1 版 5 刷，頁 353。 註三十一：依德國秩序違反法第四六條第二項規定，行政機關於「追 訴」行政違規程序，具有與檢察機關追訴刑事犯罪時相同 之權利與義務。 註三十二：參閱吳庚，前揭書，頁 491，492。 註三十三：參閱吳庚，前揭書，頁 492，註 35 之 1。 註三十四：參閱陳新民，行政法學總論，民國89 年 8 月修訂 7 版，頁 384。 註三十五：參閱洪家殷，前揭書，頁 76、77。 註三十六：行政罰法根本未規定行政機關得「追訴」行政違規程序， 遑論「追訴障礙」規定。 註三十七：參閱 BVerfGE,83,1（17）. 註三十八：依據「一事不二罰原則」之本來效力，將來類似情形，如 在一次刑事裁判確定後，另行「訴追」其他時間與空間相 銜接的其他罰單 ，似可能發生是否違反 「一事不二罰原則」 問題。 註三十九：行政法上之「行為」概念，並非以「自然意義的行為」為 出發點，須從行政法作為「行為規範」的特性切入。…行 政法上之行為，可以透過「時間」 、 「空間」與「立法目的」 予以切割，在法律上予以「擬制」 。參閱李惠宗，行政法要 義，民國 93 年 7 月 2 版 3 刷，頁 503。 註四十：Puttner, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1995, S. 28, 29. ### 6. 604曾大法官有田提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421531) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同合憲結論，但反對把一行為擬制為數行為、將連續處罰論為秩序罰的說理。 > **核心主張**：合於現行法制的解釋應是：一個違規停車行為本於維護行政秩序的要求處以一個秩序罰；該行為所生破壞秩序的狀態，衍生行為人回復秩序的作為義務，行為人應作為而不作為時，行政機關應先踐行行政執行法第二十七條第一項的告誡程序，再依同法第三十一條第一項連續處以怠金。系爭法條後段「其無法當場責令改正者，亦同」使行政機關得逕就後續怠於履行的狀態連續處罰，並不符合連續處怠金的法定要件，多數意見或因此改採行為數擬制論以迴避法制上的矛盾。但將一違法行為擬制為數行為並個別評價處以數個秩序罰，等於藉解釋操作規避一行為不二罰原則，與釋字第五○三號解釋及行政罰法第二十四條、第二十六條所示儘可能吸收、化約的思潮相違。 > **與多數意見的差異**：本席贊同多數採取合憲解釋的結論，也理解其係遷就行政作業上的即時需要，但不接受其論理基礎：多數過度擴張解釋論上擬制方法的運用，且未就該方法的運用基礎與適用範圍給予充分法理說明，取向明顯不利人民權利保障。若立法者確欲採取此種例外措施，應於立法程序負特別說明義務，於條文中載明排除強制執行法相關規定的理由與技術上困難。逕採擬制論恐使立法或行政機關恣意擴大其適用範圍，產生淘空一行為不二罰原則的危險。 1 釋字第 604 號解釋協同意見書 曾有田大法官 提出 多數意見對中華民國八十六年一月二十二日增訂公布之道路交通 管理處罰條例第八十五條之一 （下稱系爭法條） 規定，採取合憲解釋， 本席固然贊同；惟多數意見將該條有關違規停車狀態中之連續舉發規 定，認係對於違規停車之行為人，按其違規狀態持續之久暫，依照有 權機關舉發之次數，可將自然意義上的一行為，擬制為法律上的數個 違反秩序行為，進而將連續舉發所產生之不利益效果，界定為數個秩 序罰，本席對此礙難贊同，爰提出協同意見書如后： 按系爭法條規定，汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款 規定經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員 責令改正者，得連續舉發之，從而構成違規停車之行為人遭受連續處 罰之結果。就該違規行為處以數個不利益行政處分之性質而論，合於 現行法制之解釋，應以該違反法律規定的一個違規停車行為，本於維 護行政秩序上之要求，處以一個秩序罰 （註一） ；至於該行為所產生破 壞秩序之狀態，衍生出行為人在法律上有應回復秩序之作為義務（即 系爭法條規定「責令改正」後所負擔之義務） ，倘其應作為而不作為， 經行政機關踐行行政執行法第二十七 條第一項之告誡程序後，行政機 關自得按同法第三十一條第一項連續處以怠金。然採取此種解釋，現 行實務運作方式將與前述行政執行法制發生矛盾，蓋未踐行告誡程序 前 ， 行政機關不得逕行對於破壞行政秩序之行為人課處執行罰 （註二） 。 是以，就本案情形而言，倘擬採取合於法定程序之方式，行政機關應 在採取連續處罰措施前，通知受處分人應自行將車輛駛離禁停區（亦 即「責令改正」 ） ，而後始得就其作為義務之違反（未將車輛駛離禁停 區） ， 依其違反義務之情況處以怠金。惟要求行政機關將前述書面通知 即時送達不在場之駕駛人，於實務技術上確有困難，因此系爭法 條第 2 二句規定： 「…其無法當場責令改正者，亦同。」 亦即得逕行就後續怠 於履行作為義務之狀態為連續處罰，此種便宜措施並不符合行政執行 法上得連續處以怠金之要件，此或係多數意見所以將自然意義下的一 個行為 （一次違規停車） ，按時間經過之長短，以舉發次數擬制為數個 破壞行政秩序之行為 （數次違規停車） ，從而將後續的處罰均解釋為針 對個別的違規行為所課處之秩序罰，藉以規避將連續處罰解釋為連續 處以怠金（執行罰）所可能發生之法制上矛盾（註三） 。 多數意見所採之合憲解釋方法，確屬另闢蹊徑，針對前述實務運 作與現行法制上之矛盾，提供自成一格之說理，對其用心，本席敬表 佩服。然就本號解釋之立論基礎，似仍有待斟酌，蓋多數意見將一個 違反法律義務之行為，在解釋上擬制為數個行為，從而允許行政機關 對於該數個行為，個別地評價為數個破壞行政秩序之態樣，而處以數 個秩序罰，藉以達成規避法治國原則底下之一行為不二罰原則，恐會 造成釋憲機關為配合行政實務上運作之便宜 ， 而曲意解釋法令之印象 ， 自難謂為適當。此外，多數意見似乎過度擴張解釋論上擬制方法之運 用，且該方法顯然呈現不利於人民權利保障之取向，但多數意見並未 對此擬制方法之運用基礎與適用範圍，給予充分之法理說明。再 者， 本院釋字第五○三號解釋暨九十四年二月五日甫公布之行政罰法第二 十四條、第二十六條等規定，均認為即使一行為違反數法律規定，其 處罰方式應儘可能吸收、化約，以維護行為與責任相當性，以及一行 為不二罰等基本原則（註四） ，然多數意見採取與此思潮相違之論理， 將一行為擬制為數行為，進而處以數次不利益處分，顯然係藉由解釋 論上之操作，規避前述法律原則之拘束，洵屬不宜。是以，本席歉難 贊同多數意見將一行為擬制為數行為，以及將連續舉發後所生之處罰 效果論為秩序罰之說理。 本席固然理解多數意見或係遷就行政作業上即時通知受處分人 ， 有行政技術上之執行困難，因此認為後續之連續處罰並非執行罰而仍 3 屬秩序罰，惟此項見解似忽略採取此種解釋方法，將令人民處於隨時 可能遭受（未能預見之）不利益處分之危殆，蓋行政執行法上連續處 以怠金之規定，明文要求處分機關於執行前應先踐行告誡程序，令受 處分人知悉其負有公法上作為義務，從而在受處分人逾期未履行時， 始按其違反義務之情形 ， 連續作成迫其儘早履行義務之不利益處分 （註 五） ； 然按多數意見之立論，似乎只要經過比例原則與法律授權明確性 之檢驗後，即可允許立法者與行政機關恣意地將自然意義上的一個行 為，擬制為法律上的數個行為，進而形成釋憲機關允許立法者與行政 機關藉此擬制方法，合法地規避前述告誡程序之踐行，而逕就一個違 法行為課以數次不利益行政處分，並在人民尚未知悉其已負擔一項行 政法上之作為義務前，即令負擔不履行此項義務之不利益結果。故多 數意見未慮及本號解釋對於人民基本權利所可能產生之負面影響，不 無遺憾。 本席以為，釋憲機關毋寧應藉本號解釋，釐清類此規定與現行法 制上之矛盾，亦即法律上允許行政機關就一個違反不作為義務（不應 該違規停車）之行為作成不利益處分後，可以未經告誡程序，逕行就 因此所衍生之違反作為義務（應該將車輛駛離禁停 區）狀態，採取連 續處罰之安排，實與行政執行法上有關連續處罰之制度不符，從而釋 憲機關就此法制上之衝突，基於保障人民基本權利之立場，允宜適當 指摘本案所涉相關規定有欠完備；本席固可贊同多數意見按比例原則 縝密審查相關規定後，肯認維護交通安全秩序之公益，應優位於個別 人民財產權之保障，然多數意見並未明白揭示本案採取合憲解釋之主 要理由，在於體諒行政機關執行本案所涉相關法令確有執行技術上之 障礙，從而亦未具體指明本案誠屬基於現實考量而例外允許之情形， 並非所有類此狀況均可援引本號解釋，而當然可為合憲推定。是以， 允許行政機關未經告誡程序，逕對違反作為義務之人民處以執行罰， 原則上應屬不符法制之違法處分，例外始於行政機關實務上所遭遇之 4 困難，就個案中未踐行告誡程序對於人民權益所造成之影響，以及行 政目的所欲達成公益之重要性，進行比例原則之權衡後而為認定。立 法者倘欲採取類此措施 ， 亦應於立法上負擔特別之說明義務 ， 易言之 ， 立法者應於立法程序中闡述採取此種例外規定之重大理由，並於法律 條文中指出此屬排除強制執行法相關規定適用，且載明係因現實執行 告誡程序技術上之困難 ， 因而例外允許未經告誡程序逕予執行之情形 ， 尤應於條文末項詳載課予行政機關隨時按科技進步 調整其執行方法之 義務，俾利早日採行符合人權保障之行政執行程序。 綜上所述，本號解釋實無須採取行為數之擬制論，以及將連續舉 發後所生之不利益效果論為秩序罰等見解，強將一個違法行為擬制為 數個違法行為，徒增行為數認定上之爭議 （註六） ，且此舉恐將導致立 法者或行政機關恣意擴大擬制論之適用範圍，進而產生淘空憲法上一 行為不二罰原則之危險。 註一：參見洪家殷，民國八十七年，行政秩序罰論，第八頁。 註二：蓋告誡程序乃課以怠金處分之合法要件。參見蔡震榮，民國八 十九年，行政執行法，第一六一頁。 註三：多數意見似有混淆行政秩序罰與行政執行罰之虞。關於二者之 區分，參見洪家殷，前揭註一，第十頁；另參見吳庚，民國九 十四年，行政法之理論與實用，第四七○頁。 註四：參見吳庚，前揭註，第四九二頁，註三四；第五○九頁。 註五：參見洪家殷，前揭註一，第一二九頁。 註六：行政法上對於行為數的討論，通常多係針對自然意義上的複數 行為，是否可能擬制為法律意義上的一行為，實少有類似本號 解釋，將自然意義上的一行為拆解為法律上的數個行為。關於 行為數的討論，參見林錫堯，民國九十四年，行政罰法，第五 十一頁至第六十四頁。 ### 7. 604楊大法官仁壽提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421532) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：部分反對。單一違規停車不得藉舉發次數肢解為數行為而連續處以秩序罰。 > **核心主張**：一行為不二罰原則最初僅是刑事訴訟上的觀念，經學者闡發已發展為憲法上原則，通說並提升為法治國基本原則；本件解釋繼釋字第五○三號解釋之後肯認其於行政罰有適用，值得贊同。問題在於義務人僅有單一違規停車事實，後續違規事實與先前係同一事實的繼續，其間別無其他違規行為介入，不能藉一再舉發並以舉發次數作為違規行為次數而多次處以秩序罰。德國違反秩序罰法第十九條就同一行為觸犯數法律或數次觸犯同一法律僅處一罰鍰，我國行政罰法第二十四條第二、三項對法律上一行為亦原則上僅處其一，依舉重明輕，本件單一違規停車尤應僅受一次秩序罰。另秩序罰構成要件一旦具備即須舉發，行政機關就此應受羈束。 > **與多數意見的差異**：多數意見將只有一次的單一違規停車行為肢解成無數次違規行為，據以認為得多次處罰而不生一行為二罰問題，本席認為此舉正是規避憲法上一行為不二罰原則，其思維理路難以理解。另就舉發的性質，多數肯認行政機關有裁量空間，本席認為顯然顛覆行政罰原理。 1 釋字第 604 號解釋部分不同意見書 楊仁壽大法官 提出 本件解釋文及解釋理由，本席雖部分贊同，惟對多數意見認為依 民國八十六年一月二十二日增訂公布之道路交通管理處罰條例第八十 五條之一規定：汽車駕駛人違反同條例第五十六條規定經舉發後，不 遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連 續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同。對違規停車行為，除第一 次得處以秩序罰外，尚得「以連續舉發方式，對違規事實繼續之違規 行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數」 ， 亦即「得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從 而對此多次違規行為得予多次處罰 （按：指多次處以秩序罰） ，並不生 一行為二罰之問題」各等語暨有關引申，則不表贊同，爰提出部分不 同意見書如後： 一、對違規之繼續事實，持續處以秩序罰，違反法治國一行為不二罰 之原則 按一行為不二罰（ne bis in idem）原則，又稱「禁止雙重處罰 原則」 （das Prinzip des Doppelbestrafungsverbot） ，其本意係在禁止 國家對於人民之同一行為 ， 以相同或類似之措施多次予以處罰 （註 一） ， 最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀念 ， 惟經學者一再闡發 ， 已逐漸發展成為憲法上原則 ， 此就美國憲法增修條文第五條規定 ： 「受同一犯罪處分者， 不得令其受兩次生命或肢體上的危害」 （註 二） ，及德國基本法第一百零三條第三項規定： 「任何人均不得因 同一行為，根據一般性刑事法律多次被處以刑罰」 （註三） 等國憲 法規定觀之，不難索解。然此一原則，可否擴及違反行政罰法上 之處罰，論者雖不一其說，但通說殆已將之提昇為法治國之基本 原則，成為憲法上之理念（註四） 。本件解釋，繼釋字第五○三號 2 解釋之後，亦肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於行政罰法 有其適用，頗值贊同。 問題是，義務人僅有單一違規停車之事實，於經舉發被處以 行政罰中之「秩序罰」之外，其違規之事實猶然繼續，其後續的 違規事實與先前違規事實乃屬同一違規事實之繼續，義務人別無 「其他違規行為」介入，主管機關可否藉一再舉發，並以「舉發 之次數」 ，作為認定其違規行為之次數，而多次處以秩序罰？ 按德國違反秩序罰法本諸一行為不二罰之原則，於第十九條 規定 ： 「同一行為觸犯規定得以科處罰鍰之數法律或數次觸犯同一 法律時，僅處罰一罰鍰」 「觸犯數法律時，依規定罰鍰最高額之法 律處罰之。但其他法律規定之從罰，仍得宣告之」 （註五） ，可謂 已將此一憲法原則，發揮得淋漓盡致。我國行政罰法雖無類似規 定，但第二十四條第二、三項規定： 「一行為違反數個行政法上義 務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高額之規定裁處，但裁處之 額度， 不得低於各該法規定之罰鍰最低額」 「前項違反行政法上義 務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者， 得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以 達原行政目的者，不得重複裁處」 ，對於所謂「法律上一行為」 （rechtliche Tateinheit） （註六） ，原則上僅處罰其一 （註七） ，則甚 明確，依舉重以明輕之法理，本件僅屬單一之違規停車行為，係 屬「一行為」 ，尤應僅受一次秩序罰之處罰，乃理之所當然。 多數意見竟然反其道，將只有一次單一的違規停車行為，予 以肢解成 「無數」 的多次違規行為，進而據以認為自得多次處罰， 並不生一行為二罰之問題，以規避憲法上一行為不二罰之原則， 其思維理路，令人百思不解。 二、秩序罰之構成要件一旦具備 ，即須舉發，行政機關就此應受羈束， 本件解釋竟肯認其有裁量空間，顯然顛覆行政罰原理 3 秩序罰之目的，在於制裁行政客體之違規行為，違規行為一 旦已構成處罰要件，行政機關僅得就法定之罰則種類或罰鍰數額 內予以裁量 ， 無權就應否處罰作裁量 ， 其行使裁量權之範圍甚小 ， 就其有無斟酌處罰之權而言，係屬 羈束處分之性質，與就執行罰 （怠金，以下同） 的科處與否，行政機關擁有廣泛之自由裁量權， 截然有異。換言之，義務人一旦有違反義務情事，在秩序罰除非 不具處罰要件，否則行政機關只有處罰之一途。而在執行罰，則 義務人雖有違反義務情事，惟是否應予科處，行政機關得依自由 裁量決定之（註八） 。 多數意見認為依據八十六年一月二十二日公布之道路交通管 理處罰條例第八十五條之一規定，對於汽車駕駛人違反同條例第 五十六條第一項各款而為違規停車之行為，經舉發後，不遵守交 通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者， 「得」 連 續舉發之，其無法當場責令改正者，亦同。此乃「對於汽車駕駛 人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為， 『得』 為連續認定及通知其違反事實之規定」 「即每舉發一次， 即認定有 一次違反行政法上義務之行為發生，而有一次違規行為，因而對 於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政 法上義務之行為發生， 而有多次違規行為」 ， 不但將秩序罰與執行 罰混為一談，抑且認為舉發與否，及其擬予舉發之次數，均操在 交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員之手，認彼等得視 交通狀況為之，已然將羈束處分誤為裁量處分，自不足為訓。 三、秩序罰在性質上屬制裁罰，並非強制罰，本件解釋另闢蹊徑，肯 認於一般秩序罰之外，又有所謂具強制性質之秩序罰，紊亂秩序 罰與執行罰間之理論體系 秩序罰係行政罰之一種，係屬對於過去違反義務之制裁，一 旦處罰後應認其目的已達，不得就同一事件重複處以秩序罰，此 4 與執行罰係屬強制罰，須預先告誡義務人於一定期間內不履行其 義務時將科予罰鍰 （怠金） ， 本質上係強制其向將來義務履行之手 段，如到期不履行，於一次科處後，若仍未實現其目的，可重複 處罰 （註九） ， 尚不可同日而語 。 故將義務人單一違規停車之行為 ， 於處以秩序罰後 ， 若仍可重複處以秩序罰 ， 即偏離秩序罰之本質 ， 乃係憑空創設具有強制性質之秩序罰，已然紊亂秩序罰與執行罰 之理論。 多數意見認八十六年一月二十二日增訂公布前揭條例第八十 五條之一之規定，端在「以連續舉發之方式，對違規事實繼續之 違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違 規事實繼續發生」云云，逕將具有制裁性質之秩序罰之本質轉化 成為具有強制性質之秩序罰，在理論上顯然欠缺一貫。其不啻將 違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，認第一 次予以舉發處罰之秩序罰，係屬具有制裁性質之秩序罰，而第二 次以後舉發處罰之各次秩序罰，則轉化 成為具有強制性質之秩序 罰，理論欠缺一貫，灼然至明。究其實際，除在閃躲一行為二罰 外，實無學理基礎。 此項理論果能得逞，則類如行政法院八十年度判字第一一四 二號判決所持： 「…按日連續處罰之規定，乃行政執行罰之性質， 其立法目的，在課以受處分人應自通知限期內改善，對不遵行限 期改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止。故按日連續處罰 期間，如經查明確已遵行改善完畢排放廢水符合流水標準者，即 應停止處罰」之見解，恐將成為絕響。不惟寧是，其肯認具有強 制性質之秩序罰 ， 果真能規避一行為二罰之批判 ， 恐亦值得玩味 。 誠然，我國舊行政執行法第二條規定： 「間接強制處分如下： 一、代執行。二、罰鍰。」 「前項處分，非以書面限定期間預為告 誡，不得為之。但代執行認為有緊急情形者，不在此限」 ，由於以 5 往實務上，對於多次處以執行罰，義務人仍「逾期不繳納」時， 對於各次逾期之怠金都仍須繳納，致使執行罰與秩序罰間之界限 模糊，使執行罰制度，在實質上幾淪為秩序罰之替代品。因之， 新修正行政執行法第二十九條及第三十條，嚴格依其行為能否代 為履行，劃分為「代履行」與「怠金」兩制度，將怠金侷限在不 能由他人代為履行之情形。殊不知，此種嚴格規定，不僅導致執 行手段轉換困難，抑且使類如 本案之情形，只能依秩序罰予以處 罰，致在適用上遭遇困難，只好另創設具有強制性質之秩序罰， 使之得能重複為之。其結果，憲法上「一行為不二罰」之原則， 卻被棄之若浼，豈係得宜? 多數意見，不能立於憲法上「一行為不二罰」之高度，就現 行行政執行法嚴格劃分代履行與怠金制度之不當加以澄清，亦不 旁徵德國法上之怠金制度，其適用範圍，除我國行政執行法第三 十條所規定之範圍外，尚包括可替代之作為義務，於遇礙難採用 「代履行」 執行時，亦可適用（註十） ，而逕將單一之違規停車事 實，分段割裂成數行為，並於肯認第二次以下，得以秩序罰處罰 之，用心雖不能不謂良苦，但卻使憲法上「一行為不二罰」之原 則，崩潰無遺，實值商榷。 綜上以觀，本件解釋，為承認具有強制性質之秩序罰，而將 「一行為」割裂成數行為，據以宣示本件「不生一行為二罰之問 題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸」 ，在憲法解釋 上似過於牽就立法。若於釋憲時，不能跳脫法律，就有關法律扞 格之處，使之完整順暢而無衝突，不免過於消極。 本席以上見解，與多數大法官所通過解釋，部分意見不同， 爰依法提出不同意見如上。 註一：參見洪家殷，行政秩序罰論，第五四頁。 註二：許世楷編，世界各國憲法選集，第二九頁。 6 註三：同前註，第一七一頁。 註四：洪家殷，前揭書，第五四頁。 註五：引自林錫堯，行政法要義，第三三九頁。 註六：並非「自然一行為」 （naturliche Tateinheit） 。此乃從違反行政法 上義務之法律觀點，可認為係一行為。包括（１）構成要件一 行為（ tatbestandliche Handlungseinheit ） ， （２）綜合性一行為 （ ganze Handlungskomplexe ） ， （ ３ ） 重 複 行 為 （ Wiederholungstat ） ， （ ４ ） 繼 續 性 一 行 為 （Dauerordnungswidrigkeit）等 ， 參見林錫堯撰 ， 行政罰法上 「一 行為」 概念初探，刊法學叢刊，第一九八期，第一頁至第八頁。 林氏新著 「行政罰法」 ，第五二頁至第六二頁亦有類似見解。又 吳庚著，行政法之理論與實用，第四九二頁認違規停車係一個 違法行為，其效果在時間上延續，屬於「法律上一行為」 。 註七：司法院釋字第五○三號解釋，認為義務人違反作為義務而被處 行政罰，如其一行為同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時， 除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段， 以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國 家之基本原則等語，可供參考。 註八：林修三，行政法 話，第一法規出版株式會社，第一○五頁、 第一○六頁。 註九：同前註。 註十：參見高家偉譯，Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,法 律出版社出版，第四八六頁、第四八七頁。 ### 8. 604廖大法官義男提出之部分協同、部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=421533) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同連續舉發不違反一行為不二罰，但反對未宣告授權違反明確性及細則違反法律保留。 > **核心主張**：協同部分：遏阻違規狀態繼續，直接強制拖離固為最有效方法，但立法者衡量執行人力配備等限制而另設遏阻方法，屬立法形成範圍。舉發是對違規行為事實的認定與通知，連續舉發的性質與意義相同，並非催促行為人履行不違規停車或移去車輛的義務；就條文文義與結構而言，連續舉發發生在不遵守責令改正之後，若解為再一次催促履行，作用即與責令改正相同而無意義，且舉發通知單並無限期履行的記載，性質不同於行政執行法上的告誡，亦非連續處以怠金。不同部分：處罰條例第九十二條就舉發或連續舉發的標準與密度並無原則性規定，法律對足以導致多次處罰的基準與界限未具體明確，應宣告違反授權明確性原則；「每逾二小時」已決定人民受處罰的次數與罰鍰金額，屬處罰構成要件及法律效果的一部分，既非法律明定亦無具體明確授權，違反法律保留。 > **與多數意見的差異**：多數意見僅表示「有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍以法律明定為宜」，本席認為此舉有失本院對授權明確性問題所持的一貫見解，應逕行宣告違憲。就「每逾二小時」，多數認為衡諸受罰次數與罰鍰金額尚未逾越必要程度；本席雖同意其對目的達成有助益，但認為一律以二小時為準過於僵化，未考慮交通壅塞路段或尖峰時刻，未容許主管機關因地制宜，手段對目的的達成並不適當，與比例原則有違。 1 釋字第 604 號解釋部分協同、部分不同意見書 廖義男大法官 提出 多數意見認為中華民國八十六年一月二十二日增訂公布道路交通 管理處罰條例第八十五條之一規定，對違規停車之行為，為連續舉發 並不生一行為二罰之問題 ， 與法治國家一行為不二罰之原則並無牴觸 ， 本席甚表贊同。惟對多數意見就上開法律第九十二條有關舉發事項之 授權規定未宣告其違反授權明確性原則，以及就九十年五月三十日修 正發布「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第十二條 第四項規定，未宣告其違反法律保留原則，則深覺不妥，爰提部分協 同、部分不同意見書如下： 一、協同意見部分 （一）遏阻違規狀態之繼續， 「行政執行」並非唯一可採之手段 違規停車，係在禁止停車之處所停車，行為一經完成， 即實現違規停車之構成要件 ， 而在車輛未離開該禁止停車之 處所以前，其違規狀態一直存在 。若此違規狀態之存在已影 響交通秩序或交通安全者 ， 最直接有效排除此違規狀態之方 法，應是採行直接強制手段， 將該違規停車之車輛拖離現場 （行政執行法第 28 條、第 32 條參照） 。惟立法者如衡量 執行機關有限之人員、 配備或有其他客觀條件之限制， 有時 難以及時採行此種強制手段 ， 因而另安排此種強制手段以外 之其他方法以遏阻違規狀態之繼續者 ， 應屬立法者得自由形 成之範圍，惟該遏阻方法如有限制人民自由權利者，應符合 憲法第二十三條之法律保留原則及比例原則，乃屬當然。 （二）「舉發」 之性質並非行政執行法所規定以書面限期履行 ， 並載 明不依限履行時將予強制執行之 「告誡」 ， 連續舉發亦非 「連 續處以怠金」 2 汽車駕駛人有違反八十六年一月二十二日公布之道路 交通管理處罰條例第五十六條規定之違規停車行為 ， 依同條 例第八十五條之一規定： 「…經舉發後，不遵守交通勤務警 察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者 ， 得連續舉發 之；其無法當場責令改正者，亦同。…」 該條規定之第一次 舉發 ， 係就違規行為人有違規行為之事實予以認定及通知之 意 。 而於不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人 員責令改正後所為之「連續舉發」 ，其性質及意義，仍然相 同，即對違規狀態一直持續之行為，一再認定及通知其有違 反行政法上義務之行為發生。並非以舉發催促違規行為人 「履行」 其不違規停車之義務，或「履行」將違規停車狀態 之車輛移去之義務。蓋從條文文義及結構而言， 「連續舉發」 係在不遵守執勤員警之責令改正後之行為，而「責令改正」 之意涵係在課予行為人有為改正違規行為之義務 ， 即課予義 務人有履行除去違規狀態或停止違規行為之義務 ， 因而不遵 守責令改正後所為之連續舉發，並 非再一次催促「履行」 ， 否則其作用即與 「責令改正」 相同而無意義 。 尤其條文後段 ， 更強調「其無法當場責令改正者，亦同」 ，更表示「連續舉 發」之性質與作用，與意在督促履行義務之責令改正有別。 就實務而言 ，執勤員警為舉發時所開具之 「舉發違反道 路交通管理事件通知單」 所記載者，亦僅駕駛人或行為人之 姓名、地址、車牌號碼、車輛種類、違規時間、違規地點、 違規事實、違反之法條、 應到案日期及應到案處所等項目而 已，並無限期須履行一定之改正行為或不行為義務之文字， 故其內容及性質皆不同於行政執行法所規定以書面限期履 行，並載明不依限履行時將予強制執行之「告誡」 （行政執 行法第二十七條參照） 。又「連續舉發」亦非等同於行政執 3 行法第三十一條第一項規定之「連續處以怠金」 ，蓋連續舉 發之通知單並無 「金額」 之規定，且依九十年一月十七日修 正公布之道路交通管理處罰條例第九條第一項規定： 「本條 例所定罰鍰之處罰 ， 行為人接獲違反道路交通管理事件通知 單後，於十五日內得不經裁決，逕依規定之罰鍰標準，向指 定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於十五日內，向處 罰機關陳述意見或提出陳述書 。 其不依通知所定限期前往指 定處所聽候裁決，且未依規定期限陳述意見或提出陳述書 者，處罰機關得逕行裁決之。」 亦即行為人接獲違反道路交 通管理事件之舉發單者， 其是否繳納罰鍰，繫於行為人願否 逕依規定之罰鍰標準繳納而結案 ； 或聽候處罰機關作成罰鍰 之裁決後始為繳納 。 亦即舉發或連續舉發並非立即產生繳納 罰鍰之義務，因而與行政執行法之執行機關連續處以怠金， 即直接產生繳納怠金之義務不同。 （三）連續舉發導致有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之 結果，並不牴觸法治國家一行為不二罰之原則 舉發係就舉發前已發生之違規事實 ， 認定及通知有違反 行政法上義務而有一次違規行為 ， 第二次舉發係就第一次舉 發後至第二次舉發前此段期間仍然存在之違規事實 ， 再次認 定及通知有違反行政法上義務之發生而有第二次違規行為 。 因而對於違規狀態繼續之行為， 為連續舉發者， 即認定有多 次違反行政法上義務之發生而有多次違規行為 ， 從而對此多 次違規行為得予以多次處罰， 並不生一行為二罰之問題。 換 言之，以連續舉發之方式，對違規狀態繼續之違規行為，藉 舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數， 而認定有多次之違規行為，並予以多次處罰， 即與一行為不 4 二罰之原則 ， 係以行為人違反行政法義務之行為單一為前提 之要件不合，因而與一行為不二罰原則，並不牴觸。 二、不同意見部分 （一）應堅守處罰法定原則，宣告道路交通管理處罰條例第九十二 條有關舉發事項之授權，違反授權明確性原則 對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處 分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果， 應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規 範，亦須為具體明確之規定， 始符合憲法第二十三條法律保 留原則之意旨，此即處罰法定原則，本院釋字第三一三號、 第三九四號、 第四○二號解釋一再重申此旨趣。 處罰法定原 則，對於處罰之構成要件及法律效果， 要求法律明確規定或 為具體明確之授權 ， 除了使受規範人對其應受處罰之行為及 應負之責任有所認識 ， 進而可要求行為人對其行為應負擔其 在法律上責任外，並有防止裁處機關濫權擅斷裁罰之作用， 以確保執法之公平。 道路交通管理處罰條例規定之連續舉發 ， 藉連續舉發違 規事實之次數， 使違規狀態繼續之行為， 被認定有多次違規 行為而得予多次處罰， 則連續舉發標準之寬嚴， 尤其前後舉 發間隔時間之鬆緊密度 ， 即會影響人民受處罰之次數及因此 須負擔累計罰鍰金額之多寡， 故連續舉發之標準及密度， 實 為決定多次處罰之構成要件及法律效果之重要因素。基於 「處罰法定原則」 ，該連續舉發之標準及密度，即應由法律 定之。 處罰涉及人民權利之限制 ，其構成要件縱不依重要性 理論， 應由法律本身加以規定 （本院釋字第四九一號解釋參 照） ，而得授權以命令為補充規定者，其授權之目的、範圍 及內容必須具體明確， 然後據以發布命令，方符憲法第二十 5 三條之意旨 （本院釋字第三一三號、第三九四號、第四○二 號解釋參照） 。 八十六年一月二十二日公布之道路交通管理處罰條例 第八十五條之一規定： 「汽車駕駛人、汽車買賣業或汽車修 理業違反第三十三條、 第四十條、 第五十六條或第五十七條 規定， 經舉發後， 不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽 查任務人員責令改正者， 得連續舉發之； 其無法當場責令改 正者，亦同。但其違規計點，均以一次核計。」多數意見雖 指出該條僅規定於不遵守責令改正或無法當場責令改正時 ， 得為連續舉發， 至於連續舉發時應依何種原則標準為之， 尤 其前後舉發之間隔期間應考量何種管制目的及交通因素等 加以決定，並無原則性規定。 但仍認為主管機關依道路交通 管理處罰條例第九十二條之授權 ， 於九十年五月三十日修正 發布「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」 ， 其第十二條第四項規定「每逾二小時，得連續舉發之」 ，即 以上開細則就前後舉發之間隔時間為補充規定 ， 並不違反處 罰法定原則 。 按八十六年一月二十二日公布之道路交通管理 處罰條例第九十二條僅規定： 「道路交通安全規則，道路交 通安全講習辦法，道路交通標誌、標線、號誌設置規則，高 速公路交通管制規則 ， 違反道路交通管理事件統一裁罰標準 及處理細則，由交通部會同內政部定之。」 其中就舉發或連 續舉發之標準及密度應如何， 並無原則性規定， 就此亦無具 體明確之授權 。 而法律就其授權得導致多次處罰之基準及界 限未具體明確，實與憲法第二十三條之法律保留原則不符， 而應宣告其違反授權明確性原則，不應如多數意見僅表示 「有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍應以法律明定為 6 宜」 而已，多數意見採此立場，實有失本院對此問題所持之 一貫見解。 （二）應宣告九十年五月三十日修正發布之「違反道路交通管理事 件統一裁罰標準及處理細則」第十二條第四項規定「每逾二 小時 ， 得連續舉發之」 ， 違反憲法第二十三條之法律保留原則 及比例原則 違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十 二條第四項規定「每逾二小時，得連續舉發之」 ，上開細則 以每逾二小時為連續舉發之標準 ， 實已決定人民可能受處罰 之次數並影響其應負擔繳納之罰鍰金額 ， 已屬處罰之構成要 件及法律效果之部分 ， 應由法律明定或須有法律具體明確之 授權。上開規定既非定於法律，亦無法律具體明確之授權， 並不符合憲法第二十三條之法律保留原則。 再者，就該細則規定之內容而言， 以每逾二小時為連續 舉發之標準 ， 衡量其因此而使人民可能受處罰之次數及因此 而應負擔之罰鍰金額尚屬有限 ， 而就其產生多次處罰之遏阻 作用，對維護交通秩序、確保交通安全之立法目的而言，亦 有助益，因而可認為其手段，對於目的之達成並不過份。惟 一律以二小時為連續舉發之標準 ， 而未考慮於交通壅塞路段 或交通尖峰時刻 ， 違規停車狀態縱不逾二小時亦有嚴重影響 交通秩序者， 是其規定過於僵化 ，未容許主管機關得因地制 宜，在明確之一定原則下得為彈性處理， 亦有礙維護交通秩 序之管制目的之達成。就此而言，其手段對目的之達成，即 不適當，而與憲法上之比例原則有違。 ## 相關法條 - [[憲法第23條]]（版本 36.01.01） - [[道路交通管理處罰條例第1條（中華民國75年5月21日修正公布）]]（版本 75.05.21） - [[道路交通管理處罰條例第56條第1項、第2項（86年1月22日修正公布）]]（版本 86.01.22） - [[道路交通管理處罰條例第85條之1（86年1月22日修正公布）]]（版本 86.01.22） - [[道路交通管理處罰條例第92條（86年1月22日修正公布）]]（版本 86.01.22） - [[道路交通管理處罰條例第9條第1項（90年1月17日修正公布）]]（版本 90.01.17） - [[道路交通管理處罰條例第85條之1第2項第2款（91年7月3日修正公布）]]（版本 91.07.03） - [[違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條第4項（90年5月30日修正發布）]]（版本 90.05.30） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：對違規停車連續舉發多次處罰不違反一行為不二罰，以每逾二小時為標準亦未逾必要程度。 **爭點拆解** 道路交通管理處罰條例第八十五條之一容許對違規停車經舉發後不遵守責令改正或無法當場責令改正者連續舉發，行為人因而可能受多次罰鍰。爭點在於同一次違規停車持續存在的狀態被反覆舉發並多次處罰，是否違反一行為不二罰原則；主管機關依同條例第九十二條授權訂定的裁罰標準及處理細則第十二條第四項以「每逾二小時」作為連續舉發標準，是否符合比例原則與授權明確性；以及同條例第五十六條第二項既已規定得使用民間拖吊車拖離並收取移置費，是否表示連續舉發並非必要。 **結論與理由** 解釋認為違規停車行為一經完成即實現構成要件，車輛未離開前違規事實一直存在，立法者得就此種違規事實繼續的行為，以舉發次數作為認定違規行為次數的方式，每舉發一次即認定發生一次違反行政法上義務的行為，從而多次處罰，並不生一行為二罰的問題，與一行為不二罰原則無牴觸。但立法者授權連續舉發仍須符合憲法第二十三條比例原則與法律授權明確性原則，鑑於交通違規的動態與特性，得授權主管機關就連續舉發的條件與前後間隔期間以命令明確規範。第八十五條之一本身對連續舉發標準未設原則性規定，主管機關以「每逾二小時」為標準，衡諸人民可能受處罰次數與累計罰鍰金額，相對於維護交通秩序、確保交通安全的重大公益，尚未逾越必要程度；惟解釋同時指明連續舉發的授權目的與範圍仍以法律明定為宜。至於第五十六條第二項容許使用民間拖吊車，屬立法者合理賦予行政機關裁量的事項，不能據以推論連續舉發違反比例原則。理由書末並指明，立法者將間隔期間明定於法律時，宜容許主管機關因地制宜縮短法定間隔，避免僵化。 **在體系中的位置** 本則屬行政罰領域中一行為不二罰原則與比例原則的交錯適用，並處理行政命令補充處罰要件時的授權明確性問題。解釋雖結論合憲，但對授權應以法律明定的部分作出「宜」的警告性指明，屬合憲但附帶立法建議的類型。輸入文字未顯示其援引或變更其他號解釋。