--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第612號" 案名: "" 公布日期: "2006-06-16" 公布日期_民國: "95年06月16日" 院令字號: "" 爭點: "舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？" 相關法條: ["憲法第15條", "憲法第23條", "廢棄物清理法第15條第1項（69年4月9日修正公布；74年11月20日修正改列第20條前段；77年11月11日再修正）", "廢棄物清理法第15條第2項（74年11月20日修正改列第21條）", "公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（86年11月19日訂定發布；91年10月9日發布廢止）第14條", "公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（86年11月19日訂定發布；91年10月9日發布廢止）第31條第1款", "公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第5條（87年8月5日修正發布）", "公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第12條（87年8月5日修正發布）", "公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第7條（88年6月29日修正發布）"] 意見書篇數: 4 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310793" 抓取時間: "2026-07-27T14:49:56+0800" --- # 釋字第612號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310793) · 公布 95年06月16日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。 **（2）** 　　中華民國七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法第二十一條規定，公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。此一授權條款雖未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，除就專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。 **（3）** 　　行政院環境保護署依據前開授權於八十六年十一月十九日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（已廢止），其第三十一條第一款規定：清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書，係指廢棄物清除、處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應撤銷清除、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理法第二十一條之授權範圍，乃為達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的，以改善環境衛生，維護國民健康之有效方法，其對人民工作權之限制，尚未逾越必要程度，符合憲法第二十三條之規定，與憲法第十五條之意旨，亦無違背。 ## 理由書 **（1）** 　　憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。 **（2）** 　　鑒於工商發達，產業生產擴增，物品使用之材料複雜且汰換頻仍，致廢棄物產量甚鉅、種類繁多，其中不乏污染性及有害性物質，有賴專業廢棄物清除處理機構及技術人員處理，以避免造成環境污染，並防範危害國民健康及環境生態於未然。六十九年四月九日修正公布之廢棄物清理法，為求民營廢棄物清除處理機構處理廢棄物之工具、方法、設備及場所等符合科技及專業要求，其第十五條第一項增列設置專業技術人員規定：「民營廢棄物清除處理機構，應先辦理工商登記，並列明專業技術人員及清除、處理、貯存之工具、方法、設備暨場所，申請當地主管機關核發許可證後，始得接受清除處理廢棄物之委託」；又關於專業技術人員之資格，為求省市達成一致標準，同條增列第二項規定：「前項專業技術人員資格，由中央主管機關定之」。嗣於七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法，將前開第十五條第一項規定修正改列第二十條前段；又為有效管理輔導公民營廢棄物清除處理機構，有增訂管理輔導辦法之必要，並將前開第十五條第二項移列修正第二十一條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」（以下簡稱舊廢棄物清理法第二十一條規定）。上述第二十條前段規定復於七十七年十一月十一日修正規定：「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證」（以下簡稱舊廢棄物清理法第二十條前段規定）。前開舊廢棄物清理法第二十條前段及第二十一條規定，對於公、民營廢棄物清除、處理機構經營者及專業技術人員之工作權固有所限制，並以列明專業技術人員作為限制公、民營廢棄物清除、處理機構經營該業務之要件，惟衡諸現代廢棄物有賴專業處理，以預防環境污染而危害國民健康及環境生態事件發生，否則一旦發生損害，其影響可能延續數代而難以回復，事後制裁已非達成防制環境污染立法目的之最有效手段，故其限制，洵屬正當。 **（3）** 　　舊廢棄物清理法第二十一條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」。此一授權條款雖未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟廢棄物清理法所以設置專業技術人員之目的，係因應公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務時之科技及專業需求，故依法律整體解釋，上開授權條款賦予主管機關之權限，除專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。 **（4）** 　　行政院環境保護署於八十六年十一月十九日依據舊廢棄物清理法第二十一條規定，訂定發布公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（以下簡稱舊管理輔導辦法，此辦法於九十一年十月九日發布廢止），其第十四條規定：「清除、處理技術員應取得主管機關核發之合格證書，始得從事廢棄物清除、處理業務（第一項）。清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章（第二項）」。再者，專業技術人員之設置，為公、民營廢棄物清除、處理機構申請核發許可證或申請展延許可證有效期間之要件（舊廢棄物清理法第二十條、八十七年八月五日修正發布公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第五條、第十二條，八十八年六月二十九日修正發布同辦法第七條參照）。是廢棄物清除、處理技術員受僱於清除、處理機構後，依上開舊管理輔導辦法第十四條第二項規定，應負責該機構之正常營運，解決廢棄物清除、處理技術問題，並審查相關文件，擔負該機構能否有效清除、處理廢棄物之重任，以預防環境污染而危害國民健康及環境生態事件發生。因此舊管理輔導辦法第三十一條第一款規定，清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書，係指廢棄物清除、處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應撤銷清除、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理法第二十一條授權主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督範圍。又其旨在促使清除、處理廢棄物之專業技術人員，除應具備專業技術外，並應確實執行其職務，乃為達成前開廢棄物清理法第二十一條管理公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的，以實現清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之廢棄物清理法立法目的之有效手段。且以清除、處理技術員所受僱之清除、處理機構所造成污染環境或危害人體健康，情節重大之違法或不當營運，作為撤銷其合格證書之要件，衡酌此等行為對於環境衛生、國民健康危害甚鉅，並考量法益受侵害之程度及態樣，而以撤銷不適任之清除、處理技術員合格證書作為手段，核與規範目的之達成具有正當合理之關聯，不生違背不當聯結禁止原則之問題，並未逾越必要之範圍，符合憲法第二十三條之規定，與憲法第十五條保障工作權之意旨，尚無違背。 大法官會議主席　大法官　翁岳生 　　　　　　　　大法官　林永謀　王和雄　謝在全　賴英照 　　　　　　　　　　　　余雪明　曾有田　廖義男　徐璧湖 　　　　　　　　　　　　彭鳳至　林子儀　許宗力　許玉秀 ## 相關文件 事實摘要(大法官書記處整理提供) 本件聲請人曾分別取得甲級廢棄物清除及處理技術員合格證書，惟任職昌０公司廢棄物清除、處理技術員期間，因該公司有違法經營，致污染環境，情節重大，經環保署依八十六年十一月十九日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（九十一年十月九日發布廢止，以下稱管理輔導辦法）第三十一條第一款之規定，撤銷聲請人之合格證書。 聲請人不服，循序提起行政爭訟，均遭駁回後，以上開管理輔導辦法所依據之七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法第二十一條規定，就技術員資格撤銷事項之授權目的、範圍及內容，有欠明確為由，認確定終局判決－最高行政法院九十二年度判字第一六一六號判決，所適用之上開管理輔導辦法第三十一條第一款，有牴觸憲法第十五條及第二十三條之疑義，聲請解釋。 ## 意見書（4 篇） ### 1. 612抄本(含解釋文、理由書、彭大法官鳳至、徐大法官璧湖共同提出之協同意見書；廖大法官義男、王大法官和雄共同提出之不同意見書及許大法官玉秀提出之不同意見書、聲請書及其附件) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=436828) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：本筆內文為釋字第612號解釋抄本，可見者為多數意見與附件，未見意見書本文。 > **核心主張**：可見部分為解釋文、解釋理由書開頭及附件行政法院判決。解釋文謂舊廢棄物清理法第二十一條的授權條款雖未就專業技術人員資格的授權內容與範圍為明確規定，惟依法律整體解釋，可推知立法者有意授權主管機關除認定資格外，尚包括對專業技術人員如何適當執行職務的監督，以達成有效管理輔導公民營廢棄物清除處理機構的授權目的。系爭管理輔導辦法第三十一條第一款所定應撤銷合格證書，係指機構的違法或不當營運在技術員執行職務範圍內者，未逾越授權範圍，對工作權的限制未逾越必要程度。附件判決並以權利義務同源為由，認該辦法得就合格證書的撤銷加以規定。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。 抄本 司法院 令 發文日期：中華民國9 5 年6 月1 6 日 發文字號：院台大二字第0950013965號 公布本院大法官議決釋字第六一二號解釋 附釋字第六一二號解釋 院長 翁 岳 生 司法院釋字第六一二號解釋 解 釋 文 憲法第十五條規定人民之工作權應 予保障，人民從事工作並有 選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規 定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得 以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布 命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定 之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不 應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整 體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。 中華民國七十四年十一月二十日修 正公布之廢棄物清理法第二 十一條規定，公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專 業技術人員之資格，由中央主管機關定之。此一授權條款雖未就 專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟依法律整 體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，除就專業技術人員 資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行 1 其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除 、處理機構之授權目的。 行政院環境保護署依據前開授權於 八十六年十一月十九日訂定 發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（已廢止），其 第三十一條第一款規定：清除、處理技術員因其所受僱之清除、 處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重 大者，主管機關應撤銷其合格證書，係指廢棄物清除、處理機構 有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而 在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應撤銷清除 、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理法第二十 一條之授權範圍，乃為達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、 處理機構之授權目的，以改善環境衛生，維護國民健康之有效方 法，其對人民工作權之限制，尚未逾越必要程度，符合憲法第二 十三條之規定，與憲法第十五條之意旨，亦無違背。 解釋理由書 憲法第十五條規定人民之工作權應 予保障，人民從事工作並有 選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規 定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得 以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布 命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定 之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不 應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整 體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。 鑒於工商發達，產業生產擴增，物 品使用之材料複雜且汰換頻 仍，致廢棄物產量甚鉅、種類繁多，其中不乏污染性及有害性物 2 質，有賴專業廢棄物清除處理機構及技術人員處理，以避免造成 環境污染，並防範危害國民健康及環境生態於未然。六十九年四 月九日修正公布之廢棄物清理法，為求民營廢棄物清除處理機構 處理廢棄物之工具、方法、設備及場所等符合科技及專業要求， 其第十五條第一項增列設置專業技術人員規定：「民營廢棄物清 除處理機構，應先辦理工商登記，並列明專業技術人員及清除、 處理、貯存之工具、方法、設備暨場所，申請當地主管機關核發 許可證後，始得接受清除處理廢棄物之委託」；又關於專業技術 人員之資格，為求省市達成一致標準，同條增列第二項規定：「 前項專業技術人員資格，由中央主管機關定之」。嗣於七十四年 十一月二十日修正公布之廢棄物清理法，將前開第十五條第一項 規定修正改列第二十條前段；又為有效管理輔導公民營廢棄物清 除處理機構，有增訂管理輔導辦法之必要，並將前開第十五條第 二項移列修正第二十一條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處 理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定 之」（以下簡稱舊廢棄物清理法第二十一條規定）。上述第二十 條前段規定復於七十七年十一月十一日修正規定：「公、民營廢 棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列 明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所， 向地方主管機關申請核發許可證」（以下簡稱舊廢棄物清理法第 二十條前段規定）。前開舊廢棄物清理法第二十條前段及第二十 一條規定，對於公、民營廢棄物清除、處理機構經營者及專業技 術人員之工作權固有所限制，並以列明專業技術人員作為限制公 、民營廢棄物清除、處理機構經營該業務之要件，惟衡諸現代廢 棄物有賴專業處理，以預防環境污染而危害國民健康及環境生態 事件發生，否則一旦發生損害，其影響可能延續數代而難以回復 3 ，事後制裁已非達成防制環境污染立法目的之最有效手段，故其 限制，洵屬正當。 舊廢棄物清理法第二十一條規定： 「前條公、民營廢棄物清除 、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機 關定之」。此一授權條款雖未就專業技術人員資格之授權內容與 範圍為明確之規定，惟廢棄物清理法所以設置專業技術人員之目 的，係因應公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、 清除或處理業務時之科技及專業需求，故依法律整體解釋，上開 授權條款賦予主管機關之權限，除專業技術人員資格之認定外， 尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等 事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授 權目的。 行政院環境保護署於八十六年十一 月十九日依據舊廢棄物清理 法第二十一條規定，訂定發布公民營廢棄物清除處理機構管理輔 導辦法（以下簡稱舊管理輔導辦法，此辦法於九十一年十月九日 發布廢止），其第十四條規定：「清除、處理技術員應取得主管 機關核發之合格證書，始得從事廢棄物清除、處理業務（第一項 ）。清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之 清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題， 並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單 及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章（第二項）」。再者， 專業技術人員之設置，為公、民營廢棄物清除、處理機構申請核 發許可證或申請展延許可證有效期間之要件（舊廢棄物清理法第 二十條、八十七年八月五日修正發布公民營廢棄物清除處理機構 管理輔導辦法第五條、第十二條，八十八年六月二十九日修正發 布同辦法第七條參照）。是廢棄物清除、處理技術員受僱於清除 4 、處理機構後，依上開舊管理輔導辦法第十四條第二項規定，應 負責該機構之正常營運，解決廢棄物清除、處理技術問題，並審 查相關文件，擔負該機構能否有效清除、處理廢棄物之重任，以 預防環境污染而危害國民健康及環境生態事件發生。因此舊管理 輔導辦法第三十一條第一款規定，清除、處理技術員因其所受僱 之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康 ，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書，係指廢棄物清除、 處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運 情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應 撤銷清除、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理 法第二十一條授權主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職 務之監督範圍。又其旨在促使清除、處理廢棄物之專業技術人員 ，除應具備專業技術外，並應確實執行其職務，乃為達成前開廢 棄物清理法第二十一條管理公、民營廢棄物清除、處理機構之授 權目的，以實現清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健 康之廢棄物清理法立法目的之有效手段。且以清除、處理技術員 所受僱之清除、處理機構所造成污染環境或危害人體健康，情節 重大之違法或不當營運，作為撤銷其合格證書之要件，衡酌此等 行為對於環境衛生、國民健康危害甚鉅，並考量法益受侵害之程 度及態樣，而以撤銷不適任之清除、處理技術員合格證書作為手 段，核與規範目的之達成具有正當合理之關聯，不生違背不當聯 結禁止原則之問題，並未逾越必要之範圍，符合憲法第二十三條 之規定，與憲法第十五條保障工作權之意旨，尚無違背。 5 大法官會議主席 大法官 翁岳生 大法官 林永謀 王和雄 謝在全 賴英照 余雪明 曾有田 廖義男 徐璧湖 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 協同意見書 大法官 彭鳳至 徐 璧 湖 本件解釋認主管機關依據法律授權於中華民國 86 年 11 月 19 日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（已廢止 ）第 31 條第 1 款規定，對人民工作權固有所限制，惟尚未逾越 必要程度，符合憲法第 23 條之規定，與憲法第 15 條之意旨，亦 無違背，本席敬表同意。以下僅就系爭法規不違反法律保留原則 、授權明確性原則之理由，補充說明 （註一）。 一、授權明確性原則之審查標準 １、授權明確性原則為憲法法官法 憲法就授權明確性原則，未設 明文規定。司法院大法官 藉由個案憲法解釋 （註二） ，反復闡明，人民自由及權利之 6 限制，應以法律為之，但不排除得由法律授權行政機關以 命令為補充規定，惟其授權必須具體明確，由此逐漸建立 憲法上所謂授權明確性原則之內涵。 無可諱言的，此一憲法上法官 法仍處於發展中，大法官 以其作為違憲審查之憲法基礎時，有標準不一的問題。因 此人民自由及權利之限制，何者屬國會保留，應以立法院 通過之法律明文規定？何者屬法律保留，而得以法律授權 訂定命令為補充規定？其區分標準如何？除依人民基本權 利保護之重要性考量外，是否亦應考量法治國原則、權力 分立原則或公益之要求？又法律授權訂定命令，是否符合 授權明確性原則？其審查標準如何？以上問題唯有一方面 遵循大法官解釋先例，另一方面參考學說及比較法上資料 ，逐案形成憲法法官法。 ２、層級式審查標準之劃分 大法官關於授權明確性原則之論述，主要是 以人民基本 權利保障之憲法要求為基礎 （註三） ，即關於人民自由權利 之限制，法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內 容及範圍，應具體明確，始符憲法意旨 （註四） ，此已成為 大法官之一貫見解。惟如何認定授權之目的、內容及範圍 是否具體明確？則依司法院釋字第 390 號、第 394 號、第 443 號 （註五）、第 522 號及第 538 號解釋意旨，可以解讀為 大法官就法律保留原則與授權明確性原則在人民基本權利 保障上之適用，係依基本權利之種類及限制人民自由權利 措施之性質，劃分層級式之審查標準。 （１）依基本權利之種類所建立的劃分標準： 涉及人民生命及身體自由者，適用嚴格法律保留原則，對授權明確 7 性之審查較嚴；涉及 人民其他自由權利者，適用一般法律保留原則， 對授權明確性之審查較寬。 （２）依限制人民自由權利措施之性質所建立的劃分標準： 涉及刑罰之規定，適用嚴格法律保留原 則，對授權明確性之審查較 嚴；涉及行政罰或其他行政干預之規定，適用一般法律保留原則，對 授權明確性之審查較寬。 ３、嚴格審查與寬鬆審查之意涵 （１）嚴格審查之審查方式，可以釋字第 522 號解釋理由書 之闡述為例： 立法機關得以委任立法之方式，授權行 政機關發布命令，以為法律 之補充，雖為憲法之所許，惟其授權之 目的、內容及範圍應具體明確 ，始符憲法第 23 條之意旨，迭經本院解釋在案。至於 授權條款之明確 程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法 規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以 制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時， 須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰， 方符刑罰明確性原則。 （２）寬鬆審查之審查方式，可以釋字第 538 號解釋文之闡 述為例： 建築法第 15 條第 2 項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之 」，概括授權訂定營造業管理規則。 此項授權條款雖未就授權之內容 與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機 關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考 核管理等事項，依其行政專業 之考量，訂定法規命令， 以資規範。 ４、授權明確性原則與比例原則之層級式審查標準，不宜混淆 憲法第 23 條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為 防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增 8 進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。 該規定後段所謂「以法律限制之」部分，即大法官反復 闡明人民自由及權利之限制，應以法律為之，但不排除得 由法律授權行政機關以命令為補充規定，惟其授權必須具 體明確，而逐步建立憲法上所謂法律保留原則、授權明確 性原則之憲法基礎，已如前述 。 惟人民自由及權利之限制，並非 形式上符合法律保留原 則、授權明確性原則，即當然合憲。其 實質內容，尚須符 合憲法第 23 條前段規定，即為達成特定目的所 必要，換 言之，即尚須符合比例原則。 大法官就憲法第 23 條前段規定比例原則之審查，亦已 逐步建立層級化之審查標準，其內容可以釋字第 584 號解 釋理由書為例： 「對職業自由之限制，因其內容之差異， 在憲法上有寬嚴不同之容許標 準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立 法者為公共利益之必要，即非不得予以適當之限制。至人民 選擇職業應具備 之主觀條件，例如知識能力、年齡、體能、道德標準等，立法者若欲加以規 範，則須有較諸執行職業自由之限制，更為 重要之公共利益存在，且屬必要 時，方得為適當之限制」 惟此一針對比例原則所建立之層級化審查標準，與大法 官就形式法律保留原則、授權明確性原則所建立之層級化 審查標準之論述內容不同，不宜混淆。 至本件就比例原則之審查，因系爭法規涉及人民 選擇職 業自由之主觀條件限制，故多數意見就其實質上是否符合 比例原則之審查，係以重要公共利益存在，且衡酌公益維 護與私益侵害之程度 （註六） ，其限制尚屬合理且必要，為 9 系爭法令合憲認定之基礎，符合中度接近嚴格之審查標準 ，並非採用寬鬆審查標準，併予敘明。 二、系爭法規不違反法律保留原則及授權明確性原則 １、系爭授權法不違反法律保留原則 工作權之限制，不僅以立法目 的直接針對工作權之限制 ，如律師法或會計師法等為限。法律規定之內涵，影響人 民選擇職業之自由者，即屬對其憲法保障工作權之限制 （ 註七）。 廢棄物清理法，其立法目的為 「有效清除、處理廢棄物 ，改善環境衛生，維護國民健康」（第 1 條前段）。鑒於 廢棄物清理事物之普遍性，改善環境衛生，維護國民健康 之重要性與如何處理廢棄物之科技複雜性及政策選擇之爭 議性，立法院於 77 年 11 月 11 日修正公布之廢棄物清理 法第 20 條前段，明文規定「公、民營廢棄物清除、處理 機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技 術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向 地方主管機關申請核發許可證」（以下稱系爭舊廢棄物清 理法第 20 條前段規定）。此一立法，係依國會多數，作 成之政治上判斷，其規制內容有兩項： 其一為廢棄物清除 、處理機構之經營者，其工作權應受限制，非經許可不得 營業；其二為列明專業技術人員為主管機關許可廢棄物清 除、處理機構經營之要件之一。 又因現代廢棄物清理，為持續 性之專業事務，不可一日 停滯，惟立法者尚難對該事務之管理，向未來作一般性抽 象規範。因此立法院於 74 年 11 月 20 日修正公布之廢棄 物清理法第 21 條，明文規定「前條公、民營廢棄物清除 10 、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央 主管機關定之」（以下稱系爭舊廢棄物清理法第 21 條規 定）。此一立法，則是依國會多數，作成之另一政治上判 斷，其規制內容亦有兩項： 其一為經許可經營之廢棄物清 除、處理機構，主管機關應持續管理之；其二為管制項目 之一之專業技術人員之資格，應受限制，並因而影響有意 擔任廢棄物清除、處理業務專業技術人員之工作權。 至其 執行，則授權中央主管機關訂定法規命令行之，俾由主管 機關視科技之進展、廢棄物清理之必要性及管理方式之有 效性，隨時為機動之調整。 系爭舊廢棄物清理法第 20 條前段、第 21 條規定，就涉 及重大公益、影響人民工作權之事項，係以法律為明文規 定，而將其執行事項，授權中央主管機關訂定管制措施持 續管理，並不違反法治國家法律保留原則。 ２、系爭授權法不違反授權明確性原則 關於人民自由權利之限制，法 律授權以命令為補充規定 者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始符憲法意 旨，迭經大法官作成解釋，已如前述。惟如何認定授權之 目的、內容及範圍是否具體明確？首先應依一般法律解釋 方法，認定授權法意涵（註八）。 系爭舊廢棄物清理法第 21 條授權規定，雖未就訂定專 業技術人員資格之內容與範圍為明確之規定，惟依廢棄物 清理法設置專業技術人員之目的 （註九） ，應可得知，其 內 容應與公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存 、清除或處理業務時之科技及專業需求相關；其 範圍則不 得逾越持續管理廢棄物清除、處理機構所必要。因此系爭 11 授權法已符合授權之目的、內容及範圍於授權法自為決定 之要求。由於系爭法規並不涉及人民生命及身體自由而應 處以刑罰事件，故可通過大法官就 授權明確性原則所建立 層級式審查標準中所謂較寬鬆審查 （註十） 之檢驗，無違於 授權明確性原則（註十一）。 至於依該條部分文義規定，專 業技術人員之「資格」， 由中央主管機關定之，故認為主管機關僅得就該項「資格 」訂定法規命令，似乎授權法在此授與主管機關一種訂定 中性的、不具任何目的但限制人民工作權的資格條款之權 限。如此連檢驗各該資格條款內容是否合理必要的標準都 沒有，可能造成行政機關流於恣意，在法律解釋方法上， 顯然偏重文義解釋而有所不足；又經許可經營之廢棄物清 除、處理機構，應持續管理，業經法律明定，而專業技術 人員為各該機構核可設立之法定要件，自屬對各該機構持 續管理之一環。因此如認為依系爭舊廢棄物清理法第 21 條授權訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦 法，不得包含對於各該機構負責解決廢棄物清除、處理技 術問題之專業技術人員之管理， 實不知此一管理辦法如何 有效達成管理公民營廢棄物清除處理機構之授權目的。此 一對系爭授權法之解釋，恐亦有見樹不見林之偏失。 ３、系爭法規命令並未逾越授權範圍 （１）行政處罰與狹義不利益行政處分 行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰 與行政處罰以外之不利益 行政處分，均可能對人民之 自由或權利加以限制，惟二者有本質上之不同 （註十二 ），故不得因行政機關對人民作成任何不利益行政處 12 分而限制其自由或權利時，均認為係行政處罰。 行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採 取之報償手段（Buße），以消滅其過去違規且有責行 為之責任，並一般性預防將來違規行為發生。 此一公 權力之發動，以個人有故意或過失違反行政法上義務 之行為為前提。因此就行政機關維持行政秩序的各種 合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方 式以間接達成行政目的之 消極方法。罰鍰為典型之行 政處罰方式，其裁處適用行政罰法規定之程序。 狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機 關為維持行政秩序，依法 所得採行之其他限制人民自 由或權利之規制手段（Anordnung）。其特質在於以 直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，以積極實 現行政目的，除應受法律 拘束外，行政機關必須依行 政任務之要求，持續積極 主動進行各項規制行政秩序 之措施，故其發動不得受制於是否有一個故意或過失 違反行政法上義務之行為人之可罰行為等偶發事件， 因而本質上無從作為處罰方式。行政機關依法限制或 禁止一定行為，剝奪或消 滅資格、權利之行政行為， 均屬行政機關為維持行政法規秩序而 最終不可或缺， 且不以個人過去之行為態樣為條件之管制手段。其中 具有法律效果者，即屬狹 義之不利益行政處分，其作 成應適用行政程序法規定。 本質上無從作為處罰方式之狹義不利益行政處分， 如果藉用為行政處罰，其 結果自然不正確，既無助於 人民權利保障，更有害於公共秩序之維持（見附論）。 13 （２）許可之廢止為狹義不利益行政處分，屬行政管制措施 甲、許可為授益行政處分，屬預防性管制措施 國家對於特定活動或計畫，認為其對公益危害的可 能性較高，為預防在個案 中發生違法情形而難以排除 其違法行為之結果，故由 法律特別規定，須經主管機 關「許可」，始得為之。 許可之核發，為一種授益行 政處分（註十三）。凡人民之活動，須先獲得主管機關許 可者，本質上是一種事前的預防性管制措施（註十四）。 乙、授益行政處分之廢止，為狹義不利益行政處分，屬事 後管制措施 法律運用公共資源，如公法上之許可、核准等，作 為管制社會生活之手段者，其管制之目的，不僅用以 決定是否解除管制或核發 許可，同時亦決定任何因已 解除管制或核發許可而享 有之主觀公法上權利，應否 持續（註十五） 。換言之， 所謂行政管制，必須主管機 關就管制活動之任何階段，皆可依法定管制目的進行 管制，始能達成管制任務。因此主管機關只要基於公 益維護或特定管制目的之考量，無論事前解除管制與 否，或事後回復管制與否之決定，皆為管制措施。如 以立法部門就特定人民活 動必須管制，作成之政治上 判斷而形諸法律後，執行 之行政機關僅限事前解除管 制與否之決定，為管制措 施；事後因管制目的未能達 成而造成法律所欲維護之 公益重大損害時，除非為處 罰個人因故意或過失而違 反行政法上義務之行為，否 則主管機關不得再作回復管制決定之見解， 不啻將「 管制」解釋為「解除管制」，不能包含「回復管制」 14 ，殊難認為符合行政管制之本旨。 惟基於重大公益考量而廢止合法之授益處分，是對 人民合法利益的嚴重侵害 ，故必須有法律依據，並明 確說明公益與私益衡量之理由 （註十六） 。在行政程序 法施行後，其作成尤應符 合該法相關規定，如受平等 原則、比例原則之拘束， 並應給予處分相對人陳述意 見之機會等。尚不得因行 政管制之目的、理由及程序 與行政處罰之設計不同，即謂人民之權益未獲保障。 （３）系爭法規命令並未逾越授權範圍 依系爭授權法訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機 構管理輔導辦法，既應包 含對於各該機構列明負責解 決廢棄物清除、處理技術 問題之專業技術人員之管理 ，已如前述。則系爭管理輔導辦法第 31 條第 1 款規 定，顯然以個案設置專業技術員作為管制方法之一 （ 註十七） ，而仍造成公益之重大損害時，其管制目的事 實上完全無法達到，該專業技術員如何向將來負責解 決廢棄物清除、處理技術問題，以預防污染環境或危 害人體健康之能力，已不可信賴，故喪失繼續持有系 爭特許之正當性。系爭法規以此為主管機關廢止專業 技術員合格證書之法定理由 （註十八） ，乃主管機關基 於法律明定管制目的所為 之事後管制措施，並未逾越 授權範圍。 三、結語 本件系爭舊廢棄物清理法第 20 條前段、第 21 條規定， 就 涉及重大公益、影響人民工作權之 事項，以法律為明文規定 ，而將其執行事項，授權中央主管 機關訂定管制措施持續管 15 理，並不違反法治國家法律保留原則與授權明確性原則 ；又 本件依系爭授權法訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構管 理輔導辦法第 31 條第 1 款規定， 乃主管機關以限制一般人 民、而特許特定人民從事特定工作 之管制措施所欲達到之法 定管制目的完全未因該管制方法而 獲得實現，因此特許特定 人民從事特定工作之正當性喪失， 為免將來發生類似危害， 所為回復法律明定管制狀態之管制 措施，既非行政制裁，尤 非行政機關對人民所為之經濟制裁，故 未逾越授權範圍。另 上開系爭法令對人民工作權之限制，實質上亦 符合比例原則 ，故與憲法第 23 條及第 15 條規定，均無違背。又本件就系 爭法令是否符合授權明確性原則， 採用較寬鬆審查標準；就 其對人民工作權之限制是否符合比 例原則，採用中度接近嚴 格審查標準，無違於大法官過去解 釋先例就法律保留原則、 授權明確性原則與比例原則所建立之審查基本原則。 「憲法除志在保障基本權利外，本身也是規範國家生活或 公共事務之根本大法」 （註十九） 。個人基本權利與公益之維 護，如果處於一種「積少成多」的 關係，當然可以適用保護 好個人權利終究相當於維護公益之 邏輯；可是如果個人基本 權利與公益之維護，必須以法律甚 至憲法加以規範者，顯然 是處於一種「此消彼長」的關係，因此憲法第 23 條始規定 ，人民之自由權利，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、 維持社會秩序，或增進公共利益所必要者，得以 法律限制之 。就後一種關係而言，一旦發生憲 法爭議，大法官所面對的 ，可能不是單一價值如何累計的問 題，而是相衝突之多元價 值的權衡問題，也就是決定相衝突 的公益與私益間，保護的 先後次序與程度，何時應容許法律 對私益之侵害而保護公益 16 ，何時應擱置公益而優先保護私益 ；既不適用私益保護不了 、更保護不了公益的邏輯，也不適 用保護了公益、私益當然 獲得確保的邏輯。又行政法規增修 後之法律關係如何，應具 體認定之，尚不當然構成修正前法 規違憲之理由；本件解釋 認系爭管理輔導辦法第 31 條第 1 款規定 ，係指廢棄物清除 、處理機構有導致重大污染環境或 危害人體健康之違法或不 當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者而 言，乃依該款文義及授權目的解釋之當然結果 ，此觀本件確 定終局判決詳加論述個案清除、處 理技術員與其所受僱廢棄 物清除、處理機構造成重大污染環 境、危害人體健康事實之 關係，以認定法定廢止許可之原因 是否存在可知。作為本件 合憲解釋基礎的法律解釋，既未以 所謂合憲法律解釋方法以 排除另一可能違憲之法律解釋 ，與主管機關、行政救濟機關 及行政法院適用系爭法令時之見解並無不同，本 不影響個案 清除、處理技術員應受裁判之結果 ，均併予敘明。又系爭法 規，並非就人民特定違反行政法上 義務而應受處罰之行為為 規範，故非行政處罰，不發生對一違規行為處以數個行政處 罰或處以刑罰及行政處罰之問題。 四、附論：藉狹義不利益行政處分為行政處罰方式之商榷—行政 罰法第 1 條及第 2 條之立法問題 行政罰法第 1 條將「沒入」與「其他種類行政罰」明列為 行政罰，並於第 2 條作成定義性規定如下： 本法所稱其他種類行政罰，指下列 裁罰性之不利處分： 一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止 使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、 輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分 。 17 二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可 或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。 三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。 四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似 之處分。 除第 3 款及第 4 款學者認為實無須列入 （註二十）外，其第 1 款及第 2 款規定，自其文義解釋，已可相當於行政程序法第 102 條規定行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。 不利益行政處分，除罰鍰外，本質上無從作為行政處罰方 式，已如前述。行政罰法如此全面將不利益行政處分明定 為行政罰，完全適用與刑法總則相同之刑罰原則， 可能發生 以下疑慮： １、違反法治國家權力分立之基本原則 法治國家要求依法行政，因此 國家行政應有法律基礎。 但依法行政並不等於法律之執行，行政權既為獨立之國家 權力，故在法律容許之範圍內，應有其決定行為或不行為 ，以及如何行為之空間。 「行政作用法為行政法之最重 要部分，而行政處分則為 最主要之行政作用」（註二十一）。行政罰法第 1 條及第 2 條 規定將國家最主要之行政作用方式，就對人民作成下命處 分部分，幾乎限定為僅於制裁人民之違規且可罰之行為時 ，始得發動，使行政作用除授與人民利益外，僅限於追查 人民之違規事件，無異大幅癱瘓行政權而有違反法治國家 權力分立之基本原則之虞。 ２、違反法治國家法明確性原則 行政罰法第 1 條及第 2 條規定，依其文義解釋，可相當 18 於行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。而該 第 2 條立法理由三說明： 本法所稱「其他種類行政罰」，僅限於本 條各款所定「裁罰性之不利處 分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要 件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不 符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，行政機關對違法授益行 政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之「裁罰性之 不利處分」，而有本法規定之適用， 應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規 而定，未可一概而論 。 此一說明，顯然又大幅限縮了該條之適用範圍 。惟所謂 「未可一概而論」之標準為何？無論自法條明文規定，或 立法理由說明，均無法獲知 （註二十二）。以前開第 2 條所規 定的裁罰性之不利處分而言，適用於個別行政法時，也可 能全部不具有裁罰性。如何認定法條明定為「裁罰性行政 處分」者，可能不具有裁罰性？可能不適用行政罰法？難 為一般受規範者所得預見，此一規範行政機關處罰人民時 有關處罰種類之基本法規定，顯然不符合法治國家法明確 性原則。 以本案而論，由於「撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照 」既經行政罰法第 2 條第 2 款列舉為 行政罰，以致相關法 規將之作為行政管制措施規定時，無可避免的 誤導民眾自 行政罰之意義解釋系爭規定 （註二十三） ，而僅自形式觀察其 既無行為構成要件，又無責任規定，竟得「處罰」人民， 即生違憲疑義。此乃法律不符合法治國家法明確性原則而 徒生爭議之一例。 ３、不利於人民基本權利之保障、有害於公共秩序之維持 19 如果限制行政權，等於人民基 本權利保障與公共秩序之 維持，實為本席所樂見。然而行政罰法第 1 條及第 2 條規 定，顯然適得其反。 就公共秩序之維持而言，行政權既然大幅限縮為追查違 規行為，則行政功能越高，人民受罰越重，而於積極、預 防性之行政任務，則無有效管制手段得以主動進行，否則 可能件件面臨曠日廢時之違反行政罰法爭議，行政目的的 實現，可能遙不可及。譬如水污染防治法第 40 條規定： 「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第 7 條第 1 項或第 8 條規 定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未 完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並 得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」 如事業因不可歸責之事由，或 具有緊急避難等阻卻違法 之事由，而就其排放廢（污）水於地面水體不符合放流水 標準（水污染防治法第 7 條第 1 項）之行為應 不予處罰（ 行政罰法第 7 條、第 13 條前段）者，自處罰之理論而言 ，當然不得施以前開水污染防治法第 40 條所規定之任何 「處罰」。然而事業排放廢水不符合水污染防治法第 7 條 第 1 項之要求，主管機關如因不得處罰該事業時，竟當然 不得「處罰」其限期改善、停工、停業、或廢止排放許可 證、簡易排放許可文件或勒令歇業等 （註二十四） ，俾有效制 止違規狀態之繼續，實嚴重影響 公共秩序之維持。 就違規個人而言， 如前開水污染防治法第 40 條規定全 部為處罰規定，則行政機關只須查明人民有故意、過失之 違規行為，即可就「不同種類之處罰」，不斷併加至勒令 歇業（註二十五） ，處罰顯然過重且不符合處罰之本質 （註二十六 20 ），亦有違正當法律程序。 茲同以上開水污染防治法第 40 條規定為例，人民如有 故意、過失違反水污染防治法第 7 條第 1 項之違規行為， 而依法受新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰之處分者， 主管機關應審酌該違規人違反行政法上義務行為所應受責 難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並 得考量受處罰者之資力（行政罰法第 18 條第 1 項），換 言之，主管機關於決定裁處罰鍰之額度時，應 已就該違反 行政法上義務者所應受責難之程度為充分之考量，而以處 罰鍰新臺幣六萬元為下限，六十萬元為上限，以消滅其過 去違規且有責行為之責任，並無殘餘之責任而得另為「處 罰」，否則其裁量決定即有違法之虞。 至於前開水污染防治法第 40 條關於罰鍰之外的「處罰 」規定，即「並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按 日連續處罰（註二十七） ；情節重大者，得命其停工或停業； 必要時（註二十八） ，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可 文件或勒令歇業」部分，如依行政罰法第 2 條立法理由三 之意旨，性質上皆屬該理由三所謂「 其處分係命除去違法 狀態或停止違法行為者，非屬裁罰性之不利處分，無本法 之適用」，故不得隱匿於人民故意過失行為之「後續處罰 」中而依行政處罰程序一併科處。就此而言，行政罰法第 1 條、第 2 條、第 24 條第 2 項前段及第 31 條第 3 項規定 ，均屬誤導性立法，造成人民受到超過其違反行政法上義 務行為所應受責難程度之處罰。 行政機關在行政處罰之外，為 維護行政秩序之必要，而 作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分者，應 循一般 21 行政程序，作成其他不利益行政處分，並詳細說明其所採 管制措施乃為達成行政目的所必要之理由，且全面接受司 法審查。否則可能不當免除主管機關就管制性不利益行政 處分說明正確理由之責任，且剝奪該處分相對人就附正確 理由之不利益行政處分、依正確之程序，陳述正確意見之 機會（註二十九），而有違正當法律程序之要求。 ４、結語 行政罰法第 1 條及第 2 條規定藉狹義不利益行政處分為 行政處罰方式之問題，已如前述。正本清源之計，宜依行 政機關作成不利益行政處分性質之不同，將行政處罰限定 為罰鍰一種 （註三十） ，至於其他行政管制措施性質之不利 益行政處分，宜於行政實體法中列舉或概括規定主管機關 為達成個別具體行政立法之要求，於必要範圍內，得依行 政程序法第 4 條至第 9 條及第 102 條等規定，作成限制或 剝奪人民自由或權利之行政處分；各該處分則應由法院為 事後之全面審查。如此一方面促使行政機關正視其積極實 現行政法所要求之行政秩序之法定責任，並賦予其相當之 權限，以維護公益；另一方面由法院個案審查，行政機關 基於個別具體行政立法之要求（如基於水污染防治法第 7 條第 1 項規定事業排放廢水於地面水體者應符合放流水標 準之要求），而作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處 分時，其認定事實、適用法律是否錯誤，或有其他逾越權 限、濫用權力，或違反一般行政法原理原則之違法情形， 並予人民就管制之事實是否存在、管制之手段是否合理、 必要，為正確陳述意見之機會，以達到實質保護人民權利 之目的。 22 「我國一般社會上，對行政處 分之意義，常有誤解，每 以行政處分，泛指行政機關之懲罰措施。 處分與懲罰，似 作相同之解釋」 （註三十一） 。多年前論者顧慮一般社會大眾 對行政處分之意義有誤解。行政罰法公布施行後， 行政處 分即為行政處罰，究竟是正解或誤解 ，恐怕更難釐清（註三 十二），實屬遺憾。 註一：本件聲請案件合法，應予受理，在程序上並無爭議，故無補充 說明受理理由之必要。至於人民聲 請解釋憲法案件，因確定終 局裁判未適用聲請人所指摘之法令 ，而不符合司法院大法官審 理案件法第 5 條第 1 項第 2 款規定，不應受理，與本案情形不 同，不容混淆，參閱司法院釋字第 582 號解釋彭鳳至大法官部 分不同意見書「參、結語」。 註二：參閱司法院釋字第 313、390、402、522、538、559、598 號等解 釋。 註三：德國基本法第 80 條第 1 項明文規定：「聯邦政府、聯邦閣員或 邦政府，得根據法律發布命令(Rechtsveror dnungen)（第一句）。 此項授權之內容、目的及範圍，應 以法律規定之（第二句）。 所發命令，應引證法律根據。如法 律規定授權得再移轉，授權 之移轉需要以命令為之（第三句） 。」學者多引據該規定，作 為我國憲法上授權明確性原則之比較法上參考。此一規定在德 國基本法之體例上，係關於立法 與行政部門就規範制訂權之關 聯與界限規定。就此而言，大法 官在我國憲法授權明確性原則 之論述上，甚少提及；至於依前開規定第一句，就特定規範之 制訂而言，立法部門可否授權行政 機關為之，德國聯邦憲法法 院採「重要性理論」為審查標準， 而所謂「重要性」之判斷， 係指對基本權利的實現重要而言； 其與前開規定第二句之關聯 23 ，在於命令對基本權利的影響愈深 ，授權明確的要求愈高，反 之，影響若愈輕微，憲法要求的明 確程度愈低，此一部分，則 兩國釋憲實務有異曲同工之處，參 閱許宗力，〈論法律保留原 則〉及〈行政命令授權明確性問題 之研究〉，載《法與國家權 力》，月旦出版，1996 年 12 月 2 版 3 刷，第 117—267 頁； Michael Brenner in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art. 80 Ab s. 1, Rn. 29,34.；Pieroth in: Jarass/Pi eroth, GG Art. 80, Rn. 12,13.; Schmidt- Bleibtreu/Klein, G G Art. 80 Rn. 58. 註四：大法官建立授權明確性原則之憲法依據，為法治國原則，或憲 法第 23 條規定之法律保留原則，前者如釋字第 559 號解釋，後 者如釋字第 313 號、第 394 號及第 402 號解釋。 惟其論述皆以人 民基本權利保障為基礎，則無不同。 註五：釋字第 443 號解釋理由書謂「憲法第 7 條、第 9 條至第 18 條、 第 21 條及第 22 條之各種自由及權利，則於符合憲法第 23 條之 條件下，得以法律限制之。至何種 事項應以法律直接規範或得 委由命令予以規定，與所謂規範密 度有關，應視規範對象、內 容或法益本身及其所受限制之輕重 而容許合理之差異：諸如剝 奪人民生命或限制人民身體自由者 ，必須遵守罪刑法定主義， 以制定法律之方式為之；涉及人民 其他自由權利之限制者，亦 應由法律加以規定，如以法律授權 主管機關發布命令為補充規 定時，其授權應符合具體明確之原 則；若僅屬與執行法律之細 節性、技術性次要事項，則得由主 管機關發布命令為必要之規 範，雖因而對人民產生不便或輕微 影響，尚非憲法所不許」。 以上論述究應解讀為「剝奪人民生 命或限制人民身體自由」者 ，採嚴格審查標準；「涉及人民其他自由權利之限制」者，採 寬鬆審查標準；至「執行法律之細節性、技術性次要事項」既 24 得由主管機關發布命令為必要之規 範而無須法律明定或明確授 權，因此不納入授權明確性原則之審查標準，如本文見解；或 將「執行法律之細節性、技術性次要事項」 納入授權明確性原 則之審查標準，歸類為所謂寬鬆審查標準，而以「涉及人民其 他自由權利之限制」者，採所謂 中度審查標準，只是分類方法 不同，標準並無不同，因此重點應回歸審查內容。 註六：系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導 辦法第 32 條前段規定 ：「清除、處理技術員經撤銷合格 證書，五年內不得再請領合 格證書」，此一五年之期限，於本件系爭工作權限制是否合理之 比例原則審查中，曾加以審酌，惟 上開規定並非本件聲請解釋 之對象。 註七：參閱德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 46, 120ff. 註八：德國基本法第 80 條第 1 項第二句明文規定，根據法律發布命令 時，此項授權之內容、目的及範圍， 應以法律明確定之。可是 「法律明確定之」， 是不確定法律概念，因此德國聯邦憲法法 院審查的結果，並不一致，學者有 將其審查標準整理為三公式 者：「自為決定公式」、「立法計 畫公式」、「預見可能性公 式」，參閱 Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 11.; 亦有增加一項「充 分確定公式」，而認為有四公式者，參閱 Michael Brenner in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art. 80 Abs. 1, Rn.33.；唯一可以確定 的，是德國聯邦憲法法院認定，授 權法律本身必須先依法律解 釋方法加以解釋，以審查授權之內 容、目的及範圍是否明確。 基本法第 80 條第 1 項第二句規定之意旨，並 不要求在任何情況 下，授權之內容、目的及範圍，均 必須明文訂定於授權法中 ， 參閱 Schmidt-Bleibtreu/Klei n, GG Art. 80 Rn. 53,54. 註九：解釋授權法律是否符合授權明 確性之要求時，德國學者認為 授 25 權目的是具有決定性的解釋觀點，只要授權目的明確，即可得 知授權之內容及範圍，參閱 Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 12. 註十：參閱前揭註 5，如將 無須法律授權之「執行法律之細節性、技術 性次要事項，則得由主管機關發布 命令為必要之規範，雖因而 對人民產生不便或輕微影響，尚非 憲法所不許」亦作為授權明 確性原則審查之層級， 稱之為「寬鬆標準」，則相對於此一 「 寬鬆標準」，多數意見即係採所謂 「中度標準」審查。 註十一：自比較法上觀察，系爭授權法除尚難通過德國聯邦憲法法院 所建立的、相當於大法官所適用 的所謂嚴格審查標準，即「 預見可能性公式」之審查外，已 可符合德國聯邦憲法法院建 立的其他標準，如所謂「自為決 定公式」、「立法計畫公式 」或「充分確定公式」之要求，參閱 Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 11. 註十二：行政處罰類似刑罰，行政處罰以外之不利益行政處分，則為 行政管制措施，二者本質不同，適用不同之法律指導原則。 行政處罰以外之不利益行政處分 ，屬傳統行政法領域，必須 適用比例原則、利益衡量原則、 合目的性原則；行政罰則適 用便宜原則、並以構成要件該當 、違法性、有責性為處罰之 基礎（進一步而有正當防衛、緊 急避難等阻卻違法或阻卻責 任事由之適用），參閱林麗瑩，〈論行政秩序罰之處罰種類〉 ，載《行政不法行為制裁規定之 研究》，行政院經建會經社 法規研究報告，1990 年 5 月，第 112、113 頁。 註十三：參閱陳敏，《行政法總論》，2004 年 11 月 4 版，第 344、345 頁。 註十四：參閱陳敏，同上註；林麗瑩，前揭文，第 104、105 頁； Wolff/ Bachof/ Stober, V erwR I, 10 A. S. 656-657. 26 註十五：Jürgen Salzwedel in: Erichsen/ Martens, Allg. VerwR, 7 A., S.460- 461. 註十六：參閱許宗力，〈行政處分〉，載翁岳生編《行政法（上冊） 》 ， 2 0 0 0年3月2版 ， 第5 9 7 、 5 9 8頁 。 註十七：系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第 14 條規定： 「清除、處理技術員應取得主管 機關核發之合格證書，始得 從事廢棄物清除、處理業務（第 1 項）。清除、處理技術員 從事清除、處理業務，應負責其 所受僱之清除、處理機構之 正常營運及解決廢棄物清除、處 理技術問題，並應審查有關 許可證申請書、定期監測報告、 契約書、遞送聯單及營運紀 錄，確定內容無訛後，簽名蓋章（第 2 項）」。由以上規定 可資認定， 清除、處理技術員依該規定取得主管機關核發合 格證書時，具有法定職務，並非僅屬受僱於清除、處理機構 之一般員工，故應認為是主管機 關管制清除、處理機構之方 法之一。 註十八：基於重大公益考量而廢止合法之授益處分，並非對任何個人 單一行為之處罰，而是對受管制 行為之總體印象，認為若不 回復管制，可能對將來確保合法 行政秩序之維持，造成危害 。是故相關法規原則上並無行為 態樣或歸責要件之規定，參 閱林麗瑩，前揭文，第 100—108 頁。 註十九：參閱許宗力，前揭〈論法律保留原則〉文，第 186 頁。 註二十：學者蔡震榮認為行政罰法草案第 2 條第 3 款、第 4 款（按： 與現行法相同），應排除於裁罰性處分外，參閱蔡震榮，〈 行政罰法草案之探討〉，月旦法學雜誌 105 期，2004 年 2 月 ，第 201 頁。 註二十一：參閱翁岳生，〈論行政處分之概念〉，載《行政法與現代 27 法治國家》，1990 年 9 月 11 版，第 1 頁。 註二十二：論者雖嘗試提出區分標準，惟除個案例示外，其一般區分 標準為「就相關法律條文結構，探 求立法客觀目的，予以 定性」，參閱林錫堯，《行政罰法》，2005 年 6 月初版， 第 21—23 頁。 註二十三：即使專研行政法之學者，亦有認為如同屬法條列舉為「裁 罰性行政處分」者，何者具有裁罰 性？何者則無？難以區 分，參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，2005 年 8 月增 訂 9 版，第 484 頁；洪家殷，〈行政院版「行政罰法草案 」有關處罰種類之探討〉，月旦法學雜誌 111 期，2004 年 8 月，第 23—25 頁；洪家殷，《行政秩序罰論》 ，1998 年 2 月初版，第 242 頁；蔡震榮，前揭文，第 198—201 頁。 註二十四：德國秩序違反法所規定的行政處罰方式，只有罰鍰一種。 該國秩序違反法第 22 條雖將狹義不利益行政處分之「沒入 」一項列入該法，但學者一再強調，沒入僅屬罰鍰之「附 隨效果」，本質上為預防措施，即 使對沒入物之所有權人 而言，增加一項警告效力，仍不得 因而認定其為行政罰， 故不適用行政罰有關有責性原則等相關規定 ，參閱 Göhler, OWiG, 13 A.vor § 22 Rn.2-6.；我國行政罰之種類，依行政罰 法第 1、2 條文義解釋，除沒入為明定外，尚可包含所有狹 義不利益行政處分在內，範圍遠大 於德國，且一律適用刑 法總則所定刑罰基本原則之結果， 其窒礙難行可想而知， 參閱林麗瑩，前揭文，第 112、113 頁；洪家殷，前揭文， 第 25—32 頁。 註二十五：行政罰法第 24 條第 2 項前段規定參照。 註二十六：例如行政罰法第 24 條第 2 項前段規定，前項違反行政法上 28 義務行為，除應處罰鍰外，另有沒 入或其他種類行政罰之 處罰者，得依該規定併為裁處。其 立法理由為：「違反行 政法上義務行為，依所違反之規定 ，除罰鍰外，另有沒入 或其他種類行政罰之處罰時，因處 罰之種類不同，自得採 用不同之處罰方法，以達行政目的 ，故於沒入或其他種類 行政罰，除其處罰種類相同，不得 重複裁處外，依本法第 31 條規定，應由各該法令之主管 機關依所違反之規定裁處 」；同法第 31 條第 3 項規定，一行為違反數個行政法上義 務，應受沒入或其他種類行政罰者 ，由各該主管機關分別 裁處。其立法理由為：「至於罰鍰 外另應受沒入或其他種 類行政罰者，因其處罰種類不同， 為達行政目的，各該主 管機關仍保有管轄權，應分別處罰之，爰為第 3 項規定」 。由此立法及說明可知， 所謂「其他種類行政罰」得否科 處，應視是否為達成行政目的所必 要而定，因此其本質上 並非處罰。 註二十七：在此「連續處罰」之用語，亦有誤導之虞，因其本質上為 人民依主管機關依法所為限期改善 之行政處分而負有行為 或不行為義務，逾期不履行時，行 政機關採取間接強制其 執行之方法，宜稱為「怠金」；又 限期改善、停工、停業 、廢止其排放許可證、簡易排放許 可文件或勒令歇業，既 皆屬為達成行政目的之管制方法， 行政機關於命人民限期 改善而不果後，應於有繼續執行該 限期改善命令之必要者 ，始得科處怠金；如命人民限期改 善已無必要，或已緩不 濟急，而應直接命停工時，該限期 改善之命令已無執行之 必要，自不得另科處怠金。 註二十八：「必要時」此一法條用語，如解釋為處罰要件規定，顯然 29 違反法律明確性原則。故應依廢止 許可證、許可文件或勒 令歇業為行政管制措施之本質，解 釋為「達成行政目的所 必要」。 註二十九：行政罰法第 42 條固有類似 行政程序法第 102 條之程序規定 ，惟行政處罰與其他行政管制性質 之不利益行政處分之目 的不同，因此行政機關作成行政處 罰或其他行政管制性質 之不利益行政處分時之理由，完全 不同，且行政管制性質 之不利益行政處分依法亦不應適用 行政處罰相關規定，故 行政機關作成行政處罰以外其他行 政管制性質之不利益行 政處分時，不得以人民有故意或過 失違反行政法上義務之 行為為管制理由，而應敘明各該管 制措施乃為向未來維持 行政秩序所必要之理由，並予人民 就此一內容之不利益行 政處分，依行政程序法規定，為正 確表達意見之機會，否 則即有剝奪該處分相對人正確陳述 意見之機會而違反正當 法律程序之虞。 註 三 十：「沒入」或「其他種類行政罰」，本質上並無可視違規人 違反行政法上義務行為所應受責難 程度而決定是否採行或 採行至何種程度之彈性，故依行政罰法第 18 條第 1 項規定 意旨，應認為行政罰法所規定之各 項行政處罰中，僅有罰 鍰一種具有處罰之性質；有關行政 處罰之種類及所應適用 之原則、程序等，美國法制並無一 部專門之法律，而是委 諸於行政程序法及個別行政實體法 分別規定之，惟可資確 定的是，只要在憲法容許之範圍內，行政機關所得科處之 行政處罰或不利益處分，均不適用刑罰之原則、程序， 參 閱張劍寒，《行政制裁制度》，行 政院研考會委託研究， 1979 年 6 月，第 178—183 頁、蔡震榮，〈美國行政處罰與 30 強制之介紹〉，載《行政執行法》，2002 年 9 月修訂 3 版 ，第 235—268 頁；至於德國及奧地利之法制，均有一部專 門法律規範行政處罰，惟德國秩序違反法第 1 條第 1 項及 奧地利行政罰法第 10 條第 2 項均明定行政處罰之種類，俾 得明確適用各該法律所規定之原則 及程序，參閱張劍寒， 前揭書，第 99、121 頁。似我國行政罰法第 1、2 條之立法 例，既列舉行政處罰之種類，又說 明可能不具有處罰性， 至於是否適用該法，應由法律之規 範對象（行政機關及人 民）個案判斷，並依其判斷而分別 適用不同之法律、不同 之程序、受不同之行政法原理原則 支配者，誠屬少見而易 資紛擾。 註三十一：參閱翁岳生，前揭文，第 1、 2 頁；相同顧慮，參閱許宗力 ，前揭註 16 文，第 540 頁。 註三十二：德國在 1952 年制定秩序違反法，而於其第 1 條明定「 秩序 違反事件是一項符合法律構成要件 ，而應處以罰鍰之違法 且有責行為」。在此之後，學者即致力釐清個別行政法領 域中並非處以「罰鍰」而稱之為「罰」之用語，參閱 Kurzwelly in:Karlsruher Komm. zum OWiG, § 1 Rn.9-16.；反觀 我國，多年來不僅未能釐清行政處 罰與其他不利益行政處 分之不同，反而加深其混淆程度，實令人遺憾。 不同意見書 大法官 廖義男 王 和 雄 行政院環境保護署於中華民國八十 六年十一月十九日依據九十 年十月二十四日修正前之廢棄物清理法（以下簡稱舊廢棄物清理 法）第二十一條規定之授權所訂定發布之「公民營廢棄物清除處 31 理機構管理輔導辦法」（以下簡稱系爭辦法）第三十一條第一款 規定：「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷 其合格證書：一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運 ，致污染環境或危害人體健康，情節重大者」（以下簡稱系爭規 定），逾越母法授權範圍，並違反法律保留原則及比例原則，牴 觸憲法第二十三條及侵害人民依憲法第十五條所保障之工作權， 應宣告其違憲，茲說明理由如下： 一、系爭規定係一種裁罰性規定，並非「資格」之規定，已逾越 母法授權範圍，並違反法律保留原則 系爭辦法固然係依據舊廢棄物清理法第二十一條之授權所 訂定，惟該第二十一條係規定：「 前條公、民營廢棄物清除 、處理機構管理輔導辦法及專業技 術人員之資格，由中央主 管機關定之。」即授權規範之內容 與範圍僅為廢棄物清除、 處理機構之管理與輔導，以及專業 技術人員之「資格」。關 於廢棄物清除、處理機構之管理及 責任，除其母法本身即舊 廢棄物清理法有規定者外（第八條 、第十六條、第二十條、 第二十六條第二項、第二十七條、 第二十八條），關於其許 可、廢止及應遵行事項，亦有母法 第十三條第五項之明白授 權，故系爭辦法有關廢棄物清除、 處理「機構」之管理涉及 許可及廢止部分之規定，有充分之 授權，並無疑義。有爭議 者，係專業人員資格之撤銷問題。 舊廢棄物清理法第二十一條雖明文「專業技術人員之資格 」由中央主管機關定之，而有關「 資格」之規定，有積極資 格及消極資格之分。積極資格要求 相關人員必須具備一定條 件，例如一定之學經歷、領有一定 之證照或證書等。消極資 格則要求相關人員不得具有一定之 情事，例如未曾犯一定之 32 罪或未受禁治產宣告等。如未具備 積極資格或具有消極資格 所定情事，而竟取得該資格者，主 管機關得以錯誤為由，撤 銷該已取得之資格，凡此等情事之 規定，仍屬資格規定之範 疇。反之，如不涉及積極資格及消 極資格所定情事，而是與 資格要件無關之怠職或其他違反行 政法義務之情事而撤銷該 資格者，則該資格之撤銷，雖與資 格有關，但已屬管理、監 督及制裁之問題。即為貫徹管理及 監督該人員依法執行其職 務之目的，對未依法執行其職務者 ，即認定其違反行政法上 之義務，而對該行為人作成剝奪或 消滅資格、權利之裁罰性 之不利處分，作為懲罰，並為警戒 。故該資格撤銷之規定， 應屬一種「裁罰性規定」，已非「 資格之規定」問題。依本 院歷來之解釋，裁罰性之規定涉及 人民權利之限制，其處罰 之構成要件與法律效果，應由法律 定之；法律若授權行政機 關訂定法規命令予以規範，亦須為 具體明確之規定，始符合 憲法第二十三條法律保留之意旨（ 釋字第三一三號、第三九 四號、第四○二號、第五七○號解 釋參照）。系爭辦法有關 撤銷清除、處理技術員合格證書之 規定，顯已逾越母法僅就 「資格規定」之授權範圍，並違反 憲法第二十三條法律保留 原則之意旨。 二、系爭規定欠缺法律明確之授權 舊廢棄物清理法關於「專業技術人員」，僅在第二十條規 定「公民營廢棄物清除、處理機構 經營廢棄物之貯存、清除 或處理業務，應列明專業技術人員 與貯存、清除、處理之工 具、方法、設備及場所，向地方主 管機關申請核發許可證。 但從事有害事業廢棄物之貯存、清 除或處理者，地方主管機 關應先報請中央主管機關核准，始 得發給許可證」有所提及 33 。所謂「列明專業技術人員」，應 指置有甲級、乙級或丙級 清除、處理技術員及其員額若干名 應予表明而言。至於該等 專業技術人員應如何執行其職務， 以及違反其職務義務之行 為應負何種法律效果，舊廢棄物清 理法皆未明文亦無授權之 規定。按舊廢棄物清理法係以清除 、處理機構為規範對象， 清除、處理機構清除、處理廢棄物 之行為，實際上係由技術 員負責操作實施，因而授權訂定之 系爭辦法，依授權意旨， 縱令可以涵蓋就清除、處理技術員 應如何執行其職務之事項 作技術性、細節性之補充規定，惟 違反該職務執行規定之法 律效果，如規定剝奪、消滅其工作 之資格者，則因涉及人民 權利之限制，即應由法律定之或應 有法律明確之授權，始不 牴觸法律保留原則。系爭規定，欠 缺此法律之明確授權，甚 且母法就技術員之「管理」並無規 定亦無授權訂定命令予以 規範，即逕行規定撤銷清除、處理 技術員合格證書之構成要 件及法律效果，已違反憲法第二十 三條法律保留原則，並嚴 重侵害該等技術員受憲法第十五條保障之工作權之行使。 三、系爭規定將清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或 危害人體健康，情節重大者，不問 其情事是否屬於清除、處 理技術員之職務範圍或肇因於技術 員執行業務之違法或不當 而可歸責，一概規定主管機關「應 」撤銷其合格證書，欠缺 正當合理性，並違反比例原則 清除、處理技術員之職掌，依系爭辦法第十四條第二項規 定，係從事清除、處理業務，應負 責其所受僱之清除、處理 機構之正常營運及解決廢棄物清除 、處理技術問題，並應審 查有關許可證申請書、定期監測報 告、契約書、遞送聯單及 營運紀錄，確定內容無訛後，簽名 蓋章。換言之，清除、處 34 理技術員固然擔負其所受僱之清除 、處理機構正常營運及有 效解決廢棄物清除、處理技術問題 等重任，惟此應係指有關 廢棄物之清除、處理工作之具體操 作及實施事項而言，而不 包括清除、處理機構之營運種類、 業務範圍之決策事項。由 於清除、處理機構得經營之業務係 採分類（第一類或第二類 ）及分級（甲級、乙級或丙級）， 各類及級別之業務，並有 一定實收資本額及須置專任甲級、 乙級或丙級清除、處理技 術員一定員額之條件限制，且第一 類廢棄物清除、處理業務 ，甲級者，始得經營有害事業廢棄 物清除、處理業務；乙級 者，則不得經營該項業務，僅得經 營一般廢棄物及一般事業 廢棄物之清除、處理業務（系爭辦 法第五條參照），故所謂 「清除、處理機構違法或不當營運 」者，應包括清除、處理 機構經營非屬其得經營之類別及級 別之業務情形在內。而此 類違法或不當之業務經營決策，應 歸責者，應為負責決策之 機構負責人，而不應由僅負責廢棄 物清除、處理工作之實施 操作之技術員負其責任。從而系爭 規定將清除、處理機構違 法或不當營運，致污染環境或危害 人體健康，情節重大者， 不問其情事是否屬於清除、處理技 術員之職務範圍或肇因於 技術員執行業務之違法或不當而可 歸責，一概規定主管機關 「應」撤銷其合格證書，實欠缺正 當合理性，並已超出合理 必要之範圍，而與比例原則有違。 四、對同一行為採併罰機構與技術員之處罰原則以及同時賦予併 罰刑罰及行政罰之法律效果者，基 於保障人權及處罰法定原 則，尤應以法律明定或以法律為明 確之授權，規定其構成要 件及法律效果 縱令將清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危 35 害人體健康，情節重大者，主管機 關應撤銷清除、處理技術 員之合格證書之規定，限縮解釋為 係指該污染環境或危害人 體健康之違法或不當營運情形，以 在清除、處理技術員執行 職務之範圍內，始有適用，亦即清 除、處理機構污染環境或 危害環境之違法或不當營運，實係 肇因於清除、處理技術員 之執行業務違法或不當所致，因而 該技術員必須為其違法或 不當執行業務，致污染環境或危害 人體健康之行為，負其責 任，而須受撤銷其合格證書之裁罰 性不利處分之處罰。苟系 爭規定之立法原意如此，則顯見系 爭規定就處罰構成要件之 規定有欠明確，而與處罰要件應明確之原則有所違背。 尤須注意者，對同一行為如採併罰機構及行為人（技術員 ）之處罰原則，以及同時賦予併罰 刑罰及行政罰之法律效果 者，基於保障人權及處罰法定原則 之法治國原則之要求，即 應以法律明定或以法律為明確之授 權規定其構成要件及法律 效果。廢棄物清除、處理機構違法 或不當營運，致污染環境 或危害人體健康，情節重大者，該 機構除應受罰鍰之處罰外 （舊廢棄物清理法第二十七條、第 二十八條參照），主管機 關並得撤銷其許可證（舊廢棄物清 理法第十三條第五項、系 爭辦法第三十條第一項第五款參照 ），如因而致人於死、致 重傷或致危害人體健康導致疾病者 ，該機構如為法人或自然 人，並科以罰金；法人之負責人並 處徒刑並得併科罰金（舊 廢棄物清理法第二十二條第三項參 照）。如該機構之污染環 境或危害人體健康致人於死、致重 傷或致疾病之行為，係肇 因於其受僱之清除、處理技術員之 違法或不當之執行業務行 為所致者，該受僱之技術員為行為 人並應受徒刑及得併科罰 金之處罰（舊廢棄物清理法第二十 二條第三項參照）。如對 36 該技術人員之行為除處以刑罰外， 擬併罰以剝奪或消滅其資 格、權利之行政罰者，由於涉及併 罰原則之處罰效果，限制 人民自由權利甚大，基於保障人權 及處罰法定原則，即應如 同對清除、處理機構之處罰規定一 般，亦應以法律明定或以 法律為明確之授權，始符合法律保 留原則及法治國原則之要 求。然系爭規定既未見於法律，亦 無法律明確之授權，即與 人權保障與處罰法定原則有違而牴觸法律保留原則。 五、多數意見所通過之解釋文及解釋理由書，未正視系爭規定之 法律性質，實乃涉及行政罰之構成 要件及法律效果，並一反 本院向來解釋就該等處罰事項應以 法律明定或以法律為明確 授權之見解，且本號解釋就系爭辦 法及系爭規定所為之闡明 ，逸脫法條文義可得解釋之範圍， 模糊法律授權明確性原則 之解釋方法，破壞處罰法定原則之 基本精神，實不能苟同。 本號解釋及理由書之論述，有下列三點值得批評： １、本件問題之癥結，在於系爭規 定是否一裁罰性規定以及其 規定是否符合法律保留原則及授權明確性原則。多數意見 對此系爭規定是否一裁罰性規定，故意避而不談，而強調 其係「監督」專業技術人員應確實執行其職務，並為達成 有效管理輔導廢棄物清除、處理機構確實清除、處理廢棄 物以改善環境衛生、維護國民健康之廢棄物清理法立法目 的之「有效手段」。按「監督」固與「制裁」不同，然監 督如無制裁手段為後盾，豈可達到有效監督之目的？撤銷 技術員之合格證書，使其個人不能再從事技術員之工作， 係剝奪、消滅該人之資格、權利之一種制裁，豈僅是一種 「監督」而已？多數意見之論述，避重就輕，並未面對問 題。 37 ２、多數意見認為舊廢棄物清理法 第二十一條之授權規定，雖 未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定， 惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關， 除就專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對專業 技術人員如何適當執行其職務之「監督」等事項，以達有 效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。 依此論述，「資格」之規定，可以包括「如何適當執行其 職務之監督等事項」，不僅超脫一般人對「資格規定」與 「管理規定」文義之解釋，且誤將專業技術人員之「資格 規定」與「管理規定」混同。「資格規定」應係就積極資 格與消極資格之條件加以規定而已，而「管理規定」則可 就其職務應如何適當執行，並且為使其能適當執行其職務 而為事前或事後之監督加以規定。因此，「資格規定」之 內涵如包括「如何適當執行其職務之監督事項」，顯已逾 越其母法授權規範之範圍。事實上，主管機關及相關機關 亦知僅就「專業技術人員之資格」規定之授權，實不足以 涵蓋對專業技術人員職務執行及其監督等事項規範之授權 ，更遑論「撤銷專業技術人員合格證書」之規定，並涉及 裁罰性不利處分之處罰法定原則，尤應有法律之具體明確 授權，因此九十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法 ，其第四十四條即規定「第二十八條第二項至第五項、第 四十二條專業技術人員之資格、合格證書取得、訓練、廢 止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中 央目的事業機關定之」，使主管機關訂定法規命令時，就 專業技術人員如何適當執行其職務及其監督事項之「管理 」以及合格證書之廢止等事項之規範，獲有具體明確之授 38 權。該條立法理由即明白表示「有關限制人民權利或課以 人民以義務或規定其他重要事項者，須有法律明文授權， 且其授權之目的、內容及範圍應具體明確，爰增訂廢棄物 清除、處理技術人員管理之法源依據」，益更突顯舊廢棄 物清理法第二十一條有關專業技術人員之「管理」事項之 授權規定確實不足，並證實系爭規定實已逾越母法授權範 圍，並違反法律保留原則。 ３、多數意見明知系爭規定將廢棄 物清除、處理「機構」導致 污染環境或危害人體健康，情節重大之違法或不當營運行 為，一律歸由受僱之清除、處理技術員負其責任，並須承 擔合格證書被撤銷之後果，顯然欠缺合理正當性，因此限 縮解釋為「該違法或不當營運情形，而在清除、處理技術 員執行職務之範圍內者」，主管機關始應撤銷其合格證書 。此種限縮解釋固然使該系爭規定之適用較為合理，但畢 竟與該系爭規定之文義有所出入，且多數意見僅附加「在 清除、處理技術員執行職務之範圍內者」為條件，而不問 該技術員執行職務有無違法或不當，有無故意或過失等可 歸責之事由，即須承擔合格證書被撤銷之處罰後果，仍欠 缺歸責之正當性。事實上，主管機關亦已注意到系爭規定 之不合理性及不正當性，因此在九十一年八月十四日發布 之「廢棄物清理專業技術人員管理辦法」第十六條第一款 即改為規定「專業技術人員有下列情形之一者，中央主管 機關應廢止其合格證書：一、因執行業務違法或不當，致 污染環境或危害人體健康，情節重大者。」，如此修正， 益更顯現原系爭規定實欠缺合理正當性。 六、總之，系爭規定係剝奪、消滅廢棄物清除、處理技術員之資 39 格、權利之一種裁罰性不利處分之 規定，未有法律之具體明 確之授權，並將清除、處理機構違 法或不當營運之行為，致 污染環境或危害人體健康，情節重 大者，概歸技術員負其責 任，亦欠缺合理正當性。其違反憲 法第二十三條之法律保留 原則及比例原則，至為明顯，相關 機關亦知其有違憲之瑕疵 ，而將其所附麗之系爭辦法廢止， 並修正其所由授權之法律 ，使新之廢棄物清理法就清除、處 理技術員之管理及其證書 之廢止等規範事項有具體明確之授 權依據，以維護法律保留 原則、授權明確性原則及處罰法定 原則。然多數意見卻認為 系爭規定仍屬合憲，不僅模糊法律 保留原則、授權明確性原 則之界線，而且悖離本院向來解釋 處罰法定原則之一貫堅持 而自失立場。本號解釋勢必招致學 界討論及嚴厲之批評，本 號解釋之意義及價值何在，自會有公評。 不 同 意 見 書 大 法 官 許 玉 秀 已於民國 91 年 10 月 9 日廢止的公民營廢棄物清除處理機構管 理輔導辦法，在第 31 條第 1 項第 1 款規定： 「清除、處理技術員 因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危 害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書。」（以 下簡稱系爭規定）本件聲請人基於兩點質疑，聲請本院大法官宣 告該規定違憲：第一、行為時的廢棄物清理法第 21 條規定： 「公 、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資 格，由中央主管機關定之。」授權系爭規定撤銷清除、處理技術 員資格事項，違反授權明確性原則，系爭規定違反法律保留原則 ；第二、系爭規定以清除、處理機構違法或不當營運，致污染環 境或危害人體健康，情節重大者，撤銷技術員合格證書，係將雇 40 主本身的違法或不當行為轉嫁由技術員承擔，違反不當聯結禁止 原則。 多數意見無視系爭規定對人民職業執行自由 （註一） 的重大限制 ，在主管機關已提升人權標準，針對廢棄物專業技術人員訂定新 管理辦法之後，竟然實質推翻本院大法官歷來解釋原則，為欠缺 人權意識且已遭廢止的系爭規定背書，而認為系爭規定並未逾越 母法的授權，對人民工作權的限制，與母法規範目的有正當合理 關聯，而且尚未逾越必要程度，符合憲法第 15 條及第 23 條的規 定。本席基於職責，不敢保持沈默，爰提出不同意見書如后。 壹、多數意見實質推翻本院過去的解釋先例 一、本院大法官解釋先例採中密度審查標準 規範違憲審查究竟應該採取高 、中或低密度審查標準， 在關於基本權的審查，原則上取決於所審查的基本權類型 ，以及對基本權的限制程度。所謂對於基本權的限制程度 ，一般而言指涉的是比例原則的審查 （註二） ，但是本院大 法官釋字第 443 號解釋針對法律保留及授權明確性原則， 也確立三種審查密度。如果對比例原則採取比較廣義的理 解，則包括採取法律或法規性命令的規範模式，也關係公 權力所耗費成本的多寡，因此當然有審查密度的問題；如 果將法律保留與授權明確原則，一如傳統，獨立理解為法 定原則的界限問題，則法定原則要求的寬嚴程度，也反應 對基本權不同的限制程度，因此也有審查密度的問題。 釋字第 443 號解釋所確立的三種審查密度依序為：剝奪 人民生命或限制人民身體自由，必須遵守罪刑法定主義， 以國會通過的法律為之；限制人民其他自由權利，原則上 也應由法律加以規定，但如果以法律授權主管機關發布命 41 令為補充規定 （註三） ，授權應具體明確；若僅屬於執行法 律的細節性、技術性次要事項，而不涉及基本權的限制， 則縱使沒有法律授權，主管機關也可以為必要的規範。換 言之，涉及基本權的限制或剝奪，至少應該採取中密度審 查標準，則限制生命或人身自由以外的基本權，雖然不必 一定規定於國會通過的所謂制定法（formelle Gesetze）， 但制定法授權由主管機關發布命令為具體規定時，必須符 合具體明確原則。釋字第 443 號所確立的中密度審查基準 ，之前早經釋字第 313、360、367、390、402 號解釋在案 ，之後釋字第 454、465、468、474、479、488、491、510 、514、521、524、530、547、570、577、593、594、600 、602、603、604 號等數十號解釋繼續援用，其中釋字第 394 號解釋特別針對裁罰性行政處分，宣告應遵循授權明 確性原則，亦即採取中密度審查標準。 二、釋字第 538 號解釋改變解釋先例？ 本院釋字第 538 號解釋認為「建築法第十五條第二項規 定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂 定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範 圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權 主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準 則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量， 訂定法規命令，以資規範。」似乎並未嚴格要求具體明確 的授權原則，但是如果根據該號解釋，認為本院大法官已 改變釋字第 443 號解釋所確立的審查標準，顯屬誤會。因 為：一者，該號解釋系爭規定，內政部營造業管理規則第 7、8、9 及 16 條 （註四），是針對營造業分級的規定，雖然 42 涉及營業自由的限制，僅屬於類似個別從業人員積極資格 或消極資格的規定（本號解釋廖大法官義男、王大法官和 雄不同意見書參照），不是裁罰性的規定，沒有悖離釋字 第 394 號及第 443 號解釋所確立的標準；二者，該號解釋 的解釋理由書明白揭示營造業分級制度，直接影響業者得 承攬工程的限額，涉及人民營業自由的重大限制，為促進 營造業的健全發展，並貫徹憲法關於人民權利的保障，仍 應由法律或依法律明確授權的法規命令規定為妥，換言之 ，對於類似積極或消極資格的限制，給予合憲非難的宣告 ，而非合憲宣告。 總之，釋字第 538 號解釋的系爭規定屬於涉及營業自由 ，但非裁罰性，而且還不算是賦予人民不利行政處分的規 定，因此可以認為該號解釋是針對限制人民基本權比較輕 微的預防性的規定 （註五） ，採取一個介於中度與低度之間 的彈性審查標準，不能認為已經改變本院大法官至今相關 的解釋先例。 三、本號解釋多數意見未附理由採取超低密度審查標準 多數意見開宗明義：主管機關 在母法概括授權下所發布 的命令，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用的文字 ，而應就該法律本身的立法目的及整體規定的關聯意義為 綜合判斷；並且承認廢棄物清理法第 21 條規定，就廢棄 物清理專業技術人員資格的授權內容與範圍，未為明確規 定，只不過依法律整體解釋，該規定賦予主管機關行政院 環保署的權限，包括對於專業技術人員適當執行職務的監 督，進而認為系爭規定對專業技術人員資格的撤銷，並未 逾越法律授權的目的。 43 多數意見既然認為廢棄物清理法第 21 條的授權規定不 明確，但自規範目的，可以理解基於監督管理的必要，主 管機關有權對廢棄物清理專業技術人員資格的得喪變更加 以規範，顯然放棄授權須具體明確的原則，而採取屬於低 密度審查標準，從結論來看，並且是超低密度的審查。因 為屬於預防性行政處分，包括預防性不利行政處分的規定 ，根據釋字第 538 號解釋，甚至還採取合憲非難解釋模式 ，如果多數意見認為系爭規定不是裁罰性規定，理應至少 以釋字第 538 號解釋的合憲非難模式作為解釋底線，那麼 至少有一個不能認同，但可以理解的解釋基礎。令人遺憾 的是，多數意見甚至不敢說明依照系爭規定撤銷廢棄物清 理技術人員合格證書，是否非裁罰性的不利行政處分 （註六 ），而只是提到防制環境污染多重要，如果單純強調公益 ，就可以選擇最低密度的審查標準，那麼剝奪人身自由或 生命的規範審查，也不必要採取高密度的審查標準，因為 甚至必須使用剝奪人身自由或生命作為保護手段，所保護 的法益必定是極為重大的法益，多數意見以公益的保護作 為理由，正好是毫無理由。 因為解釋結論未附理由，所以 本件聲請的審查，是一個 沒有審查的審查。 四、系爭規定可以解釋為非裁罰性的規定嗎？ （一）依現行行政罰法：不可以 １、行政罰法的立法定義 甫於民國 95 年 2 月 5 日施行的行政罰法第 2 條規 定：「本法所稱其他種類 行政罰，指下列裁罰性之不 利處分：一、限制或禁止 行為之處分：限制或停止營 44 業、吊扣證照、命令停工 或停止使用、禁止行駛、禁 止出入港口、機場或特定 場所、禁止製造、販賣、輸 出入、禁止申請或其他限 制或禁止為一定行為之處分 。二、剝奪或消滅資格、 權利之處分：命令歇業、命 令解散、撤銷或廢止許可 或登記、吊銷證照、強制拆 除或其他剝奪或消滅一定 資格或權利之處分。三、影 響名譽之處分：公布姓名 或名稱、公布照片或其他相 類似之處分。四、警告性 處分：警告、告誡、記點、 記次、講習、輔導教育或 其他相類似之處分。」立法 理由針對行政罰的定性，有詳細說明 （註七）。 該條規定首先將行政機關具有裁罰性的不利處分稱 為行政罰，並且相對於罰 鍰和沒入，稱之為其他種類 行政罰；其次說明其他種 類行政罰，必須是違反行政 法上的義務所受的裁罰性 不利處分，在這個定義之下 ，除去違法狀態或停止違 法行為的處分，不屬於裁罰 性的不利處分，至於撤銷 違法授益行政處分及廢止合 法授益行政處分，如果屬 於怠於利用授益處分而遭撤 銷，因為保證稅收而限制 納稅義務人將財產移轉、設 定他項權利、減資、註銷 登記或出境，限制船舶及船 員離境等保全措施，都不 是裁罰性不利處分，而不屬 於其他種類行政罰。 ２、授益處分與除去或停止違法狀態的處分 如果是怠於利用授益處分，是屬於不行使權利，但 並非違反義務的行為，撤 銷授益處分不能認為是一種 處罰；保證稅收和污染海洋民事賠償的保全措施 （註八 ），自然屬於預防性而非懲罰性的處分。至於除去違 45 法狀態或停止違法狀態的 行政處分，似乎比較容易引 起疑惑（註九） 。所有違法狀態，都是違反義務所造成 ，除去或停止違法狀態的 行政處分，當然也是對違反 行政法上義務的行為給予 不利處分，而所有裁罰性的 行政處分，也有防止受裁 罰人為違法行為的效果，科 處罰鍰有懲罰過去，警戒 未來的效果，也有降低未來 危害能力的效果，那麼如 何區分預防性和裁罰性的處 分？所謂預防性，就是預 防實害，也就是排除危險， 危險一旦排除，自然不會 造成實害。某種違反義務行 為，雖然尚無實害，但對 所要維護的法益，具有危險 性，例如未採取經常性的 維護措施，以與本件聲請系 爭規定有關的許可或合格 證照為例，假設要求擁有合 格證照的技術員，必須每 隔一段時間接受在職訓練， 以便延續證照效期，則沒 有接受在職訓練仍繼續執行 業務，就是處於一種可能 製造職業風險的違法狀況， 如果主管機關因而作成中 斷證照效力的處分，就屬於 單純向未來發生效果的處 分，而不是有處罰性質的裁 罰性不利處分。這也才應 該是所謂不回復管制，可能 對確保合法行政秩序，有所危害，而必須有所管制 （ 註十）。至於認為管制規定可以不必考慮是否有一個故 意或過失違反行政義務的偶發事件存在，則根本是欠 缺人權意識的說法。既然管制是為了防止公益受危害 ，沒有人的行為，何來對公益的危害？怠於接受在職 訓練，也還是出於證照持有人的故意或過失，如果真 有造成公益受危害的偶發事件，而不是某個義務主體 故意或過失所造成，國家對該義務主體作成任何不利 46 的行政處分，可以任由受處分人自認倒楣，而不另行 給予補償嗎？針對現行規定分析，得出有某些行政處 分未顧慮受到不利益處分的人是否因為他自己的過錯 而受不利益處分，卻沒有從人權的觀點加以檢討，如 果是學生習作可以被原諒，如果是對規範環境沒有改 變權力的學者作品，可以稱為見仁見智，如果是大法 官的說法，則恐怕有負人民付託 （註十一）。 ３、系爭規定的撤銷證照處分不是預防危險的處分 本件聲請系爭規定的授權規定，舊廢棄物清理法第 21 條規定所謂管理，當然包含對技術人員的管理， 處罰雖然是管理的一種手 段，但是在保護憲法基本權 的意義上，正好必須對預 防性的管理與制裁性的處罰 有所區隔，法律保留原則 的不同審查標準，正是因此 而建立起來。正如前面針 對排除或停止違法狀態行政 處分的分析，對於證照資 格的考核，仍然可以根據是 預防危險或對實害的懲處 ，而區分預防性處分或對造 成實害的裁罰性處分，單 純以管理包括對技術人員的 管理，解釋系爭規定不是 裁罰性規定，顯然過於粗糙 。而且所謂排除違法狀態 ，必定是排除一個持續處於 違法狀態的行為，本件聲 請系爭規定，針對清理廢棄 物機構違法或不當營運， 造成環境污染或危害人體健 康，而情節重大的犯罪及 違反秩序行為（舊廢棄物清 理法第五章罰則參照）， 處罰受僱的專業技術人員， 是處罰對過去造成的損害 ，不是向未來發生效果的預 防性或保全措施，更不是 因為怠於行使權利而遭撤銷 授益處分的情形。因為造 成環境污染或人體健康受害 47 的違法或不當營運行為已 經完成，對某個事件有違法 或不當行為，不表示在另 一個事件，一定繼續為不法 或不當行為，如果清理廢 棄物機構和受僱的技術人員 沒有繼續其他違法或不當 的行為，就不會有所謂的違 法狀況存在，至於如果技 術人員有重大污染環境或致 人身體受害的行為，已經 可能構成犯罪，過去對於法 益有嚴重侵害的行為，是 對未來有持續威脅的間接證 據，不能只是進行行政上 的「規制」，而必須採取較 嚴厲的制裁，例如剝奪工 作機會，才能根絕危害的可 能性，這和刑罰上的有期 徒刑一樣，隔離犯罪人同時 有懲罰過去和預防未來的 效果，但有期徒刑不會因而 只具有預防危險的性質，而不具有處罰的性質。 反面而言，撤銷技術人員的證照之後，沒有合格技 術人員的機構，依舊能繼 續違法營運，撤銷技術人員 的合格證書，未必能排除 違法狀態或停止違法狀態； 如果沒有具體的污染環境 危害人體健康的行為，繼續 擁有執業證照，不等同於 違法狀態在持續當中，沒有 所謂撤銷證照，才能排除 違法狀態或預防危險可言。 而根據系爭的公民營廢棄 物清除處理機構管理輔導辦 法第 32 條規定，如要回到同一行業必須五年後再接 受訓練、考試取得合格證書 （註十二） ，換言之，撤銷 證照所產生的效果，主要 仍在於針對行為人過去違反 行政法上義務的行為，給 予失去工作機會的制裁，預 防未來危險的效果，只是附帶效果。 （二）依據憲法的解釋：不可以 撤銷職業證照，和吊銷駕駛執照、撤銷營業執照等 48 處分一樣，容易被認為是 一種保安處分，而不具有處 罰的性質，因為它們屬於 一種經濟性的制裁。經濟性 的制裁的裁罰性之所以不 易分辨，因為在人類歷史上 發展至今的制裁體系中， 早已區分為剝奪或減損人格 與剝奪經濟能力兩種基本 制裁模式，從絕對保障人性 尊嚴的基本立場來看，剝 奪或減損人格，是對人比較 嚴重的否定，因此剝奪生 命和剝奪自由具有未遭懷疑 的裁罰性，相對地，經濟 能力的剝奪則是比較輕微的 制裁與人格的剝奪未必有 關連。然而一方面，經濟能 力的剝奪，其實也可以是 生存基礎的剝奪，尤其是執 業證照的撤銷，更是剝奪 生產工具的方式，剝奪生產 工具，當然影響生存基礎 ，未必比直接剝奪生命，對 人的傷害更小；另一方面 ，因為剝奪人身自由與生命 ，逐漸會成為一個人權標 準比較高的社會所不能接受 的事，因為直接涉及對人 的否定，如果強調人性尊嚴 的絕對保障，不但死刑， 就算自由刑，都可能因為涉 及人性尊嚴的否定，而遭 放棄。如果人權意識不斷提 升，未來的社會，不是不 可能以剝奪經濟能力作為主 要的制裁模式。而在一個 必須擁有職業證照，才能進 入職業場所的社會，撤銷 證照必然是最嚴厲的制裁手 段，因為撤銷證照等於剝奪生存基礎。 將撤銷證照看作是一種預防性的保全措施，就像將 刑法上的機構性的保安處 分，例如青少年的感化教育 、竊盜慣犯的強制工作， 看作與拘束人身自由無關一 樣，已經不符合現代社會 的人權標準，更不必談未來 的人權社會。就經濟能力 的剝奪而言，對於職業執行 49 自由的剝奪而言，並因此 造成對工作權的重大限制而 言，系爭規定屬於因違反 行政義務，而撤銷技術人員 資格證照的規定，所產生 的法律效果是喪失執業資格 ，使人民喪失執業資格， 就是剝奪人民的職業執行自 由，這種剝奪職業執行自 由的規定，是對人民職業執 行自由的重大限制，當然屬於釋字第 394 號解釋所稱 的裁罰性不利行政處分。 根據本意見書壹、一、所列本院大法官歷來解釋， 對於裁罰性的規定，必須 採中密度審查標準。縱使退 一步參照釋字第 538 號解釋，該號解釋對於營造業管 理規則相關非裁罰性的規 定，尚且予以合憲非難，本 號解釋多數意見不進反退 ，對於裁罰性規定，竟然逕 行採取極低密度審查標準 ，而為合憲宣告，且未提出 變更解釋先例的具體理由 ，不但傷害本號解釋的威信 ，更斲傷本院大法官歷來解釋的威信。 貳、系爭規定超越德國聯邦憲法法院的要求？ 依照德國聯邦憲法法院的審查標準，系爭規定真的超過德 國聯邦憲法法院的要求？ 針對德國基本法第 80 條第 1 項第 2 句 （註十三）所規定的「 授權明確性原則」（Bestimmtheitsgebot），德國聯邦憲法法 院所發展出來的審查論述 （註十四），文獻上（註十五）歸納出三個 操作公式，分別是自我決定公式(Selbstentscheidungsformel)、 立法方針公式（Programmformel）以及預見可能性公式（ Vorhersehbarkeitsformel） （註十六） 。自我決定公式，就是法律 必須自己決定法規性命令應該規定 哪些問題，規定的界限是 什麼，以及為了什麼目標而規定， 也就是法規的內容、範圍 50 以及目的，法律必須明確授權；所 謂立法方針公式，是法律 的授權必須讓人民能得知，立法者 透過法規性命令預計實現 的立法方案有哪些；所謂預見可能 性公式，則是法律規定必 須讓人民能夠辨識什麼情況下，會 有哪一種授權以及授權的 方向，而且基於法律授權所訂定的 法規性命令可能會規定哪 些內容，或者可以預期會有哪些規 定。這三個公式並不是三 個不同程度的審查標準，而是審查 授權明確性原則時，從不 同的角度說明所謂「授權目的、內 容及範圍必須明確」的意 涵，之所以在文獻上成為三個公式 ，是學說將存在同一個判 決中的三句論述分析成三個公式： 關於立法者應該負起責任 將授權目的、範圍、內容在授權法 中說清楚，這樣等於是自 己就應規範事項有所規定一樣的論 述，被稱為自我決定公式 ；關於所謂明確授權，是能從法律 規定當中，看出來哪些立 法者所設定的立法方針會被實現的 論述，被稱為立法方針公 式；關於人民可以辨識授權的方向 ，所適用的實例及法規性 命令的內容的論述，被稱為預見可 能性公式。最早出現的論 述是被稱為預見可能性公式的論述 （註十七） ，到了第二個關 於授權明確性原則的判決 （註十八） ，就已經出現包含三種公 式的論述。在判決中三個公式經常 同時操作，因為都在說明 同一件事，究竟是否少說那一句話 ，也就是少用那一個公式 ，與審查的寬嚴毫無關係，因此並 沒有那一個公式較嚴格， 那一個公式較寬鬆的問題。認為本 件聲請系爭規定，不符合 較嚴格的預見可能性公式，超越其 他兩種公式的標準，無違 於授權明確性原則的說法，顯有誤會。 從對不利規定比對有利規定要求較高的授權明確性 （註十九 ）、限制基本權的程度較嚴重要求較嚴格的授權明確性 （註二 51 十） 、刑罰必須規定於制定法，應否請領駕駛執照則可授權 法規性命令規定（註二十一），以及依據基本法第 12 條第 1 項 第 2 句規定，公證人的最高年齡限制必須規定於制定法，不 得授權由邦司法行政機關規定 （註二十二） 等判決資料來看，還 沒有證據顯示，依照德國聯邦憲法 法院的審查標準，本件聲 請系爭規定與授權明確性原則無違 。相反地，根據撤銷執業 證照的裁罰性不利行政處分，屬於 職業執行自由的限制，應 適用中密度審查標準 （註二十三） ，以及愈是影響重大公共利益 的情形，立法者愈應負起責任，也 就是或者以法律規定或者 明確授權等判決資料 （註二十四） ，如果本件聲請發生在德國， 比較可能的結論，應該是本件聲請 系爭規定與授權明確性原 則不符，甚至是違反該國基本法第 12 條第 1 項第 2 句對職 業執行自由的保障及法律保留原則 （註二十五）。 叁、看不到「人」的人權審查 一、系爭規定的人權盲點 （一）專業技術人員是廢棄物清理機構可替換的零件 本件聲請所審查的是人民的工作權及職業自由，多 數意見解釋文開宗明義揭 示得毫不含糊，但是卻看不 到系爭規定的根本盲點就 在於沒有把「人」當成規範 的主角。首先，整部管理 辦法稱為公民營廢棄物清除 處理機構管理輔導辦法， 所凸顯的規範對象是機構， 縱使多數意見解釋理由書 在其中找出許多規範專業技 術人員的規定，說明專業 技術人員是處理機構的營運 靈魂，但是系爭規定撤銷 專業技術人員證照的理由， 正好不是專業技術人員有 何違反廢棄物清理法的行為 ，而是僱傭他的處理廢棄 物機構有違法或不當的行為 52 。專業技術員只是隸屬於 廢棄物處理機構的一個零件 ，如果機構運轉不好，把 零件換掉，零件本身並沒有 自己的個性，所以技術人 員也沒有自己的人格，撤銷 他的證照，只是管理廢棄 物清理機構的方法，擁有證 照的技術人員的工作權和 職業自由，在專注於機構是 否營運妥當的情況之下，絲毫不重要。 系爭規定的人權盲點，一經新法對照，更是一目了 然、無所遁形。於 90 年 10 月 24 日修正公布的廢棄 物清理法第 44 條規定：「第二十八條第二項至第五 項、第四十二條專業技術 人員之資格、合格證書取得 、訓練、廢止及其他應遵 行事項之管理辦法，由中央 主管機關會同中央目的事業主管機關定之」、91 年 8 月 14 日發布的廢棄物清理專業技術人員管理辦法第 16 條規定：「專業技術人員有下列情形之一者，中 央主管機關應廢止其合格證書： 一 因執行業務違法 或不當，致污染環境或危 害人體健康，情節重大者。 二 使設施機構利用其名義虛偽設置為專業技術人員 者。三 同一時間設置於 不同之設施機構為專業技術 人員者。四 明知為不實 之事項而申報不實或於業務 上作成之文書為虛偽記載者。五 其他違反本法或本 辦法規定，情節重大者。 」兩個規定都以專業技術人 員作為規範對象，規範的 效果，也完全建立在專業技 術人員的行為上面。試問，新法的規定內容是舊法制 定的時候（民國 86 年 11 月 19 日）沒有能力制定的嗎 ？能力的差別在哪裡？有沒有看到「人」而已。 （二）一個人都保護不了，如何實質保護許多人構成的環境？ 53 系爭規定或者要辯解，它有看到人，而且不只看到 專業技術人員一個人，而 是看到許多人，許多受到違 法或不當營運機構傷害的人 （註二十六） 。這其實就是公 權力所謂的公益考量，本 號解釋多數意見從頭到尾， 就是以環境污染的嚴重性 可能延續世代難以回復，說 明授權主管機關訂定廢棄 物清除處理機構管理輔導辦 法的正當性，並進而說明 撤銷受僱於清除廢棄物機構 的技術人員證照，是達成 防制環境污染立法目的的有 效手段。環境利益的重要 性，是多數意見唯一的審查 依據。 要傷害許多人，難道不是從傷害一個人開始？要保 護許多人，又何嘗不需要 從保護一個人開始？一個連 一個人都保護不了的法律 ，如何說服人民它能有效保 護許多人？如果系爭規定 有能力保護許多人，為什麼 想像不出來作為廢棄物處 理機構靈魂的專業技術人員 對機構違法或不當營運的 具體影響是什麼，而要以機 構的違法或不當營運涵蓋 專業技術人員的所有違法行 為？為什麼想像不出來污 染環境的具體情節是什麼？ 而要以情節重大的概括描 述作為處罰專業技術人員的 要件？正因為系爭規定沒 有能力瞭解污染環境的種種 可能情況，所以以一個構 成要件不明確的規定，讓一 個技術人員，為環境遭受 無法回復的污染背負罪名， 這和沒有能力維護治安的 政府一樣，拼命立法加重刑 罰，讓人民承擔政府無能維護治安的責任。 就是因為沒有能力維護環境安全，所以也沒有能力 制訂一個能具體描述污染 環境行為的規範，一個沒有 54 具體描述污染環境行為的 規範，剛好就是一個犧牲專 業技術人員工作權和職業 執行自由的規範，這樣一個 敢於犧牲人民工作權和職 業執行自由的規範，本號解 釋多數意見竟然相信它能 有效防制環境污染，卻沒有 提出任何證據。而且在它 已經改邪歸正、不敢再任意 犧牲人民的工作權與職業 執行自由之後，還為它過去 的敢於侵害人權背書。 如果系爭規定如多數意見所稱，是有效防制環境污 染的手段，則何須制定新 法？難道不怕過度保護一個 人，會傷害許多人？難道 不害怕會把原來有效防制環 境污染的手段反而改成無 效的手段？而如果明確規定 專業技術人員證照的撤銷 要件，可以更有效防制環境 污染（否則為什麼要修法 ？），豈不正好印證本席的 看法：有能力保護一個人，才有能力保護許多人！ 二、法律保留、不當聯結、比例原則？ （一）多數意見沒有審查法律保留 多數意見迴避對撤銷執業證照的定性，僅僅以環境 污染的嚴重性可能延續世 代難以回復，說明授權主管 機關訂定廢棄物清除處理 機構管理輔導辦法的正當性 ，並且以同樣的理由說明 事後制裁不能有效防治環境 污染，撤銷受僱於清除廢 棄物機構的技術人員證照， 是達成防制環境污染立法目的的有效手段。 如果為了維護環境法益、生態安全，而訂定相關清 理廢棄物的管理辦法，沒 有什麼可質疑之處；而事前 預防勝於事後制裁，也是 普通常識。多數意見列舉一 些有關處理廢棄物機構所 需要的設施配備，以及技術 55 人員專業資格的授權規定 ，完全符合事前、管理的授 權目的。但是系爭規定其 實是多數意見所說，不能有 效防制環境污染的事後制 裁，因為撤銷受僱於清除廢 棄物機構的技術人員證照 ，是以機構有違法或不當營 運為要件，正好是一種事 後制裁。如果事後制裁不能 有效達成防制環境污染的 立法目的，系爭規定不正好 逾越母法目的？又如何通 過目的審查？多數意見論述 顯有矛盾。 如果事前的預防，就是廢棄物清理法第 21 條的所 謂管理輔導辦法的立法目 的，則所謂管理包括監督以 及撤銷專業技術人員的證 照，並沒有論述理由，因為 撤銷專業技術人員的證照 ，為什麼屬於事前預防的部 分，多數意見正好沒有說明。 依據本席前述對於授權明確性原則的檢討，本件聲 請系爭規定，在母法廢棄 物清理法對裁罰性規定未遵 循授權明確性原則之下， 已逾越母法的授權，不符合 法律保留原則，昭昭甚明 ，不待詞費。如果對照新廢 棄物清理法第 44 條及廢棄物清理專業技術人員管理 辦法第 16 條規定，更能明白多數意見對於法律保留 原則，只有造句，沒有審查 （註二十七）。 （二）法不明確，如何審查禁止不當聯結與比例原則 禁止不當聯結與比例原則，本席以為屬於內涵相同 的兩種不同表述方式。根 據禁止不當聯結原則所審查 的目的與手段關聯性，正 好是比例原則的有效性、最 後手段原則與妥當性的審查 （註二十八） ，多數意見同時 論述兩種原則，並不是兩 種原則有分別審查的必要， 56 只是一個審查，同時符合兩個說法。 就本件聲請而言，審查禁止不當聯結與比例原則， 也只是造句而已，沒有審 查，因為有規定，才能審查 ，沒有文字，如何審查？ 系爭規定處罰專業技術人員 ，但是並沒有描述專業技 術人員的構成要件行為，而 是描述處理廢棄物機構的 構成要件行為，就撤銷專業 技術人員的執業證照而言 ，系爭規定違反的是法明確 性原則。對於一個沒有描 述構成要件行為的裁罰規定 ，如何審查是否符合規範 目的？如何證明手段是有效 的、必要的？正因為沒有 規定處罰對象的構成要件行 為，多數意見才必須替系 爭規定加上「清除、處理技 術員執行職務範圍內」等 文字，用以描述所謂的「違 法與不當營運」，如果本 院大法官必須為系爭規定寫 上必要的構成要件行為， 所審查的系爭規定才能合憲 ，不正好證明系爭規定違憲？ 如果系爭規定真的是「 屬於基於重大公益考量而廢止合法授益處分，並非對 任何個人單一行為的處罰，所以不需要規定行為態樣 或歸責條件」 （註二十九） ，則多數意見顯然沒有必要作 合憲限縮解釋，而將撤銷技術員證照的條件，限於因 技術人員執行職務所導致的清除、處理廢棄物機構的 違法或不當營運。而如果大法官的規範審查，就是替 沒有文字規定的系爭規定 ，寫上應規定的內容，以便 使系爭規定合憲，還需要 大法官作什麼？普通法院法 官也能做相同的事。而如 果大法官必須討好立法者或 行政主管機關到這種程度 ，憲法上權力分立的招牌應 該儘早拆除 （註三十）。 57 三、法明確性原則的意義 （一）欠缺法明確的替罪羔羊法則 受規範對象的構成要件行為沒有寫出來的裁罰規定 ，等同是一個替罪羔羊規 範。系爭規定將專業技術人 員是否能保住生財工具的 命運，取決於清除、處理廢 棄物機構是否有造成污染 環境或危害人體健康而情節 重大的違法或不當營運， 所能製造替罪羔羊的風險有 多大，是顯而易見的。系 爭規定包括四個要件：清除 、處理廢棄物機構違法或 不當營運、造成污染環境或 危害人體健康、違法或不 當營運與污染環境或危害人 體健康有因果關係及情節 重大。其中造成污染環境或 危害人體健康雖然還有解 釋空間，但相對明確；因果 關係的判斷，在環境污染 案例，原本即有特殊的判斷 方法與難題；清除、處理 廢棄物機構違法或不當營運 內涵如何，並不清楚；情 節重大如何認定，就相關規 定來看，主管機關顯然有 非常寬廣的裁量空間。以主 要的行為事實「清除、處 理廢棄物機構違法或不當營 運」而言，如果是清除、 處理廢棄物輔導管理辦法第 30 條第 1 項所規定的各款情形，因為主管機關僅「 得」撤銷處理廢棄物機構 的許可證或核備文件，作為 行為主體的違法或不當營 運機構可能安然無恙，但技 術人員卻會因為系爭規定 的「應」撤銷，而喪失技術 員合格證書。換言之，專 業技術人員可能成為違法或 不當營運機構的替罪羔羊 ，縱使專業技術人員喪失執 業證照，丟失工作，違法 或不當營運機構仍可繼續存 在，繼續違法或不當營運 。而情節重大要件所賦予的 58 裁量空間，更可能加深替罪羔羊風險。 （二）防制貪瀆、維護司法威信： 從要求行政法規範的法明 確性開始做起 法明確性的要求，在它的歷史發展上，主要的意義 在於拘束包括裁判者在內 的公權力。在關涉重大經濟 利益的規範，如果放寬對 法明確性原則的要求，正好 提供所謂政商勾結、貪腐 運作的機會，如果法律規範 提供發生弊端的機會，治 安機關、司法機關如何努力 ，也很難弊絕風清。如果 以為行政法規就可以對法明 確性原則打些折扣，從防 制貪瀆、維護司法威信的角 度來看，可能剛好是錯誤 的。以前段所簡單例示的法 律適用效果而言，在行為 人行為內涵不明的情況下， 如何判斷情節重大，如果 決定於行為人的經濟能力， 決定於桌面下的運作，防 制貪瀆、維護司法威信永遠 只是口號而已。而就系爭 規定類似的規範而言，解釋 文首揭的人民工作權及職 業自由的保障，就會像在本 號解釋一樣，只是一個裝 飾品而已，並沒有真正成為 審查對象。 肆、已失效的法規作為本院大法官釋憲客體的實益 對於已失效的規範，是否還應該進行違憲審查，是本院大 法官決定受理聲請與否，經常必須 面對的課題，也經常是審 查會中引起激辯的課題 （註三十一） 。本院大法官至今針對已失 效的規範予以受理的解釋當中，受 理理由比較值得支持的， 大約有三類（見附表）：受理解釋 的理由可能因為規範違憲 ，聲請人經由規範的違憲宣告，可 以有獲得特別救濟的機會 ，例如釋字第 570 號解釋；可能因為失效的規範表面上失效 59 ，其實以另一個面貌繼續存在，因 而仍有解釋的必要，例如 釋字第 607 號解釋所審查財政部 79 年 4 月 7 日財稅字第 780432772 號函釋；也可能因為對失效規範的解釋，具有憲 法審查上的重要意義，例如釐清某 種程序或實體上的法律意 見，特別是對立法或行政主管機關 制訂法規，有闡釋憲法意 涵的作用，釋字第 581 號解釋審查已停止適用的自耕能力證 明書之申請及核發注意事項第四點，以及釋字第 530 號解釋 所審查已廢止的「法院辦理民事調 解暨簡易訴訟事件應行注 意事項」，可以作如是觀。如果已 失效的規範合憲，又無宣 示釋憲程序或實體上重大意義的必 要，則會以規範經修正或 廢止，無解釋必要為由，予以不受理 （註三十二） 。本件聲請系 爭規定的「公民營廢棄物清除處理 機構管理輔導辦法」，已 經於民國 91 年 10 月 9 日發布廢止而失去效力，該規定的授 權規定，廢棄物清理法第 21 條，也已經於民國 90 年 10 月 24 日遭修正。新法的增修，很明顯顯示已失效的舊規定與 憲法基本原則有間。多數意見卻曲 意維護連立法機關和行政 主管機關都不敢讓它們繼續存在的 明顯違憲規範，甚至不惜 為它創造內容，以便替它的合憲性 背書。多數意見甘冒浪費 司法資源的責難，宣示比立法機關 和行政主管機關還落後的 人權意識，其中深意，匪夷所思。 伍、結論：實質保護與司法威信 人民需要的既不是有形式無實質，也不是虛有其表、隱藏 危險的實質取代形式，而是形式與 實質兼備。從澈底保護一 個人開始的公益維護，才是所謂 實質保護的真意，有誠意及 能力維護公益的行政機關，必定會 盡最大努力將應遵循的安 全規則描述得具體明確，而不會以 不確定的公益概念，作為 60 公權力恣意擴權的藉口，假維護公 益之名，求權力運作的方 便之實。而如果行政機關依照行政 程序法有能力明白告知作 成不利行政處分的具體理由，也必 定有能力制定歸責對象清 楚、主客觀歸責要件完備的行政處 分實體法，如果沒有能力 將作成行政處分的要件寫清楚，也 不會有能力依照正當法律 程序的要求實踐行政程序法 （註三十三） 。告訴人民實際程序如 何操作比較重要，法律規定形式比 較不重要，正好是威權體 制的慣常性思考。 端正司法風氣，樹立並維護司法威信，應該不只是各級普 通法院的責任，當社會殷殷期盼司 法扭正貪腐之風時，普通 法院可以不放過任何貪瀆案例，以 回應人民期待，但是如果 所適用的法律規範是製造貪瀆機會 的法律，普通法院的法官 為遵守權力分立的憲法要求，也只 能縱虎歸山，這時候能從 根源上建立圍堵貪瀆漏洞的機制、 完成所謂防制貪瀆配套措 施的人，就是法規的制訂者，而當 法規的制訂者所制訂的規 範，正好是製造貪瀆機會的法規時 ，職司規範審查的大法官 可以視若無睹或寬縱背書嗎？多數 意見在本件聲請看不到宣 告系爭規定違憲，對防制貪瀆、樹 立司法威信的深刻意義， 本席至感遺憾，因為不願意在捍衛 司法威信上缺席，特提出 不同意見書如上。 61 附表 已失效的法規作為本院大法官釋憲客體的實益 助 理 蔡 達 智 製 作 類型 釋字 大法官釋憲客體 釋憲結論 607 已不再援引適用的 79 年 4 月 7 日財政部台財稅第 780432772 號函與依然有效適用的 91 年 1 月 31 日財政 部台財稅字第 0910450396 號函意旨相同。 合憲 表面上失 效卻以另 一個面貌 繼續存在 579 已廢止的獎勵投資條例第 54 條規定另規定於平均地權 條例第 11 條第 1 項 合憲 581 已廢止的「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」 （ 具有保護聲請人基本權利之實益） 違憲 具有憲法 審查的重 要意義 530 已廢止的「法院辦理民事調解暨簡易訴訟事件應行注意 事項」 合憲但警 告 589 廢止政務人員退職酬勞金給與條例，93 年 1 月 7 日另行 制定公布政務人員退職撫卹條例 新法合憲 但適用舊 法 570 已廢止的玩具槍管理規則及已停止適用的 82 年 1 月 15 日內政部內警字第 8270020 號公告。 違憲 492 86 年 5 月 7 日刪除之 72 年 1 月 26 日修正公布之商標法 第 33 條第 1 款規定。 合憲但闡 釋廢止營 業的意義 聲請人有 獲得特別 救濟的機 會 210 已修正失效之獎勵投資條例第 23 條第 3 項；刪除獎勵 投資條例施行細則第 27 條；不再適用的 70 年財政部台 財稅字第 37930 號函。 違憲 62 註一：多數意見為了將系爭規定撤銷職業證照的處分，解釋為對證照 資格的取得限制，將職業執行自由曲解為職業選擇自由。 註二：基本權利的類型、限制與規範違憲審查的關係，例如本院釋字 第 580 號解釋檢驗耕地三七五減租條例相關規定是否對於人民 財產權造成侵害時，採取中度審查 標準，林子儀大法官於該號 解釋所提部分協同部分不同意見書 則認為，在基於政治部門對 於社會資源應如何分配享有政策決 定權，司法釋憲者對於政治 部門所做的決定應予最大尊重，應採低度審查標準；釋字第 584 號解釋，對於職業自由的審查標準 ，即有寬鬆、中度及嚴格三 種標準，該號解釋多數意見顯然採 取寬鬆標準，兩份不同意見 書則分別採取中度和嚴格審查標準 ，林子儀大法官所提不同意 見書、許玉秀大法官所提不同意見 書參照；又如余雪明大法官 於釋字第 577 號解釋所提協同意見書表示，商業言論以低度審 查標準加以審查即可，而釋字第 577 號解釋的操作方式，已經 形同中度審查標準。相關規範違憲審查標準另參閱釋字第 594 號解釋許玉秀大法官部分協同意見書；釋字第 596 號解釋許宗 力、許玉秀大法官不同意見書；釋字第 603 號解釋余雪明大法 官部分協同部分不同意見書、林子 儀大法官協同意見書、城仲 模大法官協同意見書；釋字第 604 號解釋許玉秀大法官不同意 見書、許宗力大法官協同意見書；釋字第 606 號解釋許宗力、 余雪明、曾有田、林子儀大法官協 同意見書。並參閱，許玉秀 ，刑罰規範的違憲審查標準，收錄 於民主‧人權‧正義─蘇俊 雄教授七秩華誕祝壽論文集，元照，初版，2005 年 9 月，頁 367 以下；李建良，論基本權利的位階 次序與司法審查標準，收錄 於憲法理論與實踐（三） ，學林，初版，2004 年，頁 75-76，114 以下；許宗力，比例原則與法規違 憲審查，收錄於戰鬥的法律 63 人─林山田教授退休祝賀論文集，2004 年，頁 213 以下；林子 儀，言論自由的限制與雙軌理論， 收錄於現代國家與憲法─李 鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集，月旦 ，初版，1997 年，頁 648 以下。 註三：在有法條競合關係時，補充規定是相對於基本規定的概念，指 的是概括規定，相對地，基本規定 是具體規定，概括規定因為 有遞補適用的功能，故稱為補充規 定（參見，許玉秀，法條應 該如何競合？─檢索特別、補充、 吸收關係，收錄於許玉秀， 刑法的問題與對策，春風煦日論壇─刑事法叢書系列 4，修訂再 版，2000 年，頁 247, 251, 267-271, 273。 ＝法治國刑事立法與司 法─洪福增律師八五壽辰祝賀論文集，1999 年 8 月，頁 147, 153, 169-173, 175） ，釋字第 443 號解釋所謂補充規定的「補充 」應作動詞理解。 註四：營造業管理規則於民國 94 年 10 月 27 日廢止。 註五：陳敏，行政法總論，自版，4 版，2004 年 11 月，頁 344; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., 2000, 9/51. 註六：從將基本權定位為職業選擇自由，可以間接得知多數意見不採 裁罰性不利處分的看法，只是如廖 大法官義男、王大法官和雄 不同意見書所言，不敢明說。 註七：立法院公報，第 94 卷第 6 期，院會紀錄，2005 年，頁 353-355 。法務部編印，行政罰法，2005 年 9 月，頁 19-23。 註八：稅捐稽徵法第 24 條：「納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵 機關得就納稅義務人相當於應繳稅 捐數額之財產，通知有關機 關，不得為移轉或設定他項權利； 其為營利事業者，並得通知 主管機關，限制其減資或註銷之登 記。前項欠繳應納稅捐之納 稅義務人，有隱匿或移轉財產，逃 避稅捐執行之跡象者，稅捐 64 稽徵機關得聲請法院就其財產實施 假扣押，並免提供擔保。但 納稅義務人已提供相當財產擔保者 ，不在此限。納稅義務人欠 繳應納稅捐達一定金額者，得由司 法機關或財政部，函請內政 部入出境管理局，限制其出境；其 為營利事業者，得限制其負 責人出境。但其已提供相當擔保者 ，應解除其限制，其實施辦 法，由行政院定之。」海洋污染防治法第 35 條：「外國船舶因 違反本法所生之損害賠償責任，於 未履行前或有不履行之虞者 ，港口管理機關得限制船舶及相關 船員離境。但經提供擔保者 ，不在此限。」 註九：公權力老是假設民眾會誤解規定，不無歧視一般人民之嫌。如 果被誤導的，真的只是在人權的保 護上面眼睛特別雪亮的孤單 人民，實在還頗為幸運，倘使被誤 導的，是沒有切身利害而大 權在握的大法官，則人權被侵害已 經很悲慘，還要被認為很笨 ，著實不幸。 註十：林麗瑩，論行政秩序罰之處罰種類，收錄於行政不法行為制裁 規定之研究，行政院經濟建設委員 會健全經社法規工作小組， 2000 年 5 月，頁 112-113。 註十一：如果行政機關喜歡以公益兩個字走遍天下，大法官的職責正 是在於以人權加以檢驗，而不是追隨。 註十二：行政院環境保護署廢棄物清理專業技術人員訓練簡章八、訓 練及格之認定：（一） 專業技術人員之訓練，其各科目之測 驗或評量成績以 100 分為滿分，60 分為及格，各科目成績均 達 60 分以上者，為訓練成績及格。（二） 成績不及格科目 ，得申請補考或評量，但以二次為限，其自結訓日起 1 年內 完成二次補考，逾期不受理。（三） 專業技術人員訓練之考 試或評量成績有異議者得於成績通知單送達之次日起 30 日內 65 ，自環訓所網頁下載申請表格填 妥後併回郵信封（貼足郵資 ）郵寄本所複查。（四） 請假（包括公假及曠、缺課）時數 達總訓練時數四分之一以上者， 即予退訓，其已繳訓練費用 不予退還。（五） 結訓後應即參加環訓所安排當期之統一考 試，除事先經同意外不得無故缺席或延後考試。（六） 考試 由環訓所統一辦理，測驗題目參 照統一教材內容命題。試題 型態包括是非題、選擇題、簡答 題、問答題、計算題等，再 依課程適合之題型採機密電腦篩 選組合製作試卷。（七） 訓 練考試有下列各款情形之一者予 以扣考，其餘各科不得繼續 應考，其已考之各科以零分計：1. 冒名頂替者。2. 互換座位 或試卷者。3. 傳遞文稿、參 考資料、書寫有關文字之物件或 有關信號者。4. 將書籍文件 置於抽屜中、桌椅下、座位旁或 隨身攜帶並翻閱者。5. 不繳交試卷或試題者。6. 在桌椅、文 具，或肢體上或其他場所刻畫或 書寫有關考試資料者。7. 未 遵守試場規定，不接受監場人員 勸導或繳卷後仍逗留試場窗 口，擾亂試場秩序者。8. 計算題之試題可使用簡易型電子計 算機，禁止攜帶具輸出、輸入及 記憶功能之計算機入場使用 。（八） 經通知考試及格後， 應於接獲成績及格通知單之次 日起 3 個月內，檢具申請書及依本簡章第 2 項表列資格規定 之學、經歷證明等文件，送環訓 所核符後核發合格證書，逾 期概不再受理。如至本所網站查 詢成績已及格者，可下載申 請表、工作經驗證明及檢附相關 證明文件以郵寄或親至本所 申領合格證書。前述所繳各項證 件（包括實務經驗證明文件 ）均應合乎「廢棄物清理專業技術人員管理辦法」第 4、5、6 條規定，如經查明有偽造不實情 事者，除不核發所請領廢棄 物清除、處理技術人員合格證書 或撤銷合格證書外，並依法 66 究辦。 http://www.epa.gov.tw/attachment_file/200603/ 廢棄物簡章 952.pdf ( last visited: 2006.06.15). 註十三：德國基本法第 80 條第 1 項第 1 句和第 2 句：法律得授權聯邦 政府、聯邦部會或邦政府訂定法 規性命令。法律必須規定授 權的內容、目的及範圍。 註十四：BVerfGE 2 ( 1953), 307, 334 f.（ 住宅補助金案件）; 5 (1956), 71, 76 f.(戰俘損害賠償案件); 8 (1958), 274, 307 ff.(限 時法延長有效 期限案件); 41 (1976), 251, 266(入學許可案件); BVerwGE 111 (2000), 143, 151.(肉品 衛生法規費案件) 註十五：Bodo Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 7. Aufl., 2004, 80/ 11; Michael Brenner, in Bonner GG, Bd. 3, 4. Aufl., 2001, 80I/33; Hartmut Bauer, in: Dreier(herg.), GG, Bd. II, 1998, 80/ 29; Ingo von Münch/ Philip Kunig, GG, Bd. 3, 3. Aufl., 1996, 80/ 20 f. 註十六：中文文獻的相關介紹，見許宗力，行政命令授權明確性問題 之研究，收錄於氏著「法與國家權力」，月旦，2 版，1996 年，頁 253、267。 註十七：BVerfGE 1（1951）, 14, 60.（第二次行政區域調整法案件）： “ Jedenfalls fehlt es dann an der nötigen Beschränkung, wenn di e Ermächtigung so unbestimmt ist, daß nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. ＂ 關於 本件判決的中文介紹，可參考許宗力，前揭書（註 16），頁 230-231。 註十八：BVerfGE 2 ( 1953), 307, 334 f. （住宅補助金案件）:“ An der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG notwendigen Beschränkung fehlt es 67 dann, wenn die Ermächtigung so unbestimmt ist, daß nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächt igung erlassenen Veror dnungen haben können. Der Gesetzgeber muß also selbst die Entscheidung treffe n, daß bestimmte Fragen geregelt werden sollen, er muß die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll. ... ... Aus der Formulierung, daß Ermächtigungsinhalt, -zweck und -ausmaß "im Gesetz" angegeben sein müssen, folgt schließlich, daß dies grundsätzlich ausdrücklich, jedenfalls aber mit einwandfreier Deutlichkeit geschehen muß. ＂其後，BVerfGE 5 (1956), 71, 76 f.( 戰俘損害賠償案件)、BVerfGE 7 (1958), 282, 301 f.(營業稅法案 件)也都是三種論述同時存在. 註十九：BVerfGE 23 (1968), 62, 73(所得稅案件); BVerwGE 115 (1997) ,125, 131 ff.(通訊許可 證規費案件) 註二十：BVerfGE 58 ( 1981), 257, 277 f. (學生的分級規定); BVerwGE 68 (1983), 69/72(藥劑師營 業許可案件). 註二十一：BVerfGE 51 (1979), 60, 70 f.（有無必要請領駕駛執照案件） 註二十二：BVerfGE 80 (1989), 257, 262 f.（公證人最高年齡限制案件） 註二十三：BVerwGE 36(1973), 212, 216 （律師執業自由案件）； 38 (1975), 373, 381（專 科醫師案件）； BVerfGE 82 ( 1990)（醫 院財政支持法案件）, 209/224, 註二十四：在德國，職業執行規範皆委由職業工會制訂，德國聯邦憲 法法院及聯邦行政法院即認為愈是 影響重大公共利益的情 形，立法者愈應負起責任，也就是 或者以法律規定或者明 68 確授權。參考 BVerfGE 101 (1999), 312, 323（律師缺席判決 案件）; 71 (1985), 162（禁止 醫療廣告案件）; BVerwGE 90 (1992 ), 359, 363.（慕 尼黑營業及廢棄物清理法規案件） 註二十五：退萬步言，縱使德國人真的採取比較低的標準，本院大法 官還是可以採用比較高的人權標準 ，憲法不必為比較高的 人權標準感到抱歉。不過，大法官 比較能捍衛人權也不必 沾沾自喜。 註二十六：再怎麼違憲的規範，都可能做一件好事，被認為扼殺人權 的舊刑法第一百條，難道真的沒有 處罰過一個應該處罰的 人？但是就算處罰了不止一個應該 處罰的人，它還是一個 無法通過憲法檢驗的規定，本件聲 請的系爭規範亦復如是 。如果只因為本件聲請的個案，確 實未克盡專業義務，導 致違反規範目的的情況發生，就認 為規範不違憲，而且為 了讓個案不能救濟，替本來違憲的 規範動合憲的手術，豈 不是剛好罔顧規範審查的本質不在 處理個案？如果要指摘 為個案而受理解釋，本件聲請剛好 是應該受指摘的適例。 至於個案因為規範違憲而獲得救濟 的情形，並不是為個案 而解釋，而是因為個案暴露了規範 違憲之處，之所以給予 救濟，是對揭發違憲個案的獎賞。 其他個案雖然沒有獲得 救濟，並非表示對他們的處理方式 是合憲的，只是為求法 秩序的安定而已。 註二十七：如多數意見認為對於技術員資格證照採取概括授權即可， 則無異宣告新修正之廢棄物清理法第 28 條第 3 項：「專業 技術人員設置、營運、操作紀錄與 其他應遵行事項之管理 辦法，由中央目的事業主管機關會 同中央主管機關定之。 」第 44 條：「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專 69 業技術人員之資格、合格證書取得 、訓練、廢止及其他應 遵行事項之管理辦法，由中央主管 機關會同中央目的事業 主管機關定之。」第 58 條：「廢棄物專業技術人員違反依 第四十四條所定管理辦法者，處新 臺幣六千元以上三萬元 以下罰鍰。」廢棄物清理專業技術人員管理辦法第 16 條： 「專業技術人員有下列情形之一者 ，中央主管機關應廢止 其合格證書：一 因執行業務違法或不當，致污染環境或 危害人體健康，情節重大者。二 使設施機構利用其名義 虛偽設置為專業技術人員者。三 同一時間設置於不同之 設施機構為專業技術人員者。四 明知為不實之事項而申 報不實或於業務上作成之文書為 虛偽記載者。五 其他違 反本法或本辦法規定，情節重大者。」等規定顯屬多餘。 註二十八：許玉秀，刑罰規範的違憲審查標準，前揭註 2，頁 367、377 ；李惠宗，都是離職證明書惹的禍 ？─道德義務與不當聯 結禁止原則，台灣本土法學雜誌，第 61 期，2004 年 8 月， 頁 148-150。李惠宗，三次翹課，死當！─不當聯結禁止原 則在學業成績評量上的應用，台灣本土法學雜誌，第 56 期 ，2004 年 3 月，頁 156。李建良，行政法上不當聯結禁止原 則，月旦法學雜誌，第 82 期，2002 年 3 月，頁 20-21。 註二十九：本號解釋彭大法官鳳至、徐 大法官璧湖協同意見書註 8。 註三十： 大 法 官 每 每 以 「 合 憲 解 釋 原 則 」 作 為 為 行 政 權 及 立 法 權 遮 掩的藉口，如果人民期待能公平審 判的司法機關，面對人 民的控訴時，第一個回應是，我原 則上站在行政權和立法 權那一邊，人民還能期待司法權為 他們主持正義嗎？所謂 權力分立，是司法權不侵入立法權 的職權範圍，而不是司 法權在自己的職權範圍內偏袒立法 權。對於合憲解釋原則 70 的澄清，參見本席就釋字第 603 號解釋所作的協同意見書。 註三十一：參照釋字第 582 號解釋彭大法官鳳至不同意見書針對釋字 第 581 號解釋的批評。 註三十二：參照司法院第 1141、1180、1182、1185、1192、1193、1203 、1211、1229 次會議 不受理決定。 註三十三：刑事訴訟程序的羈押處分就是適例。目前比較有能力操作 羈押程序的司法機關，也是比較有 能力闡釋羈押要件的司 法機關。 抄洪○華聲請書 茲依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條第一 項之規定聲請解釋憲法，並將有關事項敘明如下： 壹、聲請解釋憲法之目的 請求解釋最高行政法院九十二年度判字第一六一六號判決 所適用之「公、民營廢棄物清除、 處理機構管理輔導辦法」 （以下稱「管理輔導辦法」）第三 十一條第一款之規定違憲 ，俾使聲請人依據司法院釋字第一 七七號及第一八五號解釋 之意旨，提起再審之訴。 貳、爭議之性質與經過及涉及之憲法條文 一、查，行政院環境保護署於民國 八十九年十一月十五日以（ 89）環署訓字第○○六八一四三號處分，以聲請人所受僱 之昌○企業有限公司（以下稱昌○公司）於聲請人擔任廢 棄物處理及清除技術員期間，該昌○公司違法經營，致污 染環境，情節重大為由，乃依前開「管理輔導辦法」第三 十一條第一款所定「因其所受僱之清除、處理機構違法或 不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者」， 71 撤銷（應係廢止）聲請人之（88）環署訓證字第 HA 二四 ○四三一號甲級廢棄物清除技術員合格證書及（88）環署 訓證字第 HA 一六○四三○號甲級廢棄物處理技術員合格 證書，並以同一函號處分將其他三位技術員即胡○安、洪 ○娟、蘇○敏之合格證書一併予以撤銷，此有處分書四份 可按（附件一）。聲請人不服，依法提出訴願遭決定駁回 ，此有訴願決定書影本可按（附件二）；決定駁回後聲請 人依法向臺北高等行政法院提起行政訴訟，原告之訴仍遭 駁回（附件三），不服續向最高行政法院提出上訴，亦遭 該院以九十二年度判字第一六一六號判決依據前揭「管理 輔導辦法」第三十一條第一款規定駁回聲請人之上訴而確 定在案（附件四）。 二、系爭「管理輔導辦法」第三十 一條第一款撤銷技術員合格 證書之規定（附件五），係屬對於人民工作權所為之限制 ，依法應有法律之授權及授權必須明確下始得為之，亦即 須符合「法律保留」原則，及「授權明確性」原則之要求 。惟上開「管理輔導辦法」第三十一條第一款之規定，不 僅違反「法律保留」原則，且將僱主違法營運之責任轉嫁 由受僱人負擔，亦有違「不當聯結禁止」之原則，嚴重違 反憲法第二十三條及侵害聲請人依憲法第十五條所保障之 工作權，爰依法聲請 大院解釋。 叁、聲請人解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 一、系爭「管理輔導辦法」第三十 一條第一款規定違反憲法第 二十三條所定「法律保留原則」及「授權明確性」原則： （一）按法律保留原則又稱「積極 依法行政原則」，係市民 法治國時期即產生的代表 性理論，指重要的事項應由 72 法律規定，未經法律授權 ，不得逕由行政命令取代而 為規定（中央法規標準法 第六條），此一理論雖發韌 自市民自由法治國時代， 於今日社會法治國時代仍有 適用（見李惠宗著「行政 法要義」第四十二頁以下、 陳敏著「行政法總論」三 版第一五四頁以下、吳庚著 「行政法之理論與實用」第六版第八十四頁以下）。 （二）而司法院對於法律保留原則 之實踐，亦於多號之解釋 中，均已明確揭示：「對 人民違反行政法上義務之行 為予以裁罰性之行政處分 ，涉及人民權利之限制，其 處分之構成要件與法律效 果，應由法律定之，法律雖 得授權以命令為補充規定 ，惟授權之目的、範圍及內 容必須具體明確，然後得 據以發布命令，方符憲法第 二十三條之意旨」，此有 司法院釋字第三一三號、第 三九四號、第四○二號及第五七○號解釋等可資參酌。 （三）另司法院於釋字第三九四號 及第四四三號解釋理由書 內，又進一步闡釋授權範 圍及規範密度之判斷，謂： 「……準此，凡與限制人 民自由權利有關之事項，應 以法律或法律授權訂定命 令加以規範……，如涉及限 制人民之自由權利時，其 授權之目的、範圍及內容須 符合具體明確之要件；若 法律僅為概括授權時，固應 就該項法律整體所表現之 關聯意義為判斷，而非拘泥 於特定法條之文字；惟依 此種概括授權所訂定之命令 ，祇能就執行母法有關之 細節性及技術性事項加以規 定，尚不得超越法律授權 之外，逕行訂定制裁性之條 款，此觀本院釋字第三六 七號解釋甚為明顯」，「至 何種事項應以法律直接規 範或得委由命令予以規定， 73 與所謂規範密度有關，應 視規範對象、內容或法益本 身及其所受限制之輕重而 容許合理之差異；諸如剝奪 人民生命或限制人民身體 自由者，必須遵守罪刑法定 主義，以制定法律方式為 之；涉及人民其他自由權利 之限制者，亦應由法律加 以規定，如以法律授權主管 機關發布命令為補充規定 時，其授權應符合具體明確 之原則」。 （四）按行為時（即民國九十年十 月二十四日修正前）之廢 棄物清理法第二十一條固 規定「前條公、民營廢棄物 清除、處理機構管理輔導 辦法及專業技術人員之資格 ，由中央主管機關定之」 （附件六），而行政院環境 保護署乃依此概括授權訂 定行為時「管理輔導辦法」 ，其第三十一條規定：「 清除、處理技術員有下列情 形之一者，主管機關應撤 銷其合格證書：一、因其所 受僱之清除、處理機構違 法或不當營運，致污染環境 或危害人體健康，情節重 大者。二、清除、處理技術 員使清除、處理機構借用 其名義登記為技術員者。三 、同一時間受聘僱於不同 場所為清除、處理技術員者 。四、其他違反本辦法規 定經主管機關認定情節重大 者。」此項清除處理技術 員合格證書之撤銷（應係廢 止）處分，已對人民工作 權加以限制，乃屬就人民違 反行政法上義務之行為裁 罰性之法規命令，依司法院 釋字第三一三號、第四○ 二號及第五七○號解釋意旨 ，廢棄物清理法就此之授 權應具體明確始可。惟觀之 行為時廢棄物清理法第二 十一條規定，就清除、處理 技術員資格撤銷（或廢止 ）事項之授權目的、範圍及 74 內容，有欠明確。 （五）又依司法院釋字第三九四號 解釋理由書所示『惟依此 種概括授權所訂定之命令 ，祇能就執行母法有關之細 節性及技術性事項加以規 定，尚不得超越法律授權之 外，逕行訂定制裁性之條款』 ，而系爭「管理輔導辦 法」第三十一條第一款規 定之撤銷（或廢止）技術員 合格證書處分，係屬制裁 性之條款，並非屬執行母法 有關之細節性及技術性事 項，則依司法院釋字第三九 四號解釋，自不得以概括 授權方式委由主管機關訂定 制裁性之條款甚明，縱以 概括授權方式委由主管機關 訂定法規命令，亦應符合授權具體明確之要求始可。 （六）另佐以民國九十年十月二十 四日修正公布（即行為後 ）之廢棄物清理法第四十 四條新增列「第二十八條第 二項至第五項、第四十二 條專業技術人員資格、合格 證書取得、訓練、廢止及 其應遵行事項之管理辦法由 中央主管機關會同中央目 的事業主管機關訂定之」規 定，該規定之立法理由則載明： 「配合行政秩序法之 規定，有關限制人民之權 利或課以人民義務或規定其 他重要事項者，需有法律 明文授權，且其授權之目的 、內容及範圍應具體明確 ，爰增訂廢棄物清除、處理 技術人員管理之法源依據」（附件七）。益徵原由主管 機關所訂定之行為時「管 理輔導辦法」第三十一條第 一款有關撤銷技術員資格 之規定，實已違反憲法第二 十三條法律保留原則之要 求，自屬無效。同時亦嚴重 侵害憲法第十五條保障人 民工作權之內涵，此亦有最 高行政法院九十二年度判 字第一八○三號判決所載意 75 旨亦認系爭「管理輔導辦 法」第三十一條第一款規定 係屬違憲，應不予適用，可資參考（附件八）。 二、行為時之「管理輔導辦法」第 三十一條第一款規定，違反 憲法第十五條保障人民工作權之規定： 系爭行為時之「管理輔導辦法 」第三十一條第一款係規 定「清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法 或不當營運致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主 管機關應撤銷其合格證書」，該款之裁罰構成要件，竟係 以「僱主」違法或不當營運為由，反轉嫁予以技術人員裁 罰。亦即基此規定，縱清除、處理技術員本身未有任何違 法或不當行為，其仍將因所受僱之清除、處理機構之違法 或不當營運行為而受罰，此一將僱主本身之違法或不當營 運所生之情節，卻轉由其技術員承擔「資格遭撤銷」危險 之規定，顯有「不當之聯結」，亦有違「刑止一身」之裁 罰原則，對清除、處理技術員之權利顯有重大侵害，並違 反憲法第十五條保障人民工作權之規定。 三、綜上所述，最高行政法院九十 二年度判字第一六一六號判 決適用法令顯有錯誤，而行為時之「公、民營廢棄物清除 、處理機構管理輔導辦法」第三十一條第一款之規定，顯 有違憲法第二十三條之「法律保留」原則，並進而嚴重侵 害人民依憲法第十五條保障之工作權，為此謹聲請 大院 惠予賜准違憲審查，以維憲法保障人民權利之精神，實感 法便。 肆、關係文件之名稱及件數 附件一：處分書影本四份。 附件二：訴願決定書影本乙份。 76 附件三：臺北高等行政法院判決書影本乙份。 附件四：最高行政法院九十二年度 判字第一六一六號判決書影 本乙份。 附件五：法令影本。 附件六：法律影本。 附件七：立法理由影本。 附件八：最高行政法院九十二年度 判字第一八○三號判決書影 本乙份。 謹 陳 司 法 院 聲 請 人：洪 ○ 華 中華民國九十三年一月七日 （附件四） 最高行政法院判決 九十二年度判字第一六一六號 上 訴 人 洪 ○ 華 住（略） 被上訴人 行政院環境保護署 設（略） 代 表 人 張 祖 恩 住（略） 右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年 八月十四日臺北高等行政法院九十年度訴字第三五五三號判決， 提起上訴，本院判決如下： 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、上訴人原領有被上訴人核發之（八八）環署訓證字第 HA 一 77 六○四三○號甲級廢棄物處理技術 員合格證書及（八八）環 署訓證字第 HA 二四○四三一號甲級廢棄物清除技術員合格 證書，並由昌○企業有限公司（下 稱昌○公司）分別申經高 雄縣政府以民國八十八年十二月二十八日八八府環四字第 WB○○三二○四號及八十九年二月十五日八九府環四字第 WB○○○六三二號函核准設置為該公司之廢棄物處理及清 除技術員。嗣被上訴人以上訴人設 置為昌○公司廢棄物清除 及處理技術員期間，該公司違法營 運，致污染環境，情節重 大，顯未克盡專任技術員管理之責 ，乃依公民營廢棄物清除 處理機構管理輔導辦法（下稱輔導 辦法）第三十一條第一款 規定，以八十九年十一月十五日（ 八九）環署訓字第○○六 八一四三號函撤銷上訴人之甲級廢 棄物清除及處理技術員合 格證書。上訴人不服，提起訴願， 遭決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。 二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人所屬昌○公司之第一類 甲級廢棄物處理操作許可證上之附 表所載，亦顯示其可處理 之項目包括一般事業廢棄物及有害 事業廢棄物，甚為明顯， 非如被上訴人所謂昌○公司僅能處 理一般事業廢棄物。參照 行為時廢棄物清理法第二十一條之 規定，主管機關固得依此 訂定法規命令，對公民營清除、處 理機構之專業技術人員之 資格為必要之規範。惟廢棄物清理 法並未就上述公民營清除 、處理機構之專業技術人員違反義 務，應予處罰之構成要件 及法律效果為具體明確之授權。是 主管機關發布之輔導辦法 第三十一條對清除處理技術員違反 義務之行為，訂定得予裁 罰之規定，顯與憲法保障人民權利 之意旨不符，且明顯違反 憲法第二十三條所定「法律保留」 原則。被上訴人係以輔導 78 辦法第三十一條第一項第一款為其 撤照之依據，然該條款係 採結果犯，亦即必須「致污染環境 或危害人體健康且情節重 大」。惟被上訴人迄今並未提出昌 ○公司之貯存灰渣有何「 致污染環境或危害人體健康」之具 體證據，顯違反「依法行 政」原則。再者，被上訴人雖以臺 灣高雄地方法院檢察署起 訴書上謂有鋅、鉛之有害事業廢棄 物之檢測報告為憑。然該 起訴書僅能證明有鉛、鋅之有害事 業廢棄物之檢測報告而已 ，並無任何因該貯存區中之鉛、鋅 物質造成污染環境或危害 人體之具體事證，是被上訴人僅憑 起訴書所載，即據以裁罰 ，實屬率斷。按行政程序法第一百 七十四條之一僅要求行政 機關必須於該法施行後二年內，儘 速將未有法律明文授權之 命令予以修改，如未修改則二年過 後，自動失效，毋再以其 他方法宣告廢止。該增修條文並未 規定或推定原未有法律授 權之行政命令在此「二年修正期間 」即屬合法。審理案件之 法官於具體個案中，對於行政命令 之內容是否牴觸憲法、法 律仍應依職權審酌之，是難謂輔導 辦法第三十一條第一款規 定於本件仍可適用，為此請求撤銷原處分及訴願決定等語。 三、被上訴人則略以：被上訴人依行為時之廢棄物清理法第二十 條及第二十一條之法律授權訂定輔 導辦法，於法並非無據。 被上訴人本於法律授權及符合立法 者意旨針對廢棄物清除處 理技術員之資格、職掌、合格證書 之取得及使用與廢止（撤 銷）皆有明確規定並訂定於輔導辦 法內，依法有據，更為行 政管制所必要之措施。況依九十年 十二月二十八日修正通過 之行政程序法第一百七十四條之一 規定，則輔導辦法第三十 一條在該法施行後二年內，仍為有 效，則該辦法尚不違反法 律保留原則。上訴人所屬「昌○公 司」雖為甲級廢棄物處理 79 場，可從事有害事業廢棄物之處理 ，惟依高雄縣政府核發「 昌○公司」處理場（廠）操作許可 證及清除許可證，均已載 明其營業項目如附表，故依該附表 「廢棄物種類」欄中記載 ，「昌○公司」對於污泥之清除及 處理僅限於無害性者。惟 被上訴人八十九年七月二十日及八 十九年七月二十四日稽查 時查獲「昌○公司」準備投入焚化 爐焚化之污泥，經檢測結 果 ， 該 汙 泥 總 銅 含 量 高 達 348mg/L ， 總 鋅 檢測數據為 41.9mg/L 及總鉛檢測數據為 6.42mg/L，三者均已超過「有害 事業廢棄物認定標準」之規定，係 屬於有害事業廢棄物。故 其顯然違反營業項目許可規定之範 圍，且該稽查紀錄均有上 訴人親自簽名具結在案可稽。上訴 人辯稱被上訴人以「污染 環境」為由撤證，無任何科學或醫 學上之依據可憑，且未有 客觀鑑定之依據一節，核與上述事 實不符。另依八十九年八 月十一日高雄縣政府環境保護局稽 查工作紀錄表記載「昌○ 公司位於田單四街三號非法貯存場 ……廢溶劑桶子破損致使 流出污染地面」，顯示「昌○公司 」對於上述之有害事業廢 棄物之貯存，違反「事業廢棄物貯 存清除處理方法及設施標 準」第十條有害事業廢棄物之貯存 方法及第十四條有害事業 廢棄物之貯存設施之規定。由於該 公司違規情節嚴重，案經 高雄縣政府以違反行為時之廢棄物 清理法第二十一條及輔導 辦法第三十條第一項第三款、第四 款暨第六款規定，於八十 九年八月十九日及八十九年九月二 十一日分別以八九府環四 字第 WB○○三五四三號及八九府環四字第 WB○○三九五 八號函撤銷該公司第一類甲級廢棄 物清除、處理許可證，並 命立即停工，並經臺灣高雄地方法 院檢察署檢察官以上訴人 違反廢棄物清理法予以提起公訴在 案。上訴人所屬「昌○公 80 司」不但違反許可證之營業項目， 從事含有總銅、總鋅及總 鉛之有害事業廢棄物（污泥）處理 ，除違反「有害事業廢棄 物認定標準」外，復未經主管機關 許可，擅自非法租用貯存 場，且貯存之有害事業廢棄物，復 因貯存桶子破損致廢溶劑 流出污染地面，亦違反「事業廢棄 物貯存清除處理方法及設 施標準」第十條有害事業廢棄物之 貯存方法及第十四條有害 事業廢棄物之貯存設施之規定， 其致污染環境或危害人體健 康，情節重大。被上訴人原處分並無違誤等語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：行為時廢棄物 清理法第二十條、第二十一條明定 公民營廢棄物清除、處理 機構經營廢棄物之貯存、清除或處 理業務，應明列專業技術 人員及申請核發許可，而公民營廢 棄物清除、處理機構管理 輔導辦法及專業技術人員之資格， 由中央主管機關定之。故 輔導辦法係依廢棄物清理法第二十 一條授權予中央主管機關 訂定，就清除處理機構核發許可之 要件、撤銷許可要件、廢 棄物清除處理技術員之設置及合格 證書之取得、撤銷要件與 相關管理為規定。其第三十條有關 撤銷其許可證或核備文件 之規定，即係廢棄物清理法第二十 條明列核發許可之文件， 取得許可證之業者，如未能遵守廢 棄物清理法相關規定而有 違反該辦法第三十條第一項各款情 事之一時，其符合廢棄物 清理法第二十條發給許可之情形已 消失，主管機關自得以權 責主管機關立場依該辦法取銷其原 核可事項；同理，廢棄物 清除處理技術員之設置，亦為廢棄 物清理法第二十條所明訂 核發許可要件之一，該技術員如有 違反輔導辦法第三十一條 各款情事之一者，主管機關自得以 權責主管機關立場依該辦 法撤銷技術員之合格證書；否則輔 導辦法之相關規定即形同 81 具文，主管機關亦無從對廢棄物清 除、處理機構之營運、廢 棄物之流向及清除、處理技術員等 為有效之監督管理，對保 障人民生命財產安全顯有疏漏。又 國家對人民自由權利之限 制，應以法律定之且不得逾必要程 度，憲法第二十三條固有 明文。但法律內容不能鉅細靡遺， 一律加以規定，其屬細節 性、技術性之事項，法律自得授權 主管機關以命令定之，俾 利法律之實施。行政機關基於此種 授權，在符合立法意旨且 未逾越母法規定之限度內所發布之 施行細則或命令，自為憲 法之所許。惟在母法概括授權情形 下，行政機關所發布之施 行細則或命令究竟是否已超越法律 授權，不應拘泥於法條所 用之文字，而應就該法律本身之目 的，及其整體規定之關聯 意義為綜合判斷，自屬當然。況上 訴人原有合格證書之取得 ，係源自於輔導辦法之規定，基於 權利義務同源，輔導辦法 自得就合格證書之撤銷為規定，以 貫徹有效監督管理之授權 意旨，輔導辦法第三十一條並未無 逾越法律授權，亦未違反 法律保留原則。被上訴人稽查人員 於八十九年七月二十日、 二十四日至昌○公司稽查時，分別 就其汙泥、灰渣採樣檢測 結果，前者總銅含量高達 34mg/L，屬有害事業廢棄物，後 者總鋅及總鉛檢測數據分別為 41.9mg/L 及 6.42mg/L，均超 過標準值 25mg/L 及 5.0mg/L；又依上訴人在場簽名之稽查紀 錄顯示，八十九年七月二十日昌○ 公司之操作條件每日紀錄 有記載不實之情形，其冷却廢水污 濁且高溫排放，廠內無地 磅，廢棄物焚化前未經過磅，廠內 空氣污染自動檢測設施堆 置故障，無法自動記錄及顯示污染 值；另昌○公司未經申報 主管機關許可在高雄縣大寮鄉田單 四街三號設置廢棄物貯存 場，八十九年七月二十四日稽查時 ，其內堆置大量之廢印刷 82 電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集 塵灰、廢液晶面板及混拌 之汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有 部分滲漏情形；八十九年 八月十一日高雄縣政府環境保護局 至昌○公司前述非法貯存 場稽查時，現場非法堆置長○化學 工業股份有限公司委託處 理之印刷電路板粉末約三百噸、不 明廢溶劑三十餘桶等，且 廢溶劑桶破損致流出污染地面，足 認昌○公司不僅在其申報 許可之廠內未確實依規定清除處理 廢棄物，其汙泥、灰渣屬 有害事業廢棄物，另非法未經申報 設置貯存廢棄物之場所， 任意堆置廢電路板粉末、廢觸媒、 廢溶劑、集塵灰、廢液晶 面板及混拌之汙泥、灰渣等，並有 廢溶劑桶破損溢流污染地 面之情形，自屬污染環境且情節重 大。至於臺灣高雄地方法 院法官九十年九月十三日於高雄縣 大寮鄉田單四街三號現場 勘驗，已事隔年餘，上訴人謂在場 稽查人李○森陳稱該土地 並無污染之背景值等相關資料，不 足以為其有利之證明。綜 上所述，上訴人主張均無可採，原 處分及訴願決定並無違誤 。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。 五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張本 件係有關人民工作權及生存權之重 大事項，即關係專業人員 之資格，無此資格無法從事專業工 作。原判決輕忽不以為意 ，毫無貼近人民權利保護心意。參 照空氣污染防治法第二條 第五款、第六款及第二十三條、第 四十條規定，水污染防治 法第二條第一項第十七款規定，土 壤及地下水污染整治法第 二條第六款及第五條規定，如果空 氣、水或土壤有超過監測 基準時，始有所謂「污染環境」之 情事。本件並無任何「土 壤」、「水」及「空氣」之監測值 ，原判決僅憑「有廢溶劑 破損流出地面」，即認定有「污染 環境」，並無法律依據， 83 有行政訴訟法第二百四十二條及同 法第二百四十三條第一項 第六款之判決不備理由之違法。環 保署南區稽查隊，稽查紀 錄提到其採樣中，所採集集塵灰，總鋅 41.9mg/L 及總鉛 6.42mg/L。然當時採樣係至儲存區採樣，而該區位於廠房內 ，除有廠房遮蔽外，尚有混凝土地 面，因此無污染之虞；又 縱如被上訴人所述其檢測之鋅及鉛 含量超過標準值係屬有害 事業廢棄物，然有何奇怪，蓋上訴 人所屬之昌○公司就是在 處理此種超過標準之有害事業廢棄 物。至於有害事業廢棄物 之貯存、處理與有害事業廢棄物有 無污染環境係兩回事。有 無污染環境，必須有污染值之檢測 始能判斷，並非可憑空推 斷，原審判決不令被上訴人提出污 染檢測值，反而將其未檢 測污染源值之不利結果歸由人民承 擔，顯然是法治國家依法 行政原則之倒錯。對人民違反行政 法上義務之行為，予以裁 罰性處罰之行政處分，涉及人民權 利之限制，其處分之構成 要件與法律效果應由法律定之，法 律雖得授權以命令為補充 規定，惟授權之目的範圍及內容必 須具體明確，然後據以發 布命令，始符合憲法第二十三條及 中央法規標準法第五條第 二款之規定，司法院釋字第三一三 號、第三九○號、第三九 四號、第四○二號、第四四三號、 第五一○號、第五一四號 分別解釋在案。依行為時廢棄物清 理法第二十一條規定，主 管機關固得依此訂定法規命令，對 公民營清除、處理機構之 專業技術人員之資格為必要之規範 。惟廢棄物清理法並未就 上述公民營清除、處理機構之專業 技術人員違反義務，應予 處罰之構成要件及法律效果為具體 明確之授權。是主管機關 如未有法律授權下，擅自依據上開 法條發布之「公民營廢棄 物清除處理機構管理輔導辦法」第 三十一條對清除處理技術 84 員違反義務之行為，訂定得予裁罰 之規定，顯與憲法保障人 民權利之意旨不符，且明顯違反憲 法第二十三條所定「法律 保留」原則。行為時廢棄物清理法 第二十一條僅規定「專業 技術人員資格，由中央主管機關定 之」。此項母法僅授權中 央主管機關得對專業技術人員「資 格」制定規範，而此項資 格，應係指資格之取得，而非包括 裁罰性之撤銷技術人員之 資格。廢棄物清理法第二十一條雖 有授權得由主管機關訂定 「專業人員資格」之「辦法」，但 對於裁罰性之行政處分， 其處分構成要件及法律效果於母法 及廢棄物清理法中均未有 規定，則行政機關未經授權下，即 率以裁罰性之行政處分撤 銷人民之專業資格，其處分自屬違 反法律保留原則等語。然 查「公、民營廢棄物清除、處理機 構經營廢棄物之貯存、清 除或處理業務，應列明專業技術人 員與貯存清除、處理之工 具、方法、設備及場所，向地方主 管機關申請核發許可證」 、「前條公、民營廢棄物清除、處 理機構管理輔導辦法及專 業技術人員之資格，由中央主管機 關定之。」為行為時廢棄 物清理法第二十條前段及第二十一 條所明定。另「清除、處 理技術員從事清除、處理業務，應 負責其所受僱之清除、處 理機構之正常營運及解決廢棄物清 除、處理技術問題，並應 審查有關許可證申請書、定期監測 報告、契約書、遞送聯單 及營運紀錄，確定內容無訛後，簽 名蓋章」、「清除、處理 技術員有下列情形之一者，主管機 關應撤銷其合格證書：一 、因其所受僱之清除、處理機構違 法或不當營運，致污染環 境或危害人體健康，情節重大者。 」公民營廢棄物清除處理 機構管理輔導辦法第十四條第二項 及第三十一條第一款亦定 有明文。次查課以人民義務之法律 ，於適用時，該法律所訂 85 事項若權利義務相關連者，本於法 律適用整體性及權利義務 平衡性，當不得任意割裂適用。亦 經司法院釋字第三八五號 解釋在案。本件對於行為時之廢棄 物清理法第二十條及第二 十一條之適用，應予以合併觀察適 用，始建構成完整的法律 規範體系。而公民營廢棄物清除、 處理機構經營廢棄物之貯 存、清除或處理業務，應明列專業 技術人員及申請核發許可 ，為廢棄物清理法第二十條所明訂 。其『管理輔導辦法』係 依同法第二十一條授權予中央主管 機關訂定之，故於管理輔 導辦法內訂定清除處理機構核發許 可之要件、撤銷許可要件 、廢棄物清除處理技術員之設置及 合格證書之取得、撤銷要 件與相關管理規定。其第三十條有 關撤銷其許可證或核備文 件之規定，即係廢棄物清理法第二 十條明列核發許可之文件 。廢棄物清除處理技術員之設置， 亦為廢棄物清理法第二十 條所明定核發許可要件之一，該技 術員如有違反管理輔導辦 法第三十一條各款情事之一者，主 管機關自得以權責主管機 關立場依該辦法撤銷技術員之合格 證書；否則管理輔導辦法 之相關規定即形同具文，主管機關 亦無從對廢棄物清除、處 理機構之營運、廢棄物之流向及清 除、處理技術員等為有效 之監督管理，對保障人民生命財產 安全顯有疏漏。即國家對 人民自由權利之限制，固應以法律 定之且不得逾必要程度， 憲法第二十三條定有明文。但法律 內容不能鉅細靡遺，一律 加以規定，其屬細節性、技術性之 事項，法律自得授權主管 機關以命令定之，俾利法律之實施 。行政機關基於此種授權 ，在符合立法意旨且未逾越母法規 定之限度內所發布之施行 細則或命令，自為憲法之所許。惟 在母法概括授權情形下， 行政機關所發布之施行細則或命令 究竟是否已超越法律授權 86 ，不應拘泥於法條所用之文字，而 應就該法律本身之目的， 及其整體規定之關聯意義為綜合判 斷。上訴人原有合格證書 之取得，係源自行為時廢棄物清理 法第二十一條授權主管機 關所訂定之「管理輔導辦法」，基 於權利義務同源，「管理 輔導辦法」自得就合格證書之撤銷 予以規定，以貫徹有效監 督管理之授權意旨，「管理輔導辦 法」第三十一條並無逾越 法律授權，亦未違反法律保留原則 。上訴人執詞於廢棄物清 理法第二十一條之規定，而無視於 第二十條規範內容之存在 ，亦不足採。而本件上訴人原領有 被上訴人核發之甲級廢棄 物處理技術員合格證書及甲級廢棄 物清除技術員合格證書， 並於八十八年十二月二十八日、八 十九年二月十五日先後經 高雄縣政府核設置為昌○公司之甲 級廢棄物處理及清除技術 員，設置期間被上訴人稽查人員於 八十九年七月二十日至稽 查時，就該公司準備投入焚化爐之 汙泥採樣檢測結果，總銅 含量高達 348mg/L， 超過標準值為 15mg/L 甚多，已屬有害 事業廢棄物，當天上訴人在場，且 在稽查紀錄上簽名；同年 月二十四日臺灣高雄地方法院檢察 署檢察官會同被告稽查人 員，至昌○公司未經申報主管機關 許可之廢棄物貯存場高雄 縣大寮鄉田單四街三號稽查時，其 內堆置大量之廢印刷電路 板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰 、廢液晶面板、汙泥、灰 渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情 形，經就其一般灰渣貯存 區採樣三組檢測結果，其總鋅及總鉛數據分別為 41.9mg/L 及 6.42mg/L，均超過標準值 25mg/L 及及 5.0mg/L，當天係由 上訴人開啟大門，惟於稽查過程離 去；另高雄縣環境保護局 派員於八十九年八月十一日至昌○ 公司前述非法貯存場稽查 結果，現場非法堆置長○化學工業 股份有限公司委託處理之 87 印刷電路板粉末約三百噸、不明廢 溶劑三十餘桶等，且廢溶 劑桶破損致流出污染地面，業經高 雄縣政府依輔導辦法第三 十條第一項第三款、第四款及第六 款規定，以八十九年八月 十九日八九府環四字第 WB○○三五四三號函撤銷昌○公司 第一類甲級廢棄物清除許可證及廢 棄物處理場（廠）操作許 可證；而上訴人與訴外人蘇○基等 設置非法貯存場堆置廢棄 物之行為，亦經臺灣高雄地方法院 檢察署檢察官認定有致污 染環境並生公共危險而提起公訴之 事實，有被上訴人八十九 年七月二十日及二十四日稽查紀錄 、圖片檔案資料、高雄縣 環境保護局八十九年八月十一日事 業廢棄物稽查工作紀錄表 、高雄縣政府前述函及臺灣高雄地 方法院檢察署檢察官八十 九年度偵字第一六六七五、一六六 八三、一六八六六、一六 八六七、一八九○三、二○○六○ 號起訴書、被上訴人稽查 督察大隊南區隊檢測報告等件影本 在原審卷及原處分卷可稽 ，事證明確。是被上訴人以昌○公 司違法營運，致污染環境 情節重大，認定上訴人未克盡專任 技術員管理之責，撤銷上 訴人甲級廢棄物清除及處理技術員 合格證書，揆諸前開規定 ，尚無違誤，訴願決定及原判決亦 予維持，均無不合。次查 課以人民義務之法律，於適用時， 該法律所訂事項若權利義 務相關連者，本於法律適用整體性 及權利義務平衡性，當不 得任意割裂適用。亦經司法院釋字 第三八五號解釋在案。本 件對於行為時之廢棄物清理法第二 十條及第二十一條之適用 ，應予以合併觀察適用，始建構成 完整的法律規範體系。而 公民營廢棄物清除、處理機構經營 廢棄物之貯存、清除或處 理業務，應明列專業技術人員及申 請核發許可，為廢棄物清 理法第二十條所明定。其『管理輔 導辦法』係依同法第二十 88 一條授權予中央主管機關訂定之， 故於管理輔導辦法內訂定 清除處理機構核發許可之要件、撤 銷許可要件、廢棄物清除 處理技術員之設置及合格證書之取 得、撤銷要件與相關管理 規定。其第三十條有關撤銷其許可 證或核備文件之規定，即 係廢棄物清理法第二十條明列核發 許可之文件。廢棄物清除 處理技術員之設置，亦為廢棄物清 理法第二十條所明定核發 許可要件之一，該技術員如有違反 管理輔導辦法第三十一條 各款情事之一者，主管機關自得以 權責主管機關立場依該辦 法撤銷技術員之合格證書；否則管 理輔導辦法之相關規定即 形同具文，主管機關亦無從對廢棄 物清除、處理機構之營運 、廢棄物之流向及清除、處理技術 員等為有效之監督管理， 對保障人民生命財產安全顯有疏漏 。即國家對人民自由權利 之限制，固應以法律定之且不得逾 必要程度，憲法第二十三 條定有明文。但法律內容不能鉅細 靡遺，一律加以規定，其 屬細節性、技術性之事項，法律自 得授權主管機關以命令定 之，俾利法律之實施。行政機關基 於此種授權，在符合立法 意旨且未逾越母法規定之限度內所 發布之施行細則或命令， 自為憲法之所許。惟在母法概括授 權情形下，行政機關所發 布之施行細則或命令究竟是否已超 越法律授權，不應拘泥於 法條所用之文字，而應就該法律本 身之目的，及其整體規定 之關聯意義為綜合判斷。上訴人原 有合格證書之取得，係源 自行為時廢棄物清理法第二十一條 授權主管機關所訂定之「 管理輔導辦法」，基於權利義務同 源，「管理輔導辦法」自 得就合格證書之撤銷予以規定，以 貫徹有效監督管理之授權 意旨，「管理輔導辦法」第三十一 條並無逾越法律授權，亦 未違反法律保留原則。上訴人執詞 於廢棄物清理法第二十一 89 條之規定，而無視於第二十條規範 內容之存在，亦不足採。 末查原判決已就本件爭點即輔導辦 法第三十一條是否逾越廢 棄物清理法第二十一條之授權而有 違法律保留原則；上訴人 受僱之昌○公司有無輔導辦法第三 十一條第一款所定「污染 環境或危害人體健康情節重大」之 情事各節，明確詳述其得 心證之理由，有如前述。並與前開 行為時廢棄物清理法、輔 導辦法等法令規定及解釋意旨要無 不合，亦無背於法律保留 原則，尚無判決不適用法規或適用 不當之違法；亦難謂有判 決不備理由之違法，縱原審雖有未 於判決中加以論斷者，惟 尚不影響於判決之結果，與所謂判 決不備理由之違法情形不 相當。至於上訴人其餘訴稱各節， 乃上訴人以其對法律上見 解之歧異，就原審取捨證據、認定 事實之職權行使，指摘其 為不當，均無可採。綜上所述，上 訴意旨指摘原判決違誤， 求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條 第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中華民國九十二年十一月二十七日 （本件聲請書其餘附件略） 90 ### 2. 彭大法官鳳至、徐大法官璧湖共同提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=436829) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意合憲結論，補充系爭法規不違反法律保留及授權明確性原則的理由。 > **核心主張**：憲法就授權明確性原則未設明文，是大法官藉個案憲法解釋反覆闡明而逐漸建立的憲法上法官法，此一法官法仍在發展中，作為違憲審查基礎時有標準不一的問題。何者屬國會保留而應由法律明定、何者屬法律保留而得授權訂定命令補充，其區分標準除依人民基本權利保護的重要性外，是否亦應考量法治國原則、權力分立原則或公益要求，只能一方面遵循解釋先例，一方面參考學說與比較法資料，逐案形成。大法官關於授權明確性的論述主要以基本權保障的憲法要求為基礎，即命令對基本權的影響愈深，授權明確的要求愈高，反之則憲法要求的明確程度愈低，形成層級式審查標準。 > **與多數意見的差異**：本席等與多數同認系爭規定合憲，差異在於補充授權明確性原則的審查標準及其層級化操作，多數對此並未展開。另指出我國長期未能釐清行政處罰與其他不利益行政處分的區別，行政罰法公布施行後混淆程度反而加深，是相關法規性質判斷上的背景問題。 1 協同意見書 大法官 彭鳳至 徐璧湖 本件解釋認主管機關依據法律授權於中華民國 86 年 11 月 19 日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦 法（已廢止）第 31 條第 1 款規定，對人民工作權固有所限 制，惟尚未逾越必要程度，符合憲法第 23 條之規定，與憲 法第 15 條之意旨，亦無違背，本席敬表同意。以下僅就系 爭法規不違反法律保留原則、授權明確性原則之理由，補充 說明 1 。 一、 授權明確性原則之審查標準 1、 授權明確性原則為憲法法官法 憲法就授權明確性原則，未設明文規定。司法院大法官 藉由個案憲法解釋 2 ，反復闡明，人民自由及權利之限制，應 以法律為之，但不排除得由法律授權行政機關以命令為補充 規定，惟其授權必須具體明確，由此逐漸建立憲法上所謂授 權明確性原則之內涵。 無可諱言的，此一憲法上法官法仍處於發展中，大法官 1 本件聲請案件合法，應予受理，在程序上並無爭議，故無補充說明受理理由之必要。至於人民 聲請解釋憲法案件 ， 因確定終局裁判未適用聲請人所指摘之法令 ， 而不符合司法院大法官審理案 件法第 5 條第 1 項第 2 款規定，不應受理，與本案情形不同，不容混淆，參閱司法院釋字第582 號解釋彭鳳至大法官部分不同意見書「參、結語」。 2 參閱司法院釋字第 313、390、402、522、538、559、598 號等解釋。 2 以其作為違憲審查之憲法基礎時，有標準不一的問題。因此 人民自由及權利之限制，何者屬國會保留，應以立法院通過 之法律明文規定？何者屬法律保留，而得以法律授權訂定命 令為補充規定？其區分標準如何？除依人民基本權利保護 之重要性考量外，是否亦應考量法治國原則、權力分立原則 或公益之要求？又法律授權訂定命令，是否符合授權明確性 原則？其審查標準如何？以上問題唯有一方面遵循大法官 解釋先例，另一方面參考學說及比較法上資料，逐案形成憲 法法官法。 2、 層級式審查標準之劃分 大法官關於授權明確性原則之論述，主要是以人民基本 權利保障之憲法要求為基礎 3 ，即關於人民自由權利之限制， 法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍， 3 德國基本法第 80 條第 1 項明文規定：「聯邦政府、聯邦閣員或邦政府，得根據法律發布命令 (Rechtsverordnungen)（第一句）。此項授權之內容、目的及範圍，應以法律規定之（第二句）。所 發命令，應引證法律根據。如法律規定授權得再移轉，授權之移轉需要以命令為之（第三句）。」 學者多引據該規定 ， 作為我國憲法上授權明確性原則之比較法上參考 。 此一規定在德國基本法之 體例上，係關於立法與行政部門就規範制訂權之關聯與界限規定。就此而言，大法官在我國憲法 授權明確性原則之論述上，甚少提及；至於依前開規定第一句，就特定規範之制訂而言，立法部 門可否授權行政機關為之，德國聯邦憲法法院採「重要性理論」為審查標準，而所謂「重要性」 之判斷，係指對基本權利的實現重要而言；其與前開規定第二句之關聯，在於命令對基本權利的 影響愈深，授權明確的要求愈高，反之，影響若愈輕微，憲法要求的明確程度愈低，此一部分， 則兩國釋憲實務有異曲同工之處，參閱許宗力，〈論法律保留原則〉及〈行政命令授權明確性問 題之研究〉，載《法與國家權力》，月 旦 出 版，1996 年 12 月 2 版 3 刷，第 117—267 頁；Michael Brenner in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art. 80 Abs. 1, Rn. 29,34.；Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 12,13.; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG Art. 80 Rn. 58. 3 應具體明確，始符憲法意旨4，此已成為大法官之一貫見解。 惟如何認定授權之目的、內容及範圍是否具體明確？則依司 法院釋字第 390 號、第 394 號、第 443 號 5 、第 522 號及第 538 號解釋意旨，可以解讀為大法官就法律保留原則與授權 明確性原則在人民基本權利保障上之適用，係依基本權利之 種類及限制人民自由權利措施之性質，劃分層級式之審查標 準。 （1）、依基本權利之種類所建立的劃分標準： 涉及人民生命及身體自由者，適用嚴格法律保留原則，對授權明確性之 審查較嚴；涉及人民其他自由權利者，適用一般法律保留原則，對授權 明確性之審查較寬。 （2）、依限制人民自由權利措施之性質所建立的劃分標準： 涉及刑罰之規定，適用嚴格法律保留原則，對授權明確性之審查較嚴； 涉及行政罰或其他行政干預之規定，適用一般法律保留原則，對授權明 確性之審查較寬。 3、 嚴格審查與寬鬆審查之意涵 4 大法官建立授權明確性原則之憲法依據 ， 為法治國原則 ， 或憲法第23 條規定之法律保留原則， 前者如釋字第 559 號解釋，後者如釋字第313 號、第394 號及第 402 號解釋。惟其論述皆以人民 基本權利保障為基礎，則無不同。 5 釋字第 443 號解釋理由書謂「憲法第 7 條、第 9 條至第 18 條、第 21 條及第 22 條之各種自由 及權利，則於符合憲法第 23 條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得 委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重 而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定 法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機 關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性 次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲 法所不許」。 以上論述究應解讀為「剝奪人民生命或限制人民身體自由」者，採嚴格審查標準；「涉 及人民其他自由權利之限制」者，採寬鬆審查標準；至「執行法律之細節性、技術性次要事項」 既得由主管機關發布命令為必要之規範而無須法律明定或明確授權 ， 因此不納入授權明確性原則 之審查標準，如本文見解；或將「執行法律之細節性、技術性次要事項」納入授權明確性原則之 審查標準，歸類為所謂寬鬆審查標準，而以「涉及人民其他自由權利之限制」 者，採所謂中度審 查標準，只是分類方法不同，標準並無不同，因此重點應回歸審查內容。 4 （1）、嚴格審查之審查方式，可以釋字第 522 號解釋理由書 之闡述為例： 立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補 充，雖為憲法之所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符 憲法第 23 條之意旨，迭經本院解釋在案。至於授權條款之明確程度， 則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人 民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之 方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法 律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。 （2）、寬鬆審查之審查方式，可以釋字第 538 號解釋文之闡 述為例： 建築法第 15 條第 2 項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之」，概 括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為 規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造 業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事 項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。 4、 授權明確性原則與比例原則之層級式審查標準，不 宜 混 淆 憲法第 23 條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防 止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公 共利益所必要者外，不得以法律限制之」。 該規定後段所謂「以法律限制之」部分，即大法官反復 闡明人民自由及權利之限制，應以法律為之，但不排除得由 法律授權行政機關以命令為補充規定，惟其授權必須具體明 確，而逐步建立憲法上所謂法律保留原則、授權明確性原則 5 之憲法基礎，已如前述。 惟人民自由及權利之限制，並非形式上符合法律保留原 則、授權明確性原則，即當然合憲。其實質內容，尚須符合 憲法第 23 條前段規定，即為達成特定目的所必要，換言之， 即尚須符合比例原則。 大法官就憲法第 23 條前段規定比例原則之審查，亦已 逐步建立層級化之審查標準，其內容可以釋字第 584 號解釋 理由書為例： 「對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於 從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為公共利 益之必要，即非不得予以適當之限制。至人民選擇職業應具備之主觀條件，例如 知識能力、年齡、體能、道德標準等，立法者若欲加以規範，則須有較諸執行職 業自由之限制，更為重要之公共利益存在，且屬必要時，方得為適當之限制」 惟此一針對比例原則所建立之層級化審查標準，與大法官就 形式法律保留原則、授權明確性原則所建立之層級化審查標 準之論述內容不同，不宜混淆。 至本件就比例原則之審查，因系爭法規涉及人民選擇職 業自由之主觀條件限制，故多數意見就其實質上是否符合比 例原則之審查，係以重要公共利益存在，且衡酌公益維護與 私益侵害之程度 6 ，其限制尚屬合理且必要，為系爭法令合憲 6 系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第 32 條前段規定：「清除、處理技術員經撤銷合 6 認定之基礎，符合中度接近嚴格之審查標準，並非採用寬鬆 審查標準，併予敘明。 二、 系爭法規不違反法律保留原則及授權明確性原則 1、 系爭授權法不違反法律保留原則 工作權之限制，不僅以立法目的直接針對工作權之限 制，如律師法或會計師法等為限。法律規定之內涵，影響人 民選擇職業之自由者，即屬對其憲法保障工作權之限制 7。 廢棄物清理法 ， 其立法目的為「有效清除 、 處理廢棄物， 改善環境衛生，維護國民健康」（第 1 條前段）。鑒於廢棄 物清理事物之普遍性，改善環境衛生，維護國民健康之重要 性與如何處理廢棄物之科技複雜性及政策選擇之爭議性，立 法院於 77 年 11 月 11 日修正公布之廢棄物清理法第20 條前 段，明文規定「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物 之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清 除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請 核發許可證」（以下稱系爭舊廢棄物清理法第 20 條前段規 定）。此一立法，係依國會多數，作成之政治上判斷，其規 制內容有兩項：其一為廢棄物清除、處理機構之經營者，其 格證書，五年內不得再請領合格證書」，此一五年之期限，於本件系爭工作權限制是否合理之比 例原則審查中，曾加以審酌，惟上開規定並非本件聲請解釋之對象。 7 參閱德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 46, 120ff. 7 工作權應受限制，非經許可不得營業；其二為列明專業技術 人員為主管機關許可廢棄物清除、處理機構經營之要件之 一。 又因現代廢棄物清理，為持續性之專業事務，不可一日 停滯，惟立法者尚難對該事務之管理，向未來作一般性抽象 規範。因此立法院於 74 年 11 月 20 日修正公布之廢棄物清 理法第 21 條，明文規定「前條公、民營廢棄物清除、處理 機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關 定之」（以下稱系爭舊廢棄物清理法第 21 條規定）。此一立 法，則是依國會多數，作成之另一政治上判斷，其規制內容 亦有兩項：其一為經許可經營之廢棄物清除、處理機構，主 管機關應持續管理之；其二為管制項目之一之專業技術人員 之資格，應受限制，並因而影響有意擔任廢棄物清除、處理 業務專業技術人員之工作權。至其執行，則授權中央主管機 關訂定法規命令行之，俾由主管機關視科技之進展、廢棄物 清理之必要性及管理方式之有效性，隨時為機動之調整。 系爭舊廢棄物清理法第 20 條前段、第 21 條規定，就涉 及重大公益、影響人民工作權之事項，係以法律為明文規 定，而將其執行事項，授權中央主管機關訂定管制措施持續 8 管理，並不違反法治國家法律保留原則。 2、 系爭授權法不違反授權明確性原則 關於人民自由權利之限制，法律授權以命令為補充規定 者 ， 授權之目的 、 內容及範圍 ， 應具體明確 ， 始符憲法意旨， 迭經大法官作成解釋，已如前述。惟如何認定授權之目的、 內容及範圍是否具體明確？首先應依一般法律解釋方法，認 定授權法意涵 8 。 系爭舊廢棄物清理法第 21 條授權規定，雖未就訂定專 業技術人員資格之內容與範圍為明確之規定，惟依廢棄物清 理法設置專業技術人員之目的 9，應可得知，其內容應與公、 民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理 業務時之科技及專業需求相關；其範圍則不得逾越持續管理 廢棄物清除、處理機構所必要。因此系爭授權法已符合授權 之目的、內容及範圍於授權法自為決定之要求。由於系爭法 規並不涉及人民生命及身體自由而應處以刑罰事件，故可通 8 德國基本法第 80 條第 1 項第二句明文規定，根據法律發布命令時，此項授權之內容、目的及 範圍，應以法律明確定之。可是「法律明確定之」，是不確定法律概念，因此德國聯邦憲法法院 審查的結果，並不一致，學者有將其審查標準整理為三公式者：「自為決定公式」、「立法計畫公 式」、「預見可能性公式」，參 閱Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 11.; 亦有增加一項「充分確定公式」， 而認為有四公式者，參閱 Michael Brenner in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art. 80 Abs. 1, Rn.33.；唯一可以確定的，是德國聯邦憲法法院認定，授權法律本身必須先依法律解釋方法加以 解釋，以審查授權之內容、目的及範圍是否明確。基本法第 80 條第 1 項第二句規定之意旨，並 不要求在任何情況下，授權之內容、目的及範圍，均必須明文訂定於授權法中 ，參閱 Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG Art. 80 Rn. 53,54. 9 解釋授權法律是否符合授權明確性之要求時，德國學者認為授權目的是具有決定性的解釋觀 點，只要授權目的明確，即可得知授權之內容及範圍，參閱 Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 12. 9 過大法官就 授權明確性原則所建立層級式審查標準 中所謂 較寬鬆審查 10 之檢驗，無違於授權明確性原則11。 至於依該條部分文義規定，專業技術人員之「資格」， 由中央主管機關定之，故認為主管機關僅得就該項「資格」 訂定法規命令，似乎授權法在此授與主管機關一種訂定中性 的、不具任何目的但限制人民工作權的資格條款之權限。如 此連檢驗各該資格條款內容是否合理必要的標準都沒有，可 能造成行政機關流於恣意，在法律解釋方法上，顯然偏重文 義解釋而有所不足；又經許可經營之廢棄物清除、處理機 構，應持續管理，業經法律明定，而專業技術人員為各該機 構核可設立之法定要件，自屬對各該機構持續管理之一環。 因此如認為依系爭舊廢棄物清理法第 21 條授權訂定之系爭 公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，不得包含對於各 該機構負責解決廢棄物清除、處理技術問題之專業技術人員 之管理，實不知此一管理辦法如何有效達成管理公民營廢棄 物清除處理機構之授權目的。此一對系爭授權法之解釋，恐 10 參閱前揭註 5，如將無須法律授權之「執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關 發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」 亦作為授權明確 性原則審查之層級，稱之為「寬鬆標準」，則相對於此一「寬鬆標準」，多數意見即係採所謂「中 度標準」審查。 11 自比較法上觀察，系爭授權法除尚難通過德國聯邦憲法法院所建立的、相當於大法官所適用 的所謂嚴格審查標準，即 「預見可能性公式」 之審查外，已可符合德國聯邦憲法法院建立的其他 標準 ， 如所謂 「自為決定公式」、「立法計畫公式」 或 「充分確定公式」 之要求 ， 參閱Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 11. 10 亦有見樹不見林之偏失。 3、 系爭法規命令並未逾越授權範圍 （1）、行政處罰與狹義不利益行政處分 行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰與行 政處罰以外之不利益行政處分，均可能對人民之自由或權利 加以限制，惟二者有本質上之不同 12 ，故不得因行政機關對 人民作成任何不利益行政處分而限制其自由或權利時，均認 為係行政處罰。 行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之 報償手段（Buße），以消滅其過去違規且有責行為之責任， 並一般性預防將來違規行為發生。此一公權力之發動，以個 人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。因此就行 政機關維持行政秩序的各種合法手段而言，乃以要求人民不 要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目的之消極方法。罰 鍰為典型之行政處罰方式，其裁處適用行政罰法規定之程 序。 狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為 12 行政處罰類似刑罰，行政處罰以外之不利益行政處分，則為行政管制措施，二者本質不同， 適用不同之法律指導原則。行政處罰以外之不利益行政處分，屬傳統行政法領域，必須適用比例 原則、利益衡量原則、合目的性原則；行政罰則適用便宜原則、並以構成要件該當、違法性、有 責性為處罰之基礎（進一步而有正當防衛、緊急避難等阻卻違法或阻卻責任事由之適用），參閱 林麗瑩，〈論行政秩序罰之處罰種類〉，載《行政不法行為制裁規定之研究》，行政院經建會經社 法規研究報告，1990 年 5 月，第 112、113 頁。 11 維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之 規制手段（Anordnung）。其特質在於以直接形成符合法律要 求之行政秩序之方式，以積極實現行政目的，除應受法律拘 束外，行政機關必須依行政任務之要求，持續積極主動進行 各項規制行政秩序之措施，故其發動不得受制於是否有一個 故意或過失違反行政法上義務之行為人之可罰行為等偶發 事件，因而本質上無從作為處罰方式。行政機關依法限制或 禁止一定行為，剝奪或消滅資格、權利之行政行為，均屬行 政機關為維持行政法規秩序而最終不可或缺，且不以個人過 去之行為態樣為條件之管制手段。其中具有法律效果者，即 屬狹義之不利益行政處分，其作成應適用行政程序法規定。 本質上無從作為處罰方式之狹義不利益行政處分，如果 藉用為行政處罰，其結果自然不正確，既無助於人民權利保 障，更有害於公共秩序之維持（見附論）。 （2）、許可之廢止為狹義不利益行政處分，屬行政管制措施 甲、許可為授益行政處分，屬預防性管制措施 國家對於特定活動或計畫，認為其對公益危害的可能性 較高，為預防在個案中發生違法情形而難以排除其違法行為 之結果，故由法律特別規定，須經主管機關「許可」，始得 12 為之。許可之核發，為一種授益行政處分 13 。凡人民之活動， 須先獲得主管機關許可者，本質上是一種事前的預防性管制 措施 14 。 乙、授益行政處分之廢止，為狹義不利益行政處分，屬事後 管制措施 法律運用公共資源，如公法上之許可、核准等，作為管 制社會生活之手段者，其管制之目的，不僅用以決定是否解 除管制或核發許可，同時亦決定任何因已解除管制或核發許 可而享有之主觀公法上權利，應否持續 15 。換言之，所謂行 政管制，必須主管機關就管制活動之任何階段，皆可依法定 管制目的進行管制，始能達成管制任務。因此主管機關只要 基於公益維護或特定管制目的之考量，無論事前解除管制與 否，或事後回復管制與否之決定，皆為管制措施。如以立法 部門就特定人民活動必須管制，作成之政治上判斷而形諸法 律後，執行之行政機關僅限事前解除管制與否之決定，為管 制措施；事後因管制目的未能達成而造成法律所欲維護之公 益重大損害時，除非為處罰個人因故意或過失而違反行政法 13 參閱陳敏，《行政法總論》，2004 年 11 月 4 版，第 344、345 頁。 14 參閱陳敏，同上註；林麗瑩，前揭文，第104、105 頁；Wolff/ Bachof/ Stober, VerwR I, 10 A. S. 656-657. 15 Jürgen Salzwedel in: Erichsen/ Mart ens, Allg. VerwR, 7 A., S.460-461. 13 上義務之行為，否則主管機關不得再作回復管制決定之見 解，不啻將「管制」解釋為「解除管制」，不能包含「回復 管制」，殊難認為符合行政管制之本旨。 惟基於重大公益考量而廢止合法之授益處分，是對人民 合法利益的嚴重侵害，故必須有法律依據，並明確說明公益 與私益衡量之理由 16 。在行政程序法施行後，其作成尤應符 合該法相關規定，如受平等原則、比例原則之拘束，並應給 予處分相對人陳述意見之機會等。尚不得因行政管制之目 的、理由及程序與行政處罰之設計不同，即謂人民之權益未 獲保障。 （3）、系爭法規命令並未逾越授權範圍 依系爭授權法訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構 管理輔導辦法，既應包含對於各該機構列明負責解決廢棄物 清除、處理技術問題之專業技術人員之管理，已如前述。則 系爭管理輔導辦法第 31 條第 1 款規定，顯然以個案設置專 業技術員作為管制方法之一 17，而仍造成公益之重大損害 16 參閱許宗力，〈行政處分〉，載翁岳生編 《行政法 （上冊）》，2000 年 3 月 2 版，第597、598 頁。 17 系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第 14 條規定：「清除、處理技術員應取得主管 機關核發之合格證書，始得從事廢棄物清除、處理業務 （第1 項）。清除、處理技術員從事清除、 處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並 應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽 名蓋章 （第2 項）」。由以上規定可資認定，清除、處理技術員依該規定取得主管機關核發合格證 書時，具有法定職務，並非僅屬受僱於清除、處理機構之一般員工，故應認為是主管機關管制清 除、處理機構之方法之一。 14 時，其管制目的事實上完全無法達到，該專業技術員如何向 將來負責解決廢棄物清除、處理技術問題，以預防污染環境 或危害人體健康之能力，已不可信賴，故喪失繼續持有系爭 特許之正當性。系爭法規以此為主管機關廢止專業技術員合 格證書之法定理由 18，乃主管機關基於法律明定管制目的所 為之事後管制措施，並未逾越授權範圍。 三、 結語 本件系爭舊廢棄物清理法第 20 條前段、第 21 條規定， 就涉及重大公益、影響人民工作權之事項，以法律為明文規 定，而將其執行事項，授權中央主管機關訂定管制措施持續 管理，並不違反法治國家法律保留原則與授權明確性原則； 又本件依系爭授權法訂定之 系爭公民營廢棄物清除處理機 構管理輔導辦法第 31 條第 1 款規定，乃主管機關以限制一 般人民、而特許特定人民從事特定工作之管制措施所欲達到 之法定管制目的完全未因該管制方法而獲得實現，因此特許 特定人民從事特定工作之正當性喪失，為免將來發生類似危 害，所為回復法律明定管制狀態之管制措施，既非行政制 裁，尤非行政機關對人民所為之經濟制裁，故未逾越授權範 18 基於重大公益考量而廢止合法之授益處分，並非對任何個人單一行為之處罰，而是對受管制 行為之總體印象，認為若不回復管制，可能對將來確保合法行政秩序之維持，造成危害。是故相 關法規原則上並無行為態樣或歸責要件之規定，參閱林麗瑩，前揭文，第 100—108 頁。 15 圍。另上開系爭法令對人民工作權之限制，實質上亦符合比 例原則，故與憲法第 23 條及第 15 條規定，均無違背。又本 件就系爭法令是否符合授權明確性原則，採用較寬鬆審查標 準；就其對人民工作權之限制是否符合比例原則，採用中度 接近嚴格審查標準，無違於大法官過去解釋先例就法律保留 原則、授權明確性原則與比例原則所建立之審查基本原則。 「憲法除志在保障基本權利外，本身也是規範國家生活 或公共事務之根本大法」 19 。個人基本權利與公益之維護， 如果處於一種「積少成多」的關係，當然可以適用保護好個 人權利終究相當於維護公益之邏輯；可是如果個人基本權利 與公益之維護，必須以法律甚至憲法加以規範者，顯然是處 於一種「此消彼長」的關係，因此憲法第 23 條始規定，人 民之自由權利，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持 社會秩序，或增進公共利益所必要者，得以法律限制之。就 後一種關係而言，一旦發生憲法爭議，大法官所面對的，可 能不是單一價值如何累計的問題，而是相衝突之多元價值的 權衡問題，也就是決定相衝突的公益與私益間，保護的先後 次序與程度，何時應容許法律對私益之侵害而保護公益，何 19 參閱許宗力，前揭〈論法律保留原則〉文，第 186 頁。 16 時應擱置公益而優先保護私益；既不適用私益保護不了、更 保護不了公益的邏輯，也不適用保護了公益、私益當然獲得 確保的邏輯。又行政法規增修後之法律關係如何，應具體認 定之，尚不當然構成修正前法規違憲之理由；本件解釋認系 爭管理輔導辦法第 31 條第 1 款規定，係指廢棄物清除、處 理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當 營運情形， 而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者而 言，乃依該款文義及授權目的解釋之當然結果，此觀本件確 定終局判決詳加論述個案清除、處理技術員與其所受僱廢棄 物清除、處理機構造成重大污染環境、危害人體健康事實之 關係，以認定法定廢止許可之原因是否存在可知。作為本件 合憲解釋基礎的法律解釋，既未以所謂合憲法律解釋方法以 排除另一可能違憲之法律解釋，與主管機關、行政救濟機關 及行政法院適用系爭法令時之見解並無不同，本不影響個案 清除、處理技術員應受裁判之結果，均併予敘明。又系爭法 規，並非就人民特定違反行政法上義務而應受處罰之行為為 規範，故非行政處罰，不發生對一違規行為處以數個行政處 罰或處以刑罰及行政處罰之問題。 四、 附論 ： 藉狹義不利益行政處分為行政處罰方式之商榷— 17 行政罰法第 1 條及第 2 條之立法問題 行政罰法第 1 條將「沒入」與「其他種類行政罰」明列 為行政罰，並於第 2 條作成定義性規定如下： 本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分： 一、限制或禁止行為之處分： 限制或停止營業 、 吊扣證照 、 命令停工或停止使用、 禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁 止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。 二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登 記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。 三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。 四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處 分。 除第 3 款及第 4 款學者認為實無須列入 20 外，其第 1 款 及第 2 款規定 ， 自其文義解釋 ， 已可相當於行政程序法第 102 條規定行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。 不利益行政處分，除罰鍰外，本質上無從作為行政處罰 方式，已如前述。行政罰法如此全面將不利益行政處分明定 為行政罰，完全適用與刑法總則相同之刑罰原則，可能發生 以下疑慮： 1、 違反法治國家權力分立之基本原則 法治國家要求依法行政，因此國家行政應有法律基礎。 20 學者蔡震榮認為行政罰法草案第 2 條第 3 款、第 4 款（按：與現行法相同），應排除於裁罰性 處分外，參閱蔡震榮，〈行政罰法草案之探討〉，月旦法學雜誌 105 期，2004 年 2 月，第 201 頁。 18 但依法行政並不等於法律之執行，行政權既為獨立之國家權 力，故在法律容許之範圍內，應有其決定行為或不行為，以 及如何行為之空間。 「行政作用法為行政法之最重要部分，而行政處分則為 最主要之行政作用」 21 。行政罰法第 1 條及第 2 條規定將國 家最主要之行政作用方式，就對人民作成下命處分部分，幾 乎限定為僅於制裁人民之違規且可罰之行為時，始得發動， 使行政作用除授與人民利益外，僅限於追查人民之違規事 件，無異大幅癱瘓行政權而有違反法治國家權力分立之基本 原則之虞。 2、 違反法治國家法明確性原則 行政罰法第 1 條及第 2 條規定，依其文義解釋，可相當 於行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。而該第 2 條立法理由三說明： 本法所稱「其他種類行政罰」， 僅限於本條各款所定「裁罰性之不利處分」， 並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件， 如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者 ，因與行政罰之裁罰性不 符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，行政機關對違法授益 行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止， 是否屬本法所規範之 「裁罰 性之不利處分」，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用 之法規而定，未可一概而論。 21 參閱翁岳生，〈論行政處分之概念〉，載《行政法與現代法治國家》，1990 年 9 月 11 版，第 1 頁。 19 此一說明，顯然又大幅限縮了該條之適用範圍。惟所謂「未 可一概而論」之標準為何？無論自法條明文規定，或立法理 由說明，均無法獲知 22 。以前開第 2 條所規定的裁罰性之不 利處分而言，適用於個別行政法時，也可能全部不具有裁罰 性。如何認定法條明定為「裁罰性行政處分」者，可能不具 有裁罰性？可能不適用行政罰法？難為一般受規範者所得 預見，此一規範行政機關處罰人民時有關處罰種類之基本法 規定，顯然不符合法治國家法明確性原則。 以本案而論，由於「撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照」 既經行政罰法第 2 條第 2 款列舉為行政罰，以致相關法規將 之作為行政管制措施規定時，無可避免的誤導民眾自行政罰 之意義解釋系爭規定 23 ，而僅自形式觀察其既無行為構成要 件，又無責任規定，竟得「處罰」人民，即生違憲疑義。此 乃法律不符合法治國家法明確性原則而徒生爭議之一例。 3、 不利於人民基本權利之保障、有害於公共秩序之維持 如果限制行政權，等於人民基本權利保障與公共秩序之 22 論者雖嘗試提出區分標準，惟除個案例示外，其一般區分標準為「就相關法律條文結構，探 求立法客觀目的，予以定性」，參閱林錫堯，《行政罰法》，2005 年 6 月初版，第 21—23 頁。 23 即使專研行政法之學者，亦有認為如同屬法條列舉為「裁罰性行政處分」者，何者具有裁罰 性？何者則無？難以區分，參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，2005 年 8 月增訂 9 版，第 484 頁；洪家殷，〈行政院版「行政罰法草案」有關處罰種類之探討〉，月旦法學雜誌 111 期，2004 年 8 月，第 23—25 頁；洪家殷，《行政秩序罰論》，1998 年 2 月初版，第 242 頁；蔡震榮，前揭 文，第 198—201 頁。 20 維持 ， 實為本席所樂見 。 然而行政罰法第 1 條及第 2 條規定， 顯然適得其反。 就公共秩序之維持而言，行政權既然大幅限縮為追查違 規行為，則行政功能越高，人民受罰越重，而於積極、預防 性之行政任務，則無有效管制手段得以主動進行，否則可能 件件面臨曠日廢時之違反行政罰法爭議，行政目的的實現， 可能遙不可及。譬如水污染防治法第 40 條規定： 「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第 7 條第 1 項或第 8 條規定者， 處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善 者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放 許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」 如事業因不可歸責之事由，或具有緊急避難等阻卻違法之事 由 ， 而就其排放廢（污）水於地面水體不符合放流水標準（水 污染防治法第 7 條第 1 項）之行為應不予處罰（行政罰法第 7 條、第 13 條前段）者，自處罰之理論而言，當然不得施以 前開水污染防治法第 40 條所規定之任何「處罰」。然而事業 排放廢水不符合水污染防治法第 7 條第 1 項之要求，主管機 關如因不得處罰該事業時 ， 竟當然不得「處罰」其限期改善、 停工、停業、或廢止排放許可證、簡易排放許可文件或勒令 21 歇業等 24 ，俾有效制止違規狀態之繼續，實嚴重影響公共秩 序之維持。 就違規個人而言，如前開水污染防治法第 40 條規定全 部為處罰規定，則行政機關只須查明人民有故意、過失之違 規行為 ， 即可就「不同種類之處罰」， 不斷併加至勒令歇業 25 ， 處罰顯然過重且不符合處罰之本質 26 ， 亦有違正當法律程序。 茲同以上開水污染防治法第 40 條規定為例，人民如有 故意、過失違反水污染防治法第 7 條第 1 項之違規行為，而 依法受新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰之處分者，主管 機關應審酌該違規人違反行政法上義務行為所應受責難程 度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量 受處罰者之資力（行政罰法第 18 條第 1 項），換言之，主管 24 德國秩序違反法所規定的行政處罰方式，只有罰鍰一種。該國秩序違反法第22 條雖將狹義不 利益行政處分之「沒入」一項列入該法，但學者一再強調，沒入僅屬罰鍰之「附隨效果」，本質 上為預防措施 ， 即使對沒入物之所有權人而言 ， 增加一項警告效力 ， 仍不得因而認定其為行政罰 ， 故不適用行政罰有關有責性原則等相關規定，參閱 Göhler, OWiG, 13 A.vor § 22 Rn.2-6. ；我國行 政罰之種類，依行政罰法第 1、2 條文義解釋，除沒入為明定外，尚可包含所有狹義不利益行政 處分在內，範圍遠大於德國，且一律適用刑法總則所定刑罰基本原則之結果，其窒礙難行可想而 知，參閱林麗瑩，前揭文，第 112、113 頁；洪家殷，前揭文，第 25—32 頁。 25 行政罰法第 24 條第 2 項前段規定參照。 26 例如行政罰法第 24 條第 2 項前段規定，前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒 入或其他種類行政罰之處罰者 ， 得依該規定併為裁處 。 其立法理由為 ：「違反行政法上義務行為， 依所違反之規定，除罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因處罰之種類不同，自得採 用不同之處罰方法，以達行政目的，故於沒入或其他種類行政罰，除其處罰種類相同，不得重複 裁處外，依本法第 31 條規定，應由各該法令之主管機關依所違反之規定裁處」；同法第 31 條第 3 項規定，一行為違反數個行政法上義務，應受沒入或其他種類行政罰者，由各該主管機關分別 裁處。其立法理由為：「至於罰鍰外另應受沒入或其他種類行政罰者，因其處罰種類不同，為達 行政目的，各該主管機關仍保有管轄權，應分別處罰之，爰為第 3 項規定」。由此立法及說明可 知，所謂 「其他種類行政罰」 得否科處，應視是否為達成行政目的所必要而定，因此其本質上並 非處罰。 22 機關於決定裁處罰鍰之額度時，應已就該違反行政法上義務 者所應受責難之程度為充分之考量，而以處罰鍰新臺幣六萬 元為下限，六十萬元為上限，以消滅其過去違規且有責行為 之責任，並無殘餘之責任而得另為「處罰」，否則其裁量決 定即有違法之虞。 至於前開水污染防治法第 40 條關於罰鍰之外的「處罰」 規定，即「並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連 續處罰 27 ；情節重大者，得命其停工或停業；必要時 28 ，並得 廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」部分， 如依行政罰法第 2 條立法理由三之意旨，性質上皆屬該理由 三所謂「其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，非屬 裁罰性之不利處分，無本法之適用 」，故不得隱匿於人民故 意過失行為之「後續處罰」中而依行政處罰程序一併科處。 就此而言，行政罰法第 1 條、第 2 條、第 24 條第 2 項前段 及第 31 條第 3 項規定，均屬誤導性立法，造成人民受到超 過其違反行政法上義務行為所應受責難程度之處罰。 27 在此「連續處罰」之用語，亦有誤導之虞，因其本質上為人民依主管機關依法所為限期改善 之行政處分而負有行為或不行為義務，逾期不履行時，行政機關採取間接強制其執行之方法，宜 稱為「怠金」；又限期改善、停工、停業、廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業， 既皆屬為達成行政目的之管制方法 ， 行政機關於命人民限期改善而不果後 ， 應於有繼續執行該限 期改善命令之必要者，始得科處怠金；如命人民限期改善已無必要，或已緩不濟急，而應直接命 停工時，該限期改善之命令已無執行之必要，自不得另科處怠金。 28 「必要時」此一法條用語，如解釋為處罰要件規定，顯然違反法律明確性原則。故應依廢止 許可證、許可文件或勒令歇業為行政管制措施之本質，解釋為「達成行政目的所必要」。 23 行政機關在行政處罰之外，為維護行政秩序之必要，而 作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分者，應循一般行 政程序，作成其他不利益行政處分，並詳細說明其所採管制 措施乃為達成行政目的所必要之理由，且全面接受司法審 查。否則可能不當免除主管機關就管制性不利益行政處分說 明正確理由之責任，且剝奪該處分相對人就附正確理由之不 利益行政處分、依正確之程序，陳述正確意見之機會 29 ，而 有違正當法律程序之要求。 4、 結語 行政罰法第 1 條及第 2 條規定藉狹義不利益行政處分為 行政處罰方式之問題，已如前述。正本清源之計，宜依行政 機關作成不利益行政處分性質之不同，將行政處罰限定為罰 鍰一種 30，至於其他行政管制措施性質之不利益行政處分， 29 行政罰法第 42 條固有類似行政程序法第 102 條之程序規定，惟行政處罰與其他行政管制性質 之不利益行政處分之目的不同 ， 因此行政機關作成行政處罰或其他行政管制性質之不利益行政處 分時之理由，完全不同，且行政管制性質之不利益行政處分依法亦不應適用行政處罰相關規定， 故行政機關作成行政處罰以外其他行政管制性質之不利益行政處分時 ， 不得以人民有故意或過失 違反行政法上義務之行為為管制理由 ， 而應敘明各該管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要之 理由，並予人民就此一內容之不利益行政處分，依行政程序法規定，為正確表達意見之機會，否 則即有剝奪該處分相對人正確陳述意見之機會而違反正當法律程序之虞。 30「沒入」或「其他種類行政罰」，本質上並無可視違規人違反行政法上義務行為所應受責難程 度而決定是否採行或採行至何種程度之彈性，故依行政罰法第 18 條第 1 項規定意旨，應認為行 政罰法所規定之各項行政處罰中 ， 僅有罰鍰一種具有處罰之性質 ； 有關行政處罰之種類及所應適 用之原則、程序等，美國法制並無一部專門之法律，而是委諸於行政程序法及個別行政實體法分 別規定之，惟可資確定的是，只要在憲法容許之範圍內，行政機關所得科處之行政處罰或不利益 處分 ， 均不適用刑罰之原則 、 程序 ，參閱張劍寒 ，《行政制裁制度》， 行政院研考會委託研究 ，1979 年 6 月，第 178—183 頁、蔡震榮，〈美國行政處罰與強制之介紹〉，載《行政執行法》，2002 年 9 月修訂 3 版，第 235—268 頁；至於德國及奧地利之法制，均有一部專門法律規範行政處罰，惟 德國秩序違反法第 1 條第 1 項及奧地利行政罰法第 10 條第 2 項均明定行政處罰之種類，俾得明 24 宜於行政實體法中列舉或概括規定主管機關為達成個別具 體行政立法之要求，於必要範圍內，得依行政程序法第 4 條 至第 9 條及第 102 條等規定，作成限制或剝奪人民自由或權 利之行政處分；各該處分則應由法院為事後之全面審查。如 此一方面促使行政機關正視其積極實現行政法所要求之行 政秩序之法定責任，並賦予其相當之權限，以維護公益；另 一方面由法院個案審查，行政機關基於個別具體行政立法之 要求（如基於水污染防治法第 7 條第 1 項規定事業排放廢水 於地面水體者應符合放流水標準之要求），而作成限制或剝 奪人民自由或權利之行政處分時，其認定事實、適用法律是 否錯誤，或有其他逾越權限、濫用權力，或違反一般行政法 原理原則之違法情形，並予人民就管制之事實是否存在、管 制之手段是否合理、必要，為正確陳述意見之機會，以達到 實質保護人民權利之目的。 「我國一般社會上，對行政處分之意義，常有誤解，每 以行政處分，泛指行政機關之懲罰措施。處分與懲罰，似作 相同之解釋」 31 。多年前論者顧慮一般社會大眾對行政處分 確適用各該法律所規定之原則及程序，參閱張劍寒，前揭書，第99、121 頁。似我國行政罰法第 1、2 條之立法例，既列舉行政處罰之種類，又說明可能不具有處罰性，至於是否適用該法，應 由法律之規範對象 （行政機關及人民） 個案判斷，並依其判斷而分別適用不同之法律、不同之程 序、受不同之行政法原理原則支配者，誠屬少見而易資紛擾。 31 參閱翁岳生，前揭文，第 1、2 頁；相同顧慮，參閱許宗力，前揭註 16 文，第 540 頁。 25 之意義有誤解。行政罰法公布施行後，行政處分即為行政處 罰，究竟是正解或誤解，恐怕更難釐清 32 ，實屬遺憾。 32 德國在 1952 年制訂秩序違反法 ， 而於其第1 條明定「秩序違反事件是一項符合法律構成要件 ， 而應處以罰鍰之違法且有責行為」。在此之後，學者即致力釐清個別行政法領域中並非處以「罰 鍰」而稱之為「罰」之用語，參閱Kurzwelly in:Karlsruher Komm. zum OWiG, § 1 Rn.9-16.；反觀 我國，多年來不僅未能釐清行政處罰與其他不利益行政處分之不同，反而加深其混淆程度，實令 人遺憾。 ### 3. 廖大法官義男、王大法官和雄共同提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=436830) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：根本反對。撤照屬裁罰性規定而非資格規定，逾越授權並違反法律保留與比例原則。 > **核心主張**：舊廢棄物清理法第二十一條僅授權訂定機構管理輔導辦法及專業技術人員的「資格」。資格規定分積極資格與消極資格，若因未具備積極資格或具有消極資格情事而撤銷已取得的資格，仍屬資格規定範疇；反之，與資格要件無關，而是因怠職或其他違反行政法義務而撤銷資格者，實質上是為貫徹管理監督目的、對違反義務者剝奪或消滅資格權利的裁罰性不利處分，已非資格規定。依本院歷來解釋，裁罰性規定的構成要件與法律效果應由法律定之，授權亦須具體明確。舊法就專業技術人員應如何執行職務、違反職務義務有何法律效果，均未明文亦無授權，系爭規定顯已逾越授權範圍。 > **與多數意見的差異**：多數意見以限縮解釋將系爭規定限於「在清除、處理技術員執行職務之範圍內者」以求合理，本席等認為此已與文義有出入，且仍不問技術員執行職務有無違法或不當、有無故意過失即須承擔撤照後果，欠缺歸責的正當性。主管機關其後訂定的新管理辦法已改為「因執行業務違法或不當」，益顯原規定的不合理；多數仍認合憲，不僅模糊法律保留與授權明確性原則的界線，且悖離本院向來對處罰法定原則的一貫堅持。 1 釋字第六一二號解釋不同意見書 大法官 廖義男 王和雄 95.06.14 行政院環境保護署於中華民國八十六年十一月十九日依據 九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法（以下簡稱舊廢棄物 清理法）第二十一條規定之授權所訂定發布之「公民營廢棄物清 除處理機構管理輔導辦法」（以下簡稱系爭辦法）第三十一條第 一款規定：「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應 撤銷其合格證書：一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當 營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者」（以下簡稱系 爭規定），逾越母法授權範圍，並違反法律保留原則及比例原則， 牴觸憲法第二十三條及侵害人民依憲法第十五條所保障之工作 權，應宣告其違憲，茲說明理由如下： 一、 系爭規定係一種裁罰性規定，並非「資格」之規定，已逾 越母法授權範圍，並違反法律保留原則 系爭辦法固然係依據舊廢棄物清理法第二十一條之授權所 訂定，惟該第二十一條係規定：「前條公、民營廢棄物清除、處 理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定 之。」即授權規範之內容與範圍僅為廢棄物清除、處理機構之管 2 理與輔導，以及專業技術人員之「資格」。關於廢棄物清除、處 理機構之管理及責任，除其母法本身即舊廢棄物清理法有規定者 外（第八條、第十六條、第二十條、第二十六條第二項、第二十 七條、第二十八條），關於其許可、廢止及應遵行事項，亦有母 法第十三條第五項之明白授權，故系爭辦法有關廢棄物清除、處 理「機構」之管理涉及許可及廢止部分之規定，有充分之授權， 並無疑義。有爭議者，係專業人員資格之撤銷問題。 舊廢棄物清理法第二十一條雖明文「專業技術人員之資格」 由中央主管機關定之，而有關「資格」之規定，有積極資格及消 極資格之分。積極資格要求相關人員必須具備一定條件，例如一 定之學經歷、領有一定之證照或證書等。消極資格則要求相關人 員不得具有一定之情事，例如未曾犯一定之罪或未受禁治產宣告 等。如未具備積極資格或具有消極資格所定情事，而竟取得該資 格者，主管機關得以錯誤為由，撤銷該已取得之資格，凡此等情 事之規定，仍屬資格規定之範疇。反之，如不涉及積極資格及消 極資格所定情事，而是與資格要件無關之怠職或其他違反行政法 義務之情事而撤銷該資格者，則該資格之撤銷，雖與資格有關， 但已屬管理、監督及制裁之問題。即為貫徹管理及監督該人員依 法執行其職務之目的，對未依法執行其職務者，即認定其違反行 政法上之義務，而對該行為人作成剝奪或消滅資格、權利之裁罰 3 性之不利處分，作為懲罰，並為警戒。故該資格撤銷之規定，應 屬一種「裁罰性規定」，已非「資格之規定」問題。依本院歷來 之解釋，裁罰性之規定涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件 與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令 予以規範，亦須為具體明確之規定，始符合憲法第二十三條法律 保留之意旨（釋字第三一三號、第三九四號、第四０二號、第五 七０號解釋參照）。系爭辦法有關撤銷清除、處理技術員合格證 書之規定，顯已逾越母法僅就「資格規定」之授權範圍，並違反 憲法第二十三條法律保留原則之意旨。 二、 系爭規定欠缺法律明確之授權 舊廢棄物清理法關於「專業技術人員」，僅在第二十條規定 「公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理 業務，應列明專業技術人員與貯存、清除、處理之工具、方法、 設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業 廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管 機關核准，始得發給許可證」有所提及。所謂「列明專業技術人 員」，應指置有甲級、乙級或丙級清除、處理技術員及其員額若 干名應予表明而言。至於該等專業技術人員應如何執行其職務， 以及違反其職務義務之行為應負何種法律效果，舊廢棄物清理法 皆未明文亦無授權之規定。按舊廢棄物清理法係以清除、處理機 4 構為規範對象，清除、處理機構清除、處理廢棄物之行為，實際 上係由技術員負責操作實施，因而授權訂定之系爭辦法，依授權 意旨，縱令可以涵蓋就清除、處理技術員應如何執行其職務之事 項作技術性、細節性之補充規定，惟違反該職務執行規定之法律 效果，如規定剝奪、消滅其工作之資格者，則因涉及人民權利之 限制，即應由法律定之或應有法律明確之授權，始不牴觸法律保 留原則。系爭規定，欠缺此法律之明確授權，甚且母法就技術員 之「管理」並無規定亦無授權訂定命令予以規範，即逕行規定撤 銷清除、處理技術員合格證書之構成要件及法律效果，已違反憲 法第二十三條法律保留原則，並嚴重侵害該等技術員受憲法第十 五條保障之工作權之行使。 三、 系爭規定將清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境 或危害人體健康，情節重大者，不問其情事是否屬於清除、 處理技術員之職務範圍或肇因於技術員執行業務之違法或不 當而可歸責，一概規定主管機關「應」撤銷其合格證書，欠 缺正當合理性，並違反比例原則 清除、處理技術員之職掌，依系爭辦法第十四條第二項規 定，係從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構 之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許 可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確 5 定內容無訛後，簽名蓋章。換言之，清除、處理技術員固然擔負 其所受僱之清除、處理機構正常營運及有效解決廢棄物清除、處 理技術問題等重任，惟此應係指有關廢棄物之清除、處理工作之 具體操作及實施事項而言，而不包括清除、處理機構之營運種 類、業務範圍之決策事項。由於清除、處理機構得經營之業務係 採分類（第一類或第二類）及分級（甲級、乙級或丙級），各類 及級別之業務，並有一定實收資本額及須置專任甲級、乙級或丙 級清除、處理技術員一定員額之條件限制，且第一類廢棄物清 除、處理業務，甲級者，始得經營有害事業廢棄物清除、處理業 務；乙級者，則不得經營該項業務，僅得經營一般廢棄物及一般 事業廢棄物之清除、處理業務（系爭辦法第五條參照），故所謂 「清除、處理機構違法或不當營運」者，應包括清除、處理機構 經營非屬其得經營之類別及級別之業務情形在內。而此類違法或 不當之業務經營決策，應歸責者，應為負責決策之機構負責人， 而不應由僅負責廢棄物清除、處理工作之實施操作之技術員負其 責任。從而系爭規定將清除、處理機構違法或不當營運，致污染 環境或危害人體健康，情節重大者，不問其情事是否屬於清除、 處理技術員之職務範圍或肇因於技術員執行業務之違法或不當 而可歸責，一概規定主管機關「應」撤銷其合格證書，實欠缺正 當合理性，並已超出合理必要之範圍，而與比例原則有違。 6 四、 對同一行為採併罰機構與技術員之處罰原則以及同時賦 予併罰刑罰及行政罰之法律效果者，基於保障人權及處罰法 定原則，尤應以法律明定或以法律為明確之授權，規定其構 成要件及法律效果 縱令將清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害 人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷清除、處理技術員之合 格證書之規定，限縮解釋為係指該污染環境或危害人體健康之違 法或不當營運情形，以在清除、處理技術員執行職務之範圍內， 始有適用，亦即清除、處理機構污染環境或危害環境之違法或不 當營運，實係肇因於清除、處理技術員之執行業務違法或不當所 致，因而該技術員必須為其違法或不當執行業務，致污染環境或 危害人體健康之行為，負其責任，而須受撤銷其合格證書之裁罰 性不利處分之處罰。苟系爭規定之立法原意如此，則顯見系爭規 定就處罰構成要件之規定有欠明確，而與處罰要件應明確之原則 有所違背。 尤須注意者，對同一行為如採併罰機構及行為人（技術員） 之處罰原則，以及同時賦予併罰刑罰及行政罰之法律效果者，基 於保障人權及處罰法定原則之法治國原則之要求，即應以法律明 定或以法律為明確之授權規定其構成要件及法律效果。廢棄物清 除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情 7 節重大者，該機構除應受罰鍰之處罰外（舊廢棄物清理法第二十 七條、第二十八條參照），主管機關並得撤銷其許可證（舊廢棄 物清理法第十三條第五項、系爭辦法第三十條第一項第五款參 照），如因而致人於死、致重傷或致危害人體健康導致疾病者， 該機構如為法人或自然人，並科以罰金；法人之負責人並處徒刑 並得併科罰金（舊廢棄物清理法第二十二條第三項參照）。如該 機構之污染環境或危害人體健康致人於死、致重傷或致疾病之行 為，係肇因於其受僱之清除、處理技術員之違法或不當之執行業 務行為所致者，該受僱之技術員為行為人並應受徒刑及得併科罰 金之處罰（舊廢棄物清理法第二十二條第三項參照）。如對該技 術人員之行為除處以刑罰外，擬併罰以剝奪或消滅其資格、權利 之行政罰者，由於涉及併罰原則之處罰效果，限制人民自由權利 甚大，基於保障人權及處罰法定原則，即應如同對清除、處理機 構之處罰規定一般，亦應以法律明定或以法律為明確之授權，始 符合法律保留原則及法治國原則之要求。然系爭規定既未見於法 律，亦無法律明確之授權，即與人權保障與處罰法定原則有違而 牴觸法律保留原則。 五、 多數意見所通過之解釋文及解釋理由書，未正視系爭規定 之法律性質，實乃涉及行政罰之構成要件及法律效果，並一 反本院向來解釋就該等處罰事項應以法律明定或以法律為明 8 確授權之見解，且本號解釋就系爭辦法及系爭規定所為之闡 明，逸脫法條文義可得解釋之範圍，模糊法律授權明確性原 則之解釋方法，破壞處罰法定原則之基本精神，實不能苟同。 本號解釋及理由書之論述，有下列三點值得批評： 1. 本件問題之癥結，在於系爭規定是否一裁罰性規定以及其 規定是否符合法律保留原則及授權明確性原則。多數意見 對此系爭規定是否一裁罰性規定，故意避而不談，而強調 其係「監督」專業技術人員應確實執行其職務，並為達成 有效管理輔導廢棄物清除、處理機構確實清除、處理廢棄 物以改善環境衛生、維護國民健康之廢棄物清理法立法目 的之「有效手段」。按「監督」固與「制裁」不同，然監督 如無制裁手段為後盾，豈可達到有效監督之目的？撤銷技 術員之合格證書，使其個人不能再從事技術員之工作，係 剝奪、消滅該人之資格、權利之一種制裁，豈僅是一種 「監 督」而已？多數意見之論述，避重就輕，並未面對問題。 2. 多數意見認為舊廢棄物清理法第二十一條之授權規定，雖 未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定， 惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關， 除就專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對專業 技術人員如何適當執行其職務之「監督」等事項，以達有 9 效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。 依此論述，「資格」之規定，可以包括「如何適當執行其職 務之監督等事項」，不僅超脫一般人對「資格規定」與「管 理規定」文義之解釋，且誤將專業技術人員之「資格規定」 與「管理規定」混同。「資格規定」應係就積極資格與消極 資格之條件加以規定而已，而「管理規定」則可就其職務 應如何適當執行，並且為使其能適當執行其職務而為事前 或事後之監督加以規定。因此，「資格規定」之內涵如包括 「如何適當執行其職務之監督事項」，顯已逾越其母法授權 規範之範圍。事實上，主管機關及相關機關亦知僅就「專 業技術人員之資格」規定之授權，實不足以涵蓋對專業技 術人員職務執行及其監督等事項規範之授權，更遑論「撤 銷專業技術人員合格證書」之規定，並涉及裁罰性不利處 分之處罰法定原則，尤應有法律之具體明確授權，因此九 十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法，其第四十四 條即規定「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專業 技術人員之資格、合格證書取得、訓練、廢止及其他應遵 行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業機 關定之」，使主管機關訂定法規命令時，就專業技術人員如 何適當執行其職務及其監督事項之「管理」以及合格證書 10 之廢止等事項之規範，獲有具體明確之授權。該條立法理 由即明白表示「有關限制人民權利或課以人民以義務或規 定其他重要事項者 ， 需有法律明文授權 ， 且其授權之目的、 內容及範圍應具體明確，爰增訂廢棄物清除、處理技術人 員管理之法源依據」，益更突顯舊廢棄物清理法第二十一條 有關專業技術人員之「管理」事項之授權規定確實不足， 並證實系爭規定實已逾越母法授權範圍，並違反法律保留 原則。 3. 多數意見明知系爭規定將廢棄物清除、處理「機構」導致 污染環境或危害人體健康，情節重大之違法或不當營運行 為，一律歸由受僱之清除、處理技術員負其責任，並須承 擔合格證書被撤銷之後果，顯然欠缺合理正當性，因此限 縮解釋為「該違法或不當營運情形，而在清除、處理技術 員執行職務之範圍內者」，主管機關始應撤銷其合格證書。 此種限縮解釋固然使該系爭規定之適用較為合理，但畢竟 與該系爭規定之文義有所出入，且多數意見僅附加「在清 除、處理技術員執行職務之範圍內者」為條件，而不問該 技術員執行職務有無違法或不當，有無故意或過失等可歸 責之事由，即須承擔合格證書被撤銷之處罰後果，仍欠缺 歸責之正當性。事實上，主管機關亦已注意到系爭規定之 11 不合理性及不正當性，因此在九十一年八月十四日發布之 「廢棄物清理專業技術人員管理辦法」第十六條第一款即 改為規定「專業技術人員有下列情形之一者，中央主管機 關應廢止其合格證書：一、因執行業務違法或不當，致污 染環境或危害人體健康，情節重大者。」，如此修正，益更 顯現原系爭規定實欠缺合理正當性。 六、 總之，系爭規定係剝奪、消滅廢棄物清除、處理技術員之 資格、權利之一種裁罰性不利處分之規定，未有法律之具體 明確之授權，並將清除、處理機構違法或不當營運之行為， 致污染環境或危害人體健康，情節重大者，概歸技術員負其 責任，亦欠缺合理正當性。其違反憲法第二十三條之法律保 留原則及比例原則，至為明顯，相關機關亦知其有違憲之瑕 疵，而將其所附麗之系爭辦法廢止，並修正其所由授權之法 律，使新之廢棄物清理法就清除、處理技術員之管理及其證 書之廢止等規範事項有具體明確之授權依據，以維護法律保 留原則、授權明確性原則及處罰法定原則。然多數意見卻認 為系爭規定仍屬合憲，不僅模糊法律保留原則、授權明確性 原則之界線，而且悖離本院向來解釋處罰法定原則之一貫堅 持而自失立場。本號解釋勢必招致學界討論及嚴厲之批評， 本號解釋之意義及價值何在，自會有公評。 ### 4. 許大法官玉秀提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=436831) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：根本反對。多數實質推翻本院解釋先例，為欠缺人權意識且已遭廢止的規定背書。 > **核心主張**：系爭規定以受僱機構的違法或不當營運為由撤銷技術員合格證書，是將雇主本身的行為轉嫁由技術員承擔，對職業執行自由構成重大限制。釋字第四四三號解釋就法律保留與授權明確性確立三種審查密度：剝奪生命或限制身體自由須以國會通過的法律為之；限制其他自由權利原則上亦應由法律規定，若授權主管機關發布命令補充，授權應具體明確；密度的選擇取決於所涉基本權類型與限制程度。多數卻為了把撤銷職業證照的處分解釋為對證照資格取得的限制，將職業執行自由曲解為職業選擇自由，據以降低審查標準。已失效法規仍得為釋憲客體，本件亦具審查實益。 > **與多數意見的差異**：多數意見認為系爭規定未逾越母法授權、與規範目的有正當合理關聯且未逾越必要程度，本席認為這實質上推翻了本院歷來採取的中密度審查標準與解釋先例。並指出主管機關已針對廢棄物專業技術人員訂定人權標準較高的新管理辦法，多數卻仍為已廢止的舊規定背書，未能看見宣告違憲對防制貪瀆、樹立司法威信的意義。 1 釋字六一二號解釋不同意見書 大法官 許玉秀 已於民國 91 年 10 月 9 日廢止的公民營廢棄物清除處理機構管理 輔導辦法，在第 31 條第 1 項第 1 款規定：「清除、處理技術員因其所 受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污 染環境或危害人體健 康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書。」（以下簡稱系爭規 定） 本件聲請人基於兩點質疑，聲請本院大法官宣告該規定違憲：第 一、行為時的廢棄物清理法第 21 條規定：「公、民營廢棄物清除、處 理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格 ， 由中央主管機關定之 。 」 授權系爭規定撤銷清除、處理技術員資格事項 ，違反授權明確性原 則，系爭規定違反法律保留原則；第二、系爭規定以清除、處理機構 違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，撤銷技 術員合格證書，係將雇主本身的違法或不當行為轉嫁由技術員承擔， 違反不當聯結禁止原則。 多數意見無視系爭規定對人民職業執行自由 1的重大限制，在主 管機關已提升人權標準 ， 針對廢棄物專業技術人員訂定新管理辦法之 後，竟然實質推翻本院大法官歷來解釋原則，為欠缺人權意識且已遭 廢止的系爭規定背書，而認為系爭規定並未逾越母法的授權，對人民 工作權的限制，與母法規範目的有正當合理關聯，而且尚未逾越必要 程度，符合憲法第 15 條及第 23 條的規定。本席基於職責，不敢保持 沈默，爰提出不同意見書如后。 壹、 多數意見實質推翻本院過去的解釋先例 一、 本院大法官解釋先例採中密度審查標準 規範違憲審查究竟應該採取高、中或低密度審查標準，在關於基 本權的審查，原則上取決於所審查的基本權類型，以及對基本權的限 1 多數意見為了將系爭規定撤銷職業證照的處分，解釋為對證照資格的取得限 制，將職業執行自由曲解為職業選擇自由。 2 制程度。所謂對於基本權的限制程度，一般而言指涉的是比例原則的 審查2，但是本院大法官釋字第 443 號解釋針對法律保留及授權明確 性原則，也確立三種審查密度。如果對比例原 則採取比較廣義的理 解，則包括採取法律或法規性命令的規範模式，也關係公權力所耗費 成本的多寡，因此當然有審查密度的問題；如果將法律保留與授權明 確原則，一如傳統，獨立理解為法定原則的界限問題，則法定原則要 求的寬嚴程度，也反應對基本權不同的限制程度，因此也有審查密度 的問題。 釋字第 443 號解釋所確立的三種審查密度依序為 ： 剝奪人民生命 或限制人民身體自由，必須遵守罪刑法定主義，以國會通過的法律為 之；限制人民其他自由權利，原則上也應由法律加以規定，但如果以 法律授權主管機關發布命令為補充規定 3，授權應具體明確；若僅屬 2 基本權利的類型、限制與規範違憲審查的關係，例如本院釋字第580 號解釋檢 驗耕地三七五減租條例相關規定是否對於人民財產權造成侵害時 ， 採取中度審查 標準 ， 林子儀大法官於該號解釋所提部分協同部分不同意見書則認為 ， 在基於政 治部門對於社會資源應如何分配享有政策決定權 ， 司法釋憲者對於政治部門所做 的決定應予最大尊重，應採低度審查標準；釋字第584 號解釋，對於職業自由的 審查標準，即有寬鬆、中度及嚴格三種標準，該號解釋多數意見顯然採取寬鬆標 準 ， 兩份不同意見書則分別採取中度和嚴格審查標準 ， 林子儀大法官所提不同意 見書 、 許玉秀大法官所提不同意見書參照 ； 又如余雪明大法官於釋字第577 號解 釋所提協同意見書表示，商業言論以低度審查標準加以審查即可，而釋字第577 號解釋的操作方式 ， 已經形同中度審查標準 。 相關規範違憲審查標準另參閱釋字 第 594 號許玉秀大法官部分協同意見書 ； 釋字第596 號解釋許宗力 、 許玉秀大法 官不同意見書 ； 釋字第603 號解釋余雪明大法官部分協同部分不同意見書 、 林子 儀大法官協同意見書 、 城仲模大法官協同意見書 ； 釋字第604 號許玉秀大法官不 同意見書、許宗力大法官協同意見書；釋字第 606 號許宗力、余雪明、曾有田、 林子儀大法官協同意見書。並參閱，許玉秀，刑罰規範的違憲審查標準，收錄於 民主‧人權‧正義─蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論文集 ， 元照 ， 初版 ，2005 年 9 月， 頁 367 以下；李建良，論基本權利的位階次序與司法審查標準，收錄於憲法理論 與實踐（三），學林，初版，2004 年，頁 75-76，114 以下；許宗力，比例原則與 法規違憲審查，收錄於戰鬥的法律人─林山田教授退休祝賀論文集，2004 年，頁 213 以下；林子儀，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於現代國家與憲法─李鴻 禧教授六秩華誕祝賀論文集，月旦，初版，1997 年，頁 648 以下。 3 在有法條競合關係時，補充規定是相對於基本規定的概念，指的是概括規定， 3 於執行法律的細節性、技術性次要事項，而不涉及基本權的限制，則 縱使沒有法律授權，主管機關也可以為必要的規範。換言之，涉及基 本權的限制或剝奪，至少應該採取中密度審查標準，則限制生命或人 身自由以外的基本權，雖然不必一定規定於國 會通過的所謂制定法 （formelle Gesetze ），但制定法授權由主管機關發布命令為具體規定 時，必須符合具體明確原則。釋字第 443 號所確立的中密度審查基 準，之前早經釋字第 313、360、367、390、402 號解釋在案，之後釋 字第 454、465、468、474、479、488、491、510、514、521、524、 530、547、570、577、593、594、600、602、603、604 號等數十號 解釋繼續援用，其中釋字第394 號解釋特別針對裁罰性行政處分，宣 告應遵循授權明確性原則，亦即採取中密度審查標準。 二、 釋字第 538 號解釋改變解釋先例？ 本院大法官釋字第 538 號解釋認為「建築法第十五條第二項規 定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理 規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體 解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營 造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業 之考量，訂定法規命令，以資規範。」似乎並未嚴格要求具體明確的 授權原則，但是如果根據該號解釋，認為本院 大法官已改變釋字第 443 號解釋所確立的審查標準，顯屬誤會。因為：一者，該號解釋系 爭規定，內政部營造業管理規則第 7、8、9 及 16 條 4，是針對營造業 分級的規定，雖然涉及營業自由的限制，僅屬於類似個別從業人員積 相對地，基本規定是具體規定，概括規定因為有遞補適用的功能，故稱為補充規 定（參見，許玉秀，法條應該如何競合？─檢索特別、補充、吸收關係，收錄於 許玉秀 ， 刑法的問題與對策 ， 春風煦日論壇─刑事法叢書系列 4， 修訂再版 ，2000 年，頁 247, 251, 267-271, 273 。＝法治國刑事立法與司法─洪福增律師八五壽辰 祝賀論文集，1999 年 8 月，頁 147, 153, 169-173, 175 。），釋字第 443 號解釋所 謂補充規定的「補充」應作動詞理解。 4 營造業管理規則於民國 94 年 10 月 27 日廢止。 4 極資格或消極資格的規定 （本號解釋廖大法官義男、王大法官和雄不 同意見書參照）， 不是裁罰性的規定 ， 沒有悖離釋字第394 號及第 443 號解釋所確立的標準；二者，該號解釋的解釋理由書明白揭示營造業 分級制度，直接影響業者得承攬工程的限額，涉及人民營業自由的重 大限制，為促進營造業的健全發展，並貫徹憲 法關於人民權利的保 障，仍應由法律或依法律明確授權的法規命令規定為妥，換言之，對 於類似積極或消極資格的限制 ， 給予合憲非難的宣告 ， 而非合憲宣告 。 總之，釋字第538 號解釋的系爭規定屬於涉及營業自由、但非裁 罰性、而且還不算是賦予人民不利行政處分的規定，因此可以認為該 號解釋是針對限制人民基本權比較輕微的預防性的規定 5，採取一個 介於中度與低度之間的彈性審查標準 ， 不能認為已經改變本院大法官 至今相關的解釋先例。 三、 本號解釋多數意見未附理由採取超低密度審查標準 多數意見開宗明義：主管機關在母法概括授權下所發布的命令， 是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用的文字，而應就該法律本身 的立法目的及整體規定的關聯意義為綜合判斷 ； 並且承認廢棄物清理 法第 21 條規定，就廢棄物清理專業技術人員資格的授權內容與範 圍，未為明確規定，只不過依法律整體解釋，該規定賦予主管機關行 政院環保署的權限，包括對於專業技術人員適當執行職務的監督，進 而認為系爭規定對專業技術人員資格的撤銷 ， 並未逾越法律授權的目 的。 多數意見既然認為廢棄物清理法第 21 條的授權規定不明確，但 自規範目的，可以理解基於監督管理的必要，主管機關有權對廢棄物 清理專業技術人員資格的得喪變更加以規範 ， 顯然放棄授權需具體明 確的原則，而採取屬於低密度審查標準，從結論來看，並且是超低密 度的審查。因為屬於預防性行政處分，包括預防性不利行政處分的規 5 陳敏 ， 行政法總論 ， 自版 ，4 版，2004 年 11 月，頁344; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., 2000, 9/51. 5 定，根據釋字第 538 號解釋，甚至還採取合憲非難解釋模式，如果多 數意見認為系爭規定不是裁罰性規定 ， 理應至少以釋字第538 號解釋 的合憲非難模式作為解釋底線，那麼至少有一個不能認同、但可以理 解的解釋基礎。令人遺憾的是，多數意見甚至不敢說明依照系爭規定 撤銷廢棄物清理技術人員合格證書，是否非裁 罰性的不利行政處分 6，而只是提到防制環境污染多重要，如果單純強調公益，就可以選 擇最低密度的審查標準，那麼剝奪人身自由或生命的規範審查，也不 必要採取高密度的審查標準 ， 因為甚至必須使用剝奪人身自由或生命 作為保護手段，所保護的法益必定是極為重大的法益，多數意見以公 益的保護作為理由，正好是毫無理由。 因為解釋結論未附理由，所以本件聲請的審查，是一個沒有審查 的審查。 四、 系爭規定可以解釋為非裁罰性的規定嗎？ (一) 依現行行政罰法：不可以 1 、行政罰法的立法定義 甫於民國 95 年 2 月 5 日施行的行政罰法第 2 條規定 ：「本法所稱 其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之 處分 ： 限制或停止營業 、 吊扣證照 、 命令停工或停止使用 、 禁止行駛、 禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申 請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利 之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、 強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之 處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性 處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處 6 從將基本權定位為職業選擇自由 ， 可以間接得知多數意見不採裁罰性不利處分 的看法，只是如廖大法官義男、王大法官和雄不同意見書所言，不敢明說。 6 分。」立法理由針對行政罰的定性，有詳細說明7。 該條規定首先將行政機關具有裁罰性的不利處分稱為行政罰 ， 並 且相對於罰鍰和沒入，稱之為其他種類行政罰；其次說明其他種類行 政罰，必須是違反行政法上的義務所受的裁罰性不利處分，在這個定 義之下，除去違法狀態或停止違法行為的處分，不屬於裁罰性的不利 處分，至於撤銷違法授益行政處分及廢止合法授益行政處分，如果屬 於怠於利用授益處分而遭撤銷 ，因為保證稅收而限制納稅義務人將財 產移轉、設定他項權利、減資、註銷登記或出境，限制船舶及船員離 境等保全措施，都不是裁罰性不利處分，而不屬於其他種類行政罰。 2、授益處分與除去或停止違法狀態的處分 如果是怠於利用授益處分，是屬於不行使權利，但並非違反義務 的行為，撤銷授益處分不能認為是一種處罰；保證稅收和污染海洋民 事賠償的保全措施 8，自然屬於預防性而非懲罰性的處分。至於除去 違法狀態或停止違法狀態的行政處分，似乎比較容易引起疑惑 9。所 7 立法院公報，第 94 卷第 6 期，院會記錄，2005 年，頁 353-355。法務部編印， 行政罰法，2005 年 9 月，頁 19-23。 8 稅捐稽徵法第 24 條：「納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得就納稅義 務人相當於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利； 其為營利事業者，並得通知主管機關，限制其減資或註銷之登記。前項欠繳應納 稅捐之納稅義務人，有隱匿或移轉財產，逃避稅捐執行之跡象者，稅捐稽徵機關 得聲請法院就其財產實施假扣押 ， 並免提供擔保 。 但納稅義務人已提供相當財產 擔保者，不在此限。納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財 政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責 人出境。但其已提供相當擔保者，應解除其限制，其實施辦法，由行政院定之。」 海洋污染防治法第 35 條：「外國船舶因違反本法所生之損害賠償責任，於未履 行前或有不履行之虞者 ， 港口管理機關得限制船舶及相關船員離境 。 但經提供擔 保者，不在此限。」 9 公權力老是假設民眾會誤解規定，不無歧視一般人民之嫌。如果被誤導的，真 的只是在人權的保護上面眼睛特別雪亮的孤單人民 ， 實在還頗為幸運 ， 倘使被誤 導的，是沒有切身利害而大權在握的大法官，則人權被侵害已經很悲慘，還要被 認為很笨，著實不幸。 7 有違法狀態，都是違反義務所造成，除去或停 止違法狀態的行政處 分，當然也是對違反行政法上義務的行為給予不利處分，而所有裁罰 性的行政處分，也有防止受裁罰人為違法行為的效果，科處罰鍰有懲 罰過去，警戒未來的效果，也有降低未來危害能力的效果，那麼如何 區分預防性和裁罰性的處分？所謂預防性，就是預防實害，也就是排 除危險，危險一旦排除，自然不會造成實害。某種違反義務行為，雖 然尚無實害，但對所要維護的法益，具有危險性，例如未採取經常性 的維護措施，以與本件聲請系爭規定有關的許可或合格證照為例，假 設要求擁有合格證照的技術員，必須每隔一段時間接受在職訓練，以 便延續證照效期，則沒有接受在職訓練仍繼續執行業務，就是處於一 種可能製造職業風險的違法狀況 ， 如果主管機關因而作成中斷證照效 力的處分，就屬於單純向未來發生效果的處分，而不是有處罰性質的 裁罰性不利處分。這也才應該是所謂不回復管制，可能對確保合法行 政秩序，有所危害，而必須有所管制 10。至於認為管制規定可以不必 考慮是否有一個故意或過失違反行政義務的偶發事件存在 ， 則根本是 欠缺人權意識的說法。既然管制是為了防止公益受危害，沒有人的行 為，何來對公益的危害？怠於接受在職訓練， 也還是出於證照持有人 的故意或過失，如果真有造成公益受危害的偶發事件， 而不是某個義 務主體故意或過失所造成 ， 國家對該義務主體作成任何不利的行政處 分，可以任由受處分人自認倒楣，而不另行給予補償嗎？針對現行規 定分析 ， 得出有某些行政處分未顧慮受到不利益處分的人是否因為他 自己的過錯而受不利益處分，卻沒有從人權的觀點加以檢討，如果是 學生習作可以被原諒，如果是對規範環境沒有改變權力的學者作品， 可以稱為見仁見智，如果是大法官的說法，則恐怕有負人民付託 11。 10 林麗瑩，論行政秩序罰之處罰種類，收錄於行政不法行為制裁規定之研究，行 政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組，2000 年 5 月，頁 112-113。 11 如果行政機關喜歡以公益兩個字走遍天下 ， 大法官的職責正是在於以人權加以 檢驗，而不是追隨。 8 3、系爭規定的撤銷證照處分不是預防危險的處分 本件聲請系爭規定的授權規定 ， 舊廢棄物清理法第二十一條規定 所謂管理，當然包含對技術人員的管理，處罰 雖然是管理的一種手 段，但是在保護憲法基本權的意義上，正好必須對預防性的管理與制 裁性的處罰有所區隔，法律保留原則的不同審查標準，正是因此而建 立起來。正如前面針對排除或停止違法狀態行政處分的分析，對於證 照資格的考核，仍然可以根據是預防危險或對實害的懲處，而區分預 防性處分或對造成實害的裁罰性處分 ， 單純以管理包括對技術人員的 管理，解釋系爭規定不是裁罰性規定，顯然過於粗糙。而且所謂排除 違法狀態，必定是排除一個持續處於違法狀態的行為，本件聲請系爭 規定，針對清理廢棄物機構違法或不當營運，造成環境污染或危害人 體健康，而情節重大的犯罪及違反秩序行為 （舊廢棄物清理法第五章 罰則參照），處罰受僱的專業技術人員，是處罰對過去造成的損害， 不是向未來發生效果的預防性或保全措施 ， 更不是因為怠於行使權利 而遭撤銷授益處分的情形 。 因為造成環境污染或人體健康受害的違法 或不當營運行為已經完成，對某個事件有違法或不當行為，不表示在 另一個事件，一定繼續為不法或不當行為，如果清理廢棄物機構和受 僱的技術人員沒有繼續其他違法或不當的行為 ， 就不會有所謂的違法 狀況存在，至於如果技術人員有重大污染環境 或致人身體受害的行 為，已經可能構成犯罪，過去對於法益有嚴重侵害的行為，是對未來 有持續威脅的間接證據，不能只是進行行政上的「規制」，而必須採 取較嚴厲的制裁，例如剝奪工作機會，才能根絕危害的可能性，這和 刑罰上的有期徒刑一樣 ， 隔離犯罪人同時有懲罰過去和預防未來的效 果，但有期徒刑不會因而只具有預防危險的性質，而不具有處罰的性 質。 反面而言，撤銷技術人員的證照之後，沒有合格技術人員的機 構，依舊能繼續違法營運，撤銷技術人員的合格證書，未必能排除違 法狀態或停止違法狀態 ； 如果沒有具體的污染環境危害人體健康的行 為，繼續擁有執業證照，不等同於違法狀態在持續當中，沒有所謂撤 9 銷證照，才能排除違法狀態或預防危險可言。而根據系爭的公民營廢 棄物清除處理機構管理輔導辦法第 32 條規定，如要回到同一行業必 須五年後再接受訓練、考試取得合格證書12，換言之，撤銷證照所產 生的效果，主要仍在於針對行為人過去違反行政法上義務的行為，給 予失去工作機會的制裁，預防未來危險的效果，只是附帶效果。 （二）依據憲法的解釋：不可以 撤銷職業證照，和吊銷駕駛執照、撤銷營業執照等處分一樣，容 易被認為是一種保安處分，而不具有處罰的性質，因為它們屬於一種 經濟性的制裁。經濟性的制裁的裁罰性之所以不易分辨，因為在人類 歷史上發展至今的制裁體系中 ，早已區分為剝奪或減損人格與剝奪經 濟能力兩種基本制裁模式，從絕對保障人性尊嚴的基本立場來看，剝 12 行政院環境保護署廢棄物清理專業技術 人員訓練簡章八、訓練及格之認定： （一） 專業技術人員之訓練 ， 其各科目之測驗或評量成績以100 分為滿分 ，60 分 為及格，各科目成績均達 60 分以上者，為訓練成績及格。（二） 成績不及格 科目，得申請補考或評量，但以二次為限，其自結訓日起 1 年內完成二次補考， 逾期不受理。（三） 專業技術人員訓練之考試或評量成績有異議者得於成績通 知單送達之次日起 30 日內，自環訓所網頁下載申請表格填妥後併回郵信封（貼 足郵資）郵寄本所複查。（四） 請假（包括公假及曠、缺課）時數達總訓練時 數四分之一以上者，即予退訓，其已繳訓練費用不予退還。（五） 結訓後應即 參加環訓所安排當期之統一考試，除事先經同意外不得無故缺席或延後考試。 （六） 考試由環訓所統一辦理，測驗題目參照統一教材內容命題。試題型態包 括是非題、選擇題、簡答題、問答題、計算題等，再依課程適合之題型採機密電 腦篩選組合製作試卷。（七） 訓練考試有下列各款情形之一者予以扣考，其餘 各科不得繼續應考，其已考之各科以零分計：1. 冒名頂替者。2. 互換座位或試 卷者。3. 傳遞文稿、參考資料、書寫有關文字之物件或有關信號者。4. 將書籍 文件置於抽屜中、桌椅下、座位旁或隨身攜帶並翻閱者。 5. 不繳交試卷或試題 者。6. 在桌椅、文具，或肢體上或其他場所刻畫或書寫有關考試資料者。7. 未 遵守試場規定，不接受監場人員勸導或繳卷後仍逗留試場窗口，擾亂試場秩序 者。8. 計算題之試題可使用簡易型電子計算 機，禁止攜帶具輸出、輸入及記憶 功能之計算機入場使用。（八） 經通知考試及格後，應於接獲成績及格通知單 之次日起 3 個月內，檢具申請書及依本簡章第 2 項表列資格規定之學、經歷證 明等文件，送環訓所核符後核發合格證書，逾期概不再受理。如至本所網站查詢 成績已及格者 ， 可下載申請表 、 工作經驗證明及檢附相關證明文件以郵寄或親至 本所申領合格證書。前述所繳各項證件 （包括實務經驗證明文件） 均應合乎 「廢 棄物清理專業技術人員管理辦法」第 4、5、6 條規定，如經查明有偽造不實情 事者，除不核發所請領廢棄物清除、處理技術人員合格證書或撤銷合格證書外， 並依法究辦。 http://www.epa.gov.tw/attachment_file/200603/廢棄物簡章 952.pdf ( last visited: 2006.06.15). 10 奪或減損人格，是對人比較嚴重的否定，因此剝奪生命和剝奪自由具 有未遭懷疑的裁罰性，相對地，經濟能力的剝奪則是比較輕微的制裁 與人格的剝奪未必有關連。然而一方面，經濟能力的剝奪，其實也可 以是生存基礎的剝奪，尤其是執業證照的撤銷，更是剝奪生產工具的 方式，剝奪生產工具，當然影響生存基礎，未必比直接剝奪生命，對 人的傷害更小；另一方面，因為剝奪人身自由與生命，逐漸會成為一 個人權標準比較高的社會所不能接受的事，因為直接涉及對人的否 定，如果強調人性尊嚴的絕對保障，不但死刑，就算自由刑，都可能 因為涉及人性尊嚴的否定，而遭放棄。如果人權意識不斷提升，未來 的社會，不是不可能以剝奪經濟能力作為主要的制裁模式。而在一個 必須擁有職業證照，才能進入職業場所的社會，撤銷證照必然是最嚴 厲的制裁手段，因為撤銷證照等於剝奪生存基礎。 將撤銷證照看作是一種預防性的保全措施 ， 就像將刑法上的機構 性的保安處分，例如青少年的感化教育、竊盜慣犯的強制工作，看作 與拘束人身自由無關一樣，已經不符合現代社會的人權標準，更不必 談未來的人權社會。就經濟能力的剝奪而言，對於職業執行自由的剝 奪而言，並因此造成對工作權的重大限制而言，系爭規定屬於因違反 行政義務，而撤銷技術人員資格證照的規定，所產生的法律效果是喪 失執業資格，使人民喪失執業資格，就是剝奪人民的職業執行自由， 這種剝奪職業執行自由的規定，是對人民職業執行自由的重大限制， 當然屬於釋字第 394 號解釋所稱的裁罰性不利行政處分。 根據本意見書壹、一、所列本院大法官歷來解釋，對於裁罰性的 規定，必須採中密度審查標準。縱使退一步參照釋字第 538 號解釋， 該號解釋對於營造業管理規則相關非裁罰性的規定 ， 尚且予以合憲非 難，本號解釋多數意見不進反退，對於裁罰性規定，竟然逕行採取極 低密度審查標準，而為合憲宣告，且未提出變 更解釋先例的具體理 由，不但傷害本號解釋的威信，更斲傷本院大法官歷來解釋的威信。 貳、 系爭規定超越德國聯邦憲法法院的要求？ 11 依照德國聯邦憲法法院的審查標準，系爭規定真的超過德國聯 邦憲法法院的要求？ 針對德國基本法第 80 第 1 項第 2 句13所規定的「授權明確性原 則」（Bestimmtheitsgebot），德國聯邦憲法法院所發展出來的審查論 述 14 ，文獻上 15 歸納出三個操作公式，分別是自我決定公式 (Selbstentscheidungsformel)、立法方針公式（Programmformel） 以及預見可能性公式（Vorhersehbarkeitsformel） 16 。 自我決定公式， 就是法律必須自己決定法規性命令應該規定哪些問題 ， 規定的界限是 什麼 ， 以及為了什麼目標而規定 ， 也就是法規的內容 、 範圍以及目的， 法律必須明確授權；所謂立法方針公式，是法律的授權必須讓人民能 得知，立法者透過法規性命令預計實現的立法方案有哪些；所謂預見 可能性公式，則是法律規定必須讓人民能夠辨識什麼情況下，會有哪 一種授權以及授權的方向 ， 而且基於法律授權所制訂的法規性命令可 能會規定哪些內容，或者可以預期會有哪些規定。這三個公式並不是 三個不同程度的審查標準，而是審查授權明確性原則時，從不同的角 度說明所謂「授權目的、內容及範圍必須明確」的意涵，之所以在文 獻上成為三個公式 ， 是學說將存在同一個判決中的三句論述分析成三 個公式：關於立法者應該負起責任將授權目的、範圍、內容在授權法 中說清楚，這樣等於是自己就應規範事項有所規定一樣的論述，被稱 13 德國基本法第 80 第 1 項第 1 句和第 2 句：法律得授權聯邦政府、聯邦部會或 邦政府制訂法規性命令。法律必須規定授權的內容、目的及範圍。 14 BVerfGE 2 (1953), 307, 334 f.（住宅補助金案件）; 5 (1956), 71, 76 f.(戰 俘損害賠償案件); 8 (1958), 274, 307 ff.(限時法延長有效期限案件); 41 (1976), 251, 266(入學許可案件); BVerwGE 111 (2000), 143, 151.(肉品衛生 法規費案件) 15 Bodo Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 7. Aufl., 2004, 80/ 11; Michael Brenner, in Bonner GG, Bd. 3, 4. Aufl., 2001, 80I/33; Hartmut Bauer, in: Dreier(herg.), GG, Bd. II, 1998, 80/ 29; Ingo von Munch/ Philip Kunig, GG, Bd. 3, 3. Aufl., 1996, 80/ 20 f. 16 中文文獻的相關介紹，見許宗力，，行政命令授權明確性問題之研究，收錄於 氏著「法與國家權力」，月旦，2 版，1996 年，頁 253、267。 12 為自我決定公式；關於所謂明確授權，是能從法律規定當中，看出來 哪些立法者所設定的立法方針會被實現的論述 ，被稱為立法方針公 式；關於人民可以辨識授權的方向，所適用的實例及法規性命令的內 容的論述，被稱為預見可能性公式。最早出現的論述是被稱為預見可 能性公式的論述 17 ，到了第二個關於授權明確性原則的判決 18 ，就已經 出現包含三種公式的論述。在判決中三個公式經常同時操作，因為都 在說明同一件事，究竟是否少說那一句話，也就是少用那一個公式， 與審查的寬嚴毫無關係，因此並沒有那一個公式較嚴格，那一個公式 較寬鬆的問題。認為本件聲請系爭規定，不符合較嚴格的預見可能性 公式，超越其他兩種公式的標準，無違於授權明確性原則的說法，顯 17 BVerfGE 1(1951), 14, 60.（第二次行政區域調整法案件）:“ Jedenfalls fehlt es dann an der notigen Beschrankung, wenn die Ermachtigung so unbestimmt ist, das nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fallen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermachtigung erlassenen Verordnungen haben konnen.“ 關於本件判決的中文介紹，可參考許宗力，前揭書（註 16）， 頁 230-231。 18 BVerfGE 2 (1953), 307, 334 f.（住宅補助金案件）:“An der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG notwendigen Beschrankung fehlt es dann, wenn die Ermachtigung so unbestimmt ist, das nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fallen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermachtigung erlassenen Verordnungen haben konnen. Der Gesetzgeber mus also selbst die Entscheidung treffen, das bestimmte Fragen geregelt werden sollen, er mus die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll. ... ... Aus der Formulierung, das Ermachtigungsinhalt, -zweck und -ausmas "im Gesetz" angegeben sein mussen, folgt schlieslich, das dies grundsatzlich ausdrucklich, jedenfalls aber mit einwandfreier Deutlichkeit geschehen mus.“其後，BVerfGE 5 (1956), 71, 76 f.(戰俘損害賠償案件)、BVerfGE 7 (1958), 282, 301 f.(營業稅法案 件)也都是三種論述同時存在. 13 有誤會。 從對不利規定比對有利規定要求較高的授權明確性 19 、 限制基 本權的程度較嚴重要求較嚴格的授權明確性 20 、刑罰必須規定於制定 法，應否請領駕駛執照則可授權法規性命令規定 21 ，以及依據基本法 第 12 條第 1 項第 2 句規定，公證人的最高年齡限制必須規定於制定 法，不得授權由邦司法行政機關規定 22 等判決資料來看，還沒有證據 顯示，依照德國聯邦憲法法院的審查標準，本件聲請系爭規定與授權 明確性原則無違。相反地，根據撤銷執業證照 的裁罰性不利行政處 分，屬於職業執行自由的限制，應適用中密度審查標準 23 ，以及愈是 影響重大公共利益的情形，立法者愈應負起責任，也就是或者以法律 規定或者明確授權等判決資料 24 ，如果本件聲請發生在德國，比較可 能的結論，應該是本件聲請系爭規定與授權明確性原則不符，甚至是 違反該國基本法第 12 條第 1 項第 2 句對職業執行自由的保障及法律 保留原則 25 。 參、 看不到「人」的人權審查 一、 系爭規定的人權盲點 19 BVerfGE 23 (1968), 62, 73(所得稅案件); BVerwGE 115 (1997),125, 131 ff.(通訊許可證規費案件) 20 BVerfGE 58 (1981), 257, 277 f. (學生的分級規定); BVerwGE 68 (1983), 69/72(藥劑師營業許可案件). 21 BVerfGE 51 (1979), 60, 70 f. (有無必要請領駕駛執照案件) 22 BVerfGE 80 (1989), 257, 262 f. (公證人最高年齡限制案件) 23 BVerwGE 36(1973), 212, 216( 律師執業自由案件); 38 (1975), 373, 381(專科醫師案件); BVerfGE 82 (1990)(醫院財政支持法案件), 209/224, 24 在德國 ， 職業執行規範皆委由職業工會制訂 ， 德國聯邦憲法法院及聯邦行政法 院即認為愈是影響重大公共利益的情形 ， 立法者愈應負起責任 ， 也就是或者以 法律規定或者明確授權。參考 BVerfGE 101 (1999), 312, 323（律師缺席判決案 件）; 71 (1985), 162（禁止醫療廣告案件）; BVerwGE 90 (1992 ), 359, 363.（慕 尼黑營業及廢棄物清理法規案件） 25 退萬步言 ，縱使德國人真的採取比較低的標準 ， 本院大法官還是可以採用比較 高的人權標準，憲法不必為比較高的人權標準感到抱歉。不過，大法官比較能 捍衛人權也不必沾沾自喜。 14 （一）專業技術人員是廢棄物清理機構可替換的零件 本件聲請所審查的是人民的工作權及職業自由 ， 多數意見解釋文 開宗明義揭示得毫不含糊 ， 但是卻看不到系爭規定的根本盲點就在於 沒有把「人」當成規範的主角。首先，整部管理辦法稱為公民營廢棄 物清除處理機構管理輔導辦法，所凸顯的規範對象是機構，縱使多數 意見解釋理由書在其中找出許多規範專業技術人員的規定 ， 說明專業 技術人員是處理機構的營運靈魂 ， 但是系爭規定撤銷專業技術人員證 照的理由，正好不是專業技術人員有何違反廢棄物清理法的行為，而 是僱傭他的處理廢棄物機構有違法或不當的行為 。 專業技術員只是隸 屬於廢棄物處理機構的一個零件，如果機構運轉不好，把零件換掉， 零件本身並沒有自己的個性，所以技術人員也沒有自己的人格，撤銷 他的證照，只是管理廢棄物清理機構的方法，擁有證照的技術人員的 工作權和職業自由，在專注於機構是否營運妥當的情況之下，絲毫不 重要。 系爭規定的人權盲點 ， 一經新法對照 ， 更是一目了然 、 無所遁形。 於 90 年 10 月 24 日修正公布的廢棄物清理法第 44 條規定：「第二十 八條第二項至第五項、第四十二條專業技術人員之資格、合格證書取 得、訓練、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同 中央目的事業主管機關定之。」、91 年 8 月 14 日發布的廢棄物清理 專業技術人員管理辦法第 16 條規定 ：「專業技術人員有下列情形之一 者，中央主管機關應廢止其合格證書：一 因執行業務違法或不當， 致污染環境或危害人體健康，情節重大者。二 使設施機構利用其名 義虛偽設置為專業技術人員者 。 三 同一時間設置於不同之設施機構 為專業技術人員者 。 四 明知為不實之事項而申報不實或於業務上作 成之文書為虛偽記載者。五 其他違反本法或本辦法規定，情節重大 者。」兩個規定都以專業技術人員作為規範對象，規範的效果，也完 全建立在專業技術人員的行為上面。試問，新法的規定內容是舊法制 定的時候（民國 86 年 11 月 19 日）沒有能力制定的嗎？能力的差別 在哪裡？有沒有看到「人」而已。 15 （二）一個人都保護不了，如何實質保護許多人構成的環境？ 系爭規定或者要辯解，它有看到人，而且不只看到專業技術人 員一個人，而是看到許多人，許多受到違法或不當營運機構傷害的人 26。 這其實就是公權力所謂的公益考量 ， 本號解釋多數意見從頭到尾， 就是以環境污染的嚴重性可能延續世代難以回復 ， 說明授權主管機關 訂定廢棄物清除處理機構管理輔導辦法的正當性 ， 並進而說明撤銷受 僱於清除廢棄物機構的技術人員證照 ， 是達成防制環境污染立法目的 的有效手段。環境利益的重要性，是多數意見唯一的審查依據。 要傷害許多人，難道不是從傷害一個人開始？要保護許多人， 又何嘗不需要從保護一個人開始？一 個連一個人都保護不了的法 律 ， 如何說服人民它能有效保護許多人？如果系爭規定有能力保護許 多人 ， 為什麼想像不出來作為廢棄物處理機構靈魂的專業技術人員對 機構違法或不當營運的具體影響是什麼， 而要以機構的違法或不當營 運涵蓋專業技術人員的所有違法行為？為什麼 想像不出來污染環境 的具體情節是什麼？而要以情節重大的概括描 述作為處罰專業技術 人員的要件？正因為系爭規定沒有能力瞭解污 染環境的種種可能情 況，所以以一個構成要件不明確的規定，讓一個技術人員，為環境遭 受無法回復的污染背負罪名，這和沒有能力維護治安的政府一樣，拼 命立法加重刑罰，讓人民承擔政府無能維護治安的責任。 26 再怎麼違憲的規範 ，都可能做一件好事，被認為扼殺人權的舊刑法第一百條， 難道真的沒有處罰過一個應該處罰的人？但是就算處罰了不止一個應該處罰的 人，它還是一個無法通過憲法檢驗的規定，本件聲請的系爭規範亦復如是。如果 只因為本件聲請的個案，確實未克盡專業義務，導致違反規範目的的情況發生， 就認為規範不違憲，而且為了讓個案不能救濟，替本來違憲的規範動合憲的手 術 ， 豈不是剛好罔顧規範審查的本質不在處理個案？如果要指摘為個案而受理解 釋 ， 本件聲請剛好是應該受指摘的適例 。 至於個案因為規範違憲而獲得救濟的情 形 ， 並不是為個案而解釋 ， 而是因為個案暴露了規範違憲之處 ， 之所以給予救濟 ， 是對揭發違憲個案的獎賞 。 其他個案雖然沒有獲得救濟 ， 並非表示對他們的處理 方式是合憲的，只是為求法秩序的安定而已。 16 就是因為沒有能力維護環境安全，所以也沒有能力制訂一個能 具體描述污染環境行為的規範 ，一個沒有具體描述污染環境行為的規 範，剛好就是一個犧牲專業技術人員工作權和職業執行自由的規範， 這樣一個敢於犧牲人民工作權和職業執行自由的規範 ， 本號解釋多數 意見竟然相信它能有效防制環境污染，卻沒有提出任何證據。而且在 它已經改邪歸正、不敢再任意犧牲人民的工作 權與職業執行自由之 後，還為它過去的敢於侵害人權背書。 如果系爭規定如多數意見所稱，是有效防制環境污染的手段， 則何需制訂新法？難道不怕過度保護一個人 ， 會傷害許多人？難道不 害怕會把原來有效防制環境污染的手段 反而改成無效的手段？而如 果明確規定專業技術人員證照的撤銷要件 ， 可以更有效防制環境污染 （否則為什麼要修法？），豈不正好印證本席的看法：有能力保護一 個人，才有能力保護許多人！ 二、法律保留、不當聯結、比例原則？ （一）多數意見沒有審查法律保留 多數意見迴避對撤銷執業證照的定性 ， 僅僅以環境污染的嚴重性 可能延續世代難以回復 ， 說明授權主管機關訂定廢棄物清除處理機構 管理輔導辦法的正當性 ， 並且以同樣的理由說明事後制裁不能有效防 治環境污染，撤銷受僱於清除廢棄物機構的技術人員證照，是達成防 制環境污染立法目的的有效手段。 如果為了維護環境法益、生態安全，而制訂相關清理廢棄物的 管理辦法，沒有什麼可質疑之處；而事前預防勝於事後制裁，也是普 通常識。多數意見列舉一些有關處理廢棄物機構所需要的設施配備， 以及技術人員專業資格的授權規定，完全符合 事前、管理的授權目 的。但是系爭規定其實是多數意見所說，不能有效防制環境污染的事 後制裁，因為撤銷受僱於清除廢棄物機構的技術人員證照，是以機構 有違法或不當營運為要件，正好是一種事後制裁。如果事後制裁不能 有效達成防制環境污染的立法目的 ， 系爭規定不正好逾越母法目的？ 17 又如何通過目的審查？多數意見論述顯有矛盾。 如果事前的預防，就是廢棄物清理法第 21 條的所謂管理輔導辦 法的立法目的，則所謂管理包括監督以及撤銷專業技術人員的證照， 並沒有論述理由，因為撤銷專業技術人員的證照，為什麼屬於事前預 防的部分，多數意見正好沒有說明。 依據本席前述對於授權明確性原 則的檢討，本件聲請系爭規 定，在母法廢棄物清理法對裁罰性規定未遵循授權明確性原則之下， 已逾越母法的授權，不符合法律保留原則，昭昭甚明，不待詞費。如 果對照新廢棄物清理法第 44 條及廢棄物清理專業技術人員管理辦法 第 16 條規定，更能明白多數意見對於法律保留原則，只有造句，沒 有審查 27。 （二）法不明確，如何審查禁止不當聯結與比例原則 禁止不當聯結與比例原則 ， 本席以為屬於內涵相同的兩種不同表 述方式。根據禁止不當聯結原則所審查的目的與手段關聯性，正好是 比例原則的有效性、最後手段原則與妥當性的審查 28，多數意見同時 27 如多數意見認為對於技術員資格證照採 取概括授權即可，則無異宣告新修正 之廢棄物清理法第 28 條第 3 項：「專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應 遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。」第 44 條：「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專業技術人員之資格、合格證 書取得、訓練、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目 的事業主管機關定之。」 第58 條：「廢棄物專業技術人員違反依第四十四條所定 管理辦法者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰。」 廢棄物清理專業技術人員 管理辦法第 16 條：「專業技術人員有下列情形之一者 ， 中央主管機關應廢止其合 格 證 書：一 因執行業務違法或不當 ， 致污染環境或危害人體健康 ， 情節重大者 。 二 使設施機構利用其名義虛偽設置為專業技術人員者 。 三 同一時間設置於不 同之設施機構為專業技術人員者 。 四 明知為不實之事項而申報不實或於業務上 作成之文書為虛偽記載者。五 其他違反本法或本辦法規定，情節重大者。」 等 規定顯屬多餘。 28 許玉秀，刑罰規範的違憲審查標準，前揭註2，頁 367、377；李惠宗，都是離 職證明書惹的禍？─道德義務與不當聯結禁止原則，台灣本土法學雜誌，第 61 期，2004 年 8 月，頁 148-150。李惠宗，三次翹課，死當！─不當聯結禁止原則 18 論述兩種原則，並不是兩種原則有分別審查的必要，只是一個審查， 同時符合兩個說法。 就本件聲請而言，審查禁止不當聯結與比例原則，也只是造句而 已，沒有審查，因為有規定，才能審查，沒有文字，如何審查？系爭 規定處罰專業技術人員 ， 但是並沒有描述專業技術人員的構成要件行 為，而是描述處理廢棄物機構的構成要件行為，就撤銷專業技術人員 的執業證照而言，系爭規定違反的是法明確性原則。對於一個沒有描 述構成要件行為的裁罰規定 ， 如何審查是否符合規範目的？如何證明 手段是有效的、必要的？正因為沒有規定處罰對象的構成要件行為， 多數意見才必須替系爭規定加上「清除 、 處理技術員執行職務範圍內」 等文字，用以描述所謂的 「違法與不當營運」， 如果本院大法官必須 為系爭規定寫上必要的構成要件行為，所審查的系爭規定才能合憲， 不正好證明系爭規定違憲？如果系爭規定真的是「屬於基於重大公益 考量而廢止合法授益處分， 並非對任何個人單一行為的處罰，所以不 需要規定行為態樣或歸責條件」 29 ，則多數意見顯然沒有必要作合憲 限縮解釋，而將撤銷技術員證照的條件，限於因技術人員執行職務所 導致的清除、處理廢棄物機構的違法或不當營運。而如果大法官的規 範審查，就是替沒有文字規定的系爭規定，寫上應規定的內容，以便 使系爭規定合憲 ， 還需要大法官作什麼？普通法院法官也能做相同的 事。而如果大法官必須討好立法者或行政主管機關到這種程度，憲法 上權力分立的招牌應該儘早拆除 30。 在學業成績評量上的應用，台灣本土法學雜誌，第56 期，2004 年 3 月，頁156。 李建良，行政法上不當聯結禁止原則，月旦法學雜誌，第 82 期，2002 年 3 月， 頁 20-21。 29 本號解釋彭大法官鳳至、徐大法官璧湖協同意見書註 18。 30 大法官每每以 「合憲解釋原則」 作為為行政權及立法權遮掩的藉口，如果人民 期待能公平審判的司法機關，面對人民的控訴時，第一個回應是，我原則上站在 行政權和立法權那一邊，人民還能期待司法權為他們主持正義嗎？所謂權力分 立 ， 是司法權不侵入立法權的職權範圍 ， 而不是司法權在自己的職權範圍內偏袒 立法權 。 對於合憲解釋原則的澄清 ， 參見本席就釋字第 603 號解釋所作的協同意 見書。 19 三、法明確性原則的意義 (一) 欠缺法明確的替罪羔羊法則 受規範對象的構成要件行為沒有寫出來的裁罰規定 ， 等同是一個 替罪羔羊規範。系爭規定將專業技術人員是否 能保住生財工具的命 運，取決於清除、處理廢棄物機構是否有造成污染環境或危害人體健 康而情節重大的違法或不當營運，所能製造替罪羔羊的風險有多大， 是顯而易見的。系爭規定包括四個要件：清除、處理廢棄物機構違法 或不當營運、造成污染環境或危害人體健康、違法或不當營運與污染 環境或危害人體健康有因果關係及情節重大 。 其中造成污染環境或危 害人體健康雖然還有解釋空間，但相對明確；因果關係的判斷，在環 境污染案例，原本即有特殊的判斷方法與難題；清除、處理廢棄物機 構違法或不當營運內涵如何，並不清楚；情節重大如何認定，就相關 規定來看，主管機關顯然有非常寬廣的裁量空間。以主要的行為事實 「清除、處理廢棄物機構違法或不當營運」而言，如果是清除、處理 廢棄物輔導管理辦法第 30 條第 1 項所規定的各款情形，因為主管機 關僅 「得」 撤銷處理廢棄物機構的許可證或核備文件，作為行為主體 的違法或不當營運機構可能安然無恙 ， 但技術人員卻會因為系爭規定 的「應」撤銷，而喪失技術員合格證書。換言之，專業技術人員可能 成為違法或不當營運機構的替罪羔羊 ， 縱使專業技術人員喪失執業證 照，丟失工作，違法或不當營運機構仍可繼續存在，繼續違法或不當 營運 。 而情節重大要件所賦予的裁量空間 ， 更可能加深替罪羔羊風險 。 （二）防制貪瀆、維護司法威信：從要求行政法規範的法明確 性開始做起 法明確性的要求，在它的歷史發展上，主要的意義在於拘束包括 裁判者在內的公權力。在關涉重大經濟利益的規範，如果放寬對法明 確性原則的要求，正好提供所謂政商勾結、貪腐運作的機會，如果法 律規範提供發生弊端的機會，治安機關、司法機關如何努力，也很難 20 弊絕風清。如果以為行政法規就可以對法明確性原則打些折扣，從防 制貪瀆、維護司法威信的角度來看，可能剛好是錯誤的。以前段所簡 單例示的法律適用效果而言，在行為人行為內涵不明的情況下，如何 判斷情節重大，如果決定於行為人的經濟能力 ，決定於桌面下的運 作，防制貪瀆、維護司法威信永遠只是口號而已。而就系爭規定類似 的規範而言，解釋文首揭的人民工作權及職業自由的保障，就會像在 本號解釋一樣，只是一個裝飾品而已，並沒有真正成為審查對象。 肆、已失效的法規作為本院大法官釋憲客體的實益 對於已失效的規範，是否還應該進行違憲審查，是本院大法官決 定受理聲請與否，經常必須面對的課題，也經常是審查會中引起激辯 的課題 31。本院大法官至今針對已失效的規範予以受理的解釋當中， 受理理由比較值得支持的，大約有三類（見附表）：受理解釋的理由 可能因為規範違憲，聲請人經由規範的違憲宣告，可以有獲得特別救 濟的機會，例如釋字第 570 號解釋；可能因為失效的規範表面上失 效，其實以另一個面貌繼續存在，因而仍有解釋的必要，例如釋字第 607 號解釋所審查財政部 79 年 4 月 7 日財稅字第 780432772 號函釋 ； 也可能因為對失效規範的解釋，具有憲法審查上的重要意義，例如釐 清某種程序或實體上的法律意見 ， 特別是對立法或行政主管機關制訂 法規，有闡釋憲法意涵的作用，釋字第581 號解釋審查已停止適用的 自耕能力證明書之申請及核發注意事項第四點 ， 以及釋字第530 號解 釋所審查已廢止的「法院辦理民事調解暨簡易 訴訟事件應行注意事 項」，可以作如是觀。如果已失效的規範合憲，又無宣示釋憲程序或 實體上重大意義的必要，則會以規範經修正或 廢止，無解釋必要為 由，予以不受理 32。規定本件聲請系爭規定的「公民營廢棄物清除處 31 參照釋字第 582 號解釋彭大法官鳳至不同意見書針對釋字第 581 號解釋的批 評。 32 參照司法院第 1141 、1180、1182、1185、1192、1193、1203、1211、1229、 21 理機構管理輔導辦法」，已經於民國 91 年 10 月 9 日公布廢止而失去 效力，該規定的授權規定，廢棄物清理法第 21 條，也已經於民國 90 年 10 月 24 日遭修正。新法的增修，很明顯顯示已失效的舊規定與憲 法基本原則有間 。 多數意見卻曲意維護連立法機關和行政主管機關都 不敢讓它們繼續存在的明顯違憲規範，甚至不惜為它創造內容，以便 替它的合憲性背書。多數意見甘冒浪費司法資源的責難，宣示比立法 機關和行政主管機關還落後的人權意識，其中深意，匪夷所思。 伍、 結論：實質保護與司法威信 人民需要的既不是有形式無實質，也不是虛有其表、隱藏危險 的實質取代形式，而是形式與實質兼備。從徹底保護一個人開始的公 益維護，才是所謂實質保護 的真意，有誠意及能力維護公益的行政機 關，必定會盡最大努力將應遵循的安全規則描述得具體明確，而不會 以不確定的公益概念，作為公權力恣意擴權的 藉口，假維護公益之 名，求權力運作的方便之實。而如果行政機關依照行政程序法有能力 明白告知作成不利行政處分的具體理由， 也必定有能力制訂歸責對象 清楚、主客觀歸責要件完備的行政處分實體法，如果沒有能力將作成 行政處分的要件寫清楚 ， 也不會有能力依照正當法律程序的要求實踐 行政程序法 33 。告訴人民實際程序如何操作比較重要，法律規定形式 比較不重要，正好是威權體制的慣常性思考。 端正司法風氣，樹立並維護司法威信，應該不只是各級普通法 院的責任，當社會殷殷期盼司法扭正貪腐之風時，普通法院可以不放 過任何貪瀆案例，以回應人民期待，但是如果所適用的法律規範是製 造貪瀆機會的法律，普通法院的法官為遵守權力分立的憲法要求，也 只能縱虎歸山，這時候能從根源上建立圍堵貪瀆漏洞的機制、完成所 次會議不受理決定。 33 刑事訴訟程序的羈押處分就是適例。目前比較有能力操作羈押程序的司法機 關，也是比較有能力闡釋羈押要件的司法機關。 22 謂防制貪瀆配套措施的人，就是法規的制訂者，而當法規的制訂者所 制訂的規範，正好是製造貪瀆機會的法規時，職司規範審查的大法官 可以視若無睹或寬縱背書嗎？多數意見在本件 聲請看不到宣告系爭 規定違憲，對防制貪瀆、樹立司法威信的深刻意義，本席至感遺憾， 因為不願意在捍衛司法威信上缺席，特提出不同意見書如上。 附表 已失效的法規作為本院大法官釋憲客體的實益 助理蔡達智製作 類型 釋 字 大法官釋憲客體 釋憲結論 607 已不再援引適用的 79年4月7 日財政部台財稅第 780432772 號函與依然有效適用的 91 年 1 月 31 日財 政部台財稅字第 0910450396 號函意旨相同。 合憲 表面上失 效卻以另 一個面貌 繼續存在 579 已廢止的獎勵投資條例第 54 條規定另規定於平均地 權條例第 11 條第 1 項 合憲 581 已廢止的「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」 （具有保護聲請人基本權利之實益） 違憲 具有憲法 審查的重 要意義 530 已廢止的 「法院辦理民事調解暨簡易訴訟事件應行注 意事項」 合憲但警 告 589 廢止政務人員退職酬勞金給與條例 ， 93年1月7日 另 行制定公布政務人員退職撫卹條例 新法合憲 但適用舊 法 570 已廢止的玩具槍管理規則及已停止適用的 82年1月 15 日內政部內警字第 8270020 號公告。 違憲 492 86年5月7日刪除之 72年1月2 6日修正公布之商標 法第 33 條第 1 款規定。 合憲但闡 釋廢止營 業的意義 聲請人有 獲得特別 救濟的機 會 210 已修正失效之獎勵投資條例第 23 條第 3 項；刪除獎 勵投資條例施行細則第 27 條 ； 不再適用的 70 年財政 部台財稅字第 37930 號函。 違憲 23 ## 相關法條 - [[憲法第15條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第23條]]（版本 36.01.01） - [[廢棄物清理法第15條第1項（69年4月9日修正公布；74年11月20日修正改列第20條前段；77年11月11日再修正）]]（版本 69.04.09） - [[廢棄物清理法第15條第2項（74年11月20日修正改列第21條）]]（版本 74.11.20） - [[公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（86年11月19日訂定發布；91年10月9日發布廢止）第14條]]（版本 86.11.19） - [[公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（86年11月19日訂定發布；91年10月9日發布廢止）第31條第1款]]（版本 86.11.19） - [[公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第5條（87年8月5日修正發布）]]（版本 87.08.05） - [[公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第12條（87年8月5日修正發布）]]（版本 87.08.05） - [[公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第7條（88年6月29日修正發布）]]（版本 88.06.29） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：廢棄物清除處理技術員撤照規定未逾越授權，不違反工作權保障，合憲。 **爭點拆解** 爭議在於行政院環境保護署依舊廢棄物清理法第二十一條授權，於八十六年十一月十九日訂定發布的公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十一條第一款是否違憲。該款規定清除、處理技術員因其受僱機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書。爭點在於母法授權條款只寫「管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」，並未明文授權訂定撤照的監督規定，是否逾越授權而過度限制技術員的工作權。 **結論與理由** 解釋認為憲法第十五條保障工作權與職業選擇自由，為增進公共利益得在憲法第二十三條限度內以法律或經法律授權的命令限制執業方式與資格。授權是否被逾越，不應拘泥法條文字，而應就立法目的與整體規定的關聯意義綜合判斷。依法律整體解釋，可推知立法者有意授權主管機關除認定技術員資格外，尚包括對技術員如何適當執行職務的監督，以達成有效管理輔導清除處理機構的授權目的。系爭規定應限縮理解為機構有導致重大污染或危害健康的違法不當營運，且在技術員執行職務範圍內者，始撤銷合格證書；如此理解下未逾越授權，與規範目的具正當合理關聯，不生違反不當聯結禁止原則的問題，未逾必要範圍，符合憲法第二十三條，與第十五條意旨無違。 **在體系中的位置** 本則位於工作權限制、授權明確性與比例原則的交會處，示範以「整體關聯性判斷」審查概括授權命令是否逾越母法，並以合憲性限縮界定構成要件範圍。解釋文與理由書指出這套授權審查標準「迭經本院解釋闡明在案」，但未指名具體號次。解釋另引入不當聯結禁止原則作為撤照手段正當性的檢驗。