--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第613號" 案名: "" 公布日期: "2006-07-21" 公布日期_民國: "95年07月21日" 院令字號: "" 爭點: "通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲?" 相關法條: ["憲法第11條", "憲法第16條", "憲法第53條", "憲法第56條", "憲法增修條文第3條第2項", "司法院釋字第391號解釋", "司法院釋字第585號解釋", "國家通訊傳播委員會組織法第4條", "國家通訊傳播委員會組織法第16條", "訴願法第80條", "行政程序法第117條", "行政程序法第128條", "公務員懲戒法第4條第2項"] 意見書篇數: 6 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310794" 抓取時間: "2026-07-27T14:49:57+0800" --- # 釋字第613號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310794) · 公布 95年07月21日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲? ## 解釋文 **（1）** 　　行政院為國家最高行政機關，憲法第五十三條定有明文，基於行政一體，須為包括國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責，並因通傳會施政之良窳，與通傳會委員之人選有密切關係，因而應擁有對通傳會委員之人事決定權。基於權力分立原則，行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之人事決定權固非不能施以一定限制，以為制衡，惟制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明白規定外，亦不能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取而代之。國家通訊傳播委員會組織法（以下簡稱通傳會組織法）第四條第二項通傳會委員「由各政黨（團）接受各界舉薦，並依其在立法院所占席次比例共推薦十五名、行政院院長推薦三名，交由提名審查委員會（以下簡稱審查會）審查。各政黨（團）應於本法施行日起十五日內完成推薦」之規定、同條第三項「審查會應於本法施行日起十日內，由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成。審查會應於接受推薦名單後，二十日內完成審查，本項審查應以聽證會程序公開為之，並以記名投票表決。審查會先以審查會委員總額五分之三以上為可否之同意，如同意者未達十三名時，其缺額隨即以審查會委員總額二分之一以上為可否之同意」及同條第四項「前二項之推薦，各政黨（團）未於期限內完成者，視為放棄」關於委員選任程序部分之規定，及同條第六項「委員任滿三個月前，應依第二項、第三項程序提名新任委員；委員出缺過半時，其缺額依第二項、第三項程序辦理，繼任委員任期至原任期屆滿為止」關於委員任滿提名及出缺提名之規定，實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權，逾越立法機關對行政院人事決定權制衡之界限，違反責任政治暨權力分立原則。又上開規定等將剝奪自行政院之人事決定權，實質上移轉由立法院各政黨（團）與由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦組成之審查會共同行使，影響人民對通傳會應超越政治之公正性信賴，違背通傳會設計為獨立機關之建制目的，與憲法所保障通訊傳播自由之意旨亦有不符。是上開規定應自本解釋公布之日起，至遲於中華民國九十七年十二月三十一日失其效力。失去效力之前，通傳會所作成之行為，並不因前開規定經本院宣告違憲而影響其適法性，人員與業務之移撥，亦不受影響。 **（2）** 　　通傳會組織法第四條第三項後段規定通傳會委員由行政院院長任命之部分，及同條第五項「本會應於任命後三日內自行集會成立，並互選正、副主任委員，行政院院長應於選出後七日內任命。主任委員、副主任委員應分屬不同政黨（團）推薦人選；行政院院長推薦之委員視同執政黨推薦人選」等規定，於憲法第五十六條並無牴觸。 **（3）** 　　通傳會組織法第十六條第一項規定：「自通訊傳播基本法施行之日起至本會成立之日前，通訊傳播相關法規之原主管機關就下列各款所做之決定，權利受損之法人團體、個人，於本會成立起三個月內，得向本會提起覆審。但已提起行政救濟程序者，不在此限：一、通訊傳播監理政策。二、通訊傳播事業營運之監督管理、證照核發、換發及廣播、電視事業之停播、證照核發、換發或證照吊銷處分。三、廣播電視事業組織及其負責人與經理人資格之審定。四、通訊傳播系統及設備之審驗。五、廣播電視事業設立之許可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執照之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。」係立法者基於法律制度變革等政策考量，而就特定事項為特殊之救濟制度設計，尚難謂已逾越憲法所容許之範圍。而通傳會於受理覆審申請，應否撤銷違法之原處分，其具體標準通傳會組織法並未規定，仍應受行政程序法第一百十七條但書之規範。同條第二項規定：「覆審決定，應回復原狀時，政府應即回復原狀；如不能回復原狀者，應予補償。」則屬立法者配合上開特殊救濟制度設計，衡酌法安定性之維護與信賴利益之保護所為之配套設計，亦尚未逾越憲法所容許之範圍。 **（4）** 　　又本件聲請人聲請於本案解釋作成前為暫時處分部分，因本案業經作成解釋，已無審酌之必要。 ## 理由書 **（1）** 一、本件聲請人行政院行使職權，適用通傳會組織法第四條有關通傳會之組織及委員產生方式部分暨第十六條，發生有牴觸憲法之疑義；又因行使職權，適用憲法第五十三條及第五十六條規定，發生適用憲法之疑義；復就立法院是否有權立法，就行政院所屬行政機關之人事決定權，實質剝奪行政院院長之提名權等，與立法院行使職權發生適用憲法之爭議，聲請解釋憲法，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定相符，應予受理，合先敘明。 **（2）** 二、行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則。憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，經由層級節制，最終並均歸由位階最高之行政院之指揮監督。民主政治以責任政治為重要內涵，現代法治國家組織政府，推行政務，應直接或間接對人民負責。根據憲法增修條文第三條第二項規定，行政院應對立法院負責，此乃我國憲法基於責任政治原理所為之制度性設計。是憲法第五十三條所揭示之行政一體，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務，因接受行政院院長之指揮監督，而得經由行政院對立法院負責之途徑，落實對人民負責之憲法要求。 **（3）** 　　據此，立法院如經由立法設置獨立機關，將原行政院所掌理特定領域之行政事務從層級式行政體制獨立而出，劃歸獨立機關行使，使其得依據法律獨立行使職權，自主運作，對行政一體及責任政治即不免有所減損。惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。於我國以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構下，賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。行政院院長更迭時，獨立機關委員若因享有任期保障，而毋庸與行政院院長同進退，雖行政院院長因此無從重新任命獨立機關之委員，亦與責任政治無違，且根據公務員懲戒法第四條第二項規定，行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事，而情節重大，仍得依職權先行停止其職務，因行政院院長仍得行使此一最低限度人事監督權，是尚能維繫向立法院負責之關係。然獨立機關之存在對行政一體及責任政治既然有所減損，其設置應屬例外。唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜，足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始不致於違憲。 **（4）** 三、憲法第十一條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。 **（5）** 四、按作為國家最高行政機關之行政院固因基於行政一體，必須為包括通傳會在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責，並因通傳會施政之良窳，與通傳會委員之人選有密切關係，而擁有對通傳會委員之具體人事決定權，然為避免行政院恣意行使其中之人事任免權，致損及通傳會之獨立性，行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之人事決定權仍非不能施以一定限制，以為制衡。蓋作為憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權力之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確之境地，要亦在於權力之制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙（本院釋字第五八五號解釋參照）或導致責任政治遭受破壞（本院釋字第三九一號解釋參照），例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務；或逕行取而代之，而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是。 **（6）** 　　立法權對行政權所擁有關於獨立機關之人事決定權之制衡，一般表現在對用人資格之限制，以確保獨立機關之專業性，暨表現在任期保障與法定去職原因等條件之設定上，以維護獨立機關之獨立性，俾其構成員得免於外部干擾，獨立行使職權。然鑑於通傳會所監督之通訊傳播媒體有形成公共意見，以監督政府及政黨之功能，通訊傳播自由對通傳會之超越政治考量與干擾因而有更強烈之要求，是立法權如欲進一步降低行政院對通傳會組成之政治影響，以提昇人民對通傳會公正執法之信賴，而規定通傳會委員同黨籍人數之上限，或增加通傳會委員交錯任期之規定，乃至由立法院或多元人民團體參與行政院對通傳會委員之人事決定等，只要該制衡設計確有助於降低、摒除政治力之影響，以提昇通傳會之獨立性，進而建立人民對通傳會能超然於政黨利益之考量與影響，公正執法之信賴，自亦為憲法所保障之通訊傳播自由所許。至於立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通傳會委員之人事決定，立法者雖有一定之自由形成空間，惟仍以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限。 **（7）** 　　惟依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員竟由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例共推薦十五名，行政院院長推薦三名，交由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查會以五分之三與二分之一兩輪多數決審查，審查完成後，行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即任命之。由於行政院院長僅能推薦十八位通傳會委員候選人中之三位，審查階段對人事則完全無置喙餘地，並且受各政黨（團）依政黨比例推薦組成之審查會審查通過之名單所拘束，有義務予以提名，送請立法院同意，對經立法院同意之人選並有義務任命為通傳會委員，足見行政院所擁有者事實上僅剩名義上之提名與任命權，以及在整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會委員候選人之推薦權，其人事決定權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪。又行政掌法律之執行，執行則賴人事，無人即無行政，是行政權依法就具體之人事，不分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決定權，要屬當然，且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。據此，上開規定將國家最高行政機關之行政院就通傳會委員之具體人事決定權實質上幾近完全剝奪，除為憲法上責任政治原則所不許，並因導致行政、立法兩權關係明顯失衡，而牴觸權力分立原則。 **（8）** 五、至於各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候選人，與依其在立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查會審查通傳會委員候選人之規定，是否違憲，端視該參與之規定是否將行政院之人事決定權予以實質剝奪而定。茲上開規定只將剝奪自行政院之人事決定權，實質上移轉由立法院各政黨（團）與由各政黨（團）依政黨比例推薦組成之審查會共同行使，明顯已逾越參與之界限，而與限制行政人事決定權之制衡功能有所扞格。況上開規定之目的既係本於通訊傳播自由之意旨，降低政治力對通傳會職權行使之影響，進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴，則其所採手段是否與上開目的相符，即不無疑義。按立法者如何降低政治力對通傳會之影響，進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴，固有立法自由形成空間，惟其建制理應朝愈少政黨干預，愈有利於建立人民對其公正性之信賴之方向設計。然上開規定卻反其道而行，邀來政黨之積極介入，賦予其依席次比例推薦及導致實質提名通傳會委員之特殊地位，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴。是上開規定違背通傳會設計為獨立機關之建制目的，亦與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符。 **（9）** 六、系爭通傳會組織法第四條第三項規定通傳會委員由行政院院長任命，以及同條第五項規定通傳會正、副主任委員由通傳會委員互選，並由行政院院長任命，涉及違反憲法第五十六條之疑義部分。按通傳會根據其組織編制，其層級固相當於部會等二級機關，惟通傳會既屬獨立機關性質，依法獨立行使職權，其委員之任期亦有法律規定，毋須與行政院院長同進退，為強調專業性，委員並有資格限制，凡此均與層級指揮監督體系下之行政院所屬一般部會難以相提並論，故即使規定通傳會委員由行政院院長任命，正、副主任委員則由委員互選，再由行政院院長任命，雖與憲法第五十六條有關行政院各部會首長由行政院院長提請總統任命之規定有間，尚難逕執憲法第五十六條規定指摘之，蓋第五十六條之規範範圍並不及於獨立機關。且只要行政院對於通傳會委員之人事決定權未遭實質剝奪，即使正、副主任委員係由委員互選，亦不致有違反權力分立與責任政治之虞。又通傳會為獨立機關，性質既有別於一般部會，則憲法第五十六條關於行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之規定，自不因允許立法院或其他多元人民團體參與通傳會委員之選任而受影響，自不待言。 **（10）** 七、通傳會組織法第十六條第一項規定：「自通訊傳播基本法施行之日起至本會成立之日前，通訊傳播相關法規之原主管機關就下列各款所做之決定，權利受損之法人團體、個人，於本會成立起三個月內，得向本會提起覆審。但已提起行政救濟程序者，不在此限：一、通訊傳播監理政策。二、通訊傳播事業營運之監督管理、證照核發、換發及廣播、電視事業之停播、證照核發、換發或證照吊銷處分。三、廣播電視事業組織及其負責人與經理人資格之審定。四、通訊傳播系統及設備之審驗。五、廣播電視事業設立之許可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執照之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。」賦予受特定不利處分而未提起行政救濟程序者，得於通傳會成立起三個月內，向通傳會提起覆審。其係賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，仍有得提起訴願之權利，而屬一種特別救濟規定，雖對法安定性之維護有所不周，惟其尚未逾越憲法所可容許之範疇。蓋憲法第十六條保障人民有訴願之權，其具體內容與能否獲得適當之保障，均有賴立法者之積極形成與建制，立法者對訴願制度因此享有廣泛之形成自由。除立法者未積極建制人民行使訴願權之必備要件，或未提供人民最低程度之正當程序保障外，本院對於立法者之形成自由宜予最大之尊重。 **（11）** 　　按行政處分相對人未提起行政救濟，或提起訴願時，已逾法定期間，原處分機關或其上級機關本得衡酌公、私益等相關因素，依職權撤銷原處分；行政處分相對人亦非不得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分，訴願法第八十條及行政程序法第一百十七條、第一百二十八條即係本此意旨所為之相關規定。依行政程序法第一百二十八條之規定，行政處分之相對人必須符合下列條件，始得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分：一、須(1)具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者；或(2)發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限；或(3)其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者等三種情形之一。二、必須非因重大過失而未能在行政程序或救濟程序主張上列事由（同條第一項規定參照）。三、該項申請必須自法定救濟期間經過後三個月內提出；如其事由發生在後或知悉在後者，則自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請（同條第二項規定參照）。上開通傳會組織法第十六條第一項規定，與之相較並未設有類似之條件限制，而一律允許受特定不利處分且未提起行政救濟之人民，得於一定期間內向通傳會請求就同一事件重新作成決定；雖較其他受不利行政處分之一般人民享有較多之行政救濟機會，惟因係立法者基於法律制度變革等政策考量，而就特定事項為特殊之救濟制度設計，尚難謂已逾越憲法所容許之範圍。而通傳會於受理覆審申請，要否撤銷原處分，其具體標準通傳會組織法並未規定，仍應受行政程序法第一百十七條但書之規範。至通傳會組織法第十六條第二項規定：「覆審決定，應回復原狀時，政府應即回復原狀；如不能回復原狀者，應予補償。」屬立法者配合上開特殊救濟制度設計，衡酌法安定性之維護與信賴利益之保護所為之配套設計，亦尚未逾越憲法所容許之範圍。 **（12）** 八、綜上所述，通傳會組織法第四條第二項規定關於各政黨（團）依其在立法院席次比例推薦通傳會委員並交由提名審查會審查之部分，第三項及第四項規定關於審查會由各政黨（團）依其在立法院席次比例推薦學者專家組成與其審查通傳會委員候選人之程序，以及行政院院長應依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意之部分，及第六項關於委員任滿或出缺應依上開第二、三項程序提名及補選之規定，實質剝奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權，牴觸憲法所規定之責任政治與權力分立原則，惟鑑於修法尚須經歷一定時程，且該規定倘即時失效，勢必導致通傳會職權之行使陷於停頓，未必有利於憲法保障人民通訊傳播自由之行使，自須予以相當之期間俾資肆應。系爭通傳會組織法第四條第二、三、四、六項規定有關通傳會委員選任之部分，至遲應於九十七年十二月三十一日失其效力。失去效力之前，通傳會所作成之行為，並不因前開規定經本院宣告違憲而影響其適法性，人員與業務之移撥，亦不受影響。至通傳會組織法第四條第三、五項有關通傳會委員由行政院院長任命，正、副主任委員由委員互選，並由行政院院長任命之規定，並不違反憲法第五十六條規定。通傳會組織法第十六條係立法者所設之特別救濟規定，不受行政程序法第一百二十八條之限制，通傳會就申請覆審案件，亦僅能就原處分是否適法審查之，從而與憲法保障人民權利之意旨，尚無不符。 **（13）** 九、本件聲請人聲請於本案解釋作成前為暫時處分部分，因本案業經作成解釋，已無審酌之必要，併此指明。 大法官會議主席　大法官　翁岳生 　　　　　　　　大法官　林永謀　王和雄　謝在全　賴英照 　　　　　　　　　　　　余雪明　曾有田　廖義男　徐璧湖 　　　　　　　　　　　　林子儀　許宗力　許玉秀 ## 相關文件 事實摘要(大法官書記處整理提供) 本件聲請人行政院，因行使職權，適用中華民國九十四年十一月九日制定公布之國家通訊傳播委員會組織法（以下簡稱通傳會組織法）第四條有關國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）之組織及委員產生方式部分暨第十六條，發生有牴觸憲法之疑義；又因行使職權，適用憲法第五十三條及第五十六條規定，發生適用憲法之疑義；復就立法院是否有權立法，就行政院所屬行政機關之人事決定權，實質剝奪行政院院長之提名權等，與立法院行使職權發生適用憲法之爭議，爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定，聲請解釋。 ## 意見書（6 篇） ### 1. 613抄本(含解釋文、理由書、許大法官宗力、余大法官雪明分別提出之協同意見書，許大法官玉秀、林大法官子儀分別提出之部分協同意見書及王大法官和雄、謝大法官在全共同提出之部分不同意見書、聲請書及其附件) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443607) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：本筆內文為釋字第613號解釋抄本，可見者為多數意見與註釋，未見意見書本文。 > **核心主張**：可見部分為解釋文與聲請書附件的註釋。解釋文謂行政院為國家最高行政機關，基於行政一體須為包括通傳會在內所有所屬機關的整體施政表現負責，因而應擁有通傳會委員的人事決定權；立法院固非不能施以一定限制以為制衡，但制衡有其界限，不能將人事決定權實質剝奪或逕行取而代之。通傳會組織法第四條第二、三、四項關於委員選任程序及第六項關於任滿與出缺提名的規定，實質上幾近完全剝奪行政院的人事決定權，違反責任政治暨權力分立原則，並將該權移轉由立法院各政黨（團）及依席次比例組成的審查會共同行使，影響人民對通傳會超越政治的公正性信賴，與通訊傳播自由意旨不符，至遲於九十七年十二月三十一日失效；第四條第三項後段、第五項及第十六條第一項則不違憲。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。 抄本 司法院 令 發文日期：中華民國95年 7 月 21日 發文字號：院台大二字第 0950016781號 公布本院大法官議決釋字第六一三號解釋 附釋字第六一三號解釋 院長 翁 岳 生 司法院釋字第六一三號解釋 解 釋 文 行政院為國家最高行政機關，憲法 第五十三條定有明文，基於 行政一體，須為包括國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）在 內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責，並因通傳會施政 之良窳，與通傳會委員之人選有密切關係，因而應擁有對通傳會 委員之人事決定權。基於權力分立原則，行使立法權之立法院對 行政院有關通傳會委員之人事決定權固非不能施以一定限制，以 為制衡，惟制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明白規定外，亦不 能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取而代之。國家通訊傳播委 員會組織法（以下簡稱通傳會組織法）第四條第二項通傳會委員 「由各政黨（團）接受各界舉薦，並依其在立法院所占席次比例 共推薦十五名、行政院院長推薦三名，交由提名審查委員會（以 下簡稱審查會）審查。各政黨（團）應於本法施行日起十五日 內 完成推薦」之規定、同條第三項「審查會應於本法施行日起十日 內，由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者 1 、專家組成。審查會應於接受推薦名單後，二十日內完成審查， 本項審查應以聽證會程序公開為之，並以記名投票表決。審查會 先以審查會委員總額五分之三以上為可否之同意，如同意者未達 十三名時，其缺額隨即以審查會委員總額二分之一以上為可否之 同意」及同條第四項「前二項之推薦，各政黨（團）未於期限 內 完成者，視為放棄」關於委員選任程序部分之規定，及同條第六 項「委員任滿三個月前，應依第二項、第三項程序提名新任委員 ；委員出缺過半時，其缺額依第二項、第三項程序辦理，繼任委 員任期至原任期屆滿為止」關於委員任滿提名及出缺提名之規定 ，實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權，逾越立法機關對行 政院人事決定權制衡之界限，違反責任政治暨權力分立原則。又 上開規定等將剝奪自行政院之人事決定權，實質上移轉由立法院 各政黨（團）與由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦 組成之審查會共同行使，影響人民對通傳會應超越政治之公正性 信賴，違背通傳會設計為獨立機關之建制目的，與憲法所保障通 訊傳播自由之意旨亦有不符。是上開規定應自本解釋公布之日起 ，至遲於中華民國九十七年十二月三十一日失其效力。失去效力 之前，通傳會所作成之行為，並不因前開規定經本院宣告違憲而 影響其適法性，人員與業務之移撥，亦不受影響。 通傳會組織法第四條第三項後段規 定通傳會委員由行政院院長 任命之部分，及同條第五項「本會應於任命後三日內自行集會成 立，並互選正、副主任委員，行政院院長應於選出後七日 內任命 。主任委員、副主任委員應分屬不同政黨（團）推薦人選；行政 院院長推薦之委員視同執政黨推薦人選」等規定，於憲法第五十 六條並無牴觸。 通傳會組織法第十六條第一項規定 ：「自通訊傳播基本法施行 2 之日起至本會成立之日前，通訊傳播相關法規之原主管機關就下 列各款所做之決定，權利受損之法人團體、個人，於本會成立起 三個月內，得向本會提起覆審。但已提起行政救濟程序者，不在 此限：一、通訊傳播監理政策。二、通訊傳播事業營運之監督管 理、證照核發、換發及廣播、電視事業之停播、證照核發、換發 或證照吊銷處分。三、廣播電視事業組織及其負責人與經理人資 格之審定。四、通訊傳播系統及設備之審驗。五、廣播電視事業 設立之許可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執 照之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。」係立法者 基於法律制度變革等政策考量，而就特定事項為特殊之救濟制度 設計，尚難謂已逾越憲法所容許之範圍。而通傳會於受理覆審申 請，應否撤銷違法之原處分，其具體標準通傳會組織法並未規定 ，仍應受行政程序法第一百十七條但書之規範。同條第二項規定 ：「覆審決定，應回復原狀時，政府應即回復原狀；如不能回復 原狀者，應予補償。」則屬立法者配合上開特殊救濟制度設計， 衡酌法安定性之維護與信賴利益之保護所為之配套設計，亦尚未 逾越憲法所容許之範圍。 又本件聲請人聲請於本案解釋作成 前為暫時處分部分，因本案 業經作成解釋，已無審酌之必要。 解釋理由書 一、本件聲請人行政院行使職權，適用通傳會組織法第四條有關 通傳會之組織及委員產生方式部分 暨第十六條，發生有牴觸 憲法之疑義；又因行使職權，適用 憲法第五十三條及第五十 六條規定，發生適用憲法之疑義； 復就立法院是否有權立法 ，就行政院所屬行政機關之人事決 定權，實質剝奪行政院院 3 長之提名權等，與立法院行使職權 發生適用憲法之爭議，聲 請解釋憲法，核與司法院大法官審 理案件法第五條第一項第 一款規定相符，應予受理，合先敘明。 二、行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全 民福祉，進而實現國家目的，雖因 任務繁雜、多元，而須分 設不同部門，使依不同專業配置不 同任務，分別執行，惟設 官分職目的絕不在各自為政，而是 著眼於分工合作，蓋行政 必須有整體之考量，無論如何分工 ，最終仍須歸屬最高行政 首長統籌指揮監督，方能促進合作 ，提昇效能，並使具有一 體性之國家有效運作，此即所謂行 政一體原則。憲法第五十 三條明定行政院為國家最高行政機 關，其目的在於維護行政 一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均 納入 以行政院為金字塔頂端之層級式行 政體制掌理，經由層級節 制，最終並均歸由位階最高之行政 院之指揮監督。民主政治 以責任政治為重要內涵，現代法治國家組織政府，推行政務 ，應直接或間接對人民負責。根據 憲法增修條文第三條第二 項規定，行政院應對立法院負責， 此乃我國憲法基於責任政 治原理所為之制度性設計。是憲法 第五十三條所揭示之行政 一體，其意旨亦在使所有行政院掌 理之行政事務，因接受行 政院院長之指揮監督，而得經由行 政院對立法院負責之途徑 ，落實對人民負責之憲法要求。 據此，立法院如經由立法設置獨立機關，將原行政院所掌 理特定領域之行政事務從層級式行 政體制獨立而出，劃歸獨 立機關行使，使其得依據法律獨立 行使職權，自主運作，對 行政一體及責任政治即不免有所減 損。惟承認獨立機關之存 在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級 4 式行政體制下所為對具體個案決定 之指揮與監督，使獨立機 關有更多不受政治干擾，依專業自 主決定之空間。於我國以 行政院作為國家最高行政機關之憲 法架構下，賦予獨立機關 獨立性與自主性之同時，仍應保留 行政院院長對獨立機關重 要人事一定之決定權限，俾行政院 院長得藉由對獨立機關重 要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在 內之所 有所屬行政機關之整體施政表現負 責，以落實行政一體及責 任政治。行政院院長更迭時，獨立 機關委員若因享有任期保 障，而毋庸與行政院院長同進退， 雖行政院院長因此無從重 新任命獨立機關之委員，亦與責任 政治無違，且根據公務員 懲戒法第四條第二項規定，行政院 院長於獨立機關委員有違 法、失職情事，而情節重大，仍得 依職權先行停止其職務， 因行政院院長仍得行使此一最低限 度人事監督權，是尚能維 繫向立法院負責之關係。然獨立機 關之存在對行政一體及責 任政治既然有所減損，其設置應屬 例外。唯有設置獨立機關 之目的確係在追求憲法上公共利益 ，所職司任務之特殊性， 確有正當理由足以證立設置獨立機 關之必要性，重要事項以 聽證程序決定，任務執行績效亦能 透明、公開，以方便公眾 監督，加上立法院原就有權經由立 法與預算審議監督獨立機 關之運作，綜合各項因素整體以觀 ，如仍得判斷一定程度之 民主正當性基礎尚能維持不墜，足 以彌補行政一體及責任政 治之缺損者，始不致於違憲。 三、憲法第十一條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由 ，亦即經營或使用廣播、電視與其 他通訊傳播網路等設施， 以取得資訊及發表言論之自由。通 訊傳播媒體是形成公共意 見之媒介與平台，在自由民主憲政 國家，具有監督包括總統 5 、行政、立法、司法、考試與監察 等所有行使公權力之國家 機關，以及監督以贏取執政權、影 響國家政策為目的之政黨 之公共功能。鑑於媒體此項功能， 憲法所保障之通訊傳播自 由之意義，即非僅止於消極防止國 家公權力之侵害，尚進一 步積極課予立法者立法義務，經由 各種組織、程序與實體規 範之設計，以防止資訊壟斷，確保 社會多元意見得經由通訊 傳播媒體之平台表達與散布，形成 公共討論之自由領域。是 立法者如將職司通訊傳播監理之通 傳會設計為依法獨立行使 職權之獨立機關，使其從層級式行 政指揮監督體系獨立而出 ，得以擁有更多依專業自主決定之 空間，因有助於摒除上級 機關與政黨可能之政治或不當干預 ，以確保社會多元意見之 表達、散布與公共監督目的之達成 ，自尚可認定與憲法所保 障通訊傳播自由之意旨相符。 四、按作為國家最高行政機關之行政院固因基於行政一體，必須 為包括通傳會在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負 責，並因通傳會施政之良窳，與通 傳會委員之人選有密切關 係，而擁有對通傳會委員之具體人 事決定權，然為避免行政 院恣意行使其中之人事任免權，致 損及通傳會之獨立性，行 使立法權之立法院對行政院有關通 傳會委員之人事決定權仍 非不能施以一定限制，以為制衡。 蓋作為憲法基本原則之一 之權力分立原則，其意義不僅在於 權力之區分，將所有國家 事務分配由組織、制度與功能等各 方面均較適當之國家機關 擔當履行，以使國家決定更能有效 達到正確之境地，要亦在 於權力之制衡，即權力之相互牽制 與抑制，以避免權力因無 限制之濫用，而致侵害人民自由權 利。惟權力之相互制衡仍 有其界限，除不能牴觸憲法明文規 定外，亦不能侵犯各該憲 6 法機關之權力核心領域，或對其他 憲法機關權力之行使造成 實質妨礙（本院釋字第五八五號解 釋參照）或導致責任政治 遭受破壞（本院釋字第三九一號解 釋參照），例如剝奪其他 憲法機關為履行憲法賦予之任務所 必要之基礎人事與預算； 或剝奪憲法所賦予其他國家機關之 核心任務；或逕行取而代 之，而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是。 立法權對行政權所擁有關於獨立機關之人事決定權之制衡 ，一般表現在對用人資格之限制， 以確保獨立機關之專業性 ，暨表現在任期保障與法定去職原 因等條件之設定上，以維 護獨立機關之獨立性，俾其構成員 得免於外部干擾，獨立行 使職權。然鑑於通傳會所監督之通 訊傳播媒體有形成公共意 見，以監督政府及政黨之功能，通 訊傳播自由對通傳會之超 越政治考量與干擾因而有更強烈之 要求，是立法權如欲進一 步降低行政院對通傳會組成之政治 影響，以提昇人民對通傳 會公正執法之信賴，而規定通傳會 委員同黨籍人數之上限， 或增加通傳會委員交錯任期之規定 ，乃至由立法院或多元人 民團體參與行政院對通傳會委員之 人事決定等，只要該制衡 設計確有助於降低、摒除政治力之 影響，以提昇通傳會之獨 立性，進而建立人民對通傳會能超 然於政黨利益之考量與影 響，公正執法之信賴，自亦為憲法 所保障之通訊傳播自由所 許。至於立法院或其他多元人民團 體如何參與行政院對通傳 會委員之人事決定，立法者雖有一 定之自由形成空間，惟仍 以不侵犯行政權之核心領域，或對 行政院權力之行使造成實 質妨礙為限。 惟依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員竟 由各政黨（團）依其在立法院所占 席次比例共推薦十五名， 7 行政院院長推薦三名，交由各政黨 （團）依其在立法院所占 席次比例推薦十一名學者、專家組 成之審查會以五分之三與 二分之一兩輪多數決審查，審查完 成後，行政院院長應於七 日內依審查會通過同意之名單提名 ，並送立法院同意後即任 命之。由於行政院院長僅能推薦十 八位通傳會委員候選人中 之三位，審查階段對人事則完全無 置喙餘地，並且受各政黨 （團）依政黨比例推薦組成之審查 會審查通過之名單所拘束 ，有義務予以提名，送請立法院同 意，對經立法院同意之人 選並有義務任命為通傳會委員，足 見行政院所擁有者事實上 僅剩名義上之提名與任命權，以及 在整體選任程序中實質意 義極其有限之六分之一通傳會委員 候選人之推薦權，其人事 決定權實質上可謂業已幾近完全遭 到剝奪。又行政掌法律之 執行，執行則賴人事，無人即無行 政，是行政權依法就具體 之人事，不分一般事務官或政治任 命之政務人員，擁有決定 權，要屬當然，且是民主法治國家 行政權發揮功能所不可或 缺之前提要件。據此，上開規定將 國家最高行政機關之行政 院就通傳會委員之具體人事決定權 實質上幾近完全剝奪，除 為憲法上責任政治原則所不許，並 因導致行政、立法兩權關 係明顯失衡，而牴觸權力分立原則。 五、至於各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委 員候選人，與依其在立法院所占席 次比例推薦學者、專家組 成審查會審查通傳會委員候選人之 規定，是否違憲，端視該 參與之規定是否將行政院之人事決 定權予以實質剝奪而定。 茲上開規定只將剝奪自行政院之人 事決定權，實質上移轉由 立法院各政黨（團）與由各政黨（ 團）依政黨比例推薦組成 之審查會共同行使，明顯已逾越參 與之界限，而與限制行政 8 人事決定權之制衡功能有所扞格。 況上開規定之目的既係本 於通訊傳播自由之意旨，降低政治 力對通傳會職權行使之影 響，進而建立人民對通傳會得以公 正執法之信賴，則其所採 手段是否與上開目的相符，即不無 疑義。按立法者如何降低 政治力對通傳會之影響，進而建立 人民對通傳會得以公正執 法之信賴，固有立法自由形成空間 ，惟其建制理應朝愈少政 黨干預，愈有利於建立人民對其公 正性之信賴之方向設計。 然上開規定卻反其道而行，邀來政 黨之積極介入，賦予其依 席次比例推薦及導致實質提名通傳 會委員之特殊地位，影響 人民對通傳會超越政治之公正性信 賴。是上開規定違背通傳 會設計為獨立機關之建制目的，亦 與憲法所保障通訊傳播自 由之意旨不符。 六、系爭通傳會組織法第四條第三項規定通傳會委員由行政院院 長任命，以及同條第五項規定通傳 會正、副主任委員由通傳 會委員互選，並由行政院院長任命 ，涉及違反憲法第五十六 條之疑義部分。按通傳會根據其組 織編制，其層級固相當於 部會等二級機關，惟通傳會既屬獨 立機關性質，依法獨立行 使職權，其委員之任期亦有法律規 定，毋須與行政院院長同 進退，為強調專業性，委員並有資 格限制，凡此均與層級指 揮監督體系下之行政院所屬一般部 會難以相提並論，故即使 規定通傳會委員由行政院院長任命 ，正、副主任委員則由委 員互選，再由行政院院長任命，雖 與憲法第五十六條有關行 政院各部會首長由行政院院長提請 總統任命之規定有間，尚 難逕執憲法第五十六條規定指摘之 ，蓋第五十六條之規範範 圍並不及於獨立機關。且只要行政 院對於通傳會委員之人事 決定權未遭實質剝奪，即使正、副 主任委員係由委員互選， 9 亦不致有違反權力分立與責任政治 之虞。又通傳會為獨立機 關，性質既有別於一般部會，則憲 法第五十六條關於行政院 副院長、各部會首長及不管部會之 政務委員，由行政院院長 提請總統任命之規定，自不因允許 立法院或其他多元人民團 體參與通傳會委員之選任而受影響，自不待言。 七、通傳會組織法第十六條第一項規定：「自通訊傳播基本法施 行之日起至本會成立之日前，通訊 傳播相關法規之原主管機 關就下列各款所做之決定，權利受 損之法人團體、個人，於 本會成立起三個月內，得向本會提起覆審。但已提起行政救 濟程序者，不在此限：一、通訊傳 播監理政策。二、通訊傳 播事業營運之監督管理、證照核發 、換發及廣播、電視事業 之停播、證照核發、換發或證照吊 銷處分。三、廣播電視事 業組織及其負責人與經理人資格之 審定。四、通訊傳播系統 及設備之審驗。五、廣播電視事業 設立之許可與許可之廢止 、電波發射功率之變更、停播或吊 銷執照之處分、股權之轉 讓、名稱或負責人變更之許可。」 賦予受特定不利處分而未 提起行政救濟程序者，得於通傳會成立起三個月 內，向通傳 會提起覆審。其係賦予已逾提起訴 願期間之受特定不利處分 者，仍有得提起訴願之權利，而屬 一種特別救濟規定，雖對 法安定性之維護有所不周，惟其尚 未逾越憲法所可容許之範 疇。蓋憲法第十六條保障人民有訴願之權，其具體 內容與能 否獲得適當之保障，均有賴立法者 之積極形成與建制，立法 者對訴願制度因此享有廣泛之形成 自由。除立法者未積極建 制人民行使訴願權之必備要件，或 未提供人民最低程度之正 當程序保障外，本院對於立法者之形成自由宜予最大之尊 重。 10 按行政處分相對人未提起行政救濟，或提起訴願時，已逾 法定期間，原處分機關或其上級機 關本得衡酌公、私益等相 關因素，依職權撤銷原處分；行政 處分相對人亦非不得向行 政機關申請撤銷、廢止或變更原處 分，訴願法第八十條及行 政程序法第一百十七條、第一百二 十八條即係本此意旨所為 之相關規定。依行政程序法第一百 二十八條之規定，行政處 分之相對人必須符合下列條件，始 得向行政機關申請撤銷、 廢止或變更原處分：一、須（１） 具有持續效力之行政處分 所依據之事實事後發生有利於相對 人或利害關係人之變更者 ；或（２）發生新事實或發現新證 據者，但以如經斟酌可受 較有利益之處分者為限；或（３） 其他具有相當於行政訴訟 法所定再審事由且足以影響行政處 分者等三種情形之一。二 、必須非因重大過失而未能在行政 程序或救濟程序主張上列 事由（同條第一項規定參照）。三 、該項申請必須自法定救 濟期間經過後三個月內提出；如其事由發生在後或知悉在後 者，則自發生或知悉時起算，但自 法定救濟期間經過後已逾 五年者，不得申請（同條第二項規 定參照）。上開通傳會組 織法第十六條第一項規定，與之相 較並未設有類似之條件限 制，而一律允許受特定不利處分且 未提起行政救濟之人民， 得於一定期間內向通傳會請求就同一事件重新作成決定；雖 較其他受不利行政處分之一般人民 享有較多之行政救濟機會 ，惟因係立法者基於法律制度變革 等政策考量，而就特定事 項為特殊之救濟制度設計，尚難謂 已逾越憲法所容許之範圍 。而通傳會於受理覆審申請，要否 撤銷原處分，其具體標準 通傳會組織法並未規定，仍應受行 政程序法第一百十七條但 書之規範。至通傳會組織法第十六 條第二項規定：「覆審決 11 定，應回復原狀時，政府應即回復 原狀；如不能回復原狀者 ，應予補償。」屬立法者配合上開 特殊救濟制度設計，衡酌 法安定性之維護與信賴利益之保護 所為之配套設計，亦尚未 逾越憲法所容許之範圍。 八、綜上所述，通傳會組織法第四條第二項規定關於各政黨（團 ）依其在立法院席次比例推薦通傳 會委員並交由提名審查會 審查之部分，第三項及第四項規定 關於審查會由各政黨（團 ） 依其在立法院席次比例推薦學者專家組成與其審查通傳 會委員候選人之程序，以及行政院 院長應依審查會通過同意 之名單提名，並送立法院同意之部 分，及第六項關於委員任 滿或出缺應依上開第二、三項程序 提名及補選之規定，實質 剝奪行政院院長對通傳會委員之人 事決定權，牴觸憲法所規 定之責任政治與權力分立原則，惟 鑑於修法尚須經歷一定時 程，且該規定倘即時失效，勢必導 致通傳會職權之行使陷於 停頓，未必有利於憲法保障人民通 訊傳播自由之行使，自須 予以相當之期間俾資肆應。系爭通 傳會組織法第四條第二、 三、四、六項規定有關通傳會委員 選任之部分，至遲應於九 十七年十二月三十一日失其效力。 失去效力之前，通傳會所 作成之行為，並不因前開規定經本 院宣告違憲而影響其適法 性，人員與業務之移撥，亦不受影 響。至通傳會組織法第四 條第三、五項有關通傳會委員由行 政院院長任命，正、副主 任委員由委員互選，並由行政院院 長任命之規定，並不違反 憲法第五十六條規定。通傳會組織 法第十六條係立法者所設 之特別救濟規定，不受行政程序法 第一百二十八條之限制， 通傳會就申請覆審案件，亦僅能就 原處分是否適法審查之， 從而與憲法保障人民權利之意旨，尚無不符。 12 九、本件聲請人聲請於本案解釋作成前為暫時處分部分，因本案 業經作成解釋，已無審酌之必要，併此指明。 大法官會議主席 大法官 翁岳生 大法官 林永謀 王和雄 謝在全 賴英照 余雪明 曾有田 廖義男 徐璧湖 林子儀 許宗力 許玉秀 協同意見書 大法官 許宗力 如果憲法業將所有的行政權賦予總統，我敢大膽地主張 ，立法權並無權力去削弱或變更其行政權限。 ---我認為如 果有任何權力本質上即屬行政權 者，那就是任命、監督及 指揮執行法律者的權力 （註一）。 James Madison 在權力分立國家，對於公務員之人事高權與實質選任權 ，乃從政府權之本質與功能所導 出，更確切說，乃從政府 權作為必須對國會與人民負責之 最高行政首長之地位，以 及作為行政行為之最高領導機關之功能所導出 （註二）。 13 Werner Böckenförde 本件解釋認通傳會組織法第四條第 二、三、四、六項有關通傳 會委員選任程序之規定，違反責任政治、權力分立原則與通訊傳 播自由，本席敬表同意，惟認理由構成仍有諸多不足，有待補充 、澄清之處，爰提出協同意見書如下： 一、系爭通傳會委員選任之規定違反責任政治原則 基於行政一體 （註三） 及責任政治，作為國家最高行政機關 之行政院，除憲法別有規定外，對 所有國家行政事務，均有 透過科層體制作適法與適當指揮、 監督之權，對行政人事， 尤其是各部會首長等重要行政人事 ，則有選任與免職之權， 行政院院長主要即藉由對事的指揮 監督，與對人的任免這兩 大權力之行使 （註四） ，就行政整體表現對立法院負起最終之 政治責任（註五） 。這是憲法所規定行政一體與責任政治之常 態，獨立機關的出現，不僅鬆動了 最高行政首長對事之指揮 監督的強度，也大幅限縮對人之任 免權力的行使，而構成對 此憲政常態的挑戰，是否以及在如 何條件下始能認定合憲， 自有獨立機關之建制以來，始終是 歐美學界與實務界聚訟焦 點。通傳會可說是我國第一個參考 外國立法例設置的獨立機 關，引發憲政爭議，當不足為奇。 獨立機關的組織形態，是立法者創設出來的，基本上不是 憲法之要求，是其究竟有多獨立， 主要是經由立法者的型塑 ，憲法並沒要求獨立機關必須具備何種程度、何種 內容的獨 立性。當然，獨立性越低，與一般 科層體制越近似，就越失 去設置獨立機關的意義；反之，獨 立性越高，越脫離最高行 政首長的掌控，就越有違反行政一 體、責任政治與民主原則 的疑慮。獨立性低，導致降低設置 獨立機關之本意，基本上 14 不是憲法問題，可置之不論；獨立 性高，高到何程度，將導 致違反行政一體與責任政治，則涉及憲法問題，需要正視。 對事的指揮監督與對人的任免乃建構責任政治不可或缺的 兩大支柱。為防責任政治因獨立機 關的設置而遭掏空，因此 無論事的方面，如何鬆動行政首長 的指揮監督，人的方面， 如何限縮行政首長任免權之行使， 均應設有一定底線，碰觸 此底線，即構成行政一體與責任政治的當然違反（ per se illegal）： 事的方面，為使獨立機關之設置有其意義，一般均不許行 政首長作全面性與概括性之事前指揮與適當性監督 （註六） ， 若越過此線，賦予獨立機關更多獨 立性，例如連適法監督也 一律免除，只保留概算與機關員額 之核定等權，以間接影響 獨立機關之決定，是否已碰觸行政 一體與責任政治之底線， 有待進一步審酌，惟因與本件無直 接關係，本院尚無須就此 表示意見（註七） ；與本案有關，需要本院表示意見者，乃限 縮行政院院長人事任免權之底線何在的問題。 人的方面，為維護獨立機關的專業性與獨立性，一般均從 規定用人資格、任期保障等項限縮 行政首長之人事任免權。 本件涉及爭議則是，系爭規定限縮 行政院院長對通傳會委員 之選任權，使其選任權只剩名義上 之提名與任命權，以及在 整體選任程序中實質意義極其有限 之六分之一通傳會委員候 選人之推薦權，簡言之，亦即使行 政院院長的選任權「實質 上幾近完全遭到剝奪」，是否碰觸 底線，以致違反行政一體 及責任政治的問題。多數意見指出 ，行政院既為國家最高行 政機關，「賦予獨立機關獨立性與 自主性之同時，仍應保留 行政院院長對獨立機關重要人事一 定之決定權限，俾行政院 15 院長得藉由對獨立機關重要人員行 使獨立機關職權之付託， 就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負 責，以落實行政一體及責任政治。 」是只要保留行政院對獨 立機關重要人事「一定之決定權限 」，即不致碰觸底線，而 與行政一體及責任政治有違。何謂 「一定之決定權限」，多 數意見雖未進一步闡明，但至少可 以確定一點，即決定權限 必須是存在的，不能夠沒有，否則 就不是「一定之決定權限 」。因此，人事決定權限如被剝奪 殆盡，其碰觸底線，自無 疑義。由於系爭規定將行政院院長 對通傳會委員之人事決定 權「實質上幾近完全剝奪」，業已 明顯碰觸底線，是多數意 見縱使未詳細闡明「一定之決定權 限」，即認定其違反責任 政治，自仍可支持。蓋就本件而言 ，毋庸闡明「一定之決定 權限」之意義，即可獲致答案，等 未來有相關案件再行具化 其內涵即可。 選任權於責任政治之維繫如果是必要的，獨立機關委員的 任期保障制度即難免發生違憲疑義 。蓋若行政院院長更迭， 獨立機關委員因享有任期保障，而 毋庸與行政院院長同進退 ，可能面臨新任行政院院長必須無 條件接受前任行政院院長 所選任的委員，卻仍須為獨立機關 的施政表現負責的窘境。 這也是美國有學者質疑任期制度可 能侵及總統權的原因。惟 本席不認為任期制度當然違憲，只 要搭配交錯任期制度之設 計，使新行政院院長至少仍保有選 任部分委員的機會，再加 上免職權的賦予---即使是一定條件限制下的免職權--- ，使行 政院院長仍保有一定程度之人事監 督，足以認定行政院與獨 立機關之間仍存在著最起碼之實質 的人事聯繫，即非無認定 合憲之可能 （註八） 。由於本件爭議焦點僅在於通傳會委員之 16 選任，系爭通傳會組織法因欠缺交 錯任期與免職權之規定而 涉及的憲法問題，並不在聲請範圍 ，故本院就此毋庸表示意 見。現行公務員懲戒法第四條第二 項賦予行政院院長對違法 失職官員的停職權，是否亦因發揮 一定程度之人事監督作用 ，而足以彌補欠缺免職權之不足，也同樣可毋庸表示意見。 須進一步說明者，鬆動事的指揮監督，或限縮人的任免， 若碰觸底線，如前述，固隨即構成 行政一體及責任政治之當 然違反。惟即使未至碰觸底線，亦 不表示當然為憲法所許， 蓋鬆動對事的指揮監督，或限縮對 人的任免，既然對行政一 體及責任政治有所減損，若無其他 搭配之補強設計，以彌補 行政一體及責任政治之缺損，仍難 為憲法所容。且即使獨立 機關可能合憲，其設置當亦僅屬例 外，若漫無標準，任由立 法者設置獨立機關，行政院終有遭 到澈底架空的一天。就此 問題，多數意見指出，「唯有設置 獨立機關之目的確係在追 求憲法上公共利益，所職司任務之 特殊性，確有正當理由足 以證立設置獨立機關之必要性，重 要事項以聽證程序決定， 任務執行績效亦能透明、公開，以 方便公眾監督，加上立法 院原就有權經由立法與預算審議監 督獨立機關之運作，綜合 各項因素整體以觀，如仍得判斷一 定程度之民主正當性基礎 尚能維持不墜，足以彌補行政一體 及責任政治之缺損者，始 不至於違憲。」乃對此問題之回應 ，雖仍使用若干抽象概念 ，但對疑義之廓清，仍不無助益。 通傳會建制為獨立機關， 是否合憲，自當依此標準判斷。本 件聲請人僅就通傳會組織 法第四條有關通傳會委員選任之規 定是否合憲之問題聲請解 釋，就通傳會建制為獨立機關是否 合憲，並不爭執，是本院 就此問題，尚無須作成判斷。惟多 數意見提到，立法者將通 17 傳會設計為依法獨立行使職權之獨 立機關，與憲法所保障通 訊傳播自由之意旨相符云云，至少 已肯定通傳會設置為獨立 機關，符合「追求憲法上公共利益」此一要件。 以上乃根據獨立機關與行政一體及責任政治之關聯立論。 是如果能以各種理由將獨立機關與 責任政治脫鉤，則系爭規 定即使全盤剝奪行政院院長對通傳 會委員之選任權，亦非無 合憲之可能。例如論者主張獨立機 關的正當性基礎來自任務 本身，是只要任務本身之特殊性足 以證立設置獨立機關之必 要性，並進一步符合法律保留，預 算經國會審議，再加上程 序透明義務，促進公眾與輿論等外 部監督，獨立本身就為憲 法所許可。獨立既為憲法所許，就 不能因行政院作為最高行 政機關之最高性發生動搖，行政院 不能為獨立機關負責，而 指摘獨立機關之建制違反責任政治 。倘一方面承認獨立機關 之建制，另方面卻又要求責任政治 ，則是悖論。且只要獨立 本身沒有違憲之虞，獨立機關構成 員產生的方式，就只有合 不合目的，而沒有合不合憲的問題 。亦有論者持相同看法， 認為立法者如果有權設置獨立機關 ，自有權規定其人事選任 方式；獨立本身這種重度行為都為 憲法所允許了，更何況人 事選任這種技術性的輕度行為。既然行政院無須為獨立機關負 責，則剝奪其對獨立機關人事之選任權，使獨立機關能更獨立 於行政院之控制與影響，就不能以違反責任政治指摘之。 惟這種論調並不足採，蓋只要獨立機關行使的是行政權， 就不可能沒有政治責任問題，憲法 增修條文第三條第二項根 據責任政治原理所為之設計，很難 想像會有例外。如果行政 院無須為獨立機關施政負責，就表 示獨立機關至少也應跳過 行政院，由自己直接對立法院負責 。惟倘使國會立法設置獨 18 立機關，並讓獨立機關直接對國會 負責，即意謂國會經由立 法，將執行法律之權力，置於只向 國會自己負責之獨立機關 官員，其結果與國會執行法律無異 ，而職司立法之國會，竟 兼掌法律之執行，其侵犯行政權， 違反權力分立原則，至為 顯然。是既然基於權力分立，通傳 會「不能」跳過行政院， 由自己直接對立法院負責，則如果 還堅持行政院「無須」為 通傳會負責，勢將使政治責任無所 歸屬，而通傳會淪為責任 政治化外之地，自難為憲法所容。 且如果人事組成真的只是合不合目的之技術性輕度問題， 貫徹獨立才是要務，即表示為了賦 予獨立機關最大程度之獨 立性，將被獨立對象之行政院對獨 立機關的人事選任權剝奪 至零，亦不可能違憲；循此脈絡推 論下去，為了賦予獨立機 關最大程度之獨立性，將被獨立對 象之行政院對獨立機關的 各種各類指揮監督權剝奪殆盡，也 無違憲問題。此說如果成 立，即與賦予獨立機關憲法機關之 地位無異。立法者是否有 權創設憲法機關，答案為何，應是 明顯不過了。此外須指出 者，重要的人事任免從來是憲法問 題，而不是無關於憲法的 枝節性、技術性問題，否則憲法毋 庸為憲法機關及部會首長 的人事組成自為規範，朝野、行政 與立法兩權之間也不會屢 次為獨立機關的人事任命權歸屬激 烈爭執，並掀起憲法爭訟 ，如真調會案（本院釋字第五八五 號解釋）是，美國有多樁 因獨立行政管制委員會委員之任免 產生憲法爭訟，最高法院 並在 Buckley v. Valeo 一案宣告國會任命選舉委員會五位委員 當中的三位委員，侵犯總統人事權而構成違憲 （註九） ，亦為 適例。要之，憲法增修條文第三條 第二項課予行政院的政治 責任沒有例外，任務本身的特殊性 充其量只能證成設置獨立 19 機關的必要性，但不能證成獨立機 關得脫免於責任政治之要 求，進而切斷與被獨立對象之行政 院間之所有人事與事務監 督的臍帶聯繫。將獨立奉為至高無 上圭臬，企圖建構一個人 事任免與職權行使都完完全全獨立 於被獨立對象之行政院之 獨立機關，既不符憲法，也不切實際。 最後，論者有謂，為維護責任政治，行政院與獨立機關之 間，無須人事與事務監督的臍帶聯 繫同時存在，只要任何其 中一項聯繫存在，再搭配程序透明 公開等配套措施，即為已 足。在本件脈絡，論者當然是指只 要有對事的監督存在，縱 使切斷由任免建構出來的人事聯繫 ，亦無違於責任政治。惟 責任政治原本是建構在對人與對事 這兩條最重要聯繫的基礎 上，現因獨立機關之建制，兩條聯 繫同時削弱，業已使責任 政治面臨嚴酷考驗，則切斷其中一 條，只留下一條，留下來 的這條微弱聯繫也不因另一條遭切 斷而增加強度，弱上加弱 ，豈不更難以扛起政治責任？兩條 聯繫擇一存在的說法，如 果可以支持的話，充其量也應該只 有在大學或地方自治團體 等憲法所保障，並具有社團性質之 公法組織有其適用，因其 主要是由社員（構成員）所組成， 決策階層基本上是由社員 依民主原則由下而上所選出，除非 有違法事由（例如不具備 法定資格），否則國家監督機關只 能接受、尊重，至多僅是 作形式上之任命。而獨立機關如通 傳會者，沒有社員，不具 相同條件，又何能妄言比附，也要 求排除與上級機關的人事 聯繫，並只接受有限度的對事監督？ 二、系爭通傳會委員選任之規定違反權力分立原則 即使不談責任政治，單就權力分立原則立論，系爭規定實 質上完全剝奪行政院院長對通傳會 委員之選任權，亦已構成 20 違憲。按行政掌法律之執行，執行 則賴人事，無人即無行政 ，是如同多數意見所指出，行政權 依法就行政機關具體之人 事，無分一般事務官或政治任命之 政務人員，擁有選任權要 屬當然。要之，人事權屬行政之核 心或本質，實乃憲法學基 本常識，毋庸再多費筆墨推闡，立 法權充其量只能制衡，但 不可剝奪，或竟取而代之，否則導 致立法權完全凌駕行政權 ，行政、立法兩權關係明顯失衡， 絕無可能仍為權力分立原 則所容許。系爭規定將行政院對通 傳會委員之選任權剝奪殆 盡，多數意見認定違反權力分立，自值得支持。 當行政院的人事選任權遭立法權剝奪，或落入立法權之手 ，竟還能謂符合權力分立，實難以 想像。不過論者仍提出幾 點理由為系爭規定未違反權力分立 辯護，唯恐造成誤導，有 必要作進一步辯駁： １、首先，論者不承認人事權屬行 政權的核心範圍，並認為如 果有人事權核心的話，則充其量只在於常任文官，不包括 政務人員。稱人事權不屬行政權核心，無異於表示行政權 可以完全沒有人事權，國會即使全面剝奪行政的人事權， 或甚至全面接管，除非憲法別有明文規定，否則亦無違憲 可言。換言之，是否剝奪，是否接管，純粹只是國會要不 要，敢不敢，有沒有能力的問題，完全與憲法無涉。然而 ，除非主張國會主權，國會優位，否則此說根據何在，令 人不解。在沒詳細論證我國憲法是否真的預設國會主權或 國會優位的價值判斷前，就逕行宣稱人事權不屬行政權核 心，未免過於輕率。 本席不否認，剝奪最高行政首長之人事權，在 內閣制國 家是有此可能，並可能不構成違憲。丹麥中央銀行八位董 21 事會成員皆由國會任命，瑞典中央銀行甚至是隸屬國會， 而非隸屬政府的機關，七名董事會成員由國會任命，再由 這七位董事任命第八位董事擔任董事會主席，就是著例 （ 註十）。蓋在內閣制國家，國會是唯一民選之憲法機關，因 而有濃厚國會主權思維，內 閣總理基本上不是人民直選， 而是由國會選出，立法相對於行政，傳統上認為擁有較強 之民主正當性，同時也因內 閣總理與閣員原則上俱由國會 議員擔任，行政、立法兩權不僅未截然劃分與對立，甚至 一定程度之融合，是一般而言，立法對行政機關的人事有 較大影響力，不僅有訂定資格、任期等一般條件之消極監 督功能，甚且還承認其擁有積極建構功能（ Kreation）， 所謂積極建構，以德國為例，指國會除了可根據憲法規定 選舉聯邦總理與憲法法院法官，對若干不具憲法機關性質 之行政機關或公法人之人事，只要其認為重要者，亦可透 過立法，規定由國會直接任命，乃至直接推派國會議員擔 任其構成員 （註十一） 。是類似本件系爭規定，在 內閣制國 家確實不無解為合憲之可能。 然我國憲政體制與內閣制國家則迥然有別。根據現行憲 法規定，總統係由人民直接選舉，但絕大部分行政事務均 歸由其所任命之行政院院長以最高行政機關首長身分掌理 ，行政院雖然必須對立法院負責，但行政院院長之任命並 無須立法院同意。這種憲政體制究屬雙首長制 （註十二） （ 半總統制）或弱勢總統制，學者間有不同看法，本院也不 曾對此學理問題表示意見，然由於總統與立法院俱由人民 直接選舉，具雙元民主特性，行政院固須對立法院負責， 行政院院長仍由總統直接任命，並無須立法院之同意，是 22 行政權之民主正當性並非由立法權所從出，立法權亦不擁 有比行政權更強之民主正當性，而獨攬所有國家重要事項 ，立法委員甚至被嚴格禁止兼任官吏（憲法第七十五條） ，凡此，在在顯示我國行政、立法兩權乃平等並嚴格區分 與對立，就此而言已與內閣制相去甚遠，是無論如何，至 少可以確定的是，我國憲法並未建構一個國會至上或國會 優位之憲政體制。既然不是國會至上或國會優位的憲政體 制，自難援引內閣制國家之例為系爭規定之合憲性辯護。 ２、或謂我國現行憲政體制固然不是內閣制，卻是法國式雙首 長制，因此即使總統民選，只要國會多數與總統不屬同一 政黨，整個體制就應換軌為內閣制，既然應換軌為內閣制 ，基於國會優位與國會至上，系爭規定即使完全剝奪行政 對通傳會委員的人事權，自亦無違憲可言。姑且不論我國 憲法沒有強迫換軌的規定，硬要套法國第五共和憲政體制 ，來解釋我國憲法，而無視於兩國憲法有關權力分配規定 尚有極大不同，憲政文化亦迥然有別，政經社文背景也有 甚大差異等客觀現實因素，也未免太一廂情願。且即使總 統有任命國會多數黨所支持人選出任行政院院長之憲法義 務，然雙元民主的基本體質沒變，國會畢竟不是唯一擁有 直接民主正當性基礎的憲法機關，因此是否就真的該當於 內閣制，國會一下子就變成可以主張國會至上、國會優位 ，而可以擁有以前沒有的人事權力，可以將行政院對獨立 機關之人事權剝奪殆盡，或據為己有，亦非無可懷疑之處 。最後一點，本院釋字第五二○ 號解釋已傳達少數政府並 不違憲之訊息，是否任命多數黨擔任行政院院長，政治部 門間有很大政治形成空間。職是，乞靈於一個外國的憲政 23 體制，以為系爭規定的憲法爭議解套，尚不具說服力。 ３、論者復認為談權力分立，不能 太過形式論，而一律禁止較 新穎，也較合目的需要之制衡設計，如果根據功能論觀點 ，以寬容態度看系爭規定，仍非無合憲之可能。惟此論點 實屬對功能論之極大誤解。蓋功能論再怎樣容許權與權間 之犬牙交錯，無論如何仍要求一權不能以犧牲其他權為代 價，而擴張自己之權力，或破壞之權力之平衡 （註十三） 。 何況多數意見以系爭規定將行政院人事權實質剝奪殆盡， 導致行政、立法兩權關係明顯失衡為由，而認定違反權力 分立，反而正是適用功能論之結果。或者論者所理解的功 能論是主張從功能最適觀點作權限之分配。然正是基於功 能最適，歷來才會認為行政機關人事權應歸行政權所享有 ，立法權從其組成、決議方式、功能、專業等各方面觀點 來看，都不宜也不應擁有行政之具體人事決定權。且就本 件而論，將最需要去政治化的通傳會委員之人事，交由政 黨依其在立法院所占席次比例實質決定，使通傳會委員之 產生染上濃厚政治色彩，正恰好是功能最不適之典範。對 此，後文會有進一步說明。 ４、為了要證明立法非不能決定具 體之行政人事，論者另援引 憲法第六十三條作為立論依據，以為根據憲法第六十三條 規定，立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案等等以及「 國家其他重要事項」之權，而通傳會委員之選任，屬條文 所稱「國家其他重要事項」，則系爭規定剝奪行政院對通 傳會委員之選任權，自非無據。論者並進一步以「行政之 所在，立法之所在」的壯闊語藻為立法者的重要事項議決 權添色。姑且不論論者在此將人事選任定性為「國家其他 24 重要事項」，對照先前將人事權視為輕度行為的論調，已 無法自圓其說。就憲法第六十三條之重要事項，須特別指 出者，若配合與憲法第五十八條第二項有關行政院院長與 各部會首長須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒 嚴案等等以及其他重要事項，提出於行政院會議議決之規 定，一併作體系觀察，實不難得知憲法第六十三條所稱立 法院所得議決之重要事項，乃限於行政院因憲法之規定應 主動提出供立法院議決之重要事項，而本件通傳會委員之 人事選任，憲法既無行政院應先行提交立法院議決之要求 ，自無援引憲法第六十三條替立法院強渡關山之道理。況 在憲法未明文規定下，如允許立法院得援引憲法第六十三 條之重要事項，自行經由立法，乃至單純決議決定何種行 政人事屬國家其他重要事項，而逕將該人事權剝奪或據為 己有，則國家憲政體制勢必嚴重往立法權傾斜，而使行政 權淪為立法權之附庸，所謂「五權分治，平等相維」，也 盡失意義。 在同一脈絡下，論者進一步援 引本院釋字第五二○ 號解 釋充當系爭規定合憲之佐證。然釋字第五二○ 號解釋的原 因事實是不執行預算產生的憲法爭議，解釋文明白指出， 「因施政方針或重要政策涉及法定預算之停止執行時，則 應……尊重立法院對國家重要事項之參與決策權。」換言 之，必須是重要事項涉及法定預算之停止執行，立法院才 有參與決策之權。而本件所涉爭議既不是法定預算之停止 執行，立法院所作所為也非僅止於參與決策，而是將人事 權完全剝奪，根本就超越「參與」之範圍，是援引釋字第 五二○ 號解釋，並不足為訓。 25 ５、論者另援引美、法、韓等雙元 民主國家之例，謂就獨立機 關之人事，美國固只允許國會行使同意權，法、韓卻允許 國會分享通傳會委員之任命 （註十四） ，足見權力分立沒有 一定標準，不能作機械性操作，既然雙元民主國家的法國 、韓國都允許國會分享部分通傳會委員之任命，則同為雙 元民主國家的我國由立法院介入通傳會委員之選任，即使 將行政之人事權完全剝奪，亦非自始不許，而必然違反權 力分立。惟姑且不論法、韓只是部分委員由國會任命，與 我國行政院之人事權完全被剝奪，已有所不同，在此須特 別澄清者，法、韓通傳會之所以部分委員由國會任命，乃 因有其自身的憲法規定脈絡可循所致，蓋其各自憲法均有 由國會與行政權分享憲法法院人事任命權之例 （註十五） ， 是立法者參酌此一精神，就與憲法法院有相類似獨立性需 求之通傳會委員之人事任命，也規定可由國會與行政權分 享，或還有所本，如果兩國憲法沒有立法、行政分享憲法 法院法官任命權之規定，而立法者仍就不具憲法機關性質 之通傳會委員規定由國會可以分享任命權，相信不可能不 會產生憲法爭議。我國情形則當然與法、韓迥然有別，無 論是大法官，或監察、考試委員，完全沒有與其相類，由 立法權與行政權分享人事任命權之規定。故效顰法、韓之 例，試圖一步步證立國會對獨立機關人事不是當然沒有任 命權，乃至國會獨攬或完全剝奪行政對獨立機關之人事權 並不違反權力分立，未免過於牽強。 三、系爭通傳會委員選任之規定違反通訊傳播自由意旨與民意政 治 至於政黨介入通傳會組成部分，多數意見從憲法所保障之 26 通訊傳播自由出發，認為通傳會所 監督之通訊傳播媒體有形 成公共意見，以監督政府及政黨之 功能，因此通訊傳播自由 對通傳會之應超越政治考量，免於 政治干擾有更強烈要求， 是立法者設計通傳會之組成，即有 義務降低政治力之影響， 進而建立人民對通傳會得以公正執 法之信賴。據此，立法者 之建制理應朝愈少政黨干預，愈有 利於建立人民對其公正性 之信賴之方向設計。然系爭規定卻 反其道而行，邀來政黨之 積極介入，使政黨依席次比例共同 主導通傳會委員之選任， 影響人民對通傳會超越政治之公正 性信賴，因此與通訊傳播 自由之意旨不符。本席認同多數意 見之見解，並提出幾點補 充，以強化理由之構成： １、政黨既以取得國家權力，影響 國家權力運作為目的，若有 機會推薦合議制機關之成員，為使自己的政治理念得以儘 可能影響機關實際運作，原本就已經有推薦與自己意識型 態接近者擔任委員之傾向，此乃政黨之本質使然，無可厚 非。若進一步加上各政黨依政黨比例推薦之設計，基於政 黨競爭，政黨勢必更有可能競相推薦與自己意識型態更加 親近，或對自己意識型態有更堅定信仰者出任。不寧惟是 ，系爭規定還加上一道依政黨比例推薦組成之審查委員會 審查之程序，該審查委員會委員因同樣由政黨依政黨比例 推薦出任，根據相同理由，依據社會一般通念，實令人難 以客觀期待其會超越政黨利益而為通傳會委員之選任 （註十 六）。是經此高度政黨介入並高度政黨利益考量之選任程 序，而最後能脫穎出線之通傳會委員，難免被分別烙上不 同之政黨印記，即使具高度專業能力，即使確實超出政黨 利益之考量，依法獨立行使職權，碰到高度政治敏感爭議 27 案件，亦不易令人民相信其執行職務沒有政黨意識之影響 ，而政治標籤化之作用既難揮別，所作成決定之信服度必 然降低，此與通傳會之所以獨立乃是為了行使職權能獲得 人民更多信賴之目的，明顯係背道而馳。系爭規定既然無 助，甚且反而有害於達成降低政治力對通傳會影響，並建 立人民對通傳會得以公正執法之信賴之目的，自與憲法所 保障通訊傳播自由要求通傳會應「去政治化」之意旨有所 未符。 當然，本席不否認，即使回歸 由行政院根據憲法所賦予 之職權，行使對通傳會委員之人事決定權，由於依常理， 行政院通常會任命與執政黨政治理念相近人士擔任通傳會 委員，因此論者質疑通傳會同樣無法免除政黨之影響，確 非無據。然這項質疑並不足為系爭規定之違憲性解套。蓋 國內外立法例不乏降低執政黨影響力之因應與制衡之道， 例如同一黨籍人數上限，乃至國會以普通多數或特別多數 行使同意權等是，而該等制衡之道也都符合本件多數意見 所提出「愈少政黨干預，愈有利於建立人民對其公正性之 信賴之方向設計」之要求。然系爭規定卻寧選擇政黨赤裸 裸依席次比例直接介入之途徑，如前述，依席次比例就會 有政黨「競爭」，政黨「競爭」之結果，人事選任的政治 性與政黨色彩自然倍速增濃，這已經不是論者所稱「以毒 攻毒」，而是以一帖更強烈、更足以致命之劇毒來攻原本 可以治癒或緩和的病灶了。因此以攻擊行政院任命之可能 缺失，試圖為政黨依席次比例之直接介入辯護，自難有說 服力。 要之，在降低通傳會之政治性 的各種方案中，系爭規定 28 不僅無滅火之功，反倒是在火上添油，乃明顯不過之事實 ，輿論以「藍八綠五」，「綠色家庭，生出藍色小孩」等 語描述通傳會 （註十七） ，令人痛心，卻不令人意外。是即 使以較不嚴格的審查標準審查，系爭規定亦難謂合於通訊 傳播自由的去政治化要求。本席非常同意，涉及政治勢力 之對抗，司法者應謙遜自制，只有在有可能對未來造成危 險，需要對未來指出危險時才行介入。姑且不論本件不單 單涉及政治力之對抗，還涉及基本權（通訊傳播自由）之 保障，在此須特別指出者，本件多數意見之所以對政黨依 席次比例主導通傳會人事之系爭規定宣告違憲，其實就是 在指出危險，並消弭危險。今日不先阻絕危險，基於滑坡 效應，未來所有需要去政治化，需要人民對其超越政治之 公正性信賴的國家機關，無論是大法官、監察院、考試院 ，或是陸續即將建構成立的其他獨立機關，都有可能由政 黨依席次比例決定其人事，然後國人會陸續看到綠色、藍 色、橘色、棕色大法官、監委、考委等等。既然已預見到 危險，實不容司法者坐視。 最後再補充一點。在沒有一絕 對優勢政黨存在之情形， 由各政黨依席次比例共同主導通傳會委員之選任，就已經 不符合通訊傳播自由要求通傳會應「去政治化」之意旨， 若未來那一天有某政黨擁有超過七、八成席次之絕對優勢 ，則政黨之依席次比例介入，就極有可能造成通傳會完完 全全由單一政黨控制之後果，只要有此可能性存在，系爭 規定就很難脫免悖離「去政治化」之要求之指摘。 ２、系爭規定除與通訊傳播自由意 旨不符外，由於通傳會組織 法第一條已明定政黨應退出媒體，卻又在監理媒體之通傳 29 會的組成，邀來政黨積極介入，可謂無正當理由而造成法 體系之破裂，就此而言，亦與憲法要求之體系正義明顯有 違。 ３、最後，根據系爭通傳會組織法 第四條規定，各政黨（團） 依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成之 審查委員會審查通過同意之名單，有拘束行政院之效力， 換言之，行政院有義務依該名單提名，送請立法院同意。 本席質疑者，該審查委員會之委員既非由人民選出，亦非 由公權力機關選任，而是完完全全由政黨推薦所組成，這 種民間團體之決定竟可以拘束行政院之提名權，無異於欠 缺民主正當性而行使公權力，其與民意政治有違，亦至為 明顯。 四、立法院、政黨與其他人民團體在通傳會委員選任之參與 解釋理由書四、提到，立法院如欲進一步降低行政院對通 傳會組成之政治影響，以提昇人民 對通傳會公正執法之信賴 ，而規定由立法院或多元人民團體 參與行政院對通傳會委員 之人事決定，只要確有助於降低、 摒除政治力之影響，以提 昇通傳會之獨立性，進而建立人民 對其能超然於政黨利益之 考量與影響，公正執法之信賴，亦 為通訊傳播自由所許。究 竟立法院與多元人民團體可如何「 參與」獨立機關人事之組 成，並不甚清楚，本席認為有進一步補充說明必要： 誠如多數意見所指出，立法院或其他多元人民團體如何參 與行政院對通傳會委員之人事決定 ，只要不侵犯行政權之核 心領域，或對行政院權力之行使造 成實質妨礙，立法者有自 由形成空間。先談立法院參與之模 式，依本席之見，有多種 參與模式可供立法院選擇：低度的 參與，例如立法要求行政 30 院任命具體之通傳會委員之前，應 先徵詢立法院意見，立法 院不贊同之人選，行政院如堅持任 命，應說明理由，藉此加 重行政院的政治責任。比較高度的 參與，則是由立法院行使 同意權，至於要以二分之一之普通 多數決，抑或三分之二之 特別多數決行使同意權，本席認為 立法院也可自由斟酌。公 共電視法第十三條所規定的公視基 金會模式也是可能的選項 ，例如由行政院院長提名通傳會委 員候選人，立法院推舉社 會公正人士組成審查委員會，以普 通或特別多數行使同意權 是。想像上當然還有其他參與模式 ，只要確有助於降低、摒 除政治力之影響，以提昇通傳會之 獨立性，進而建立人民對 其能超然於政黨利益之考量與影響 ，公正執法之信賴即可。 但不包括立法院分享若干席通傳會 委員之任命權之法、韓模 式。蓋參與之目的僅在於制衡行政 院之任命權，而不是從行 政院手上割掉幾席任命權，而據為 己有。如規定立法院得分 享若干席次之任命權，即使僅止於 一席，仍與立法院行使行 政權無異，而牴觸權力分立原則。 雖然本件解釋只提到立法院得「參與」獨立機關之人事組 成，至於是否允許立法院行使同意 權，則保持沈默。然本席 個人則支持立法院得以行使同意權 之方式，參與行政院對通 傳會委員之人事決定。因通訊傳播 自由對通傳會之應超越政 治考量與干擾有更強烈之要求，而 立法院行使同意權，應有 助於降低行政院對通傳會組成之政 治影響，並提昇人民對其 公正性之信賴 （註十八） 。況承認立法院擁有同意權，只要不 剝奪行政院之提名權，就不至於造 成行政、立法兩權關係明 顯失衡之狀況。然本席之所以支持 立法院對通傳會委員得行 使同意權，乃因有憲法所規定通訊 傳播自由之依據。而其他 31 獨立機關之組成，立法院是否也有 行使同意權之餘地，則須 依個案認定，就此問題，因不在聲 請解釋範圍，本院因而無 須，也不宜表示意見。 至於包括政黨在內之其他人民團體之參與，則例如基於為 國舉材，向行政院推薦符合法定資 格之通傳會委員候選人是 。既然是推薦，應是對行政院沒有 拘束力，並且也不可能具 有法拘束力，否則與不具民主正當 性之人民團體行使公權力 無異。與前揭公視基金會模式雷同 的參與模式，則例如立法 院以決議接受各政黨（團）依所占 席次比例推薦之社會公正 人士名單，組成審查委員會，就行 政院提出的候選人名單， 以普通或特別多數行使同意權是。 如同解釋理由書五、一開 頭所述，政黨依席次比例推薦候選 人，或依席次比例推薦學 者專家組成審查委員會審查候選人 ，只要對行政院之人事決 定權未予實質剝奪，即無違憲之虞 。當然，想像上應該還是 有更多其他參與模式。 五、結論 行政院基於國家最高行政機關，並須對行政總體施政表現 向立法院負責之地位，若未能擁有 對公務員之人事高權，即 難以對立法院負責。又行政掌法律 之執行，執行則賴人事， 若未能擁有對公務員之人事高權， 國家行政亦難以發揮功能 。人事權可以被制衡，但不能被剝 奪，應該是淺顯不過之道 理。系爭規定將行政院對通傳會委 員之人事選任權剝奪殆盡 ，抽掉責任政治人與事兩大支柱之 一，並使行政、立法兩權 關係明顯失衡，即使採寬鬆審查標 準，亦難謂合乎憲法所規 定之責任政治與權力分立原則。 通訊傳播自由對監理媒體之通傳會的去政治化，有高度、 32 強烈要求，而人民對通傳會能超越 政治之公正性之信賴，也 是通傳會賴以生存的最重要養分。 是通傳會之建制，應朝越 少政黨干預，越有利於建立人民對 其公正性信賴之方向設計 ，才符合通訊傳播自由之意旨。系 爭規定讓政黨依席次比例 共同主導通傳會委員人事之組成， 不僅未能降低通傳會之政 治性，反而使其烙上濃厚政黨色彩 ，影響人民對其超越政治 之公正性之信賴。即使以較不嚴格 的審查標準審查，亦難謂 合於通訊傳播自由的去政治化要求。 處於民主轉型陣痛未解，政黨復激烈對抗，社會也隱然跟 著撕裂的現階段台灣社會，司法者 處境尤其艱困。面臨高度 政治敏感性案件，相對於行政、立 法兩權與其他政治勢力， 恆屬弱勢一方的司法，確有必要謹 慎、自制，保持低度介入 ，留給政治部門較大政治形成空間 。但當行政、立法兩權關 係明顯失衡，政黨介入亦明顯牴觸 去政治化要求如本件情形 者，司法者若還瞻前顧後，畏懼政 治報復，而選擇明哲保身 ，不能挺身捍衛憲政秩序，就未免有虧職守了。 註一：1 Annals of Cong. 463 (Gales & Seaton eds., 1789), cited from Calabresi and Prakash, The President’s Power To Execut e the Laws, 104 Yale L.J. 541 1994-1995 ( “ If the Constitution has invested all executive power in the President, I venture to assert that the Legislature has no right to diminish or modify his executive authority……I conceive that if any power whatsoever is in its na ture executive, it is the power of appointing, overseeing, and controlling those who execute the laws.”) 註二：Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, Berlin 1974, S.23 ( “ Personalhoheit und materielles Auswahlrecht hinsichtlich der Beamten (werden) aus Wesen un d Funktion der Regierungsgewalt 33 im gewaltenteilenden Staat hergeleite t, näherhin aus ihrer Stellung als Parlament und V olk verantwortliche Spitze de r Exekutive und ihrer Funktion als oberstes Leitungs organ der Exekutivetätigkeit.„) 註三：「行政一體」（Einheit der Verwaltung, unitary executive）本身具 多義性，國家學、行政學與法釋義學都使用這個概念，含意未盡相 同（vgl. Michael Sachs, Die Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem, NJW 1987, S.2338ff. ）。就我國憲法第五十三條與憲法 增修條文 第三條第二項之規範關聯而言，「行政一體」指的既不是較高、抽 象層次的「國家一體」，也不是最容易引發爭議，客觀上也的確並 不存在的所謂「組織一體」，毋寧是「責任一體」（ Einheit der Verwaltung als Verantwo rtlichkeitszusammenhang），要求位居金 字塔頂端之最高行政首長能經由層級指揮監督，為所有施政負責 （Vgl. dazu Martin Oldiges, Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem, NVwZ 1987, S. 739 ）。若否定此意義下的「行政一體」具憲法 位階效力，無異於否定民意政治與責任政治。 註四：當然，這並不表示行政院只能經由對事的指揮監督權與對人的 人事權領導整個行政，機關員額、 組織編制與概算等之核定， 也是領導統御之手段。 註五：於對事的指揮監督權外，另強調以人事高權構築責任政治之根 基者，可參見 Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.II, S.309; Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, Tübingen 1999, S.185f. 註六：但不表示絕不能作適當監督，蓋基於合目的性之考慮，法律也可規 定在特定事務之決定上，仍例外保留上級機關之適當監督權。 註七：如果讓獨立機關連預算與員額編制都獨立於行政院之外，賦予其相 當於獨立審判之法院之地位，其違反責任政治之嫌疑當然更大。 34 註八：多數意見則似認為任期制根本不是問題，所以毋須多作說明。 多數意見之所以認為新任行政院院 長即使因獨立機關委員享有 任期保障，而無從重新任命獨立機 關委員，亦與責任政治無違 ，主要理由諒係在於，責任政治要 求獨立機關成員應由行政院 院長選任，強調的是行政院院長這個職位（ Amt），而不是個別 具體的職位擔當人（ Amtswalter），因此，即使職位擔當人更換 ，只要獨立機關成員確實是由行政院院長這個職位所選任，就沒有 違反責任政治之問題。若依此說，交錯任期就不是憲法要求。 註九：例如 Buckley v. Valeo, Humphrey’ s Executor v. United States, Wiener v. United States 等案，參照林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行 政管制委員會，收錄於氏著，權力分立與憲政發展，頁131 以下。 註十：Robert C. Effros, International Monetary Fund Legal Dept, IMF Institute , Current Legal Issues Affecting Central Banks, V ol.3, IMF, 1995, p.228. 註十一：Vgl. Norbert Achterberg, Parlamentsrecht, Tübingen 1984, S.511ff. 註十二：即使是雙首長制，是否就是法國式的雙首長制，學界也有不 同看法。 註十三：廖元豪，「畫虎不成」加「歪打正著」---從美國經驗評真調會與 釋字第五八五號解釋，台灣本土法學，71 期，2005，頁 45。 註十四：根據韓國廣播法第21 條，廣播委員會（Broadcasting Commission ）由總統任命之專業或社會各界有代表性人士之九人所組成， 其中三人由總統提名，三人由國會議長經與國會各交涉團體之 代表議員協議後提名，另三人由國會議長接受國會文化觀光委 員會之推薦而提名。法國最高視聽委員會（CSA ）同樣由九人 組成，總統、參議院議長、國民議會議長各選任三名委員。 註十五：韓國憲法第 101 條規定，憲法裁判所由總統任命之九名裁判 官所組成，其中三名由國會選出 ，三名由大法院院長指定。 35 法國憲法第 56 條規定，憲法委員會設委員九名，總統、參議 院議長、國民議會議長各任命三名委員。 註十六：觀察國家通訊傳播委員會提名委員審查會於 94 年 12 月 11 日 所發布的新聞稿之國家通訊傳播 委員會候選人選票第一至三 輪結果統計（http://www.dgt.gov.tw/chinese/ncc/news/ncc- news-941212.shtml ）可發現，無論是國民黨及親民黨或民進 黨及台聯黨所推薦的審查委員， 皆有圈選與自己意識型態相 近政黨所推薦候選人的明顯傾向 （只是程度有所不同而已） ，對他營政黨推薦的候選人多吝 於給予贊助（國民黨及親民 黨大多只投 1 名他方陣營候選人，至多 3 名，民進黨及台聯 黨較為慷慨，給了他方 3 名到 5 名不等），對己方政黨推薦 的委員則極少有遺珠之舉，顯然政黨顏色居重要影響地位。 註十七：「NCC 首屆委員出爐 藍八綠五」2005-12-12 中國時報 A4 版 ；「獲提名 8：5 席 藍拿下 NCC 主導權」2005-12-12 自由時 報 A4 版；「NCC 委員選出泛藍 8 席綠營 5 席」2005-12-12 中央日報 04 版；「NCC13 委員，泛藍 8 席握主導權」2005- 12-12 經濟日報 A2 版；「NCC13 委員出爐，泛藍 8 人全上榜 」2005-12-12 聯合報 A3 版；「NCC 委員選出，藍綠比 8：5 」2005-12-12 民生報 A1 版；「綠家庭生藍小孩 注定不合」 2006-7-11 經濟日報新聞分析， A10 版。 註十八：在當前朝野互不信任的氛圍下，由行政院行使對通傳會委員 之人事決定權，即使有同黨籍人 數上限之規定，相信仍無法 為在野黨所信任。本席充分理解 在野黨的顧慮，因此，若能 由立法院行使同意權，相信獲得 同意者應該都是朝野所能接 受的人士，如果進一步以特別多 數決行使同意權，能獲得同 意者，更必定是獲得朝野雙方都 高度認同之公正人士，則通 36 傳會之公正性自更能獲得朝野與全民之信賴。 協同意見書 大法官 余雪明 本案多數意見認國家通訊傳播委員 會組織法第四條有關通訊傳 播委員會委員產生之方式，實質上幾近全部剝奪行政院之人事決 定權，應於解釋公布之日起，至遲於九十七年十二月三十一日失 其效力。同條有關該會正、副主任委員由委員互選產生之規定合 憲。同法第十六條第一項規定自通訊傳播基本法施行之日起至該 會成立之日前，通訊傳播相關法規原主管機關所為若干決定，權 利受損者於該會成立起三個月內得提起覆審之規定合憲等結論， 本席敬表同意，謹就本件解釋之意義、理由，尤其是獨立機關之 獨立性，提出補充意見如下。 本件解釋之意義 多數意見自行政一體對立法院負責 與權力分立立論，認依法成 立之獨立機關應保留行政院院長對其重要人事之一定之決定權， 立法機關雖對其人事有一定之參與與制衡之空間，但不得實質剝 奪行政院之人事決定權，而本件行政院院長只保留對委員六分之 一之推薦權，委員實質之人事決定權已轉移於立法院各黨團及由 政黨比例推薦之審查會，行政院院長之提名與任命權已流於形式 ，故通傳會委員此種產生方式違憲。從另一角度觀察，只要未達 實質剝奪行政院人事決定權之程度，依政黨比例推薦委員候選人 或依政黨比例推薦學者專家組成審查會或其他立法院參與或制衡 之方式（如行使同意權或由立法部門選出部分委員與行政部門以 及其他方式產生之委員共同組成委員會，如韓國、法國或德國之 立法例）本身並不當然違憲，只是立法權之影響力愈大，行政權 之影響愈小，其違憲之風險亦增加 （註一）。 37 就權力分立之理論而言，美國制憲期間之聯邦論（T h e Federalist Papers ）即以當時英國及美國各州憲法上三權間之某種 混合說明其並非絕對，孟德斯鳩的理論，只是說「當一個擁有某 一部門全部權力的機關，同時行使其他一部門的全部權力，自由 憲法的基本原理就被破壞了」 （註二） 。至於獨立機關（ administrative agencies ）本來就是行政、立法、司法三種權力的 某種混合，學者有稱為第四權者 （註三） ，其到底屬於國會或總統 ，在美國仍是各說各話 （註四） 。從此角度看，通傳會組織法第四 條委員產生之規定，本非絕無合憲之空間，尤其是其架構本來自 立法院各黨團之協商，得來不易，此所以本案召開說明會時約有 半數學者支持合憲說之故（註五）。 在八十六年修憲前，我國憲法原於第五十五條規定行政院長由 總統提名，經立法院同意任命，並依第五十七條向立法院負責， 立法院得以決議移請行政院變更其重要政策，行政院如不同意可 經總統之核可移請立法院覆議，如經出席立法委員三分之二維持 原決議，行政院院長即應接受該決議或辭職。反之，如行政院認 立法院決議之法律案、預算案、條約案窒礙難行，得經總統之核 可，移請立法院覆議，如經出席立法委員三分之二維持原案，行 政院院長即應接受該決議或辭職，並無不信任案或解散立法院之 規定。八十六年修憲採雙首長制，取消立法院對行政院院長之同 意權，改為總統直接任命，並依憲法增修條文第三條第二項向立 法院負責，除覆議改為全體立法委員二分之一以上決議外，並增 加立法院得經全體立法委員二分之一以上連署對行政院院長提出 不信任案，經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應辭 職並得同時呈請總統解散立法院。八十九年總統大選後總統依憲 法增修條文第三條第一項前段任命之行政院院長均非立法院多數 38 黨（除一極短期之以個人身分出任之多數黨員），而居立法院多 數之在野黨為恐立法院改選縱獲多數，總統仍堅持任命少數黨組 閣而不願發動倒閣權。由於該條運作之不順，造成六年之憲政僵 局，亦為本案發生之根源。反觀八十六年修憲所參考之法國，則 已發展出總統是多數黨時為總統制，否則即是內閣制之左右共治 之憲政慣例。我國如能發展出類似之憲政慣例，由少數黨之總統 任命多數黨黨魁組閣，則此由立法院多數黨產生之行政院院長， 其依憲法增修條文第三條第二項向立法院負責之規定當更具實質 意義，憲政僵局，亦可迎刃而解 （註六）。 本解釋所以規定較通常為長之過渡 期間，除為避免通傳會職權 行使陷於停頓，亦是考量在當前政治部門之特殊生態下政黨協調 不易，修法所需時程恐較通常為長之特殊安排。本席並認為亦可 說是對通傳會現任委員表現之一種肯定。 獨立機關獨立性之意義 多數意見已肯定獨立機關之合憲性 ，其相關之原則，依憲法增 修條文第三條第三項及第四項規定制定之中央行政機關基準法第 二十二條及第三十三條及行政院九十四年一月三日發布之獨立機 關建制原則，已有相當之規定。國際上獨立機關之典範，可說是 歐洲聯盟（European Union ）依馬斯垂克條約（Maastricht Treaty ）建構之歐洲中央銀行（European Central Bank ），其所建立之 四個獨立性之原則為 （註七）： 一、機構獨立（Institutional Independence ）：於涉及職權行使時 ，政治部門（包括行政及立法機構 ）不得對中央銀行決策單 位（理事會或其成員）發出指令， 後者亦不得向前者要求指 令。政治部門亦不得試圖對中央銀 行決策單位之成員行使影 響力。政治部門亦不得核准、暫停 、廢止或延後中央銀行之 39 決定。政治部門亦不得對中央銀行 行使適法性監督，或派員 參與其決策機構行使投票權，或明 定其事前受諮詢之權。但 資訊提供或交換意見如不構成中央 銀行決策單位成員獨立性 之干預，中央銀行之職權及負責性 受到尊重，並遵守保密原 則，則無不可。 二、人員獨立（Personal Independence ）：中央銀行決策單位之 成員（如總裁或理事）任期不得短 於五年，更長之任期甚至 不限任期（indefinite term of office ，如過去之義大利央行總 裁）則不在禁止之列。解職之理由 則限於不再符合原先之任 用資格或嚴重失職（ serious misconduct ）。此規定之意義為 避免任命之政治部門將其任意解職 。嚴重失職與否應由歐洲 法院（Court of Justices of the European Committees ）決定。 各會員國有針對歐洲中央銀行體系（European System of Central Banks ）內之國家中央銀行（ National Central Banks ）立法加以更具體之規定者如違反 職業規範經法院判決違反 涉及故意之刑事法規，或有與央行職能衝突之兼職等。 三、功能獨立（Functional Independence）：此為中 央銀行基 於穩定價格之最高原則執行貨幣政 策（如兼具金融監理職責 時亦同）獨立於政治部門而作成有 關價格穩定之定義，金融 穩定之定義，達成目的所採之手段 （如提升或降低利率）或 有關貨幣之規範等。 四、財務獨立（Financial Independence ）：為使中央銀行有充分 資源達成其使命，通常由中央銀行 自主決定其預算及獲利之 分配（如歐洲央行及美國之聯邦儲 備會）。如各國央行預算 仍受政治部門限制時，則應有適當 之保障規定，至於事後之 財務審計則不影響財務獨立。 40 國際貨幣基金會在 1998 年提出之「中央銀行自主性及負 責性之要素」（ Elements of Central Bank Autonomy and Accountability）提出之若干建議，與上述歐洲中央銀行獨立 性之建構原則大致相同，但有若干 補充，如中央銀行總裁之 任期應較對其任命之政治部門（如 總統或國會）之選舉週期 為長，中央銀行應有充分之財務自 主性以支持其政策自主性 ，但應有相應之財務負責性，如貨 幣政策之表現之檢討文件 應予公開，經外部審計之年度財務 報告應公開。此外，政府 與中央銀行衝突解決過程應有規定 ，如政府有權推翻中央銀 行之決定時，其責任應在政府。表 現不佳可以構成去職原因 如其目標具體明確（註八）。 以上述國外標準衡量，通傳會在人員獨立方面任期顯然過 短，未達超過一個選舉週期（四年 ）或上述行政院獨立機關 建制原則之五年，對其去職原因亦 未明確規定，有待改進。 至於涉及須立法或編預算仍受制於行政院或立法院，則未達國 際獨立機關之高標準。不過獨立機關獨立性之程度本可視其任 務之不同而有不同之規定，目前規定是否適當，有待觀察。 註一：美國獨立行政機關之委員由總統提名，參議院同意，通常五人中 執政黨占三席（含主席），在野黨 占二席，故可說是某種意義 之政黨比例制，但美國獨立委員會 成員之黨性不強，極少依黨 派投票，反而最近有證券管理委員會（ Securities and Exchange Commission）執政黨之主席與二名在野黨 委員組成聯合陣線而 通過有爭議性規則之例。韓國之廣 播委員會成員九人，由總統 提名三人，國會議長與國會各交涉 團體代表議員協議後，提名 三人，國會文化觀光委員會推薦三 人。德國各邦之主管私營有 線廣播電視台之邦媒體營造物法人 多有邦議會黨團推派代表組 41 成或由邦議會選任者。法國之視聽 委員會則分由總統、國民議 會議長、參議會議長各提名三人，由總統任命。參看美國 1934 年證券交易法第四條第一項，韓國 廣播法第二十一條，以及九 十五年三月八日立法院代表 李念祖教授說明會資料， pp. 12-14 ，以及三月三日小組說明會陳愛娥教授之說明等。 註二：謝淑斐譯，聯邦論（The Federalist Papers ）第四十七章，pp. 337 -343，左岸文化，2001。 註三：Robert C. Effros ed. Current Lega l Issues Affecting Central Banks, V ol. 4, Introduction xii-xiv, IMF, 1997; Stone, Se idman, Sunstein, Tushnet, Karlan, Constitutional Law, 5 th ed. Aspen, 2005, 429-433, 442-445（對涉及獨立機關與權力分立原則美國判例之討論）。 註四：Loss and Seligman, Securities Regulation, 3 rd ed. V ol. 1, Rev. 1998, pp. 288-301 （以SEC為例，說明獨立機關與國會及總統之關係「 有如養子女與養父母之關係，後二 者爭奪監護權，卻極少關愛 」。國會透過常設委員會監督獨立 機關之執法，總統則透過主 席保持對委員會一般之接觸。一般 而言，在總統之執政黨未能 控制國會時，委員會獨立之空間較大。） 註五：一般參看本案九十五年三月八日說明會各方及學者所提供之書 面意見及口頭報告。司法院大法官審理會台字第 7987 號行政院 聲請案審查會議速記錄（ 95 年 3 月 8 日）。 註六：民國 86 年修憲之經過，參閱陳新民主撰，1990 年-2000 年台灣修 憲記實，pp. 149-179（經過）、319-324（86 年修憲條文）。通稱 為雙首長制或半總統制之法國第五共和憲法之運作分析；參看，鍾 國允，論法國第五共和中央政府體制定位；見公法學與政治理論， 吳庚大法官榮退論文集，元照，2004 年 10 月，pp. 423-450。 註七：中央銀行之獨立性參看 Effros ed. 註三前引，xiv-xxx ; European 42 Monetary Institute, Progress towa rds Convergence 1996, Nov. 1996, pp. 100-103; Liber Amicorum and Paolo Zamboni Garavelli eds., Legal Aspects of the European System of Central Banks, ECB, 2005（簡稱 ECB）esp. 271-336。 註八：ECB, pp. 278-281。 部分協同意見書 大法官 許玉秀 裁判者，就是俗稱的公親。只要裁判結果不符合爭訟任 何一方的願望，可能立刻公親變事主。在台灣這個還來不 及澈底現代化，就已經匆忙地躍進後現代的社會，有各種 各樣的理由，可以讓公親變事主的戲碼經常上演。被憲法 要求獨立審判的大法官，作為憲法爭訟的裁判者，也不能 因為害怕公親變事主而逃避職責。 本席原則上支持多數意見的解釋結 論，但所持理由與多數意見 未盡一致：其一，獨立機關的建制，在我國憲法上並無依據，必 須以實質的民主原則，作為立法建制獨立機關阻卻違憲的理由， 因為獨立機關的建制，是經由人民複式授權而取得民主正當性； 其二，通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）組織法第 4 條第 2 項 及第 3 項規定（以下簡稱系爭規定）依政黨（團）在立法院所占 席次比例，進行通傳會委員及審查委員推薦程序，所依據的民意 基礎，和立法院的民意基礎相同，不能排除獨立機關受單一政黨 控制的風險，與建制獨立機關所依據的實質民主原則不符；其三 ，對違憲系爭規定所訂定的失效期日，使緩失效的期限長逾 2 年 6 個月，變更本院大法官解釋先例，必須提出更具體的理由。爰 提出部分協同意見書補敘理由如后。 壹、獨立機關的建制原理：如何理解獨立機關 43 一、民主正當性：一次概括的民意授權 在現代民主國家，國家權力的運作，不管是 內閣制、總 統制或混合制，行政權都有民意基礎。在總統直接民選的 制度，行政權的民意基礎很清楚；在內閣制，藉由國會多 數組閣，所以行政權也有直接的民意基礎。換言之，行政 權的產生及運作，在現代民主法治國家，必須符合民主原 則，也就是所謂具備民主正當性。在三權分立的國家，以 美國為例，行政權、立法權都必須具備民主正當性，代表 司法權的最高機關，美國聯邦最高法院的組成，則是透過 行政權的提名權加上立法權的同意權，而獲得民主正當性 。這其中顯示的民主正當性，都是透過一次普遍選舉的民 意概括授權而來，只是立法權和行政權的民意授權程序各 別而已。所謂概括授權，就是經由一次投票授權處理所有 公共領域事務。 在我國這個獨一無二的五權分 立國家，就現狀而言，行 政權與立法權也是各別透過一次的民意概括授權而來，司 法院大法官象徵司法權的最高機關，透過行政權的提名權 加上立法權的同意權，而獲得民主正當性。至於考試權和 監察權（註一），則依據憲法增修條文第 6 條第 2 項及第 7 條第 2 項規定，也是透過行政權的提名權加上立法權的同 意權，而獲得民主正當性。 也就是說，在傳統的憲法設計 之下，憲法機關的民主正 當性，都是來自一次直接概括的民意授權。 二、建制獨立機關：複式民意授權的需求 （一）複式民意授權 憲法上的獨立機關來自於一次直接概括的民意授權 44 ，因為他們屬於憲法上的 權力機關，那麼依法律而建 制的獨立機關呢？ 如果從美國法制上獨立機關的建制與發展歷史來看 ，獨立機關的建制，並不 是為了要限制總統的行政權 ，也不是要獨立於國會， 更不能獨立於司法，而是要 使獨立機關免於受單一政黨的控制 （註二） 。這種建制 獨立機關的目的，應該可 以如此理解：不管是立法權 或是行政權，都是由直接 民選產生，既然是直接民選 產生，在政黨政治的國家 ，就會有一個獲得多數民意 支持的政黨存在，如果依 循傳統的一次民意概括授權 模式，經由行政提名權加 上立法同意權所建制的獨立 機關，就是由經過一次民 意概括授權的多數黨所操控 ，而如果獨立機關的建制 ，在於避免受制於單一政黨 ，也就是避免單一政治力 的干預，則必須創造一種非 多數黨控制的可能機制。 這種獨立機關可以是同時獨 立於行政權、立法權以及其他機關的獨立機關 （註三） ，也可以是單獨獨立於其 中一權，特別是在機關的組 織、決策過程以及人事任用上面獨立 （註四） 。在我國 現制上，如果採取相同的 理解，則通傳會組織法所要 建制的獨立機關，可以是 獨立於行政權，甚至也獨立 於立法權的獨立機關。 總之，避免單一多數政黨的干預，就是要更新第一 次直接民意的概括授權， 讓民意能有更多次直接呈現 的機會。本席所解讀的意 義，在德國法制上，可以獲 得印證。關於通訊傳播系 統，德國有兩種獨立委員會 的建制。一種是郵政及通 訊委員會，它的決策機構理 45 事會，由政府官員組成， 監督機構監察人則由國會各 黨團組成；一種是電視及 廣播委員會，獨立於行政權 ，負責管理私人電視及電 台，決策機構除了有政黨參 與之外，還有教會、工會等其他社會團體 （註五） 。第 一種委員會，顯然還在行 政權的指揮監督之下運作， 只是由立法權加以監督，在內閣制的國家，行政與立法 之間的制衡意味較少，分工的意味較多。比較具有獨立 性的是第二種委員會，這種委員會的民意基礎，不只是 建立在透過普通選舉所產生的一次概括的民意授權，還 給予第二次民意直接參與的機會，也就是社會上許多人 民團體都有參與的機會，這種民意的直接更新參與，屬 於一種審議式民主（deliberative democracy）。 （二）複式民意授權可修正一次概括授權可能導致的反民主 民主的機制就是每個人可以作主的機制，每個人可 以作主，不等於每個人敢 於作主，如果自己作主的勇 氣不足，民主機制不能真 正運作，所以現實世界裡， 民主機制的虛假，在於民 主機制的運作往往不是多數 決，而是少數強勢決。當 人民一次概括授權之後，可 能以為經過授權的公權力 運作，都會是代表多數利益 的多數決，但實際上可能 變成是照顧少數利益的少數 決，為了避免這種扭曲的 多數決，有必要創設民意更 新授權的機制。另一方面 ，就人權的觀點而言，特別 是脆弱的少數，最容易成 為人權保障的盲點、遭受人 權的歧視。為了避免多數 暴力，產生所謂非多數機制 （non-majoritarian institution/nichtmehrheitliche Institution （簡稱 NMI）），這種非多數機制，被稱為獨立機 46 關的濫觴 （註六） ，司法機關本身就是屬於這種非多數 機制（註七）。曾有學說（註八）針對司法機關，提出抗多 數困境（counter-majoritarian difficulties ）的觀點，探 討司法權的民主正當性。 其實，司法權可以在憲法上 經由各別有一次民意概括 授權的行政權加上立法權的 授權，而取得民主正當性 ，本件聲請所涉及的獨立機 關，則是由法律所創設的 非多數機制，如果依舊援用 一次概括的民意授權基礎 ，則不能防止一次概括民意 授權所可能造成的多數暴力。 無論是基於落實真正的多數決民主機制，或保障少 數免於多數的歧視與壓迫 ，兩種看起來相反角度的觀 點，其實都有共同的人權 觀照。即便是落實真正的民 主，也是在於避免少數遭 受歧視與壓迫，因為所謂真 正的民主，就是顧全整體 利益的一種決定，多數的利 益固然因此被鞏固，少數 的利益也只是獲得轉化，不 致被犧牲。 在民意的一次普遍概括授權之後，就具體的政治領 域（Politikfelder）（註九） ，例如不當競爭、消費者保 護、對外貿易、金融證券 及通訊傳播等等社會、經濟 、財政領域，不由已經取 得多數的政黨單獨掌握決策 及執行權，而創造民意再 次授權的機會，就是本意見 書所稱的複式民意授權。 在程序上的意義，就是落實 實質的民主原則，表示人 民不是經過一次選舉之後， 就失去對於行政權與立法 權的參與，對於整體公權力 已經作成的授權，固然不 能改變，必須等待下一次概 括授權（選舉）的機會， 但是就各別的公共事務領域 47 ，則仍然擁有各別授權的 機會。透過對各別公共事務 領域進行各別授權，在實 體上的意義，則是能使基本 權獲得更周密的保護。 三、組成通傳會的程序規定如何阻卻違憲？ 據上論結，創設以實踐複式民 意授權為目的的獨立機關 ，因為具備民主正當性，應屬合憲，則將通傳會設定為一 個獨立機關的法律，能否阻卻違憲？ （一）通傳會組織不符合憲法明文的意旨 在一個制憲、修憲與護憲爭議激烈的國家，各種國 家政策、政治施為，總難免在憲法現行規定的 內外擺 盪。根據通傳會組織法第 3 條及第 8 條規定，通傳會 應該享有等同於行政院各 部會的決策權，就其職掌而 言，應該隸屬於行政院。 如通傳會這種隸屬於行政權 而有決策權的獨立機關，顯然不是一部誕生於 1947 年的憲法所能想像，更不 可能被處於戒嚴時期、凍結 常態憲法的憲政實踐所容 許。縱使我國憲法至今歷經 七次修正，依照民國 89 年 4 月 25 日第 3 次修正的憲 法增修條文第 3 條第 3 項規定「國家機關的職權、設 立程序及總員額，得以法 律為準則性的規定」，仍然 看不出這種獨立機關，是民國 94 年 6 月 10 日最近一 次修正公布的憲法所特別 許可的行政機關。因為現行 憲法增修條文第 3 條第 3 項所稱的國家機關，在憲法 第 56 條規定之下解讀，只能理解為現有行政院所屬 八部二會的增減，則仍然 只是受行政院指揮監督的部 會組織，無從解讀為「與 現有行政院所屬機關不同， 因此不必配合行政院整體 施政目標，而享有絕對獨立 48 決策權限」的機關（註十）。縱使民國 93 年 6 月 23 日 公布施行的中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款規 定，將獨立機關定義為依 據法律自主運作，不受其他 機關指揮監督的合議制機 關，卻並不必然表示擁有獨 立決策權。因為所謂依據 法律自主運作，可以只是行 政執行層面的意義，例如 獨立檢察官制度，獨立檢察 官依法律自主運作，但是並沒有決策權。 在既有的憲法架構下，通傳會不可能享有不受行政 院指揮監督的獨立性，則 一個將通傳會規定成有決策 權、不受行政院指揮監督的法律，與憲法規定不符。 （二）通傳會的獨立性必須藉由實質民主原則阻卻違憲 與成文憲法不符的規範，並非不能依據實質憲法原 則阻卻違憲。在規定獨立 機關組織程序的規範中，如 果所規定的程序符合民主 正當性，規定這種程序的規 範，就能阻卻違憲。立法 機關以實現實質民主原則為 目的，制定法律創設人民 參與公共事務的機會，使公 共事務不完全經由民意概 括授權的機關掌理，並非憲 法所不許。因為經由一次 概括授權所成立的憲法機關 ，彼此之間的權力界限， 憲法規定得很清楚。如果經 由民意的複式授權組成新 的機構，因為符合憲法的國 民主權原則，則憲法不必 攔阻。立法院以法律創設通 傳會作為獨立機關，對憲 法而言並無不可，只要通傳 會的組成方式，合乎民意 複式授權即可。此所以本席 支持立法建制獨立機關並 不違憲的結論，而認為獨立 機關之建制，除了司法權 的監督不可迴避之外，即便 是獨立於司法機關以外的 現有憲法機關，皆非憲法所 49 不許。 （三）政黨比例不能符合複式民意授權的民主原則 通傳會組織法第 4 條第 2 項及第 3 項規定所採取的 政黨比例代表制，依各政 黨（團）在立法院所占席次 ，與行政院分享提名權， 使得通傳會組織的程序，取 決於相同的一次民意概括 授權。經由一次民意概括授 權取得權力的機關，在憲 法上所享有的權力和義務， 已有明白規定。傳統的行 政權和立法權在人事決定權 （包括提名權、任命權與免職權） （註十一） 及同意權 上面，憲法條文皆有明白 規定，非經修憲或制憲，立 法機關不得創設法律加以 變更。如果組成程序能排除 現有權力機關的固有民意 基礎，而容許民意進行複式 的授權，則創設通傳會組織的法律可以阻卻違憲。 就通傳會的組成模式及委員的資格設定而言，通傳 會的屬性應該是一種專家 委員會，比較接近德國的郵 政及通訊委員會，則不可 能享有完全不受行政院指揮 監督的獨立地位，立法院 如果意在設計一個不受行政 院指揮監督、有完全獨立 決策權限的獨立機關，則必 須更新通傳會的授權基礎 ，使通傳會因為有直接民意 授權，而能夠對抗已有民意概括授權的行政權 （註十二 ）。 貳、選擇定期失效的宣告 一、定期失效制度的原理與界限 定期失效的違憲宣告制度，是 奧地利聯邦憲法法院所採 行的制度 （註十三） 。該制度的基本法理在於避免法律真空 ，藉由定緩失效期限將法秩序的變動延後，因為如果法律 50 立即失效所造成的負面後果大於給予立法過渡期間，應該 給立法者有制定新法取代舊法的時間。因此採取定失效期 限的違憲宣告，所優先考慮的情形是，有必要在立法上採 取修補舊法或立新法取代舊法，以及廢棄舊法可能造成非 所樂見的法律真空，如果不會導致法律真空，通常沒有必 要定失效期限。此外，另一個定失效期限的條件，是有可 能制定出內容上和應廢棄的法律相當，而且符合憲法意旨 的法律，如果並不可能制定出另一個符合立法目的以及憲 法意旨的法律，自然沒有定緩失效期間的必要。是否作成 定失效期限的違憲判決，是憲法法院的職權，而不是義務 ，也不需要經聲請人聲請。在奧地利釋憲實務上，法律應 遭廢棄的違憲案件中，有過半數會定失效期限。根據奧地 利聯邦憲法第 139 條第 5 項規定，所定期限不得超過 18 個月。期限則自判決公布時起算，而不是自判決作成時起 算，萬一裁判作成之後，超過所定期限仍未公布，而期限 不能起算，也是合法的。在期限屆滿前，除了原因案件及 與原因案件同樣的事實或憲法法院所提到的事實以外，處 於違憲狀態的應廢棄法律，包括憲法法院在內的所有法院 以及所有行政機關仍應予以適用。 二、至今宣告系爭規範定期失效及定期檢討修正的本院大法官解釋 本院大法官自釋字第 224 號解釋開始，也兼採奧地利的 定期失效宣告制度。歷來宣告系爭規範違憲而定期失效的 解釋案件，總共有 30 件，應定期檢討修正的解釋案件， 共有 6 件（見肆、附表一、二）。在定期失效的情形又有 二種，一種是定有期限，另一種是定有期日。在定期限的 情形，包括定期失效和檢討修正，從解釋公布日起算，至 51 期限屆滿，最長期限為兩年，最短期限為 6 個月；在定期 日的情形，從解釋公布日起算，至期日屆至，則約為 1 年 6 個月。至於違憲的系爭規範是法律或命令，則與期限的 長短無關（註十四）。 採定期失效的違憲宣告，多半 未附理由，少數附理由的 解釋，無論是避免證券市場失序（釋字第 586 號解釋）， 或因為改變制度、修正法令需要相當時間（釋字第 282 號 、第 289 號、第 402 號、第 450 號、第 573 號解釋），都 是避免法秩序陷於真空狀態的意思。至於定期限要求檢討 修正的違憲宣告，則或許可以解釋為因為有可能制定出 內 容上和應廢棄的法律相當，而且符合憲法意旨的法律（本 意見書貳、一、參照）。 三、定期失效的法律適用疑義 定期失效制度包含一個矛盾邏 輯。既然規範違憲，不管 是因為侵害基本權、破壞權力分立或違反其他憲法原則， 只要它存在一天，都是正在破壞憲法價值，理當立即失效 ，才能排除對人權及憲法的傷害，如果各級法院及行政機 關繼續適用違憲規範，豈不是繼續實施違憲行為，侵害人 民基本權、破壞憲法所保障的價值？而且如果聲請解釋的 個案可以請求特別救濟 （註十五） ，不適用違憲規範，其他 尚未確定的個案，卻必須適用違憲規範，也造成不公平的 現象。這個矛盾邏輯確實是定期失效制度的根本缺陷，但 是在某些規範，尤其是涉及平等爭議的福利措施，也就是 涉及分配正義的規範，如果國家財政一時不能滿足平等的 要求，自然必須給予一定期間，謀求符合憲法意旨的改進 。換言之，就某些類型的規範而言，本席以為定期失效制 52 度，可以作為一種具有補充性的例外裁判類型，但是不能 當作一種常態裁判類型，而且在所定期限內，並非必然應 該繼續有效適用，在某些只是為了讓立法者有立法時間的 情形，也不妨於宣告系爭規範定期失效的同時，諭知各級 法院不得適用違憲規範。 四、本件聲請定失效期日的理由 （一）避免通訊傳播失序不 利保障人民通訊傳播自由 多數意見宣告系爭規定違憲部分，至遲於民國 97 年 12 月 31 日失去效力，所定緩失效期間超過 2 年 6 個月。多數意見訂定該失 效期日的理由有二：其一， 修法尚須經歷一定時程； 其二，如果宣告立即失效， 勢必導致通傳會停止運作 ，未必有利於憲法對人民通 訊傳播自由的保障。其中 第二點理由，等同於認為雖 然通傳會委員的組成方式 ，不能保證通傳會免於政治 力干預，而不能保證實現 憲法保障人民通訊傳播自由 的立法目的，但通傳會不 能運作的法律真空狀態，可 能使得通訊傳播失序，反 而更不利於人民通訊傳播自 由的保障。既然認為通傳 會的組成方式，違背通傳會 的建制目的，與憲法保障 人民通訊傳播自由的意旨不 符（解釋理由書第五點參 照），表示通傳會的運作， 會造成干預人民通訊傳播 自由的負面效果，卻又認為 通傳會繼續存在，比沒有 通傳會的狀態可能較有利於 保障人民通訊傳播自由， 這種可能比較有利的推斷， 在沒有提出具體的事證之 下，不能不認為有些許矛盾 牽強之處。只不過針對國內通訊傳播生態種種特殊現 象，多數意見採取保守的 態度，進行最謹慎的評估， 53 尚屬可以接受。在第二點 理由的基礎之上，所謂修法 需要一定時程這個第一點 理由因而有存在的空間，但 是訂定超過 2 年 6 個月的修法期間，究竟已經創下本 院大法官的釋憲先例，實在有必要交代具體理由。 （二）應受責難的對象不具期待可能性 所謂修法需要一定時程，可能因為立法機關的能力 ，可能因為法案的複雜程 度，而複雜程度與能力是相 對的。就通訊傳播基本法 制定公布到通傳會組織法制 定公布，耗費約 1 年 10 個月的時間而言，需要修正 的系爭規定縱使只有一條 ，因為正好是政治敏感性最 高的一條，可以推論不是 短時間可以辦到。但是從通 傳會組織法在立法院於 94 年 4 月 27 日開始審查，到 94 年 10 月 25 日三讀通過，僅耗費約六個月的時間 ，以及從該法於 94 年 11 月 9 日公布施行，到通傳會 於 95 年 3 月 1 日開始運作，只經過 4 個月的時間來 看，修正違憲的系爭規定，需要超過 2 年 6 個月的時 間，委實不易理解。縱使 考慮今年年底即將來臨的北 高市長選舉，考慮系爭規 定涉及政治權力的敏感度， 考慮立法院的議事生態， 考慮國家目前所面臨的政治 現實，以及考慮通訊傳播的專業性， 1 年的修法時間 應該足夠，縱使再寬容一 些，訂定失效期日，也不應 該超過 96 年 12 月 31 日，因為本院大法官既然認為 立法機關制定違憲規範，應予責難， 本席認為也就是 意謂從憲法的角度來看， 立法機關是觸犯憲法、做錯 事的人，則應該讓犯錯的 人改正自己的錯誤。現任立 法委員最後一個改正自己 違憲錯誤的可能性，就在任 54 期中最後一個會期的最後一天，也就是 96 年 12 月 31 日，因此本院大法官理應宣告系爭規定最遲於 96 年 12 月 31 日失其效力。 那麼，多數意見給予立法機關的修法期限，竟然突 破本院大法官至今容許的 2 年最長期限，而長達 2 年 6 個月有餘，是否毫無道理？如果考量目前國家所面 臨的政治困境、立法機關 的議事生態、立法機關對於 許多延宕法案的選擇性處 理態度，以及現任立法委員 所面臨的連任壓力，則不 要求現任立法委員至少於卸 任前完成修法的唯一理由 ，本席認為顯然是現任立法 委員欠缺完成修法的期待可能性 （註十六） 。如果現任 立法委員果真不能於卸任 前完成修法，則必須由下一 任立法委員承繼修法任務 。由於下一任立法委員尚未 選出前，無從得知他們的 期待可能性如何，如果新任 委員較多，尚須一段適應 新職期間，因此比較可以期 待的修法期限，應該是第 二會期的最後一天，也就是 民國 97 年 12 月 31 日。 基於上述理由，本席勉強同意「放棄對犯錯之人自 行改過的期待，也是對於 犯錯之人的一種責難」，而 支持多數意見所訂定的失效期日。 叁、結語：專心捍衛憲法 一、唯一考量：維護憲政體 制、促進憲政體制的完備 「無音村」 （註十七） 與法官之友 （註十八） 的公開關說，不 是裁判者的兩難，而是裁判者的試煉。必須專注於平亭曲 直的裁判者，一方面需要為自己建立一個無音村，一方面 必須歡迎提供充分資訊的法官之友。在一個爭訟事件當中 55 ，兩造當事人和利害關係人，為求取勝訴，總是難免無所 不用其極，希望裁判者聽見並認同他們的主張，因此就算 是掌握公權力的當事人或利害關係人，也會仿傚一般沒有 權力的人民當事人，透過各種可能管道，向裁判者傳達各 種訊息。這些訊息不管是示弱，或者是示強，可能是一種 干擾、施壓的手段，也可能是幫助作成正確裁決的能幹助 手。人民對裁判者的期許，要求裁判者能通過這兩種試煉 而不惑、不移、不屈。 大法官如何通過這樣的試煉， 以回應人民的期待？本席 以為，大法官的職責既然在於維護憲法，面對涉及權力分 立的爭訟，大法官唯一應該專注的，是那一種決定有利於 維護憲政體制，那一種決定能促進憲政體制的完備，以及 深化憲法理論的論述。 二、建立權力防火牆 獨立機關的建制，在世界各國 ，都是新穎的嘗試，無論 是總統制、內閣制或混合制，都還在學習釐清獨立機關的 必要性、闡明獨立機關的民主正當性。過度誇大獨立機關的 偉大，並不必要；過度害怕獨立機關的不可掌控，也不必要 ；勉強以既有的憲法條文為獨立機關背書，更是危險。 期待權力本身謹守分際，具有 本質上的困難，因為權力 的根本意涵，就是行動自由。憲法上明文分配的權力分立 ，因此經常受到政治實力消長的挑戰 （註十九） ，而正因為 權力現實往往會扭曲憲法對國家權力機關的建制與權力規 劃，憲法上對於不同權力機關之間所設置的防火牆，也就 是制衡機制，應該嚴格遵守。本席所以認為獨立機關的建 制，如果已經實質上具有類似於憲法權力機關的功能配備 56 ，已經牴觸憲法，必須依照憲法基本原則，作能否阻卻違 憲的負面審查。由於權力分立在於實踐民主原則，因此建 制憲法未明文規定的獨立機關是否違憲，應以民主原則作 為阻卻違憲的實質審查事由。 本席上述支持多數意見的理由 ，是否符合維護憲政體制 、促進憲政體制的完備，以及深化憲法理論的論述等基本 立場，理應公開接受檢驗，是以提出部分協同意見書如上。 肆、附表 表一：定緩失效期間或失效期日之大法官解釋 助理彭文茂製作 所定期間 或期日 解 釋 字 號 解 釋 公布日 定期失效之系爭規範 理由 解釋之執行 二年 224 77.04.22 法律：納稅申請復查需提供 相當擔保不當限制人民之訴 願與訴訟權並違反課稅公平 原則（稅捐稽徵法第 35 條 至第 39 條） 未附理由 79.01.24 修正 公布 57 二年 289 80.12.27 命令：人民違反稅法遭法院 裁定罰鍰之程序與救濟程序 非以法律規定（司法院院解 字第 3685 號、第 4006 號解 釋及行政院於 61 年 10 月 11 日修正發布之財務案件處理 辦法） 為顧及有關法 律之制定尚須 相當時間 財務案件處理辦 法於 83.01.14 行政院令廢止 之 二年 313 82.02.12 命令：民用航空運輸業搭載 無中華民國入境簽證或入境 證之旅客來中華民國而遭科 處罰鍰，違反授權明確性原 則（民用航空運輸業管理規 則第 29 條第 1 項、第 46 條 ） 未附理由 85.09.03 交通 部交航發字第 8535 號令修正 二年 365 83.09.23 法律：父母行使親權意思不 一致，由父行使之，違反男 女平等原則（民法第 1089 條） 未附理由 85.09.25 修正 公布 二年 392 84.12.22 法律：檢察官之羈押被告權 、撤銷羈押、停止羈押、再 執行羈押、繼續羈押暨其他 羈押被告各項處分權違反憲 法第 8 條第 2 項（刑事訴訟 法第 101 條、第 102 條第 3 項準用第 71 條第 4 項及第 120 條等規定、第 105 條第 3 項、第 121 條第 1 項、第 259 條第 1 項）；以「非法逮 捕拘禁」為聲請提審之要件 ，違反憲法第 8 條第 2 項（ 提審法第 1 條） 未附理由 86.12.19 修正 公布 58 二年 436 86.10.03 法律：軍事審判機關對於軍 人的專屬審判權違反憲法第 8 條、第 16 條與第 77 條（ 軍事審判法第 11 條、第 133 條第 1 項、同條第 3 項、第 158 條及其他不許被告逕向 普通法院以判決違背法令為 理由請求救濟部分） 未附理由 88.10.02 修正 公布 二年 491 88.10.15 法律：公務員專案考績一次 記二大過免職不當限制人民 服公職之權利（公務人員考 績法第 12 條第 2 項） 未附理由 90.06.20 修正 公布 一年 300 81.07.17 法律：羈押破產人展期次數 之限制，違反憲法保障人民 身體自由之意旨（破產法第 71 條第 2 項） 未附理由 82.07.30 修正 公布 一年 366 83.09.30 法律：數罪併罰各個宣告刑 未逾六個月但所定執行刑超 過六個月，不得易科罰金， 違反比例原則（刑法第 41 條） 未附理由 94.02.02 修正 公布 一年 367 83.11.11 命令：變更申報 納稅主體違 反租稅法定主義與比例原則 （營業稅法施行細則第 47 條；法院、海關及其他機關 拍賣或變賣貨物課徵營業稅 作業要點第 2 項） 未附理由 84.11.01 行政 院 (84) 台財字 第 38805 號令 修正發布；財 政部台財稅字 第 841656997 號函修正發布 59 一年 373 84.02.24 法律：禁止教育事業技工、 工友組織工會侵害結社自由 （工會法第 4 條） 未附理由 主管機關於行 政作為上已遵 照本解釋之意 旨辦理，有關 工會法之修正 草案目前仍在 研擬中 一年 380 84.05.26 命令：大學共同必修科目不 當限制大學自治（大學法施 行細則第 22 條第 1 項後段 、第 3 項） 未附理由 86.10.15 教育 部 (86) 台參字 第 86119402 號 令修正 一年 390 84.11.10 命令：工廠不依規定申請設 立登記或經營或違反其他工 廠法令而遭停工或勒令歇業 之處分，違反法律保留原則 （工廠設立登記規則第 19 條第 1 項） 未附理由 86.04.30 經濟 部 (86) 經工字 第 86460598 號 令修正發布 89.09.20 經濟 部 (89) 經工字 第 89316073 號 令修正刪除 一年 402 85.05.10 命令：代理人、經紀人或公 證人違反規定而遭警告、停 止執行業務或撤銷其執業證 書之處分，違反授權明確性 原則（保險代理人經紀人公 證人管理規則第 48 條第 1 項第 11 款） 審酌各該規定 之必要性及修 改法律所需時 間 92.12.08 財政 部台財保字第 0920752069 號 令修正發布名 稱「保險代理 人規則」及全 文 46 條並自 發布日施行 一年 450 87.03.27 法律與命令：大學設置軍訓 室侵害大學自治（大學法第 11 條第 1 項第 6 款與大學法 施行細則第 9 條第 3 項） 涉及大學制度 及組織之調整 ，有訂定過渡 期間之必要 立法院於 94.12.13 修正 ； 93.02.27 教 育部台參字第 0930024208A 號令修正發布 60 一年 452 87.04.10 法律：夫妻住所之設定違反 男女平等原則（民法第 1002 條） 未附理由 87.06.17 修正 公布 一年 454 87.05.22 命令：關於在台灣地區無戶 籍人民申請在台灣地區長期 居留得不予許可、撤銷其許 可、撤銷或註銷其戶籍，並 限期離境之規定，違反授權 明確性原則（83.04.20 行政 院台內字第 13557 號函修正 核定之「國人入境短期停留 長期居留及戶籍登記作業要 點」第 7 點第 1 項之相關規 定） 未附理由 88.05.21 制定 公布之入出國 及移民法（第 8 條以下） ，並 且停止適用該 作業要點 一年 523 90.03.09 法律：不論裁定移送之人是 否有繼續破壞社會秩序之虞 ，或有逃亡、湮滅事證或對 檢舉人、被害人或證人造成 威脅等足以妨礙後續審理之 虞，一律委由法院自行裁量 是否留置，就此顯逾必要程 度（檢肅流氓條例第 11 條 第 1 項） 未附理由 91.04.04 修正 公布 61 一年 551 91.11.22 法律：「栽贓誣陷或捏造證 據誣告他人犯本條例之罪者 ，處以其所誣告之罪之刑」 未顧及行為人負擔刑事責任 應以其行為本身之惡害程度 予以非難評價之刑法原則， 強調同害之原始報應刑思想 ，以所誣告罪名反坐，所採 措置與欲達成目的及所需程 度有失均衡；其責任與刑罰 不相對應，罪刑未臻相當， 與憲法第 23 條所定比例原 則未盡相符。（毒品危害防 制條例第 16 條） 未附理由 92.07.09 修正 公布 一年 586 93.12.17 命令：擴張證券交易法規定 取得公開發行公司已發行股 份之申報義務，違反法律保 留原則（證券交易法第 43 條之 1 第 1 項取得股份申報 事項要點第 3 條第 2 款） 為避免證券市 場失序 95.05.19 行政 院金融監督管 理委員會金管 證三字第 0950002344 號 修正公布 一年 598 94.06.03 命令：土地登記更正後，登 記機關毋庸報經上級機關核 准而逕行登記，違反法律保 留原則與法律優位原則（土 地登記規則第 122 條第 2 項 、第 3 項；第 29 條第 1 項 第 1 款） 未附理由 95.06.19內政部 內授中辦地字 第 0950725073 號令修正發布 62 六個月 218 76.08.14 命令：以固定不變之百分比 推計所得稅納稅義務人之所 得額，而不問各種不同因素 之影響，違反租稅法定主義 （財政部 67.04.07（67）臺 財稅字第 32252 號函； 69.05.02 （69）臺財稅字第 33523 號函） 未附理由 77.05.30 行政 院 (77) 台財字 第 14001 號函 增訂所得稅法 施行細則第 17-2 條條文已 符合本解釋意 旨 六個月 423 86.03.21 命令：設定裁罰數額以到案 時間及到案與否作為唯一準 據違反授權明確性原則與法 律保留原則（交通工具排放 空氣污染物罰鍰標準第 5 條 ） 未附理由 86.08.06 行政 院環境保護署 (86) 環署空字 第 46572 號、 交通部 (86) 交 路發字第 8661 號令會銜修正 發布 六個月 443 86.12.26 命令：限制役男出境違反法 律保留原則（役男出境處理 辦法第 8 條） 未附理由 87.06.25 內政 部台 (87)內 役 字第 876718 號 令修正發布 63 六個月 588 94.01.28 法律： 1、聲請法院裁定管 收之事由如「於調查執行標 的物時，對於執行人員拒絕 陳述者」、「經命其報告財產 狀況，不為報告或為虛偽之 報告者」、「經合法通知，無 正當理由而不到場者」 ，違 反比例原則（行政執行法第 17 條第 1 項第 4、5、6 款） 2、聲請拘提之各款事由如 「顯有履行義務之可能，故 不履行者」、「就應供強制執 行之財產有隱匿或處分之情 事者」、「於調查執行標的物 時，對於執行人員拒絕陳述 者」、「經命其報告財產狀況 ，不為報告或為虛偽之報告 者」規定，違反比例原則（ 行政執行法第 17 條第 1 項 第 1、3、4、5 款） 3、法院對於管收之聲請應 於五日內為之與憲法保障人 身自由之意旨有違（行政執 行法第 17 條第 3 項） 4、義務人逾前項限期仍不 履行，亦不提供擔保者，行 政執行處得聲請該管法院裁 定拘提管收之；法院為拘提 管收之裁定後，應將拘票及 管收票交由行政執行處派執 行員執行拘提並將被管收人 逕送管收所違反正當法律程 序（行政執行法第 17 條第 2 項、第 19 條第 1 項） 未附理由 94.06.22 修正 公布 64 80.07.01 251 79.01.19 法律：警察官署裁決之拘留 與罰役，違反憲法第 8 條第 1 項（違警罰法第 28 條） 未附理由 80.06.29 廢止 違警罰法並制 定公布社會秩 序維護法 80.12.31 261 79.06.21 第一屆國民大會代表應停止 行使職權並進行改選以符民 意 未附理由 78.02.03 制定 公布第一屆資 深中央民意代 表自願退職條 例 81.01.01 282 80.07.12 國民大會代表於集會行使職 權時所得受領之報酬應以法 律定之 有關法律之制 定或修正尚需 相當時間 81.08.03 制定 公布國民大會 代表報酬及費 用支給條例， 並於 94.05.27 公布廢止 83.12.31 324 82.07.16 命令：海關於一定期間停止 受理進儲業務之處分，違反 法律保留原則（海關管理貨 櫃辦法第 26 條前段） 未附理由 82.11.17 財政部 (82) 台財關字 第 821557062 號令修正發布 85.12.31 384 84.07.28 法律：逕行強制人民到案； 使受刑之宣告及執行者再受 感訓處分；警察機關認定為 流氓並予告誡之處分不得提 起訴願及行政訴訟，違反憲 法第 8 條第 1 項與第 23 條 （檢肅流氓條例第 5 條、第 6 條、第 7 條、第 12 條、第 21 條） 未附理由 85.12.30 修正 公布 備註：一、司法院釋字第 261 號與第 282 號解釋與上述其他解釋有所不同並非宣告 特定法律或命令違憲。 二、司法院釋字第 599 號解釋亦提及定期失效，惟係針對暫時處分而言，故 不列入。 65 表二：定檢討修正期間之大法官解釋 助理彭文茂製作 所定期間 解 釋 字 號 解 釋 公布日 應檢討修正之系爭規範 理由 解釋之執行 二年 524 90.04.20 法律與命令：內容指涉廣泛 有違法律明確性原則（全民 健康保險法第 31 條） ；複委 任已逾母法之授權（全民健 康保險醫療辦法第 31 條第 2 項）；對保險對象所發生不 予給付之個別情形，既未明 文規定又無保障保險對象之 權益（全民健康保險法第 41 條第 3 款）；醫療費用支付 標準與藥價標準不得作為不 保險給付範圍之項目依據（ 全民健康保險法第 51 條、 全民健康保險特殊診療項目 及藥材事前審查作業要點、 全民健康保險高科技診療項 目及審查程序作業要點） 未附理由 行政院衛生署 已於 95.05.03 完成全民健康 保險法修正草 案，經行政院 院會通過並且 送立法院審議 中 二年 530 90.10.05 法律：最高司法審判機關與 最高司法行政機關並不同一 ，違反憲法第 77 條（司法 院組織法、法院組織法、行 政法院組織法及公務員懲戒 委員會組織法相關規定） 未附理由 司法院研擬之 司法院組織法 修正草案，目 前仍在立法院 審議中 66 二年 535 90.12.14 法律：混淆組織法與行為法 而違反法律保留原則（警察 勤務條例第 11 條第 3 款） 未附理由 立法院已於 92.06.05 通過 警察職權行使 法 二年 549 91.08.12 法律：被保險人之養子女領 取保險給付與領取遺屬津貼 之限制並未貫徹國家負生存 照顧義務之憲法意旨（勞工 保險條例第 27 條、第 63 條 至第 65 條） 未附理由 行政院勞委會 提出之勞工保 險條例修正草 案目前仍在立 法院審議中 一年 455 87.06.05 命令：義務役軍人僅得於任 公務員後服役使得併計公務 員退休年資，其於任公務員 前服義務役之年資則不予以 採計，顯對義務役與志願役 作不合理之對待，違反平等 原則（行政院人事行政局 63.05.11(63)局肆字第 09646 號函釋） 未附理由（惟 明確引用大法 官審理案件法 第 17 條第 2 項） 行政院人事行 政局 87.07.14. 臺 87 人政給字 第 210759 號函 ：配合本解釋 之意旨，有關 公立學校教師 、公營事業機 構從業人員， 國軍官兵及司 機、技工、工 友於司法院釋 字第 455 號解 釋之日（民國 87 年 6 月 5 日 ）以後退休（ 伍、職）者， 其在軍中服役 年資均予採計 為退休（伍、 職）之年資。 67 六個月 457 87.06.12 命令：耕作國有農場土地與 使用房舍之繼承權僅限於死 亡場員之子，而不論結婚與 否，於此違反男女平等原則 （行政院國軍退除役官兵輔 導委員會發布之「本會各農 場有眷場員就醫就養或死亡 開缺後房舍土地處理要點第 4 點第 3 項」） 未附理由 行政院國軍退除 役官兵輔導委員 會 87.12.16(87) 輔肆字第 2508 號函發布之「 本會各農場有 眷場員亡故後 ，其遺眷申辦 繼耕作業要點 」第 3 點第 1 項已進行修正 註一：在我國憲法上，考試院和監察院，都是獨立機關。在有些國家 ，考試院通常屬於行政權，監察院 則可能屬於行政權或立法權 。就考試權掌理國家文官體制的建 立與維護而言，負責維護國 家公權力的肉體；就監察權掌理公 務體系運作的正確、效率與 廉潔而言，負責維護國家公權力的 精神，都有成為獨立機關的 必要，我國憲法將這兩個機關設計 成憲法上的獨立機關，可以 看成是先見之明。在三權分立的體 制之下，考試權和監察權也 應該具有獨立機關的地位，比較能 建立免於政治干預的文官中 立體制。 註二：Martin Shapiro, The pr oblems of independent agencies in the United States and the European Union, J ournal of European Public Policy 4:2, June 1997, pp. 276, 278-280. 註三：Stephan Bredt, Die demokratis che Legitimatio n unabhängiger Institutionen. V om funktiona len zum politikfeldbezogenen Demokratieprinzip, Kapitel I, A. I. 1. （預計將於 2006 年 9 月由 Mohr Siebeck 出版） 68 註四：Bredt, Die demokratische Legitima tion unabhängiger Institutionen, Kapitel I, A. I. 1. 註五：Bredt, Die demokratis che Legitimation unabhängiger Institutionen, Kapitel II, B. II. 註六：Giandomenico Majone, Regulatory Legitimacy, in: Giandomenico Majone ed., Regulating Europe , 1996, pp. 284, 285-287 . 註七：在美國，許多屬於非多數機制的獨立機關，例如中央銀行、管制 委員會、不當競業禁止委員會等等，被稱為美國政府的第四部門 ，反對獨立機關的人就習慣稱之為「無首長的第四權」（kopflose vierte Gewalt/fourth branch of government）見 Majone, The European Community. an “independent fourth branch of government”?, in: Gert Brüggemeier (Hrsg.), Verfassungen für ein ziviles Europa (Baden-Baden), 1994, S. 23 ff. ; Jürgen Becker, Gewaltenteilung im Gruppenstaat: Ein Beitrag zum Verfassungsrecht des Parteien- und Verbändestaates, 1986, S. 81; Fritz Ossenbühl, Aktuelle Probleme der Gewaltenteilu ng, DÖV 1980, S. 550. 註八：Alexander M. Bickel 在 The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics, 1962, New Heav en, pp. 16-17. 針對司法 權首先提出的抗多數困境（counter-majoritarian difficulties）觀點 ，有學說即用以解釋美國獨立機關建制的原理，見 Majone, in: Majone ed., Regulating Eur ope, 1996, pp. 286-287 . 國內關於抗多數 困境理論的相關介紹與評析，見黃昭元，司法違憲審查的正當性 爭議，臺大法學論叢 30 卷 6 期，2003 年 11 月，頁 103、106 以 下；黃舒芃，從普通法背景檢討美國司法違憲審查正當性的問題 ，臺大法學論叢 34 卷 2 期，2005 年 3 月，頁 63、65 以下。 註九：Bredt, Die demokratische Legitima tion unabhängiger Institutionen, 69 A. II, C. III. 註十：95 年 7 月 10 日通傳會決議通過之國家通訊傳播委員會定位備忘 錄五、1 參照。 註十一：提名權必須與任命權結合，否則即成為任命義務。 註十二：本席曾經在今年 3 月 8 日專家與關係機關說明會中，調查立 法院立法過程，對於立法院認為 立法權的民意授權，可以限 制並取代行政權的民意授權的理 由，並未得到明確的答覆， 因為政黨協商的過程沒有調查可能性。 註十三：資料來源：奧地利聯邦憲法法院副院長 Brigitte Bierlein 女士。 註十四：司法院於 95 年 1 月 2 日向立法院提出，仍於立法院等待審議 的憲法訴訟法草案第 31 條第 1 項規定：憲法法庭判決諭知法 律或命令與憲法牴觸者，該法令 自判決生效時起立即失效。 但主文另有諭知溯及失效或定期失效者，依其諭知；第 2 項 規定：憲法法庭之判決諭知法律 或命令定期失效者，其所定 期間，法律不得逾二年，命令不得逾一年。 註十五：目前宣告定期失效的解釋，尚不准許聲請人尋求特別救濟， 但於立法院審議中的憲法訴訟法草案第 33 條第 2 項則採用奧 地利法制，見註 12。 註十六：如果本院大法官的心證是下一屆立法委員也欠缺期待可能性 ，則可能作成系爭規定立即失效的宣告。 註十七：「無音村」是一則廣為流傳的寓言故事。無音村是 20 個死刑 犯的後代所居住的地方，他們的祖先，也就是當年的 20 個死 刑犯，獲得赦免的條件，是在行 走間不能讓頭上頂著的水滿 溢出來，因為專注於讓水不在行 走時滿溢出來，好符合赦免 條件，所以完全聽不到故意放來干擾他們的音樂聲。 20 個死 刑犯活了下來，從此在聽不到四 周嘈雜聲中，繁衍他們的後 70 代，他們以及他們的後代，在生 活中當然會製造各種聲音， 也會遇見各種聲音，但是他們完 全聽不見這些聲音，因為他 們專心於活著。 註十八：黃東熊，審判機構民主化之一措施－－美國「法院之友」（ amicus curiae ）制度，收錄於氏著，刑事訴訟法研究（第二冊 ），1999 年 4 月，頁 313 以下。 註十九：釋憲機關也因此總會有案子可以審理。 部分協同意見書 大法官 林子儀 本件聲請人行政院行使職權，適用 民國九十四年十一月九日公 布施行國家通訊傳播委員會組織法（以下簡稱通傳會組織法）第 四條有關國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）之組織及委員 產生方式之部分規定暨第十六條規定，發生有牴觸憲法之疑義； 又因行使職權，適用憲法第五十三條及第五十六條規定，發生適 用憲法之疑義；復就立法院是否有權立法，就行政院所屬行政機 關之人事決定權，實質剝奪行政院院長之提名權等，與立法院行 使職權發生適用憲法之爭議，依司法院大法官審理案件法第五條 第一項第一款規定向本院聲請解釋。 就上開通傳會組織法第四條有關通 傳會委員產生方式之部分規 定是否合憲之問題，本號解釋之多數意見認為通傳會組織法第四 條第二項、第三項及第四項等關於通傳會委員選任程序及任命程 序部分之規定，及同條第六項關於通傳會委員任滿提名及出缺提 名之規定等，因違反行政一體原則、責任政治原則、權力分立原 則，並與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符，而屬違憲之規定 。本席贊同多數意見之上開結論，惟對於獲致該結論之理由，容 有歧異，爰提部分協同意見書如下： 71 一、本案應以權力分立制衡原則作為審查系爭規定是否合憲之基 礎 聲請人聲請本院解釋憲法之理由之一，係認通傳會組織法 之相關規定，已逾越立法院權限而 侵犯聲請人（行政院）及 其他機關憲法權限，違反權力分立 原則，是處理本案所涉之 問題，即涉及通傳會系爭規定是否違反權力分立制衡原則。 按權力分立制衡原則係民主憲政國家實施憲政的一項憲法 基本原則。各民主憲政國家即基此 原則，在憲法中將政府的 權力予以垂直及水平地分配給不同 政府部門行使，以避免權 力集中於單一機關而易流於專擅與 濫權。而權力除分由不同 政府部門職掌外，並設計維持不同 權力間的均衡，使彼此監 督與牽制，進一步防止權力的集中 與濫權。此種設計的積極 面向則係將政府權力依其功能交由 專門機關行使，亦得以提 昇政府效能。 我國憲法，根據本院釋字第三號解釋，「依憲法第五十三 條（行政）、第六十二條（立法） 、第七十七條（司法）、 第八十三條（考試）、第九十條（ 監察）等規定建置五院。 本憲法原始賦與之職權，各於所掌範圍內，為國家最高機關 ，獨立行使職權，相互平等，初無 軒輊」；釋字第一七五號 解釋亦言我國為「基於五權分治， 彼此相維的憲政體制」； 釋字第四六一號解釋之解釋理由書 ，亦表示「憲法雖迭經增 修，其本於民意政治及責任政治之 原理並無變更；而憲法所 設計之權力分立、平等相維之原則 復仍維持不變」。其中用 語雖有不同，但肯認我國憲法為基 於權力分立原則之觀點則 一。至釋字第四九九號解釋則更明 確表示「憲法條文中，諸 如第一條所樹立之民主共和國原則 、第二條國民主權原則、 72 第二章保障人民權利、以及有關權 力分立與制衡之原則，具 有本質重要性，亦為憲法整體基本 原則之所在」。其後於釋 字第五二○ 號解釋、第五三○ 號解釋、第五七五號解釋、第 五八五號解釋，亦均援引該原則作 為解釋的基礎。惟權力分 立制衡原則乃一抽象之原則，其要 如何解釋以適用於具體個 案，仍有討論的空間 （註一） 。本院曾於釋字第五八五號解釋 ，以「不得侵犯其他憲法機關之權 力核心範圍，或對其他憲 法機關權力之行使造成實質妨礙」 ，作為立法院符合權力分 立制衡原則而行使國會調查權之界 限範圍。本案多數意見則 提出權力之相互制衡之界限，「除 不能牴觸憲法明文規定外 ，亦不能侵犯各該憲法機關之權力 核心領域，或對其他憲法 機關權力之行使造成實質妨礙或導 致責任政治遭受破壞，或 使機關彼此間權力關係失衡等」。 均係於個案建立適用權力 分立制衡原則的具體 內涵（註二） 。本席對多數意見之闡釋， 除敬表贊同外，亦因本案涉及立法 院與行政院兩院間的權限 爭議，而認可將「禁止擴權原則」（the anti-aggrandizement principle）納入其範圍 （註三） 。而根據該原則，須檢視一權 力機關是否以削弱其他憲法機關的 權力作為擴張自身權力之 代價，以判定其行為是否違反權力分立制衡原則。 二、立法院立法設置國家通訊傳播委員會為「獨立」行政機關是 否合憲，無法作一般性之判斷。僅能就本案系爭規定之合憲 性，為個案性的判斷 聲請人對於立法院立法設置通傳會為獨立行政機關是否合 憲之問題未有所爭執，並非其聲請 解釋之對象，本無須處理 ；惟因其與本案系爭問題具有實質 關連性，多數意見之理由 書亦將之作為審理系爭問題的基礎 之一，而有所言及；本席 73 與多數意見之見解並不完全相同，故略作說明。 多數意見認憲法第十一條所保障之言論自由包括「經營或 使用廣播、電視與其他通訊傳播網 路等設施，以取得資訊及 發表言論」之通訊傳播自由。並主 張憲法所以保障人民通訊 傳播自由，其旨主要在於保障通訊 傳播媒體能善盡「形成公 共意見之媒介與平台」之功能，暨 保障其能發揮「監督包括 總統、行政、立法、司法、考試與 監察等所有行使公權力之 國家機關，以及監督以贏取執政權 、影響國家政策為目的之 政黨之公共功能」。多數意見鑑於 通訊傳播媒體此項功能， 而認為憲法所保障之通訊傳播自由 之意義，即「非僅止於消 極防止國家公權力之侵害，尚進一 步積極課予立法者立法義 務，經由各種組織、程序與實體規 範之設計，以防止資訊壟 斷，確保社會多元意見得經由通訊 傳播媒體之平台表達與散 布，形成公共討論之自由領域」。 故認「立法者將職司通訊 傳播監理之通傳會設計為依法獨立 行使職權之獨立機關，使 其從層級式行政指揮監督體系獨立 而出，得以擁有更多依專 業自主決定之空間，因有助於摒除 上級機關與政黨可能之政 治或不當干預，以確保社會多元意 見之表達、散布與公共監 督目的之達成」，因與憲法保障通 訊傳播自由之意旨相符， 故其設置獨立機關之目的確係在追 求憲法上之公共利益，而 屬合憲之設計。惟本席以為，為保 障通訊傳播自由，對於職 司通訊傳播監理業務之通傳會，並 非當然即須設計為依法獨 立行使職權之獨立機關；而立法院 將通傳會設計為依法獨立 行使職權之獨立機關，是否合憲之 判斷，亦不僅在其組織與 憲法保障通訊傳播自由之意旨是否相符而定。 本席以為有關國家機關之組織，根據憲法第六十一條、七 74 十六條、八十二條、八十九條、一 百零六條、憲法增修條文 第九條等規定，立法者本具有較大的形成自由 （註四） ，惟仍 不能違反憲法規定及重要之憲法基 本原則，如權力分立制衡 原則、責任政治原則等。故立法院 立法設置依法獨立行使職 權之獨立機關，是否合憲，應視其 立法具體之設計，是否違 反憲法規定及重要之憲法基本原則 而定。本案所涉之通傳會 組織，一般咸認其為所謂之「獨立 」行政機關，惟其獨立性 究係何指，依通傳會組織法第七條 第一項規定，通傳會「依 法獨立行使職權」，同條第二項則 規定通傳會委員「應超出 黨派以外，獨立行使職權」，其他 即無任何有關其如何獨立 行使職權之規定，而於民國九十三 年六月二十三日公布之中 央行政機關組織基準法，亦僅在第 三條第二款界定獨立機關 為「指依據法律獨立行使職權，自 主運作，除法律另有規定 外，不受其他機關指揮監督之合議 制機關」，此外，亦無就 獨立機關如何獨立行使職權有再進一步之規定 （註五） 。故在 缺少法律具體規定通傳會與其他機 關互動時如何維持其獨立 性之情形下，有關立法設置依法獨 立行使職權之通傳會是否 合憲，實無法作一般性之判斷。僅 能就本案系爭規定之合憲 性，為個案性的判斷。 三、國家通訊傳播委員會委員之選任仍應適用憲法第五十六條之 規定 依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員由各 政黨（團）依其在立法院所占席次 比例共推薦十五名，行政 院院長推薦三名，交由各政黨（團 ）依其在立法院所占席次 比例推薦十一名學者、專家組成之 審查委員會以五分之三與 二分之一兩輪多數決審查，審查完 成後，行政院院長應於七 75 日內依審查會通過同意之名單提名 ，並送立法院同意後即任 命之。多數意見分別基於憲法第五 十三條規定之行政一體原 則、憲法增修條文第三條第二項規 定行政院對立法院負責之 責任政治原則、權力分立制衡原則 、以及憲法保障通訊傳播 自由之意旨，認上開通傳會組織法 第四條第二、三項之相關 規定將行政院之人事決定權予以實 質剝奪，與責任政治牴觸 ，並導致行政與立法兩權關係明顯 失衡，而違反權力分立制 衡原則；且系爭規定邀來政黨之積 極介入，與憲法保障通訊 傳播自由之意旨不符等，而屬違憲之規定。 本席贊同多數意見對於權力分立制衡原則內涵之闡釋，亦 認同行政一體原則及責任政治原則 為民主及效能政府之基礎 ，並同意應以上開原則作為審查通 傳會組織法第四條相關規 定合憲性的基本原則。惟本席以為 行政院院長對某一行政機 關擁有一定程度之人事決定權，與 行政院院長是否因此得對 該行政機關之表現負責，其間並無 必然之因果關係。簡言之 ，行政院院長對某一行政機關擁有 一定程度之人事決定權， 該行政機關並不必然即因此貫徹行 政院院長之意志，或因此 即受其指揮監督；反之，行政院院 長對某一行政機關無人事 決定權，並不表示該行政機關即不 受其指揮監督。行政院院 長對一行政機關得否指揮監督，因 而得就該機關施政表現負 責，其中的決定因素應在行政院院 長與該機關間是否存有一 定程度之溝通協調與指揮監督之制度設計。 依據通傳會組織法第三條之規定，通傳會掌理事項甚廣， 除個案性質的決定外，尚有相當廣 泛之政策決定權。而其所 作政策決定與其他部會職掌不免有 重疊之處，其中亦有屬影 響國家整體發展的政策決定，凡此 情形，基於效能政府之考 76 量，以及行政院院長應為整體施政 總負其責之責任政治原則 ，應有制度設計讓通傳會得有與其 他部會溝通協調之管道， 並允許行政院院長對於通傳會之一 般政策決定，有一定程度 的控管機制，凡此均取決於通傳會 組織法或其他相關法律之 細緻性規定。就此而言，在缺乏其他相關法律規定情形下，目 前通傳會組織法之規定實有未足，立法者宜儘速予以補充。 本席所以贊同多數意見之結論，而認為系爭通傳會組織法 第四條第二項、第三項、第四項及 第六項等有關通傳會委員 選任方式之相關規定構成違憲的理 由，主要在於有關行政院 所屬機關的人事決定權，憲法第五 十六條已定有明文，通傳 會委員之選任應依該規定為之。依 憲法第五十六條規定：「 行政院副院長、各部會首長及不管 部會之政務委員，由行政 院院長提請總統任命之。」 （註六） 而依通傳會組織法之設計 ，通傳會應屬行政院部會層級之機 關，通傳會委員之選任方 式，原應依該條方式為之。惟依通 傳會組織法，通傳會委員 之選任，係依該法第四條規定之方 式選任之，並未適用憲法 第五十六條規定。通傳會組織法所 以不適用憲法第五十六條 規定之主要理由，係恐行政院院長 僅任命與其同一政黨之人 擔任，通傳會因而為一政黨所壟斷 ，不僅不符通傳會超出黨 派以外，獨立行使職權之要求，並 將因而損及通傳會原來制 度設計之目的，其考量確屬合理。 惟憲法明文規定如能以法 律變更，則憲法規定豈非形同具文。 或謂憲法第五十六條規定僅適用於傳統層級式行政體制及 應受行政院院長指揮監督之部會首 長之任命，而不及於依法 獨立行使職權之獨立行政機關成員 之任命。且制憲者制憲之 際，恐未慮及日後政經社文發展， 而有另創獨立行政機關之 77 需要，故有關獨立行政機關成員之 任命，自亦得由立法另行 規定。誠然憲法規定無法鉅細靡遺 ，容有立法補充之需要。 惟近年修憲頻頻，其中為政府改造 機關重組之彈性需要，業 於憲法增修條文第三條增修第三項 及第四項規定，以資因應 。其中，並未就獨立行政機關成員 之任命方式規定排除憲法 第五十六條之適用。況立法補充憲 法規定之不足，仍以維繫 憲法原旨為主，否則即難免有以立 法修改憲法之虞。而如果 真認為憲法第五十六條規定並不及 於依法獨立行使職權之行 政機關，就如何判斷何種行政院所 掌理之業務得以立法方式 予以抽離而劃歸由依法獨立行政機 關掌理，亦無法提出一項 可供判斷且具說服力的標準，則行 政院即有因其掌理之行政 事務逐一掏空而有形骸化之虞，而 憲政體制亦有傾毀之危險 ，此當亦非立法者所思或所願見。 惟如前述，通傳會組織法所以避開適用憲法第五十六條規 定，確有顧慮行政院院長恐有濫用 人事決定權，而損及通傳 會之獨立性，方有如上開通傳會組 織法第四條相關規定之設 計。惟誠如多數意見所言，立法權 欲降低行政院院長藉由人 事決定權對通傳會組成之政治影響 ，厥有多途，初無必要以 排除適用憲法第五十六條規定為其手段 （註七）。 註一：有關在具體個案爭議，如涉及憲法機關之間權限爭議時，要如何 解釋適用權力分立制衡原則？從比較憲法的觀點論之，美國法院 實務及學說理論在這方面的法院判決及學理，相當地豐富，可資 參考。惟迄今為止，權力分立制衡原則在適用於具體個案時，究 應如何解釋，美國憲法學者大多認為從美國聯邦最高法院的歷來 判決，尚無法歸 納出一個一致性的規則或標準，學理也尚無共 識。根據學理分析，自一九七○ 年 代始，二種相對立的解釋取 78 向主宰了美國聯邦最高法院審理有 關權力分立爭議案件所採取 之解釋方法，也就是形式論取向（ formalism approach ）與功能 論取向（functionalism approach ）（或有稱形式論 (formalism） 與功能論（ functionalism）者）等兩種不同的解釋取向。這兩種 取向，並非美國聯邦最高法院於判 決中所使用的名詞，而純係 學者分析聯邦最高法院的判決，而 將法院所使用的解釋方法予 以歸納，整理出兩種取向，而使用形式論取向及功能論取向， 來描述法院所使用的這兩種取向。 不過，因為上述學理的分析 歸納，已成為美國討論權力分立制 衡理論的主流，下級法院也 有在其判決中，明文採取這種分類者。（例如，美國聯邦上訴法 院哥倫比亞特區巡迴法院在 Hechinger v. Metropolitan Washington Airports Authority 案，引用最高法院判決，而將之歸類為功能論 取向，36 F.3d 97, 100 (D.C. Cir. 1994)。） 簡言之，形式論取向強調權力分立， 認為在憲法無明文例外 規定時，立法權即應由國會行使， 行政權即應由總統及其所屬 部會行使，司法權即應由聯邦法院 行使。因此法院在審理具體 案件時，其主要即在確定系爭的權 力屬於立法權、行政權、司 法權中的那一種權力，以及行使該 權力的機關是屬於國會、總 統或法院，再觀察其相互間的搭配是否符合基本前提。 而功能論取向則強調三權間的制衡， 政府的組織設計只要不 危及各權力的核心功能，以及不影 響各權力間的制衡關係，應 允許其可彈性地將各權力予以混合 。功能論者與上述形式論者 最大差異之處即在以實用的觀點闡 釋權力分立制衡原則，認為 為使政府能因應社會的變遷，應允 許政府組織作彈性的設計， 以維持有效率的政府體制。不過彈 性設計亦應有其界限，以防 止政府其中一個權力部門獨大。因 此，功能論者認為憲法的權 79 力分立制衡原則，是在維持立法、 行政、及司法三個部門間權 力的均衡。其認為三個權力部門均 有憲法所賦予的核心功能， 這些核心功能或權力是不能被其他 權力所侵奪的。所以，要討 論某一政府的組織設計是否違反權 力分立制衡原則，主要的關 鍵即在視這樣的設計是否侵奪了三 個權力部門中任何一個部門 的核心功能而定。 形式論取向與功能論取向，各有其優 點與缺點，很難說那一 種取向一定優於另一個取向。美國 憲法學界論辯至今，仍難有 共識。形式論取向的優點，是符合法治（ rule of law ）的好處， 透明、可預測性、及安定性。而功 能論取向的優點，則是具有 務實的好處（ pragmatic values ），適應性、效率、及正義。（ 請參見例如 William N. Eskridge, Jr., Relationships Between Formalism and Functionalism in Separation of Powers Cases, 22 HARV ARD JOURNAL OF LAW & PUBLIC POLICY 21, 22 (1998)。）批 評形式論取向者，指出形式論取向 適用到具體案件的困難及不 可行。除了立法權、行政權、司法 權難以具體劃分而難有明確 定義外，而且，形式論對於憲法權 力分立原則的政府結構的主 張，無法符合現時緊急的需要。根 據形式論取向的觀點，不僅 獨立行政管制委員會不合憲，即使 總統所屬之行政部門各部會 都不應有準立法權或準司法權。如 此一來，將使目前運作中的 現代行政國家（ administrative state ）的政府體制，造成解體。 而批評功能論取向者，則謂其對於 憲法的政府體系結構以及制 憲先賢者的原始意圖，欠缺前後一 貫的觀點，以至於採取功能 論作為解決權力分立憲法爭議時， 其實就是一種依個案情形決 定，甚至是基於政治考量，而與法治（ rule of law ）的要求不符 。（請參見例如 JESSE H. CHOPER, RICHARD H. FALLON, JR., YALE 80 KAMISAR, & STEVEN H. SHIFFRIN, CONSTITUTIONAL LAW 156（West Group, 9th ed., 2001) 。）同時，憲法組織政府所以要求權力明確 分立，即在強調可以追究責任。採 取功能論取向，權力分立成 為彈性設計，將無法貫徹責任政治。（請參見例如 Timothy T. Hui, Note, A “Tier-ful” Revelation: A Principled Approach to Separation of Powers , 34 W ILLIAM & MARY LAW REVIEW 1403, 1410-11 (1993)。） 就法院於具體個案解釋權力分立制衡 原則，究應採取功能論 取向或形式論取向，不僅在學說討 論上，尚難有共識，即使從 學界提出的標準分析美國聯邦最高 法院相關判決，亦無法歸 納 出最高法院採取那種觀點或偏好那 種觀點。最高法院曾在同一 天宣判的兩個案件， Bowsher v. Synar （478 U.S. 714 (1986) ）與 Commodity Futures Trading Commission v. Schor （478 U.S. 833 (1986)），分別採取了學者所謂的形式論 取向及功能論取向作為 判決的基礎。這其中與最高法院大 法官的政治理念屬自由派或 保守派，並無關係。因為根據學者 分析，堅持功能論取向者僅 前大法官 Byron R. White ，而堅持形式論取向者亦僅有大法官 Antonin Scalia ，而兩位大法官均是被認為屬保守派陣營者。（ 請參見例如 Matthew James Tanielian, Comment, Separation of Powers and the Supreme Court: One Doctrine, Two Visions , 8 ADMINISTRATIVE LAW JOURNAL OF AMERICAN UNIVERSITY 961 (1995)。）而值得注意的是， Scalia 大法官在被認為採取形式論 取向為判決基礎之 1998 年 Clinton v. City of New York 案（524 U.S. 417 (1998) ）中，則持反對意見。除了這兩位大法官之外， 其餘多數大法官，不分所謂的保守 派或自由派，對權力分立制 衡原則的解釋，並無特別鮮明的立 場。有學者認為多數大法官 81 基本上會視案件性質，考慮究竟應 採功能論取向或形式論取向 最為妥適，而作不同的選擇，而認 為其所採取的是兼採功能論 取向與形式論取向之一種兼容並蓄取向（ an eclectic approach ） 。（請參見例如 Keith Werhan, Toward an Eclectic Approach to Separation of Powers: Moririson v. Olson Examined , 16 H ASTINGS CONSTITUTION LAW QUARTERLY 393, 434 (1989)； Matthew James Tanielian, Comment, Separation of Powers and the Supreme Court: One Doctrine, Two Visions , 8 A DMINISTRATIVE LAW JOURNAL OF AMERICAN UNIVERSITY 961, 994-1002 (1995) 。） 註二：如參考比較前註所介紹之美國憲法學理就權力分立制衡原則的 探討，所提出的形式論取向與功能 論取向，本號解釋多數意見 就本案所應適用權力分立制衡原則之具體 內涵，實係採取功能 論取向的一種解釋。 註三：該原則係美國聯邦最高法院處理權力分立制衡案件時，援用的 基本原則之一；亦被學者歸為功能論取向的一種原則。 美國柯林頓總統主政時期，司法部下之法律諮詢室（ Office of Legal Counsel, Department of Justice），於一九九七年五月七日曾 提出一份「總統與國會間之憲法權力分立」（ The Constitutional Separation of Powers between the President and Congress）研究報告 （Dellinger Memorandum ） （http://www.usdoj.gov/olc/delly.htm ） ，其後並由當時提出該報告的司法部助理部長(Assistant Attorney General)Walter Dellinger 之名，於西元二○ ○ ○ 年正式發表於法 律期刊（Walter Dellinger, The Constitutional Separation of Powers between the President and Congress , 63 L AW AND CONTEMPORARY PROBLEMS 514 (2000) ）。根據該報告的分析與歸 納，美國聯邦 最高法院處理有關權力分立制衡原 則案件時，是依循以下順序 82 審查系爭立法之合憲性：「第一， 是否牴觸憲法明文之規定？ 特別是立法程序（兩院通過加上送 呈總統簽署）與任命程序（ 任命條款）必須遵守。第二，是否 牴觸所謂「禁止擴權原則」 （the anti-aggrandi zement principle ）？亦即國會立法是否擴張自 己的權力，而以削弱其他部門（行 政或司法）之權力為代價？ 第三，是否破壞整體之權力平衡與 控制？」（中文翻譯及介紹 請參見廖元豪，〈「畫虎不成」加「歪打正 著」─ 從美國經驗 評真調會與釋字第五八五號解釋〉，《台灣本土法學》第 71 期 ，2005 年 6 月，頁 45 以下。）其中第二個步驟，即是禁止擴權 原則。又，國立政治大學法律學院 助理教授廖元豪教授認為上 述的第一個步驟偏向於形式論，而 第二與第三個步驟則偏向於 功能論。亦即當憲法有明文規定作 依據時，最高法院傾向以文 義或憲法原意設定之結構與程序作 為解釋依據。但憲法規定並 非如此明確時，則容許以較為彈性的功能權衡來處理。 註四：基於政府再造之彈性需要，依憲法增修條文第三條第四項規定 ，各機關之組織、編制及員額，得 基於政策或業務需要彈性調 整，惟仍應依立法院依據憲法增修 條文第三條第三項規定對國 家機關之職權、設立程序及總員額 ，所制定準則性之法律規定 為之。 註五：中央行政機關組織基準法對獨立機關尚有其他關於獨立機關組 織、規模及建制標準，如該法第四 條、第十一條、第三十二條 、第三十三條第三項規定；關於獨 立機關成員之選任方式與程 序，如第二十條規定。均非涉及獨 立機關應如何獨立行使職權 之準則性規定。 註六：根據憲法第五十六條規定，行政院副院長、各部會首長及不管 部會之政務委員，由行政院院長提 請總統任命之。其中涉及行 83 政院院長之提名權與總統之任命權 。而依憲法第三十七條規定 ，總統依行政院院長之提名而任命 行政院副院長、各部會首長 及不管部會之政務委員，仍須經行 政院院長副署，憲法增修條 文第二條第二項並未免除行政院院 長對總統任命行政院副院長 、各部會首長及不管部會之政務委 員之副署權限，因此就憲法 規定而言，憲法第五十六條所賦予 行政院院長之提名權應屬實 權，而總統之任命權則屬虛權。至 於總統得因依憲法增修條文 第三條第一項規定，藉由其握有行 政院院長之任命權或因政黨 黨魁身分而影響行政院院長對行政 院副院長、各部會首長及不 管部會之政務委員之人事提名，應屬政治實際的可能運作。 再者，憲法第五十六條所以賦予行政 院院長對行政院副院長 、各部會首長及不管部會之政務委 員之人事決定權，應係基於 責任政治原則之考量，所為之制度 設計。惟多數意見認為憲法 第五十六條規定賦予行政院院長之 人事決定權，僅限於行政院 副院長、各部會首長及不管部會之政務委員等 內閣成員，而不 及於類如本案所涉依法獨立行使職 權之通傳會委員。多數意見 認為行政院院長對類如通傳會委員 的人事決定權，係源於憲法 第五十三條規定。惟本席認為憲法 第五十六條所規定之「行政 院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員」，包括擔負行政 執行及決策之重要首長或委員在 內。通傳會委員與其他 內閣成 員不同之處，在於其有任期保障， 行政院院長不得任意將之予 以免職。如比較參考美國獨立管制 委員會制度，獨立管制委員 會所以能維持其獨立性，主要即在 委員受到任期制的身分保障 ，行政首長不得任意予以免職。而 在美國有關獨立管制委員會 之設計是否合憲的重大爭議，主要也在這個議題。 註七：有關獨立管制機關的設計，主要源自於美國，其政府組織也存 84 有相當多的獨立管制機關，依其實 際運作，有關獨立管制機關 成員的任命，仍依其憲法第二條規 定之任命條款為之，並未因 其為獨立管制機關而另立法規定任 命程序，也未因此而影響獨 立管制機關的運作。在美國憲政歷 史，美國國會曾立法就任命 聯邦選舉委員會之委員，有異於憲 法第二條任命程序之設計， 而賦予國會對六名委員其中之四名 委員有任命權，惟該規定經 美國聯邦最高法院在一九七六年的 Buckley v. Valeo 案（424 U.S. 1 (1976) ），認違反美國聯邦憲法第二條二項之任命條款而屬違 憲。固然，美國聯邦憲法第二條第 二項之任命條款的設計，總 統就政府重要人員之任命應經聯邦 參議院之咨議及同意，因此 美國總統之重要人事任命權並非獨 享，而須與參議院分享，可 因此減少總統濫權的危險。我國憲 法第五十六條的設計，並未 有應經立法院同意之規定，雖系爭 通傳會組織法第四條相關規 定之設計，規定立法院對通傳會委 員有同意權，惟該部分因非 聲請釋憲的標的，該設計是否違反 憲法第五十六條規定，在本 號解釋中，並未予以審究。惟如參 考美國經驗，除同意權之外 ，減少總統經由任命程序對獨立管 制委員會委員成員之政治影 響，尚有其他的配套設計，例如委 員屬同一政黨者不得超過半 數、交錯任期制等。而交錯任期制 ，除可避免總統任命全體委 員之外，亦有業務經驗傳承的制度優點。 部分不同意見書 大法官 王和雄 謝在全 本號解釋認為：國家通訊傳播委員 會組織法設計國家通訊傳播 委員會（以下簡稱：通傳會）為獨立機關，符合憲法保障通訊傳 播自由之意旨，且認同法第四條第三項後段規定通傳會委員由行 85 政院院長任命部分、第五項及第十六條之規定並未違憲，固為本 席所贊同，應予支持。惟就同法第四條第二、三、四、六項規定 有關通傳會委員選任之部分，認為實質剝奪行政院院長對通傳會 委員之人事決定權，牴觸憲法規定之責任政治與權力分立原則， 應屬違憲一節，本席難以贊同，爰提出部分不同意見書如下： 一、系爭規定之立法過程及審查本案應有之認知 多數意見鑑於本號解釋不僅涉及獨立機關之首次建制，更 與具有本質重要性之權力分立及制 衡等憲法基本原則密切攸 關，若不宣告系爭通傳會組織法第 四條第二、三、四、六項 通傳會委員選任部分之規定（以下 簡稱：系爭規定）違憲， 不但將危及獨立機關之健全發展， 且有使權力分立及制衡之 憲法基本原則陷於崩解之重大危險 ，負有守護憲法義務之釋 憲機關殊不得視若無睹，其憂心如 焚，語重心長，本席亦非 毫無體會，並深表敬佩。惟查系爭 規定雖係經立法院表決通 過，但執政之民主進步黨、在野之 中國國民黨、親民黨與台 灣團結聯盟於立法院黨團協商中所 提系爭規定之草案，除立 法院各政黨（團）總推薦人數及審 查會表決方式有異外，其 餘均同（註一） 。可見通傳會委員係依電信、資訊、傳播、法 律或財經等專業學識或實務經驗領 域，由各政黨（團）接受 各界推薦，並依其在立法院所占席 次比例共同推薦，行政院 院長另推薦三名，交由立法院各政 黨（團）依其在立法院所 占席次比例推薦之學者、專家組成 之審查會審查，經一定之 聽證會程序公開審查，通過同意之 名單後，由行政院院長按 上述名單提名，並送立法院同意後 任命之（通傳會組織法第 四條第二、三項參照），乃朝野政 黨協商，代表民意之共同 產物。行政院對系爭規定草案固未參與協商，然依國 內黨政 86 運作之實際情況，執政黨之立法院 黨團若未得行政院之首肯 ，當無擅自提出協商草案之可能。 徵諸系爭規定施行後，行 政院院長亦按系爭規定推薦三名委 員，足可推斷上述推薦及 審查方式為行政院所接受。 面對上述政治部門經由民主程序所形成之一致決定，且系 爭規定具有組織法性質，於違憲審 查密度應依低度或中度審 查基準，及立法院如何參與行政院 對通傳會委員人事決定本 有一定之自由形成空間（此為多數 意見所肯認，見解釋理由 書第四段第二小段）等憲政因素， 就政治部門對系爭規定之 決定自應予以最大尊重。況司法權 於權力分立及制衡原則中 固亦居於重要地位，然司法權與行 政、立法權相較，卻最為 弱勢，司法權之威信若深受敬重， 釋憲機關對憲政爭議適時 扮演積極建設性之角色，自能發揮 將憲政運作導入正軌之功 能；惟司法權之釋憲威信若深受各 種主客觀等不同因素之影 響，甚至常無端受到無辜之踐踏時 ，釋憲權之行使即應如臨 深淵，如履薄冰，審慎為之，務使 釋憲權之行使不喪失制衡 力量，致司法權於權力分立及制衡 原則中形同虛設，此尤於 民主轉型階段之國家為最。是系爭 規定唯於無合憲解釋之餘 地時，始有違憲宣告之更高正當性 及合法性。否則，釋憲機 關徒以政治過程之結局與釋憲者之 價值取向不一致，而強行 介入宣告由多數人選出之政治部門 所作之決定違憲，必然會 陷入「對抗多數之困境」（ counter-majoritarian difficulty ）（ 註二）、（註三）。 二、組織法是否違憲之疑義應採低度審查基準，至多採中度審 查基準，不應採嚴格審查基準 眾所週知，違憲審查在學說上向有寬嚴不一之基準，亦即 87 應視受審查標的之不同而有差別之 密度。通常涉及公權力侵 害人民基本權利者，多採嚴格之審 查基準，其餘事項則採中 度或低度之審查基準。又依一般先 進法治國家之通例，法律 保留係指行為法（作用法）之保留 ，而未必及於組織法之保 留，故國家機關之組織或職位，在 若干歐洲國家甚且不必國 會立法即可設置。我國憲法之一般 法律保留條款，亦僅限於 行為法（憲法第二十三條）而已。 系爭規定純屬組織法之範 疇，不僅與行為法無涉，抑且係藉 組織法之特殊設計，以強 化人民基本權利（憲法第十一條通 訊傳播自由）之保障，自 應採低度或中度之審查基準。就低 度之審查基準言之，不論 美國法上之合理關聯性基準或德國法上之明顯性審查基準 （ 註四），皆以系爭法規若能證明其目的係在追求合法之利益， 且其所採取之手段與目的之達成具 有一定之合理關聯性，則 該項法規即可通過合憲之檢驗，僅 有在系爭法律規範，一望 而知或任何人均可辨認地或顯而易 見地或明顯地、毫無疑問 地違反憲法規範時，方會被宣告為 違憲。準此以言，從通傳 會組織法第一條規定：為落實憲法 保障之言論自由，謹守黨 政軍退出媒體之精神，促進通訊傳 播健全發展，維護媒體專 業自主，有效辦理通訊傳播管理事 項，確保通訊傳播市場公 平有效競爭，保護消費者及尊重弱 勢權益，促進多元文化均 衡發展，提升國家競爭力，特設國 家通訊傳播委員會而論， 不僅係在追求合法之目的（此亦為 多數意見所肯認，見解釋 理由書第三段），且其所採取之手 段—通傳會委員依電信、 資訊、傳播、法律或財經等專業學 識或實務經驗領域，由各 政黨接受推薦，並依其在立法院所 占比例共推薦十五名，行 政院院長推薦三名，交由審查會審 查通過後，再由行政院院 88 長依審查會通過同意之名單提名， 並送立法院同意後任命之 （通傳會組織法第四條第二、三項 ），掌理通傳會組織法第 三條所規定之事項，其與目的之達成，自具有合理之關聯性。 縱採取美國法上之中度審查基準或德國法上之可支持性審 查基準，只須證明其目的係在追求 實質或重要之政府利益， 而所採之手段與其所要達成之目的 間，具有實質關聯性；或 立法者所做之決定，係出於合乎事 理且可以支持之判斷，亦 即立法者依其所能接觸到之資訊所 為之判斷，若能達到使職 司違憲審查之司法院大法官具體理 解而加以支持之合理性， 即能通過違憲之審查。揆諸前述通 傳會組織法第一條及第三 條規定言之，制定通傳會組織法之 目的，明顯地係在追求實 質且重要之政府利益，而其所採之 手段與其所要達成之目的 間，亦具有實質關聯性，且就立法 院各黨團所提出通傳會組 織法草案以觀，關於通傳會組織法 之立法目的及職掌，乃至 於委員之產生，亦皆有相類似之規 定（通傳會組織法第一條 及第三條參照）以觀，其合理性亦 可理解而予以支持。是以 ，系爭規定既屬組織法，且能通過 低度甚至中度審查基準， 即應為合憲之宣告。 三、通傳會組織法之系爭規定符合責任政治原則 民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵（本院釋字第 三八七號解釋參照）。按責任政治 係有權必有責，權責必須 相當，被賦予權力者，應對其行使 權力所致之結果負政治責 任（註五） 。國家之權力無論行政權或立法權，均應就其行為 負擔政治責任。在民主憲政國家， 因人民對於國家權力具有 直接或間接之同意權，國家權力即 應直接或間接對人民負責 ，是責任政治亦即對違反公意之行 為負責。就行政機關而言 89 ，其行政權活動時，要求行政機關 之行為必須合理，一方面 監督下級機關之行政，使其能適合 於施政方針，另一方面注 意自己之施政方針能為公意所接受 ，是為行政機關之政治責 任，民主國家之議會多以質詢、法 案審查、預算議決、不信 任投票、彈劾等制度，促使政府負起政治責任 （註六） 。我國 憲法關於行政院對立法院提出施政 方針及施政報告，立法委 員有質詢行政院院長及部會首長之 權（憲法增修條文第三條 第二項第一款），立法院有審查法 律案及預算案之權（憲法 第六十三條），立法院得對行政院 院長提出不信任案（憲法 增修條文第三條第二項第三款）等 規定，即係行政院負政治 責任之明確規範。又本院釋字第四 六三號解釋謂：憲法增修 條文第十條第十項將教育、科學、 文化經費之預算下限予以 鬆綁，則有關該等預算之數額、所 佔比例、編列方式、歸屬 範圍等問題，自應由立法者本其政 治責任而為決定。即係闡 釋立法者藉國會之公開透明程序， 對國民負責，國民復可由 罷免或改選程序追究其政治責任（ 本院釋字第四九九號解釋 參照）。又本院釋字第四六一號解 釋謂：憲法增修條文第三 條第二項第一款規定，行政院有向 立法院提出施政方針及施 政報告之責，立法委員有向行政院 院長及行政院各部會首長 質詢之權，即係憲法基於民意政治 及責任政治原理所為之制 度性設計。該號解釋指出：行政院 應向立法院負政治責任， 其負責方式為立法委員有向行政院 院長及行政院各部會首長 質詢之權。均為本院解釋闡明責任政治具體意義之著例。 於典型階層式之行政機關，上級機關因對於下級機關具有 指揮與監督權，為實施指揮權與監 督權，行政首長以對於下 級機關人事之任免權，作為行政機 關就其整體表現負政治責 90 任之重要手段。惟立法者以立法方 式將特定行政事務劃歸獨 立機關負責，目的不只一端，或為 維持該等行政事務之專業 性，或為避免該等行政事務受政治 過度干預，或為促進多元 意見之表達，或為維持政策延續性等等，不一而足 （註七） 。 是以，獨立機關之組織、職權、行 使職權之程序等，亦因前 開不同之目的設有各種不一之對應 規範，諸如：行使職權採 取合議制；機關組成採取一定任期 制；獨立行使職權，自主 運作，不受其他機關之指揮監督； 機關組成之政黨比例與限 制等。因之，上級機關為獨立機關 擔負政治責任即非以保有 人事決定權為其唯一方法。按上級 機關與下級機關間之隸屬 關係，依據機關設置之目的與功能 之不同，可能設計有人事 間之隸屬關係、財務監督與控制之 隸屬關係或政策決定上之 隸屬關係（註八） ，抑或併行使用多種監督與控制之方式。考 量獨立機關之建制具有專業性或去 政治化等不同目的，上級 機關之監督與控制方式即應有不同設計 （註九） 。而上級機關 為彰顯責任政治，取得民主正當性 ，更係在諸多面向中反映 ，例如國會對行政機關人員之控管 、對於行政機關之定位與 相關制度之控管，以及對於相關組 織設置與決策程序之控管 等。從而，欲觀察獨立機關設置是 否符合責任政治原則，應 就組織、制度與程序等各個面向， 為整體性、合併性與加總 性之觀察（註十），更非專以是否保有人事決定權定之。 通傳會係為貫徹憲法保障通訊傳播之自由而設置之獨立機 關。為達成此項目的，通傳會之組 織設置、運作模式與決策 程序等，法律均有特別之設計，因 此所設之系爭規定是否符 合責任政治原則，自應就該會之組 織與運作等規範，為整體 性之觀察。按行政院對於通傳會委 員不僅有任命權（詳見後 91 述）及一定之提名權，且依通傳會 組織法第十三條第一、四 、五項規定，通傳會之人事費用， 係由行政院依法定程序編 定；通訊傳播監督管理基金之收支 、保管及運用辦法，由行 政院訂定；相關基金額度無法支應 通訊傳播監督管理基金之 用途時，由行政院循公務預算程序 撥款支應；又依同法第八 條第二項第八款規定，通傳會內之人事室、會計室及政風室 主管，由行政院直接任免；委員會 相關人員之職稱官等、職 等及員額均應依法編制，相關之機 關編制、預算員額與人員 任免等，仍受行政院人事行政局之 管制（行政院人事行政局 組織條例第四條參照），該會處務規程亦應由行政院核定 （ 註十一） ；且中央主計機關仍應就委員會之決算編成總決算書 ，一併呈行政院，提經行政院會議 通過（決算法第二十一條 參照）；通傳會並無自行提出法律 案於立法院之權限，仍須 經行政院會議議決，由行政院向立 法院提出。又通傳會委員 對該委員會之決議得提出協同意見 書或不同意見書，併同會 議決議一併公布之。通傳會委員會 審議通傳會組織法第三條 或第八條涉及民眾權益重大事項之 行政命令、行政計畫或行 政處分，應適用行政程序法第一章 第十節聽證程序之規定， 召開聽證會（通傳會組織法第九條 第三、七項參照），亦足 符合多數意見認獨立機關之重要事 項應以聽證程序決定，任 務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督之要求 （註十二 ）。此外，立法院對通傳會委員之提名有同意權，對該會之 預算案有審議權，對通傳會之主任 委員、副主任委員就該會 之非個案事項並有質詢權 （註十三） 。綜上，以通傳會之獨立 機關性質言，就通傳會之組織、制 度與行使職權之程序等法 律規範之各個面向，為整體性觀察 ，應認為行政院對於包括 92 獨立機關通傳會在內之所屬行政機關整體施政表現，經由上 述制度設計，負擔政治責任已有必 要之手段；立法院對通傳 會違反公意之行為亦有追究之方法 ，是應認通傳會組織法之 系爭規定與責任政治原則尚屬無違。 更進而言之，責任政治係指政府各部門直接向代表民意之 立法院負責，間接向全民負責，故 如何之方式符合責任之要 求，自應由接受負責之立法院決定 ，現立法院通過通傳會組 織法，即可推知立法院肯認其組織 及運作方式於對該院負責 之要求無違。司法機關何能越俎代 庖指其有違責任政治，且 依憲法第六十三條規定，立法院有 議決國家重要事項之權， 除憲法機關係以憲法規定作為設置 之依據外，其他機關只要 負有掌理國家重要事項之功能者， 立法院自得制定法律加以 設置，至於機關內部組織方式、人員配置，既屬設置機關權 限中之次要事項，衡諸「有為重要 事項之權者，自得為次要 事項（Cui licet quod majus non de bet minus est non licere ）」 之拉丁法諺，何能指摘立法院通過系爭規定越權違憲。 四、行政一體原則非我國憲法位階之原則 苟如多數意見所言之行政一體原則，則其適用之強弱將因 國家政府體制之不同而有異。蓋在 總統制國家，總統既為國 家元首，亦為行政首長，統一指揮 所有行政部門，掌握完全 之行政權，並負完全之責任，乃行 政一體原則之最強表現。 然而，內閣制國家雖以閣揆為最高 行政首長，但其與其他閣 員之關係，毋寧以內閣一體稱之較為適切。蓋內 閣係由國會 多數黨所組成，內閣成員彼此關係緊密，休戚與共，全體共 負連帶責任，內閣集體總辭尤屬常事。至於雙首長制之國家 ，是以雙元行政權結構為其特徵， 身為國家元首之總統，具 93 有部分之行政實權，向國會負責之內閣亦具有相當之行政實 權；在總統與國會多數不屬同一黨 ，而總統必須任命不同黨 籍之閣揆時，則造成分裂政府、左 右共治，行政權之分裂狀 態更是直接破壞行政一體 （註十四） 。是以，行政一體原則在 純粹總統制國家運作，乃總統維繫 其掌握最高行政權之重要 原則，固毋庸置疑；惟於內 閣制，尤其是雙首長制國家是否 仍能一體適用，以憲法位階原則視之，實有待商榷。 姑不論我國憲法規定之政府體制究為內閣制、總統制抑或 雙首長制，我國性質上屬行政權之 國家權力（參照憲法增修 條文第二條第四項、第六條第一項 等），至少分別係由總統 、行政院及考試院所掌理，是以行 政權割裂情形，在我國殊 為明顯。行政權割裂之國家，具有 多元之行政權力結構，無 法藉由行政一體原則之要求將最高 行政權力歸屬於一人。從 而，行政一體原則是否如多數意見 所言，得由憲法第五十三 條所導出，即有疑義 （註十五） 。按憲法第五十三條規定：「 行政院為國家最高行政機關。」此 所謂「最高」，既非指行 政院之外無更高之行政機關，亦非 指全國之行政機關均受行 政院之指揮監督之意 （註十六） ，此觀諸憲法關於總統及考試 院之職權分配，即足證之。是以， 如強將行政一體原則解為 憲法基本原則，於總統、行政院、 考試院均享有行政權限之 我國，勢將成為「行政三體」，殊無維持行政權統一之功能。 若採多數意見，於憲法另有規定時排除行政一體原則之適 用，亦即將行政一體原則限縮於憲 法第五十三條，則行政一 體原則之內涵只剩下上級機關對下級機關指揮監督之「層級 節制」功能，無法如多數意見所言 得以維持國家一體性之運 作，行政一體原則充其量僅成為行政院內部之層級節制或行 94 政機關間之協調倫理規範而已。又 依多數意見，行政一體原 則旨在使行政權最後仍須歸屬最高 行政首長統籌指揮監督， 方能促進合作，提昇效能云云，亦 即以最高行政首長之指揮 監督作為行政一體原則之最後手段 ；但他方面則認為：通傳 會屬獨立機關性質，依法獨立行使 職權，其委員之任期亦有 法律規定，毋須與行政院院長同進 退，是將具有獨立機關性 質之通傳會強納入行政一體原則已完全失其意義。抑有進者 ，行政院院長既由總統任命，若總 統與立法委員同屬於多數 黨時，總統可能介入行政院行政權 之強度，概可想見。不僅 如此，依憲法增修條文第二條第四 項規定，總統因有權決定 國家安全有關大政方針，而此項規 定甚為抽象，總統據此介 入行政院行政權之事例屢見不鮮 （註十七） 。可見多數意見主 張之行政一體原則，與憲法規定、 憲政實情均有不符，要非 我國憲法位階之原則。 多數意見又認為：為避免獨立機關對行政一體及責任政治 上之減損，仍應保留行政院院長對 獨立機關重要人事一定之 決定權限，俾行政院院長得藉由對 獨立機關重要人員行使獨 立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機 關之整體施政表現負責，以落實行 政一體及責任政治等語。 然查多數意見謂：「憲法第五十三 條所揭示之行政一體，其 意旨亦在使所有行政院掌理之行政 事務，因接受行政院院長 之指揮監督，而得經由行政院對立 法院負責之途徑，落實對 人民負責之憲法要求。」可見係以 行政一體原則作為實現責 任政治之唯一方法，惟實踐責任政 治之設計非僅止一端，已 如前述，是多數意見創設非憲法位 階之行政一體原則，藉以 指摘系爭規定違反責任政治，更是 作繭自縛。次查行政院對 95 獨立機關能否維持行政一體或盡其 政治責任，非專以保有該 機關之人事提名與任命權定之，已 如前述。茲具體設例以明 之：按行政院院長係由民選總統直 接任命（憲法增修條文第 三條第一項前段參照），則行政院 院長於新任總統就職時， 即須辭職（甚或本院釋字第四一九 號解釋所稱之辭職）。是 如子黨之甲總統所任命之乙行政院 院長，享有提名與任命通 傳會委員之權力，當甲總統任期屆 滿，總統大選之選舉結果 係丑黨之丙某當選總統，乙行政院 院長應提出總辭，但該院 長所提名任命之通傳會委員，因有 任期之保障，無須與該行 政院院長一併辭職，則丙總統所任 命之丁行政院院長，如何 就前乙院長所提名任命之通傳會委 員負政治責任，尤其是在 多數意見建議委員應有交錯任期之 設計下，發生此種情形殆 屬必然，顯見行政院院長保有人事 提名與任命權（或具體人 事決定權）就有任期保障之獨立機 關委員而言，與「民主法 治國家行政權發揮功能所不可或缺 之前提要件」，或責任政 治、行政一體原則之實踐難認有何關聯。 再者，地方自治團體受憲法之制度性保障，在憲法與法律 之規範下享有自治權（本院釋字第 五二七號解釋參照）。惟 我國係單一國家，地方自治團體並 非「國中之國」，地方行 政仍須維持國家之統一性。是地方 自治團體辦理國家所委辦 之事務，應遵守國家之全面性之指 揮監督，縱其辦理地方自 治事項，仍須受國家之適法性監督 （本院釋字第四九八、五 五三號解釋，地方制度法第七十五 、七十六條參照）。換言 之，國家對地方自治團體之自治事 項，係藉由適法性監督及 法律之其他設計（地方制度法第七 十五、七十六條、第七十 八至八十條參照），以實現多數意 見所稱之行政一體原則， 96 維持國家統一於不墜，卻不見行政 院院長或其他行政機關對 地方自治團體行政首長擁有提名權 與任命權（地方制度法第 五十五至五十八條參照） （註十八） 。從而，多數意見一方面 認為獨立機關之設置是否合憲，須 綜合各項因素整體以觀， 但卻又對各該因素（見上開三第三 段）是否存在置諸不問， 卻全以擁有人事提名權與任命權（ 或稱具體人事決定權）是 賴，不但過度擴大人事提名權及任 命權在責任政治及其所謂 行政一體原則之功能，致有失客觀 ，徒留只見秋毫之末而不 見輿薪之嘆。 五、人事決定權係行政權核心領域之商榷 多數意見指系爭規定使行政院人事決定權實質上可謂幾近 完全遭到剝奪，更非無疑。查本號 解釋係使用「人事決定權 」之上位概念，而人事決定權至少 應包括提名權、任命權、 同意權及免職權等 （註十九） ，惟本號解釋對人事決定權之 內 涵未作說明，且以「提名與任命權 、人事任免權、人事監督 權、具體人事決定權」等混用，致其具體內容渾沌不清。按 通傳會係中央行政機關組織基準法 所稱之獨立機關，就免職 權部分，通傳會組織法並未規定， 中央行政機關組織基準法 就此亦未設有規範，是系爭規定不 生行政院院長免職權被剝 奪之問題 （註二十） 。又於具體之人事應經提名、同意、任命 等程序為決定者，如中央行政機關 組織基準法關於相當於二 級獨立機關委員之產生，係由行政 院院長提名，經立法院同 意後任命之（中央行政機關組織基 準法第二十一條第一項參 照），與系爭規定由行政院院長依 審查會通過同意之名單提 名，並送立法院同意後即任命者， 縱提名程序有別，然其關 於任命權之歸屬則無二致。易言之 ，姑不論通傳會委員之提 97 名權依系爭規定實質上究屬行政院 抑或立法院，只要獲得提 名之人選經立法院同意，行政院院 長即得行使其任命權，既 不能自行任命未提請立法院同意之 人選，更不能任命業經立 法院否決之人選 （註二十一） 。從而，無論何人享有提名權，均 不影響行政院院長任命權之行使， 要難以提名權受影響，遽 認行政院院長任命權亦遭剝奪。再 者多數意見一方面肯認立 法院得「參與」行政院對通傳會委 員之人事決定（解釋理由 書第四段第二小段參照），此項參 與權是否包括同意權未再 闡明，一方面又稱「……通傳會組 織法……第四條第三項及 第四項規定關於……行政院院長應 依審查會通過同意之名單 提名，並送立法院同意之部分，… …實質剝奪行政院院長對 通傳會委員之人事決定權，牴觸憲 法所規定之責任政治與權 力分立原則……」（解釋理由書第 八段第一小段參照），前 後或有矛盾之嫌，或易誤解為系爭 立法院對通傳會委員人選 有同意權之規定部分係屬違憲。實 則立法院上述之參與權應 包括同意權在內，此不僅為確保獨立機關獨立性之最常見制 衡方法，且行政院九十四年三月二 十三日送請立法院審議之 通傳會組織法草案第四條第二項 （註二十二） 亦作如是之規定， 可見立法院對通傳會委員人選行使 同意權，要不生剝奪行政 院人事決定權之違憲問題。至通傳 會委員人選之推薦權，係 為廣納各界舉薦，並不具關鍵性作 用。綜上以觀，通傳會組 織法對於行政院院長之免職權未設 規範，系爭規定復未剝奪 行政院院長之任命權，就立法院之 同意權應不生剝奪行政院 人事決定權之問題，則系爭規定至 多僅影響行政院院長之提 名權，昭然若揭。多數意見卻謂行 政院院長之人事決定權「 實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪 」，無非言過其實，概念 98 混淆所呈現之表象。 其次，多數意見一方面肯認「行使立法權之立法院對行政 院有關通傳會委員之人事決定權仍 非不能施以一定限制」， 或「立法院或其他多元人民團體如 何參與行政院對通傳會委 員之人事決定，立法者雖有一定之 自由形成空間」，他方面 則認為：「惟權力之相互制衡仍有 其界限，……亦不能侵犯 各該憲法機關之權力核心領域，或 對其他憲法機關權力之行 使造成實質妨礙」，或「惟仍以不 侵犯行政權之核心領域， 或對行政院權力之行使造成實質妨 礙為限」，而通傳會組織 法之系爭規定使「行政院所擁有者 事實上僅剩名義上之提名 與任命權，以及在整體選任程序中 實質意義極其有限之六分 之一通傳會委員候選人之推薦權， 其人事決定權實質上可謂 業已幾近完全遭到剝奪」，據此「 而牴觸權力分立原則」之 理由有二：一是此種剝奪之結果， 與責任政治、行政一體原 則不符。本項理由不足取已如前述 ，不再贅述。其二是「行 政掌法律之執行，執行則賴人事， 無人即無行政，是行政權 就具體人事，不分一般事務官或政 治任命之政務人員，擁有 決定權要屬當然，且是民主法治國 家行政權發揮功能所不可 或缺之前提要件。」然則，系爭規 定所涉及者僅為通傳會委 員十三人之任命權，該會之其他具體人事均不及之 （註二十三） ，準此以言，系爭規定如何對行政 機關權力之行使「造成實 質之妨礙」，多數意見並未予以論 證，則何以會有上述理由 之適用，殊難索解。 或謂上開敘述係與前段結合，意謂人事決定權中之人事提 名權與任命權為行政權之「核心領 域」，立法院就此所為之 制衡已侵犯行政權之核心領域，故 為權力分立原則所不許。 99 然查行政權是否有所謂核心領域、 核心範圍之存在，始終無 客觀一致之見解，縱使在核心理論 之發源地德國，學者間之 討論意見亦正反並存 （註二十四） 。本院釋字第五八五號解釋所 稱之「國家權力之核心領域」係針 對立法院調查權之行使而 言，更未指明人事提名權與任命權 係行政權之「核心領域」 。且保有一機關之人事提名及任命 權，乃在貫徹對該機關之 指揮監督權（註二十五） ，而通傳會及通傳會委員均係獨立行使 職權（通傳會組織法第七條第一項 、第二項），行政院對獨 立機關之通傳會原則上自無指揮監 督權（中央行政機關組織 基準法第三條第二款參照），則將 通傳會委員之提名及任命 權劃入其核心領域，亦失依據。此 觀不僅雙首長制之法國最 高視聽委員會（CSA），該委員之產生皆分散由行政部門及 國會遴選之（前者僅為三人，後者 則為六人），即行政部門 所能決定之人選，均少於全體委員 之半數，該國憲法委員會 亦未將之視為侵犯行政權之核心領 域，而認為違背權力分立 原則（註二十六） ；甚至於總統制 （註二十七） 之南韓放送委員會（ KBC），其委員人數為九人，國會推薦由總統任命者達六 人之多（註二十八），亦未見違憲之指摘。 再以總統制之美國為例，彼國憲法第二條第二項第二句明 文規定，總統有「主要官員」（ principal officers ）之提名權 ，於被提名之主要官員經參議院同 意後，總統有任命權；同 條第三句則使國會得以法律將下級官員（inferior officers ） 之任命權賦予總統、法院或各部會 首長，是美國憲法保留總 統對主要官員之提名權，該提名權 不得以法律變更，宛若總 統行使行政首長提名權限之核心範 圍。惟美國聯邦最高法院 在 Morrison v. Olson 案（註二十九）中，就國會所制定之政府倫 100 理法規定，在司法部部長認為有調 查特定文官是否涉嫌犯罪 之必要時，應請求哥倫比亞特區聯 邦上訴法院之三名法官組 成特別小組，選派獨立檢察官進行 調查，是否有侵犯憲法所 保障之總統提名權爭議問題時，美 國聯邦最高法院仍將得獨 立調查主要官員、行使職權不受司 法部長指揮監督、地位超 然之獨立檢察官，解釋為屬於「下 級官員」，使法院得以依 同條項第三句之規定任命之，而不 認為違憲。足見縱使在憲 法已有明文規定之美國，聯邦最高 法院仍透過「主要官員」 與「下級官員」之解釋，使總統人 事決定權之上述核心領域 有相當彈性空間。美國憲法學者即 指出聯邦最高法院上開判 決強調獨立檢察官之設置，旨在調 查及起訴行政機關特定文 官之非法犯嫌，理想上自應獨立於 總統，是以該判決自功能 論言，其效益顯著並符合社會之期待 （註三十） 。對上開判決 力求確保獨立檢察官實現獨立於行 政機關之外，獨立行使職 權之功能，以副社會期待之用心良 苦，憂國憂民之士豈能習 焉不察，無動於衷？ 縱認行政權在憲法上有其人事提名權與任命權之核心領域 ，亦應僅以憲法第五十六條之規定 者為限。按憲法第五十六 條規定：「行政院副院長、各部會 首長及不管部會之政務委 員，由行政院院長提請總統任命之 。」將行政院副院長、各 部會首長及不管部會之政務委員， 明定由行政院院長提請總 統任命之，不容其他憲法機關介入 或參與之可能，因此上開 人事之提名權與任命權，方可解為 行政權之核心領域。至於 其他行政官員之提名與任命，憲法 並未規定，立法者享有相 當之形成空間。惟多數意見認為通 傳會屬於獨立機關，依法 獨立行使職權，無須與行政院院長 同進退，性質有別於一般 101 部會，而憲法第五十六條之規定，並不包括獨立機關在 內。 果爾，系爭規定涉及之通傳會委員 提名及任命權，即得由立 法者本於機關之性質及需求而為不 同之設計，自無侵犯行政 權依憲法第五十六條規定所享有之 核心領域，更無違反權力 分立原則之虞（註三十一） 。多數意見一方面鑑於獨立機關性質 之通傳會成立之必要性，而不將該 會委員列入憲法第五十六 條規定適用之範圍，使其有合憲性 之空間，他方面又將通傳 會委員之人事提名及任命權劃入行 政權之核心領域，與美國 聯邦最高法院之上述解釋方法比較 ，毋乃治絲益棼，令人扼 腕。 依據憲法增修條文（憲法增修條文第二條、第三條第二項 、第五條第一項、第六條第二項、 第七條第二項等參照）， 就總統、行政院與立法院之關係雖 與憲法原規定已有不同調 整，但行政院對立法院基本之負責 關係仍然存在，本於行政 院對立法院之負責關係，總統於任 命行政院院長時，若能以 立法院多數黨（聯盟）組成內閣，使掌握行政實權之行政院 院長能獲得立法院多數支持 （註三十二） ，避免政府與國會對抗 下形成政治僵局（註三十三） 。果爾，通傳會組織法施行後，立 法院各政黨依前開規定推薦委員候 選人之人數分別為：中國 國民黨六名、親民黨二名、民主進 步黨六名、台灣團結聯盟 一名，本於立法院與行政院之信任 關係，並參酌通傳會組織 法第四條第五項關於行政院院長推 薦之委員視同執政黨推薦 人選之意旨，執政之民主進步黨與 行政院所推薦委員候選人 可推薦者已達九名，為總推薦名額 之半數，要難認行政院之 提名權「幾近完全遭到剝奪」。設 若總統屬少數黨者，則如 能依憲法增修條文規定意旨運作及 顧念國政推行之順利，任 102 命立法院多數黨組閣，則應可掌握多數之推薦委員候選人 （ 註三十四） ，尤屬必然。多數意見認行政院人事提名權實質上 可謂幾近完全遭到剝奪，似未釐清事實，亦非可取。 按所有國家機關之施政本應考量國家整體利益、盱衡國家 整體政策，作出最適當之決定，縱 使獨立行使職權之獨立機 關亦然。因之，所謂獨立機關獨立 行使職權，並非獨斷獨行 ，實際運作上仍須與其他機關之政 策相互尊重以及協調，形 成國家整體性政策。獨立行使職權 之憲法機關考試院，掌理 公務人員任免、考績、級俸、陞遷 、褒獎之法制事項（憲法 增修條文第六條第一項第三款）， 必然與行政院之人事行政 權限需要互相協調，憲政運作實務 上，考試院銓敘部部長向 多由行政院人事行政局局長轉任、 行政院人事行政局局長於 考試院院會中列席，使兩機關之人 事行政政策維持整體性， 即屬憲政實務運作上成功之適例。 行政院所提「獨立機關與 行政院關係運作說明」 （註三十五） 亦指出：「獨立機關行使職 權雖不受行政院之指揮監督，惟權 責業務與行政院所屬機關 間既有分工問題，即可能於行使裁 決性、管制性及調查性事 項時，仍有若干政策規劃權限，須 與行政院所屬機關充分溝 通、協調，未來有關機關間權限之 釐清，仍有待實務經驗之 累積。行政院所屬機關與通傳會就 政策規劃部分之業務劃分 ，宜由負責督導該機關政策推動之 政務委員與通傳會協調溝 通。至於其他獨立機關與行政院所 屬機關間之權責業務分工 之協調機制，未來宜依其業務特性 參酌辦理。」綜上觀之， 獨立機關與其他機關間之溝通協調 機制，以維持國家政策之 整體性，除須由相關法律為必要之 設計外，亦有賴行政機關 發揮共同一體之行政機能，於其權限範圍內互相協助（行政 103 程序法第十九條參照）。故獨立機 關之施政如何與國家政策 保持整體性，自須由相關法律為必要之設計 （註三十六） 與機關 間溝通協調實務經驗之累積，而非 求諸於具爭議性之行政一 體原則。 六、通傳會委員選任方式並未違反權力分立原則 依上所述，本件多數意見認為系爭規定違憲之最主要理由 ，不外以通傳會委員由立法院主導 產生，行政院院長只能依 審查會通過之人員提名、任命之， 實質上剝奪行政院院長之 人事決定權。即人事決定權既屬行 政權之核心領域，理應由 行政院院長衡盱全盤情勢，考量適 當之人選後，由其提名， 交由立法機關同意後任命之，乃不 此之圖，竟由立法院越俎 代庖，決定人選，然後由行政 院院長依其決定之人員提名、 任命之，因認該組織法此部分規定違反憲法權力分立原則。 第按所謂權力分立本無一定模式，且考諸歷史之發展，權 力分立之學說從創立之初，發展到 今日，已非當初之風貌。 自縱的觀察，權力分立學說之歷史 發展，其理論源之於古希 臘，但真正成為近代有影響力之政 治理論者，類多以洛克（ John Locke , 1632-1704 ）與孟德斯鳩（Baron de Montesquieu , 1689-1755 ）是尚，特別是孟德斯鳩，彼創行政、立法、司 法三權分立且制衡之說，惟孟德斯 鳩三權分立之原始構想， 司法權是指「有關市民法之執行權 」，就法律之執行言，司 法權與狹義之執行權無異，不同之 處在於司法權是純粹之法 律作用而非政治作用，因此，司法 權在國家權力結構中，原 是很弱的一環。嗣後，其所指之司 法權乃是民、刑事訴訟之 審判權，也就是「處罰犯罪或裁決 私人爭訟」之權力；孟氏 又主張司法獨立，認為司法權應超 然獨立於政治鬥爭圈外， 104 在政治關係上，是所謂「無」之權 力。因此，在形式上司法 權與立法權、行政權（執行權）雖 立於對等之地位，所謂鼎 足而立，但在實際之權力制衡之功 能上，則無足輕重，甚至 在某些情形下，幾乎等於不存在 （註三十七） 。換言之，孟德斯 鳩之權力制衡論，主要之問題乃是 集中在立法權與行政權之 關係上，司法權並沒有辦法制衡立 法權及行政權，因此，在 三權分立初創之時，孟德斯鳩並未 想到司法權可以制衡行政 權及立法權，司法權之建立與作用 ，乃在不使行政權與立法 權同時掌握司法權而使權力過於龐 大，造成人民自由之侵害 而已，故就制衡之點審之，司法權等於零 （註三十八） 。惟曾幾 何時，立憲主義之民主國家，卻紛 紛建立起違憲審查之制度 ，使此一在政治關係上幾乎不存在 ，在制衡之力量上等於零 之司法權，竟能以反多數統治之法 理而幡然變更以往之結構 ，堂而皇之地審查立法機關之立法 行為與行政機關之行政行 為是否違背或牴觸憲法之規定，並 宣告其因違背或牴觸憲法 之規定而無效。且國家政治權力運 作，亦已由古典權力分立 之階級對抗，轉變為國民主權或人 民主權，更進而變成以政 黨之運作為主軸，凡此皆為古典之 權力分立理論所無法預測 之結構性變化。 再者，現代民主憲政國家，政黨已成為新的政治勢力，帶 動整個政治之運轉，影響所及，自 然使立法機關與行政機關 之關係，產生劇烈之變動，所謂權 力分立，實際上反而變成 執政黨與在野黨之對峙型態。復次 ，統治機關在政治理論上 ，雖得依立法機關與行政機關關係 之不同而類型化為所謂總 統制、內閣制、雙首長制等等，但 統治機構於現實運作中， 究竟產生何種效果，未必能單純從 構造類型本身導出，反而 105 必須從實際政治運作中，方能見之 實際，甚且常因政治背景 之關係，不同構造類型之統治機構 ，表現出相類似之功能， 而相同構造類型之統治機構，其實 際上之運作，反有天壤之 別，最明顯之例莫如總統制之國家 ，在美國為民主共和制， 在多數之拉丁美洲與亞洲國家，則 曾出現一黨獨裁、軍事政 權和寡頭支配，因此，類型論或形 式論之理論，已不足以適 應今日之社會，蓋現代國家普遍實 施政黨政治，政黨之活動 幾乎左右整個統治機構之運作，甚 至可以說，政黨政治已經 演變成為政府體制之支柱與基石，甚至是主導原則 （註三十九） ，蓋政黨不僅是民意之匯聚，政策 之擬定，甚至是政府人事 之泉源。凡此，皆係三權分立理論 構造上之巨變，吾人於探 討權力分立理論時，不能不察。 另從橫之關係即各國實施三權分立之實情言之，則更是錯 綜複雜，從具體之事證言之，各國所採取之權力分立，其 內 涵幾無一完全相同。以英國為例言 之，被當成三權分立發源 地之英國，事實上從無一天真正實 行過法學家所描繪之權力 分立，蓋英國乃國會至上之國家， 但國會既行使立法權，其 上議院卻同時亦是最高司法機關， 根本無所謂三權分立；且 國會多數黨黨魁任職首相，卻由於 政黨政治之運作，行政反 而控制國會，因此，亦無真正之權力分立。其他 內閣制國家 ，由議會與內閣共享行政權之例，亦所在多有。美國憲法以 三權分立為原則，但副總統卻兼任 參議院議長，總統行使人 事任命權及外交權則應經參議院同 意。法國第五共和憲法一 反過去之常態，創設限縮國會立法 權之規定，該憲法第三十 四條雖列舉一連串必須經由國會立 法之事項。但其中很多事 項，例如國防組織與教育等等事項 ，國會只能通過基本原則 106 ，而且其第三十四條所列舉之權力 之外，所有立法屬於行政 ，可逕由行政規範行事；縱使國會 就第三十四條以外之事項 制定法律，只須最高行政法院同意 ，行政得以命令變更該項 法律之規定；若經國會同意，內閣亦得於一定期間，以命令 推行通常必須以法律規範之事項 （註四十） ，此其所以然者， 乃在於權力分立之基本思想可以超 越時代而存在，但權力分 立原則之具體內涵則取決於一個國家當時之時代背景與社會 結構而定，亦即權力分立之具體內 涵應受一個國家當時權力 表現形式與現實分配結構影響 （註四十一） 。更進而言之，所有 法律都是相對的，都受到其所從出 文化之限制，因此，不同 之文化，自然會產生不同之法律 （註四十二）。 從以上權力分立發展之歷史軌跡及世界各國實際運作之事 例以觀，權力分立制度之精髓或根 本精神，並非全在「明確 界定權限，以達平衡分配」，而寧 係在「防止權力之不當集 中」（註四十三） ，乃至於在必要時，將權力作功能之組合與彈 性之設計，以因應特殊之任務與需 求，此在今日國家事務之 多元性與複雜性為尤然。故單純以 中央政府組織之類型架構 ，作為權力分立之根本依據，且毫 無彈性或毫無例外之機械 式操作，在今日已不能因應時代之 需要。此在雙首長制之法 國，最高視聽委員會（ CSA）九位委員，分別由總統、國民 議會議長及參議院議長各自任命三 名，任期六年，即屬適例 ，而總統制之韓國，其放送委員會（ KBC）九名委員，僅 其中三名由總統任命，另外之六名 則由國會名義推薦三名， 國會之「文化觀光委員會」推薦三 名，再由總統任命之，此 均已如前述；美國向稱實施三權分 立最為明顯之國家，且實 施澈底之總統制，總統與國會各自 獨立，均各有其民主正當 107 性基礎，行政權不向立法權負責， 而各自向人民負責，權力 互相平等，互相制衡，可謂雙元民 主機制之典型，行政權歸 屬於總統，總統統一指揮所有行政 部門，掌握所有權力並負 全責，但聯邦最高法院卻肯認許多 獨立於行政權之獨立行政 管制委員會，同時擁有行政權、準 司法權及準立法權，不僅 未違憲，且屬合憲之機制 （註四十四） ，其故安在？蓋為因應多 元複雜之社會變遷，必須容許權力 作彈性之設計與功能之組 合，且獨立行政管制委員會之設計 ，可以使行政管制不受到 單一政黨之影響，亦可避免行政機 關之徇私、獨斷與擅權， 此種設計亦使得決策及施行係經過 專業人士慎思熟慮，在政 策決定及施行上也能因應環境之變 遷並有持續性，至於其與 行政機關之衝突或不協調，常只是 理論上之可能而已，實際 上並不嚴重（註四十五） 。因此，美國聯邦最高法院認為「憲法 上之權力分立原則，並不因為單純 的特異或創新即有所違反 」（註四十六）。 通傳會既為避免自戒嚴時期以還，新聞主管機關對言論自 由包括新聞媒體表現自由及廣播電 視之電波頻率等稀有公共 資源之壟斷與控制之弊端，改以多 元、民主、專業、公正之 方法選任通傳會委員 （註四十七） ，俾能符合時代之需求及社會 之期望，乃經朝野共同協商而同意 以雙重政黨比例推薦及審 查暨保留行政院院長一定比例之提 名額度而制定通傳會組織 法第四條規定，此一規定符合功能 法之理論，基於機關組織 之設計，在我國乃屬立法機關之職 權（中央法規標準法第五 條第三款參照），且基於憲法第六 十三條之立法院有議決國 家其他重要事項之權，更基於本院 釋字第五二○ 號解釋所闡 釋之國會參與決策權。在行政院提 出通傳會組織法法案於立 108 法院審查過程中，就通傳會委員之 選任要件及選任程序予以 規定，雖未如傳統由行政院院長之 提名與任命，惟此正顯現 通傳會基於上述原因必須去行政權 之干預、壟斷、控制，而 不得不然之設計；且基於政黨政治 之特性，經由朝野政黨之 協商，在性質上正代表多數民意， 至少比行政院院長在理論 上僅係執政黨之代表，來得更具民主正當性 （註四十八） 。如前 所述，行政院仍可透過依通傳會組 織法第八條、第十三條第 一、四、五項及決算法第二十一條 等規定之機關員額組織、 預算、政風、會計暨基金收支、保 管、使用等手段，實質影 響或監督通傳會。參以法國最高視聽委員會（ CSA）、韓國 放送委員會（KBC）及美國聯邦傳播通訊委員會（FCC ）等 獨立機關，不論是雙首長制或總統 制，其成員產生之方式， 均非依傳統權力分立原則在運作， 卻未曾被宣告為違憲，其 故安在？蓋在此種情形下，基於機 關及職務之特性，不僅非 藉彈性之設計及功能之組合，無法 達成任務與目的，且必須 為彈性之設計及功能之組合，方能 顯現多數政黨之組合所代 表之民主正當性基礎與避免行政獨 斷、壟斷或迫害所不能不 採取之組織功能。姑不論我國憲法之設計，原有偏修正 內閣 制之精神，即便憲法增修條文之規 定，有謂已朝總統制之方 向修正，但基於憲法第五十三條行 政院為國家最高行政機關 及憲法增修條文第三條第二項行政 院對立法院負責之規定言 之，我國現行憲法之基本架構非如 美國之為雙元民主之體制 ，何可認為縱使像通傳會如此特殊 與多元、專業、公正、超 然之機關成員，仍然必須由行政院 掌握全部與獨占人事提名 權始為合憲，否則，縱使行政院院 長擁有部分成員之提名權 ，均屬侵害與剝奪行政權之核心， 違背權力分立之原則而違 109 憲。如前所述，從憲法無法導出行 政一體之原則以及通傳會 委員之提名權與任命權，為行政權 之核心領域，多數意見不 免誤會權力分立原則及政黨政治之 時代意義，亦罔顧國際社 會在相同性質之機關在功能法上所 以採取之突破權力分立之 傳統意義而改採彈性設計及功能組 合之精神所在，難怪乎有 學者認為不應完全以總統制實踐下 之權力分立理論來解釋我 國憲法（註四十九） ，更何況在完全實施總統制之國家，類似我 國通傳會組織，早已經由不同憲法 機關提名產生，以及權力 分立本身不是目的，維護自由和某 種程度的政府分工才是關 鍵，與其不假思索地引用抽象的權 力分立理論，不如更應不 能忘卻理論所要達成的效果，如果 立法或設計未威脅權力分 立所想要達成之目的，不應輕易以理論否定實際之需要 （註五 十）。從而，權力分立原則之運用，不應刻板式或機械式的 操作，否則，即失去權力分立原則 作為憲政主義手段之根本 意義。再者，權力分立原則固屬作 為憲法存立基礎之基本原 則之一（本院釋字第四九九號解釋 參照），但並非唯一原則 ，在諸多基本原則之中，權力分立 亦非具有高於其他基本原 則之地位，從而，解釋憲法時不宜 以權力分立原則作為無限 上綱而不考慮其餘之憲法原則，況 憲法上各種基本原則包括 權力分立原則在內，皆屬達成立憲主義目的之手段性原則而 已。憲法上任何原則之貫徹與人民 基本權利相牴觸者，均不 能認為具有優先性。多數意見亦指 出：憲法基本原則之一之 權力分立原則，其意義要亦在於權 力制衡，即權力之相互牽 制與抑制，以避免權力因無限制之 濫用，而致侵害人民之權 利，諒係本於相同旨趣。是憲法於 其價值體系之決定上，人 民基本權之保障應優先於權力分立 原則之機械式堅持。通傳 110 會組織法既為執行通訊傳播基本法 而制定，其成員之產生方 式，又係針對戒嚴時期以迄最近公 權力干預通訊傳播自由之 實際經驗而設計，立法者在協商之 政治過程中，認為非如此 不足保障憲法第十一條之通訊傳播 自由，此種設計有其特殊 之憲法意義，豈可以違背權力分立 而予以指摘。況憲法關於 人民基本權利之規定，不僅係對個 人主觀權利之確認，同時 亦為客觀之價值體系之樹立。在價 值體系中，位階越高之價 值，國家應克盡職責以實踐其保障 義務。就民主政治而言， 言論及媒體之自由，實屬首要之地 位，本院釋字第四四五號 解釋開宗明義宣稱：憲法第十一條 之言論、講學等表現自由 為實施民主政治最重要之基本人權 ，其意義在此。立法機關 基於過去之經驗，為貫徹此一高位 階價值之保障，設計能反 映多元社會、各種不同世界觀之通 訊傳播主管機關，以避免 新聞言論及傳播媒體遭受公權力之 箝制，並保障其享有充分 自由而不致淪為執政者之工具，此 種基本權之保障，正是權 力分立之手段所應達成之目的，豈 能藉口系爭組織法規定與 權力分立原則不符而否定其合憲性。 七、系爭規定並無政治力之不當介入 關於「各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳 會委員候選人，與依其在立法院所 占席次比例推薦學者、專 家組成審查委員審查通傳會委員候 選人」之規定違憲，多數 意見係基於兩項理由，其一是該規 定已實質上剝奪行政院之 人事決定權，此部分理由不可採， 已如前述，不再贅敘；其 二是認為「系爭規定卻反其道而行 ，邀來政黨之積極介入， 賦予其依席次比例推薦及導致實質 提名通傳會委員之特殊地 位，影響人民對通傳會超越政治之 公正性信賴。是系爭規定 111 違背通傳會設計為獨立機關之建制 目的，亦與憲法所保障通 訊傳播自由之意旨不符」。惟按通 傳會組織法第四條第二項 規定：「本會委員依電信、資訊、 傳播、法律或財經等專業 學識或實務經驗等領域，由各政黨 （團）接受各界舉薦，並 依其在立法院所占席次比例共推薦 十五名……」，可知通傳 會委員候選人僅係由各政黨（團） 依其在立法院所占席次比 例接受各界舉薦，此與各政黨（團 ）依其在立法院所占席次 比例推薦各該政黨（團）所屬黨員 為候選人者迥然有異，故 不得以政黨比例代表制同視。抑有 進者，系爭規定已明定通 傳會委員候選人被推薦之資格，限 於具有「電信、資訊、傳 播、法律或財經等專業學識或實務 經驗等領域」之資格者， 而非必為某政黨（團）之黨員，是 於法定資格之限制與接受 各界舉薦之程序後，通傳會委員候 選人已難謂必具濃厚之政 黨色彩。多數意見忽視上開資格限 制及受各界薦舉之程序規 定，而逕以系爭規定與政黨比例代 表制等量齊觀，據以推論 其違反通傳會建制之目的，自難昭信服。 次按民主政治即係政黨政治，而政黨具有傳達輿情，匯流 民意之作用，提供社會各階層、各 角落之人民得以表達意見 之管道等重要功能 （註五十一） 。又憲法第七條保障政黨之平等 ，憲法增修條文第四條規定全國不 分區立法委員之選舉採政 黨比例代表制，均屬憲法對於政黨 政治之規範。本院釋字第 三三一號解釋，就選舉採政黨比例 代表制之全國不分區中央 民意代表，其遺缺額之遞補，應由 法律定之，以維政黨政治 之正常運作；釋字第三四○ 號解釋 認為政黨推薦之候選人繳 納較低之保證金，有助於政黨政治 之健全發展；釋字第五二 ○ 號解釋指出，總統候選人 於競選時提出政見，獲選民支持 112 而當選，自得推行其競選時之承諾 ，從而總統經由其任命之 行政院院長，變更先前存在，與其 政見未洽之施政方針或政 策，毋迺政黨政治之常態。足見政 黨於我國憲政體制上已具 有一定之地位。 政黨參與國家獨立機關組成員之決定，是否當然構成政治 力之不當介入，亦屬未必。以獨立 審判機關之德國聯邦憲法 法院為例，其法官之產生係由聯邦 眾議院與參議院各選出其 中半數，先由聯邦眾議院各黨團、 聯邦政府及各邦政府提名 候選人，由於採取三分之二特別多 數決之規定（德國聯邦憲 法法院法第六條、第七條），迫使 無法掌握超過三分之二席 次之多數黨，必須就相關人事與少 數黨達成妥協，亦即任何 政黨均須經過他政黨之同意，始得 順利選出自己之候選人。 因此，德國在實務運作上即成為政 黨輪流指定人選，一旦輪 到某政黨提名聯邦憲法法院法官候 選人，其他政黨多會一致 接受，為了避免自己所提名之候選 人被杯葛，各政黨對於否 決他政黨所提名之候選人皆十分慎 重，以致於國會行使同意 權之過程，淪為完全由政黨所控制 之程序。在實際運作上， 各政黨多會提名在憲法問題上大致 符合左右兩派均能接受之 主流人選，避免提名立場過於偏激 之候選人，是德國聯邦憲 法法院法官之產生，實際上係由政 黨輪派。在超過五十年之 運作下，此制不但仍能為彼邦各界 所接受，且德國聯邦憲法 法院之獨立審判更夙著盛名，建立 舉世欽慕之威信，少有政 治力不當介入之批評 （註五十二） 。足見政黨參與國家獨立機關 組成員之人選決定，與政治力之不 當介入無法畫上等號。多 數意見本於自己之價值取向，遽謂 系爭規定邀來政黨之積極 介入，影響人民對通傳會超越政治 之公正性信賴云云，似有 113 率斷之嫌（註五十三）。 多數意見既肯認：立法院如何參與行政院對通傳會委員之 人事決定，立法者有一定之自由形 成空間，繼則謂：各政黨 （團）依其在立法院所占席次比例 推薦通傳會委員候選人， 與依其在立法院所占席次比例推薦 學者、專家組成審查委員 審查通傳會委員候選人之規定，是 否違憲，端視該參與規定 是否對行政院權力之行使造成實質 妨礙而定（見解釋理由書 第四段第二小段），亦即此項規定 並非必然違憲，立法者仍 有一定形成空間。按本院若認某法 律規定或制度，立法者有 自由形成之空間，則就其審查向採 較為寬鬆之審查基準，僅 須其所採取之手段與所欲實現之目 的間具有實質或合理之關 連，係合乎事理且可以支持之判斷，即應為合憲之宣告 （註五 十四）。違憲審查在此為某種程度之退讓，不僅是基於國家權 力之互相制衡與尊重，實因政治部 門之政策決定，立法者較 諸司法者毋寧具有更寬廣之視野， 更能全盤盱衡國家社會整 體形勢，根據立法時所得之各項資 料作成最適當之判斷。且 因釋憲機關調查能力之侷限性 （註五十五） ，欲以司法解釋取代 立法者之價值判斷，其正當性更有 不足。是以在中度甚至低 度之審查基準下，通傳會委員由政 黨予以推薦，其立法目的 在於促進多元意見之表達，落實憲 法對通訊傳播自由之保障 ，目的應屬合憲。 理想之獨立機關組成唯有在諸多最有利條件配合下始有其 可能，而各項最有利之條件卻常非 單由法律所能成事。鑑於 民主政治下政黨不僅具有提供社會 各角落之人民得以表現意 見管道之重要功能，且政黨在憲政 體制上復有一定之地位， 政黨為獲得選民之支持，其參與通 傳會委員之產生勢必謹慎 114 將事，此較諸其他人民團體之參與 （多數意見亦以多元人民 團體參與通傳會人事決定權，作為 降低行政院對通傳會組成 之政治影響例示方法之一），應更 能確保多元意見之表達。 蓋人民團體對人民不負任何責任， 微論人民團體之發展於我 國目前狀況是否已臻健全，如何由 社會多元文化團體參與， 其是否已建立有效之體制，均在渾 沌狀態，致現實上有其困 難（註五十六） 。更參佐上述德國聯邦憲法法院成功運作之事例 。就此等綜合以觀，立法者以政黨 參與推薦通傳會委員候選 人之方式，使能藉由多元政黨之參 與，俾各類不同意見均得 以表達，從而凝聚共識，應是貫徹 憲法保障通訊傳播自由， 促進通訊傳播健全發展可行方法， 是以，系爭規定應足以達 成通傳會之建制目的、保障通訊傳 播自由。至系爭規定是否 「最少」政黨介入，「最有利」建 立人民信賴，乃系爭規定 是否為最妥適之程度問題，應非釋憲機關所能干涉（註五十七）。 八、通傳會組織法係特殊個案之立法，不得據為其他獨立機關 組織之原則性或通則性之依據 我國歷經一黨專政、執政黨長期控制媒體時期，對民主政 治發展傷害頗深，新聞局前段時日之不當舉措更喧騰國際 （ 註五十八） ，是各界對於通訊傳播自由之保障，期待殷切，通 傳會組織法即是在歷史教訓之反省 下，為朝野一致同意所制 定。系爭規定就通傳會委員之產生 方式，強調立法院之參與 ，減少行政院之人事決定權，凡此 種種，或許不是手段上之 最佳選擇，但也顯示在通訊傳播自 由之保障上，立法者對於 行政機關強烈不信任之歷史反思， 此就本通傳會個案而言， 已有寬容餘地。況司法者在從事違 憲審查時，就審查密度應 為適當之選擇，系爭規定立於組織 法之地位，違憲審查應採 115 低度至多中度審查基準；對於立法 者就通傳會委員產生方式 所選擇使用之手段，違憲審查僅能 就是否明顯違反憲法規定 予以指摘，縱使本件並非立法者得 以選擇之最佳手段，司法 者仍不能干預政治部門選擇手段之當否，而應自持自制。 再者，本意見書僅係針對本件通傳會組織法之規定而發， 只就系爭組織法律規範之目的、委 員會委員提名方式是否合 憲，以及所應採取之審查態度暨審 查基準加以考量，並得出 通傳會組織法第四條合憲之結論， 然絕非針對獨立機關組織 合憲性問題作出原則性、通則性之 闡述，釋憲機關嗣後對於 有關獨立機關之組織等是否合憲之 審查，以及立法機關對於 獨立機關之立法是否合憲，仍應就 各機關設置之目的、特性 等，分別判斷之，不能逕以本意見 書作為判斷之依據，特此 指明。 註一：通傳會組織法立法過程中，各政黨對於通傳會置委員十三人， 以及行政院得推薦委員候選人三人等，均無歧見。惟關於立法 院各政黨（團）總推薦人數，台灣團結聯盟所提甲案為十三名 ，民主進步黨所提乙案、中國國民黨與親民黨所提丙案均為十 五名；關於審查會表決方式，甲案與乙案均以五分之三可否為 同意，以得票最高前十三名為同意，丙案則規定，如同意者未 達十三名時，其缺額即以二分之一為同意。詳見立法院公報， 第九十四卷第五十五期，第一一一頁以下。 註二：黃昭元，司法消極美德之積極實踐，收錄於：當代公法新論— 翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，上冊，二○ ○ 二年七月初版 ，第八八二頁；同氏著，抗多數困境與司法審查正當性—評 Bickel 教授的司法審查理論，收錄於：台灣憲法之縱剖橫切， 2002 年 12 月，第 301 頁以下。 116 註三：研究美國違憲審查制度之學者 Monaghan 曾謂：司法權若是經常 涉入政治過程，將會招致大眾的反動，聯邦最高法院也會因為 民眾的覺醒而招致毀滅。 Monaghan ,“Constitutional Adjudication : The Who and When“ 82 Yale L. J. 1363, 1366(1973) 註四：美國法上違憲審查之三重基準理論之詳細介紹，可參閱 United States v. Carolene Products Co., 304 U.S.144(1938);Bruce Ackerman , We The People : Found ations , 119-129(1991) ；江橋崇，二重の 基準論、收錄於 芦部信喜編、講座憲法訴訟第二卷，有斐閣， 一九八七年五月三十日，初版一刷，第一三一頁以下；林子儀 ，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於現代國家與憲法—李鴻 禧教授六秩華誕祝賀論文集，一九九七年三月初版，第六四九 頁以下；法治斌，憲法保障人民財產權與其他權利的標準，收 錄於氏著人權保障與釋憲法制—憲法專論（一），一九九三年 九月再版，第二三二頁以下；黃昭元，憲法權利限制的司法審 查標準：美國類型化多元標準模式的比較分析，台大法學論叢 第三十三卷第三期，二○ ○ 四年五月，第四五頁以下；陳秀峰 ，「二重基準」論在美日之演變，收錄於現代國家與憲法，第 五九一頁以下；王和雄，違憲審查制度與司法院大法官審理案 件法，法學叢刊一八二期（四六卷二期），二○ ○ 一年四月， 第九頁以下。德國法上之三重審查密度階層理論（三階理論） ，可參閱許宗力，憲法與政治，收錄於現代國家與憲法—李鴻 禧教授六秩華誕祝賀論文集，一九九七年三月初版，第八八頁 以下；蘇彥圖，立法者的形成餘地與違憲審查—審查密度理論 的解析與檢討，台大法研所碩士論文，一九九八年六月，第七 六頁以下；羅名威，違憲審查權控制立法權的界限，中興大學 法研所碩士論文，一九九八年七月，第一二五頁以下；王和雄 117 ，前揭文，第一一頁以下。 註五：林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞著，憲法—權力分立，二○ ○ 三年初版，第一三九頁。 註六：薩孟武，政治學，一九九二年五版，第一五九頁以下。 註七：林子儀，美國總統的行政首長權與獨立管制行政委員會，收錄 於：氏著，權力分立與憲政發展，一九九三年十月初版，第一 二七頁；蔡茂寅，獨立機關之研究—以中央行政機關組織基準 法為檢討對象，研考雙月刊二十八卷六期，第七七頁。 註八：陳淳文，通傳會委託鑑定意見書，第三頁以下。 註九：按獨立機關之概念最早來自美國之獨立行政管制委員會，原先 係為維護專業性之管制目的，並賦予準立法權與準司法權而設 。在數十年之實際運作過程中，學者發現獨立行政管制委員會 雖然獨立行使職權，但是並不獨立於國會，亦不獨立於法院， 且不獨立於政黨政治，僅不受單一政黨之控制，部分委員會則 獨立於總統之政策決定權與協調權，可見美國之獨立行政管制 委員會實際上只是獨立於總統，並不會較一般行政機關更獨立 於國會與法院。是美國之例，總統對於獨立行政管制委員會之 控制力幾近喪失，卻未見有指摘其違反責任政治原則，實因各 獨立機關設置之目的與功能，於上級機關之指揮監督與獨立機 關之獨立性間，可因為組織設置與決策程序等作不同程度之設 計。參見林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會 ，收錄於：氏著，權力分立與憲政發展，一九九三年十月初版 ，第一二二頁以下； Martin Shapivo, The problem of independent agencies in the United States and the European Union, Journal of European Public Polic y 4:2(1997), 276-291. 註十：黃錦堂，論機關之獨立化，收錄於：氏著，行政組織法論，二 118 ○ ○ 五年初版，第二○ 四頁以下。 註十一：參見通傳會委員劉孔中於本院九十五年三月八日說明會提出 之意見書，第三頁；通傳會於九十五年七月十日發表之「 NCC—獨立而不孤立的行政機關」及「國家通訊傳播委員會 定位備忘錄—隸屬行政院的獨立機關」。 註十二：經查通傳會之網站，關於委員會會議之議程均事先公開，召 開完畢之委員會會議紀錄、附件及委員之協同或不同意見書 ，亦得在網站上自由閱覽。 註十三：行政院九十四年一月三日院台規字第○ 九三○ ○ 九二七四八 號書函，獨立機關建制原則五、（三）參照。至本院釋字第 四六一號解釋僅認依法獨立行使職權，不受外部干涉之檢察 官、公平交易委員會委員等人員無受立法院委員會應邀備詢 之義務。至類此獨立行使職權機關之主任委員、副主任委員 ，屬該機關之正副行政首長，負行政職務，就有關該會之預 算案涉及事項等，是否有應邀備詢之義務，則未及之。 註十四：林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞著，憲法—權力分立，二 ○ ○ 三年初版，第一三三頁。 註十五：學者黃維幸認為，憲法第五十三條之規定並無排他的專屬觀 念，美國憲法雖然明定行政權專屬於總統，但所謂行政一體 ，僅為一種理論，即使有其優點，終非憲法要求，我國憲法 亦不應望文生義，要有務實的運用。參照：黃維幸，本院委 託鑑定意見書，第二十五頁。學者陳新民亦認為行政院院長 難以從憲法第五十三條獲得完整與真實之人事任用權，氏著 ，試論 NCC 組織法的違憲性問題，台灣本土法學第八十三期 ，二○ ○ 六年六月，第十二頁以下。 註十六：林紀東，中華民國憲法逐條釋義，第二冊，第一八一頁以下。 119 註十七：舉事例數端，以為參佐：１、總統於九十五年五月十八日主 持國家安全會議，審查二○ ○ 六國家安全報告，將該報告定 位為行政院政策綱領，對行政院有法律拘束力，國安會秘書 長強調，即使內 閣改組也必須據以遵行。遂有總統擴權主導 施政，成為太上內 閣之批評（中國時報九十五年五月十九日 A 四版）。２、行政院院長蘇貞昌於九十五年四月二十五日 宣布「小三通」三項新政策，即強調該政策係由總統主導， 並指出：「兩岸政策是國家的重大政策，一向是總統主導、 總統定調，行政院相關部會及國安會作業，良好的溝通及累 積的經驗，再由行政院對外宣布。」（行政院新聞局九十五 年四月二十五日新聞稿）３、中央研究院社會研究所研究員 瞿海源痛陳：陳總統用人權過大，對 內閣、國營事業、政府 相關之財團（法人）等單位之人事任用權均干涉及之（天下 雜誌，第三四六期，九十五年五月十日出版，第九四、一二 四頁參照）。４、前財政部長林全指出：有關公股行庫之人 事案，包括董事長及總經理，向來都要事先與府院協商（中 國時報九十五年五月二十八日 A 二版）。５、前行政院院長 謝長廷卸任前就台肥（總經理）人事案所批准之人事命令， 硬是被擋下更換，其認為總統在處理人的問題上仍有改善的 空間（中國時報九十五年七月五日 A 四版）。 註十八：檢察官偵查刑事案件之檢察事務，依檢察一體原則，檢察總 長及檢察長有法院組織法第六十三條及第六十四條所定檢察 事務指令權，是檢察官依刑事訴訟法執行職務係受檢察總長 及檢察長之指揮監督（本院釋字第五三○ 號解釋參照），但 對所屬檢察官卻無提名及任命權。可見有無人事提名及任命 權，要非行使指揮監督權之唯一方法。 120 註十九：美國總統對其下屬行政機關人員有「提名權」，經參議院行 使「同意權」後，總統有「任命權」，同時為履行美國憲法 第二條第三項所規定之「注意使法律被忠實執行」之義務， 總統對其下屬之機關與人員尚有「指揮監督權」與「免職權 」。參照：林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制 委員會，收錄於：氏著，權力分立與憲政發展，一九九三年 十月初版，第一二三頁；孫德至，論國家通訊傳播委員會之 建置與設計，國立台灣大學法研所碩士論文，二○ ○ 六年一 月，第九八頁註一八二。 註二十：設有任期保障之政府人員因非常任文官（釋字第五五五號解 釋參照），不適用公務人員考績法關於免職之規定（公務人 員考績法第七條、第十二條），該等人員於我國尚非少見， 如司法院大法官、考試委員、監察委員、監察院審計長、最 高法院檢察署檢察總長、公平交易委員會委員、行政院金融 監督管理委員會委員等，並不因不適用免職權之規定，而使 總統或行政院院長之人事決定權受剝奪。惟此等人員如有違 法、廢弛職務或其他失職行為者，主管長官自得將之移送監 察院彈劾，再付公務員懲戒委員會予以撤職（公務員懲戒法 第九條、第十八條及第十九條參照），從而對於上述成員， 主管長官非無使其解職、去職之機制（另參照地方制度法第 七十八、七十九條）。多數意見認為，行政院院長依公務員 懲戒法第四條第二項規定，尚能維持向立法院負責之關係， 則有公務員懲戒法上開規定即足符合責任政治原則，是堅持 行政院院長之人事提名及任命權，復有何意義？ 註二十一：多數意見雖謂行政院院長對經立法院同意之通傳會委員人 選有任命之義務，但此與中央行政 機關組織法第二十一條 121 第一項所規定，提名經立法院同意 後任命之程序並無不同 ，亦不因通傳會組織法第四條第三 項規定，並送立法院同 意後即任命之，多一「即」字而有異。 註二十二：立法院九十四年三月三十日院總第九七九號政府提案第一 ○ 一○ 九號第六屆第一會期第六次會議議案關係文書。 註二十三：經向通傳會查詢，行政院於九十五年六月二十二日核定其 編制員額五百四十人，目前實際任 用五百零三人，其中委 員九人，職員四百九十一人，行政 院派任之人事、會計、 政風人員共三人。除編制 內員額外，目前尚有移撥自新聞 局之非編制約聘人員六十四人。是 縱認系爭規定影響行政 院院長對十三位通傳會委員之人事 決定權，比例上尚屬輕 微，是否已導致對行政權之行使造 成實質之妨礙，亦無論 證。 註二十四：吳庚，行政法之理論與實用，二○ ○ 五年八月，第一三六 頁；陳新民，試論 NCC 組織法的違憲性問題，台灣本土法 學第八十三期，二○ ○ 六年六月，第十三頁以下；立法院 於本院九十五年三月八日說明會提 出之意見書（代理人陳 春生部分），第三頁以下。 註二十五：薩孟武教授即指出：「高級機關要指揮監督其屬僚，非有 任免權不可。因為對於屬僚有任免 權，而後才得行使指揮 權和監督權。」參見氏著，政治學 ，一九九二年三月五版 ，第三六○ 頁以下。 註二十六：法國最高視聽委員會（CSA）九位委員，分別由總統、國民 議會議長及參議院議長各自任命三 名，任期六年。法國憲 法委員會就此規定，認為並無違憲 情形，蓋獨立委員會之 設立宗旨應涵蓋中立、專業與多元 性，國會自得修正不合 122 時宜的法律，擬定委員任命方式， 此屬立法裁量之範圍， 並無違憲。參見：徐正戎，本院委 託鑑定意見書，第十九 頁以下。 註二十七：依韓國憲法第六十六條之規定，大統領除為國家之元首外 ，行政權屬於以大統領為首之政府 ，大統領有公務員任免 權（第七十八條），對國會通過之 法律有覆議權（第五十 三條），經國會之同意任命國務總 理（第八十六條）。國 務總理輔弼大統領，奉大統領之命 統領政府各部（第八十 六條），本身並無實權；國務總理 雖得提請大統領任命國 務委員，但國務委員之任務仍係輔 助大統領（第八十七條 ），而非國務總理之「內閣」。 註二十八：韓國放送委員會九位委員，其中三名由總統直接提名任命 ，另外由國會名義推薦三名、國會 的「文化觀光委員會」 推薦三名，再經總統任命。委員人 選係以專業、多樣及代 表性為考量，並無考慮政黨比例， 超然獨立行使職權。該 委員會成立於一九八一年，負責廣 播電視媒體之管理。委 員長由委員中互選，經總統任命， 對外代表放送委員會， 委員長並須出席國務會議。參照該委員會網站之介紹 http://www.kbc.go.kr/engli sh/general/general_03.asp （二○ ○ 六年五月十七日造訪）。 註二十九：487 U.S. 654(1988) 註三十 ： Erwin Chemerlinsky, Constutional Law : principles and policies, pp. 340, 345 (2 ed. 2002)。 註三十一：參見立法院於本院九十五年三月八日說明會提出之意見書 （代理人李念祖部分），第二十一至二十二頁。 註三十二：國會對於總理（或首相）之任命是否具有同意權，並不影 123 響內閣之組成，重要之觀察點毋寧 是立法對行政之信任關 係，以及行政對立法之負責關係。 參照：陳慈陽，憲法學 ，二○ ○ 五年二版，第六八九頁。 註三十三：一般認為雙首長制最大之優點，就是容許行政權力在雙元 行政首長間擺盪之彈性設計，避免 總統制因總統與國會多 數分屬不同政黨之「分裂多數（ split majorities ）」，使行 政、立法兩權之互動陷入僵局。蓋 在雙首長制之下，出現 總統與國會分由不同政黨掌控時， 總統即應任命國會多數 所信任之總理，由總理取得行政主 導權，並對國會負責， 因而避免行政、立法間可能形成之 僵局。參照：湯德宗， 九七憲改後的憲法結構，收錄於： 氏著，權力分立新論， 卷一，二○ ○ 五年初版，第二十頁以下。 註三十四：本於行政院對立法院之負責關係，行政院（ 內閣）若由立 法院多數黨（聯盟）籌組，並由總 統任命，以現時立法院 之政黨實力，並無任何一個政黨超 過半數，必須由二個以 上之政黨組成執政聯盟。從而，在 正常之憲政秩序狀態下 ，行政院院長既為立法院多數黨（ 聯盟）所出任，則通傳 會委員候選人之推薦，立法院多數 黨（聯盟）推薦之名額 超過立法院推薦總額十五名之半數 ，亦即七名以上，加上 行政院院長推薦之三名，執政黨（ 聯盟）之推薦名額至少 為十名以上，必定超過推薦總名額 十八名之半數，則能否 指摘由執政黨（聯盟）掌握之行政 院人事提名權實質上業 已完全遭到剝奪，似值商榷。 註三十五：行政院九十五年三月二日院授研綜字第○ 九五○ ○ ○ 四○ ○ 四號函。通傳會於九十五年七月十日所發表之「 NCC— 獨立而不孤立的行政機關」與「國 家通訊傳播委員會定位 124 備忘錄—隸屬行政院的獨立機關」中，亦有相類之論述。 註三十六：中央行政機關組織基準法第三條第二款規定：「獨立機關 ：指依據法律獨立行使職權，自主 運作，除法律另有規定 外，不受其他機關指揮監督之合議 制機關。」此所謂除法 律另有規定外，即在不影響獨立機關獨立行使職權範圍 內 ，許由法律為維持國家政策統一性 及行政院如何得就所屬 獨立機關之施政負其政治責任為特 別設計，而非求諸於所 謂「行政一體」及「人事決定權係 行政權之核心領域」具 有爭議性之概念。 註三十七：翁岳生，司法權發展之趨勢，收錄於氏著法治國家之行政 法與司法，月旦出版社，一九九四 年六月初版，第三三六 頁；許志雄，憲法之基礎理論，稻 禾出版社，一九九三年 十月初版二刷，第九七頁；王和雄 ，違憲審查制度與司法 院大法官審理案件法，法學叢刊， 第四十六卷第二期，二 ○ ○ 一年四月，第三頁以下。 註三十八：翁岳生，同上註，第三三七頁；許志雄，同上註，第九一 頁；王和雄，同上註，第四頁。 註三十九：參見通傳會主任委員蘇永欽於本院九十五年三月八日說明 會提出之意見書，第二十頁。 註 四 十：參見黃維幸，本院委託鑑定意見書，第十七頁。 註四十一：Fritz Ossenbühl , Aktuelle Probleme der Ge waltenteilung , DÖV 1980, S. 546 ；參見羅名威，違憲審查權控制立法權的界限 ，中興大學法研所碩士論文，一九 九八年七月，第一三至 一四頁。 註四十二：Kohler ,“ Rechtsphilosophie und Universalrechtsgeschichte ” in Holtzendorff ’s Encyclopaedie d. Rechtswissenschsft ; Moderne 125 Rechtsprobleme ,1907 ，引自楊日然、耿雲卿、蘇永欽、焦興 鎧、陳適庸合譯，法理學（原名：Legal Theory W.Friedmann 著）司法週刊雜誌社印行，一九八 四年六月初版，第二三 七頁。） 註四十三：水野豐志，委任立法 の研究，有斐閣，昭和六十二年四月 二十日，一刷，第二六○ 頁。 註四十四：Commodity Futures Trading Commi ssion v. Schor ,478 U.S.833 (1986);Morrison v. Olson ,108 S. Ct. 2597(1988) 註四十五：林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會， 收於氏著權力分立與憲政發展，一 九九三年四月，第一二 八至一三五頁。 註四十六：Mistretta v. United Stat es ,109 S.Ct. 661(1989) ；湯德宗，權 力分立新論卷一，第四○ 六頁。 註四十七：通傳會劉副主任委員宗德更認為通傳會組織設計取向具有 ：１、專業取向２、獨立取向３、 多元取向４、合議取向 ５、權力融合等特性，參見國家通 訊傳播委員會副主任委 員劉宗德於本院九十五年三月八 日說明會提出之意見書，第 三至四頁。 註四十八：參見立法院於本院九十五年三月八日說明會提出之意見書 （代理人李念祖部分），第三十四頁。 註四十九：參見黃維幸，本院委託鑑定意見書，第二頁。 註 五 十：黃維幸，回歸基本：從真調會條例憲法解釋案論行政與立 法關係和權力分立，法令月刊，第 五十六卷第二期，第一 三七頁。 註五十一：政黨凝聚關心政治的國民，從事政治活動，除了具有傳達 輿情的作用外，亦提供社會各階層 、各角落的人民發出政 126 治聲音的管道；且政黨之存在，得 以融合黨員之意見，以 政黨之政策對外發表，於議會中亦 有整合意見，促進議事 效率之功能。參見：法治斌等著，憲法新論，二○ ○ 四年 十月二版，第三十四頁以下；陳慈陽，憲法學，二○ ○ 五 年二版，第二六七頁以下；薩孟武 ，政治學，一九九二年 三月五版，第四九七頁以下。 註五十二：吳志光，德國國會同意權行使之制度探討，憲政時代，第 二十八卷第四期，第一五三頁以下。 註五十三：通傳會委員雖由政黨推薦，惟其獨立行使職權，不受政黨 干預（通傳會組織法第七條第二項 參照），該會於九十五 年三月十四日通過「國家通訊傳播 委員會委員行為自律規 範」，以最高之標準自我要求，以 維護獨立超然之立場， 有效執行法定職責，亦得到社會各 界一致好評。另觀通傳 會發現東森媒體科技股份有限公司 之法人股東「中央投資 股份有限公司」係中國國民黨百分 之百投資成立之公司， 目前尚持有該公司百分之五股份， 因直接或間接持有部分 衛星及有線電視系統股份，涉及違 反黨政軍退出媒體條款 之疑義，經通傳會考量整體產業現 況、歷史因素及法規遵 守，認為應一致處理類似案件，給 予六個月改正期限；逾 期未改正者，將視違規情節依法進 行核處；如違規情節重 大者，不排除依法撤銷許可（通傳 會九十五年五月十九日 新聞稿參照）。可見本屆通傳會委 員獨立行使職權，與外 國情形相較，足可媲美。 註五十四：本院大法官就立法裁量之審查，向來採取較為寬鬆之審查 基準，例如：指摘法律規定違反平 等原則者，釋字第二二 八號（國家賠償法關於審判或追訴 公務員責任之規定）、 127 第二四六號（公務員請領退休金及 保險養老給付之標準） 、第三六九號（ 納稅義務與減免優惠）、第四七七號（戒 嚴時期人民受損權利回復條例之適 用範圍）、第四八五號 （社會給付）、第四九○ 號（兵役義務）等解釋，就該立 法裁量之範圍均為合憲之宣告；涉 及人民基本權利之限制 者，無論是參政權（釋字第二九○ 號及第四六八號解釋） 、財產權（釋字第二○ 四 號、第三三六號、第三六九號、 第三七○ 號等解釋）、集 會遊行權（釋字第四四五號解釋 ）、訴訟權或訴訟制度（釋字第一六○ 號、第三○ 二號、 第三九三號、第三九五號、第三九 六號、第四一六號、第 四一八號、第四四二號、第五一二 號、第五三三號、第五 六九號、第五九一號等解釋）、公 務員之權利（除前述之 釋字第二四六號解釋外，尚有釋字 第四三三號、第四三四 號等解釋），甚或是人民之服兵役義務（釋字第四九○ 號 、第五一七號解釋）、 納稅義務（釋字第二八六號、第五 ○ 六號等解釋），均以中 度甚至低度之審查基準，予以合 憲宣告。此外，關於照顧勞工生活 、提供勞工退休生活之 保護以及勞工保險制度等，本院釋 字第五九六號、第五七 八號及第五六○ 號解釋等，均採低度審查基準，作成合憲 結論。釋字第五五○ 號解 釋就全民健康保險關於補助保險 費之比例，認其「屬於立法裁量問 題，除顯有不當外，不 生牴觸憲法之問題」，明顯採取寬 鬆審查基準。縱使科以 刑罰之法律，釋字第五四四號解釋 指明：「何種行為構成 犯罪，應處以何種刑罰，刑罰是否 為達成立法目的之適當 且必要手段，以及判斷相關行為對 個人或社會是否造成危 害，乃立法者自由形成之範圍。」 而就刑法通姦罪是否除 128 罪化之問題，釋字第五五四號解釋 即認「此乃立法者就婚 姻、家庭制度之維護與性行為自由 間所為價值判斷，並未 逾越立法形成自由之空間」，而予合憲宣告。 註五十五：許宗力大法官於本院釋字第五八四號解釋之協同意見書即 剴切的指出：「遺憾的是，本院大 法官調查能力也有其侷 限，無法依一己之力調查統計該資 料，是根據有限證據資 料，認系爭終身限制手段尚屬達到 目的之不得已手段，應 該是合乎事理，可以支持的。」許 大法官並認為：在嚴格 審查基準下，主管機關負有舉證系 爭法律「合憲」之義務 ，如非採嚴格審查基準，不能因主 管機關提不出證明系爭 法律「合憲」之資料，本院就當然 有權作成違憲宣告之結 論。足資參照。 註五十六：有學者亦質疑，歐洲先進國家之社會多元團體有遠離政治 之傳統，我國有無足以代表社會多 元之團體可供選擇，仍 有疑義。參見本院九十五年三月三日說明會速記錄第九頁。 註五十七：學者黃錦堂亦指出，制度絕對不是由零分到一百分，而常 係在過往歷史與現今條件下的一個 妥協性產品，尤其當系 爭的制度牽涉到重大的政治角力時 而主要行動者雙方互信 基礎薄弱時，以立法當時甚至現今 實存的藍綠對決情形， 系爭規定之委員產生方式與其它整 體條件，仍足以達成立 法目的，而且一時也難有更好的方 式。參見黃錦堂，本院 委託鑑定意見書，第二十八頁以下。 註五十八：美國國務院二○ ○ 五年度各國人權報告中，就台灣的言論與 新聞自由部份，即多有批評。該報告全文請參見美國國務院 網站（http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2005/61606. htm ；二○ ○ 六年七月十日造訪）。 129 抄行政院函 中華民國 95 年 1 月 20 日 院臺規字第 0950081063 號 受文者：司法院 主 旨：為國家通訊傳播委員會組織法相關條文，本院因行使職 權適用憲法第 53 條及第 56 條發生疑義，立法院是否 有權立法實質剝奪本院院 長提名權及總統之任命權， 與立法院行使職權，及本院適用該法第 4 條及第 16 條 發生適用憲法之疑義，爰請 貴院解釋惠復。 說 明： 一、依本院第 2971 次會議決議辦理。 二、檢送「解釋憲法聲請書」1 份。 院 長 謝 長 廷 解釋憲法聲請書 為「國家通訊傳播委員會組織法」 （以下簡稱通傳會組織法） ，已逾越憲法賦予立法院權限而侵犯行政院（以下簡稱本院）及 其他機關憲法權限，違反憲法權力分立原理，破壞憲法對於廣播 電視自由之制度性保障（institutionelle Garantie ），並侵害人民 之平等權、言論自由、結社自由、參政權等基本權利，本院因行 使職權適用憲法發生疑義，及與立法院之職權，發生適用憲法之 爭議，並有適用通傳會組織法是否牴觸憲法之疑義，爰依司法院 大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定，聲請 貴院解釋。 壹、聲請解釋憲法之目的 中華民國九十四年十一月九日總統公布施行之通傳會組織 法，有關國家通訊傳播委員會（以 下稱「通傳會」）之組織 、委員產生方式與覆審程序等之第 四條及第十六條規定，有 130 違憲法第五十三條、第五十六條、 第七條、第十一條、第十 四條、第十八條、第二十二等條規 定意旨，破壞權力分立與 制衡原理，侵害行政權之核心，完 全剝奪本院院長之提名權 及總統任命權，違反法律不溯及既 往原則，破壞憲法對於廣 播電視自由之制度性保障，並侵害 人民之平等權、言論自由 、結社自由、參政權等基本權利，敬請 貴院宣告上述條文 違憲並立即失效。在 貴院作成終局解釋之前，並請 貴院 發布暫時處分，暫停通傳會組織法 第四條及第十六條規定之 適用，以避免憲政體制、廣電秩序 及人民權益發生重大、不 可回復之損害。 貳、疑義或爭議之性質與經過及涉及之憲法條文 一、疑義或爭議之性質與經過 本件聲請釋憲案，係因本院行 使職權，適用憲法第五十 三條及第五十六條規定，發生適用憲法之疑義，並就立法 院是否有權立法，就本院所屬行政機關之人事任命，實質 剝奪本院院長之提名權與總統之任命權，與立法院之職權 發生適用憲法之爭議，並且於本院適用通傳會組織法第四 條及第十六條發生有牴觸憲法第五十三條、第五十六條、 第七條、第十一條、第十四條、第十八條、第二十二等條 等規定意旨之疑義，故依司法院大法官審理案件法第五條 第一項第一款規定，聲請解釋憲法。 本院於九十二年九月八日將「 通訊傳播委員會組織法」 草案（附件一），連同「通訊傳播基本法」草案，送請立 法院審議，其中通傳會主任委員、副主任委員及委員之產 生方式，係比照憲法第五十六條規定，「由行政院院長提 請總統任命」，惟該草案因第五屆立法委員任期屆滿而不 131 予繼續審議。 其後「中央行政機關組織基準 法」於九十三年六月二十 三日制定公布，為符「中央行政機關組織基準法」相關規 定，本院爰修正上開「通訊傳播委員會組織法」草案部分 內容（附件二），並於九十四年三月二十三日再次函請立 法院審議。其中主任委員、副主任委員及委員之產生方式 ，配合中央行政機關組織基準法第二十一條第一項規定， 將「由行政院院長提請總統任命」，配合該法修正為「由 行政院院長提名經立法院同意後任命」。 「通訊傳播委員會組織法」草 案於立法院審議期間，適 逢相關廣播電視事業換領新證之高峰期，引發政黨角力， 立法院國民黨黨團及親民黨黨團主張參考「三一九槍擊事 件真相調查特別委員會條例」之前例，依政黨比例方式分 配之原則，推選通傳會之委員。其後立法院爰依政黨比例 方式分配之基本精神，將本院所提上開通傳會委員之產生 方式，修正為由本院及立法院各政黨（團）依其在立法院 所占席次比例共同推薦委員，並由各政黨（團）依其在立 法院所占席次比例推薦學者、專家組成之提名審查委員會 （以下簡稱審查會）審查；本院院長並應依該審查會同意 之名單提名及送立法院同意後任命。此一委員產生之方式 ，雖非直接依立法院各政黨（團）在立法院所占席次比例 分配委員人選，但卻藉由依政黨比例推薦組成之審查會， 將政黨之手公然伸入獨立行政機關委員人選之產生過程中 ，實質掌控通傳會委員人選之決定權，並將作為國家最高 行政機關之本院，貶低成為替政黨決定背書之角色，不僅 與獨立行政機關應摒除政治干擾之建制精神大相逕庭，更 132 嚴重破壞憲政體制。 此外，立法院亦嚴重違反法律 不溯及既往原則與平等原 則等憲法原則，於通傳會組織法第十六條第一項規定，自 通訊傳播基本法施行之日起至通傳會成立之日前已決定之 各項通訊傳播案件，該等業者得在通傳會成立起三個月 內 ，向該會提起覆審，惟已提起行政救濟程序者，則不得再 提起覆審。此一規定使得通傳會成為政黨鬥爭之政治工具 ，讓實質掌控通傳會委員人選決定權之政黨，得以藉由此 一覆審規定，破壞法律秩序之安定性，不論原行政決定有 無違法，一律推翻原決定之確定力，已經嚴重違反了法治 國原則。 通傳會組織法於九十四年十一 月九日公布後，通訊傳播 委員會籌備處（以下稱籌備處）即於九十四年十一月十一 日函請本院以秘書處函立法院秘書處轉請各政黨（團）辦 理推薦事宜。本院基於通傳會組織法既經公布，且尚未經 貴院宣告違憲無效，故於九十四年十一月十七日以院函請 立法院轉請該院各政黨（團）辦理委員人選之推薦及審查 會成員之推薦相關工作，立法院於九十四年十一月十七日 將行政院函「轉送本院各政黨（團）」辦理推薦作業。國 民黨、親民黨、台聯黨於九十四年十一月十八日、民進黨 則於九十四年十一月二十一日各依其在立法院所占席次比 例，將審查委員之推薦名單函送本院，各黨推薦之審查委 員即為審查會之成員（共十一名，民進黨四名，國民黨四 名，親民黨二名，台灣團結聯盟一名）。其後各黨於九十 四年十一月二十五日將委員候選人推薦名單函送本院（共 十五名，民進黨六名，國民黨六名，親民黨二名，台灣團 133 結聯盟一名），本院鑒於該法尚未經違憲宣告，亦依該法 推薦三名委員人選。惟本院對於通傳會組織法向持違憲之 見解，本院謝院長並於本院第二九七一次院會明確宣示本 院將聲請釋憲之立場。 審查會於九十四年十二月九日 至九十四年十二月十一日 舉行三場公開聽證會，其後並進行三輪記名投票，審查通 過通傳會十三位委員名單（國親兩黨推薦之八位人選全數 通過），並於九十四年十二月十一日將同意名單送交本院 院長提名轉請立法院同意。由審查會之組成與投票紀錄， 可明確看出政黨操縱之方式，由於國民黨與親民黨推薦之 審查委員合計六名已過半，且於第一輪投票時，除主席王 鍾渝圈選十位外，李桐豪、邵玉銘、殷乃平、薛香川及蔡 勳雄等國親推薦之審查委員均僅圈選九位（其中均包括國 親兩黨推薦之八位人選），而民進黨推薦之審查委員均圈 選足額的十三位（附件三）。換言之，國親兩黨推薦審查 委員藉黨派考量之技術操作方式，使第一輪投票時國民黨 及親民黨推薦之八位候選人即全數上榜。其後，審查會同 意名單中之呂忠津教授於九十四年十二月十三日傳真本院 院長，表示「深深感受到對委員造成黨派陰影與被愚弄」 ，拒絕接受提名（附件四）。 嗣立法院於九十四年十二月二 十八日進行朝野協商，並 獲致以下結論：（一）行政院於九十四年十二月二十九日 將國家通訊傳播委員會審查委員會通過之十三位 NCC 委 員名單函請立法院行使同意權。（二）立法院於接獲行政 院提名函後，即行使同意權，於被提名人中半數以上通過 時，立法院應即送行政院院長依法予以任命， NCC 應立 134 即依法成立運作。（三）有關 NCC 委員名額，如行使同 意權後產生缺額時，朝野同意各黨（團）依 NCC 組織法 之規定，重新就缺額部分再予提名（須由原推薦政黨重提 缺額之雙倍）送交 NCC 提名審查委員會再行審查通過後 ，循行政院院長提名程序，函送立法院進行第二次同意權 之行使。（四）缺額之審查，由原審查委員會審查，如不 克行使職權之委員，由原推薦政黨（團）再行推薦之。本 院爰於九十四年十二月二十九日依通傳會組織法第四條規 定，將上開名單函請立法院同意，並將呂忠津教授表明拒 絕接受提名之情形，請該院依法一併處理。立法院於九十 五年一月十二日行使同意權。惟有關通傳會組織法第四條 與第十六條之違憲爭議，本院仍持違憲之立場，特聲請 貴院予以解釋。 二、涉及之憲法條文 首先，通傳會組織法第四條賦 予立法院對於行政機關人 事任命之事前同意權，係以「法律」增加憲法所未賦予立 法院之權力，並侵害本院之人事權，侵犯本院院長人事提 名權與總統之任命權，有違憲法第五十三條：「行政院為 國家最高行政機關。」及第五十六條：「行政院副院長、 各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總 統任命之。」之規定。 退一步言，即便容許以立法賦 予立法院擁有對於行政機 關人事任命之事前同意權，得由本院提名經立法院同意後 任命，此等立法仍須符合權力分立制衡原理。通傳會組織 法第四條第三項進一步規定本院院長必須依審查會通過同 意之名單提名，別無其他選擇，使提名程序徒具形式，且 135 本院對於審查會之組成亦毫無置喙之餘地，實質上已完全 剝奪本院對於通傳會委員人選之決定權，侵害行政權之核 心，嚴重破壞權力分立制衡原理。 更嚴重者，依通傳會組織法第 四條第三項規定成立之審 查會，係由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦 組成，性質上為立法權之延伸（參照 貴院釋字第五八五 號解釋，另參照九十四年十一月十一日通傳會籌備處致本 院函引用立法委員曾永權之意見，表示應以本院秘書處及 立法院秘書處為對應窗口，辦理通傳會委員人選及其審查 會委員之推薦事宜（附件五），本院於九十四年十一月十 七日以院函請立法院轉請該院各政黨（團）辦理委員人選 之推薦及審查會成員之推薦相關工作（附件六），立法院 並於九十四年十一月十七日將本院函轉送立法院各政黨（ 團）辦理（附件七））。立法院既得介入並實質掌握通傳 會委員之推薦與提名作業，又得行使同意權，使得立法院 得同時掌握通傳會委員推薦提名與同意兩種權力，造成權 力集中，且無制衡，違反權力制衡原理。 再退萬步言，即便將依通傳會 組織法第四條第三項組成 之審查會，認定係隸屬於通傳會籌備處下之行政組織，此 一「完全由私人組成之行政委員會」所作成之審查結果， 卻具有強制拘束本院之效力，本院院長應於七日 內依審查 會通過同意之名單提名，此種設計亦顯然違反民意政治與 責任政治原則。 此外，依通傳會組織法第四條 規定，審查會係依政黨比 例組成，通傳會委員候選人亦依政黨比例推薦，投票程序 設計與投票結果更反映了政黨力量之操縱，政黨之介入幾 136 乎已到了滴水不漏之程度，導致通傳會成為特定政黨介入 控制與政黨代表支配之機關，不僅混淆了國家與政黨應有 之界限，違反民主原則，也明顯破壞憲法第十一條或第二 十二條所保障之廣播電視自由、憲法第十一條所保障之言 論自由，以及憲法對於言論自由與廣播電視自由之制度性 保障。另依通傳會組織法第四條規定政黨嚴密介入之設計 ，無政黨黨籍或無政黨支持之一般公民，幾乎不可能擔任 通傳會之委員，也侵犯了憲法第七條所保障之平等權、第 十四條所保障之結社自由（不參加政黨之自由）以及憲法 第十八條所保障之服公職權。 最後，通傳會組織法第十六條 溯及既往之覆審規定，對 原已確定之行政處分，包括已放棄救濟權利之受處分者， 不論是否違法，一律容許提起覆審，明顯牴觸法治國家之 法安定性原則。而原已提起行政救濟者，卻反而無覆審機 會，亦顯已違反憲法第七條之平等原則。 叁、聲請釋憲之理由及對本案所持之立場與見解 通傳會組織法有關通傳會組織、委員產生方式及覆審等之 第四條、第十六條規定，有違憲法 第五十三條、第五十六條 、第七條、第十一條、第十四條、 第十八條、第二十二條等 規定意旨，侵害行政權之核心，違 反權力分立與制衡原理， 破壞民主政治與責任政治原理，並 侵害人民之平等權、言論 自由、廣播電視自由、結社自由、 服公職權等基本權利。茲 將違憲理由一一說明如下： 一、通傳會之屬性為「功能上獨立 行使職權」，但「組織上隸 屬本院」之獨立行政機關 （一）通傳會行使之職權屬於憲法賦予本院之「行政權」 137 通傳會組織法第三條規定通傳會之職掌共有十四項 ，包括：「一、通訊傳播 監理政策之訂定、法令之訂 定、擬訂、修正、廢止及 執行。二、通訊傳播事業營 運之監督管理及證照核發 。三、通訊傳播系統及設備 之審驗。四、通訊傳播工 程技術規範之訂定。五、通 訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範 。六、通訊傳播資源之管 理。七、通訊傳播競爭秩序 之維護。八、資通安全之 技術規範及管制。九、通訊 傳播事業間重大爭議及消 費者保護事宜之處理。十、 通訊傳播境外事務及國際 交流合作之處理。十一、通 訊傳播事業相關基金之管 理。十二、通訊傳播業務之 監督、調查及裁決。十三 、違反通訊傳播相關法令事 件之取締及處分。十四、 其他通訊傳播事項之監理。 」該條除賦予通傳會有訂 定政策及擬訂法令之權限外 ，並有廣泛的執行法令、 核發證照、管理監督及調查 處分等權限，皆屬行政權 之範圍。可見通傳會顯係行 使「行政權」之機關，斷 非行使立法權或其他性質之 國家權力的機關。 憲法第五十三條規定，本院為「國家最高行政機關 」。通傳會所行使之行政 權原本均為「本院之職權」 ，此觀通傳會組織法第二 條規定：「自本會成立之日 起，通訊傳播相關法規， 包括電信法、廣播電視法、 有線廣播電視法及衛星廣 播電視法，涉及本會職掌， 其職權原屬交通部、本院 新聞局、交通部電信總局者 ，主管機關均變更為本會 。其他法規涉及本會職掌者 ，亦同。」自可明瞭。又 通傳會組織法第十一條第一 138 項亦規定：「本會相關人 員應由交通部郵電司、交通 部電信總局及行政院新聞 局廣播電視事業處之現有人 員，隨同業務移撥為原則 。」從通傳會人員也是由本 院所屬之各該機關「隨同 業務移撥」觀之，更可證明 通傳會所行使者確原係本 院之行政權。而通傳會委員 亦屬行使行政權之官員，而非立法院所屬人員。 綜合上述，通傳會顯然是實質意義之行政機關。而 從形式意義而言，通傳會 屬於「中央行政機關組織基 準法」第二十一條所稱之 「相當二級機關之獨立機關 」，亦即本院組織改造過 程中，整併調整本院之部分 部會及所屬機關之職權及 人員，所產生的「形式上」 之新行政機關。故通傳會 組織法之憲法依據，也仍然 是憲法第六十一條：「行 政院之組織，以法律定之。 」而通傳會所行使之職權 ，與憲法第五十三條賦予本 院之行政權在性質上並無 不同，絕非憲法第六十二條 立法權之範圍。因此，基 於「屬人性權力分立」之要 求，首先即可認定，通傳 會主任委員、副主任委員及 委員之人事任命權亦應屬 行政權之範圍，倘若由立法 院指派、推薦或決定人選 ，或實質上完全剝奪行政機 關之決定空間，都明顯違反了權力分立原則。 （二）通傳會屬依「法律」「獨立行使職權」之行政機關 通傳會之特性不在其職權的「性質」，而在於其行 使職權受到「法律」規定 「獨立行使」之保障。通傳 會組織法第七條第一項規 定：「本會依法獨立行使職 權。」同條第二項前段規 定：「本會委員應超出黨派 以外，獨立行使職權。」均可看出通傳會之特殊地位。 139 上述規定所稱「獨立行使職權」之規範意涵，至少 有三重獨立性之要求：一 是相對於本院之獨立，亦即 ：通傳會就其法定職權事 項所為之決定，在本院體系 下具有最後性，不受本院 之事前指揮或事後監督（合 目的性與合法性監督）； 二是相對於政黨之獨立（上 述第二項規定要求委員「 應超出黨派以外」獨立行使 職權）；三是相對於立法 院之獨立，此一方面源於憲 法權力分立之要求，立法 院不可指揮操控通傳會行使 職權，亦不可由立法院決 定通傳會之人事任免；另一 方面也源自於獨立行政機 關強調專業性、「去政治化 」之要求。前述三重獨立 性，亦為獨立行政機關所常 見之一般性要求，並非通 傳會所獨然。本案之關鍵問 題就是：為維護通傳會上 述行使職權之三重獨立性， 其在組織法上的基本建制原則與憲法界限為何？ 一般而言，為維護獨立行政機關在職權行使上之獨 立性，在組織法上，通常 會採取資格條款、固定任期 等制度以限制行政首長人 事任命權，並透過法定去職 原因限制行政首長之免職 權等，以維護其相對於本院 之獨立性。而為維護相對 於政黨之職權上獨立，則常 會限制同一黨籍之委員比例 （註一） 或要求必須有無黨 籍人士參與 （註二） 。不論是在我國向來法制或外國法 制上，均不曾見有立法強 制委員只能（甚至必須）由 政黨推薦產生，或讓政黨壟斷委員之產生過程者。 更重要的是，基於權力分立之要求，獨立行政機關 行使者既屬行政權之範圍 ，立法院不得授權自己或其 職員任命行使具有行政功 能之政府官員。例如美國聯 140 邦最高法院在 1976 年 Buckley v. Valeo（註三）一案中， 宣告 1974 年聯邦選舉法（Federal Election Campaign Act of 1974）有關聯邦選舉委員會（Federal Election Commission）六名委員其中四名任命方式（聯邦參眾 兩院議長得各自任命兩名 聯邦選舉委員會委員）之規 定違憲，理由即在於認定 該委員會擁有「執行法律」 之權限（行政權），根據 美國聯邦憲法第二條第二項 第二款之「任命條款」（Appointment clause），此等 官員之任命權屬於總統或 各行政機關之首長，國會不 得授權自己或其職員任命 行使具有行政功能之政府官 員。 就通傳會職權上獨立進一步言之，由於有關通傳會 獨立行使職權之保障係由 法律明定，也是由法律所創 設，故通傳會乃是屬於法 律層級之獨立行政機關，而 尚非憲法層級之獨立行政 機關（例如考試院）。再者 ，通傳會之獨立性主要在 於（也限於）有關其「行使 職權」之部分，因此是一 種「功能上」之獨立，而非 如考試院般，除功能上獨 立外，更兼具有憲法最高機 關地位之「組織法上」獨 立。因此在組織法上，就不 能讓通傳會完全脫離本院 而獨立，成為憲法無法辨識 之漂流物。因此，就通傳 會與其他憲法機關之互動而 言，仍應透過本院。例如 ：通傳會應無向立法院提出 法律案之獨立提案權；其 單位預算之編製、分配預算 之編造與執行均仍應列入 本院名下之科目，而非如考 試院一般可單獨提法律案 ，在預算上亦享有獨立於本 院外之地位（單獨編列概算或執行等）。 141 （三）通傳會為「組織上隸屬本院 」且屬「法律層級」之獨 立行政機關 基於憲政主義有限政府之理念，立法所創設之機關 ，必然應該回溯到憲法上 有所依據及歸屬。如前所述 ，立法設置通傳會之憲法 依據，在於憲法第六十一條 ：「行政院之組織，以法 律定之。」因此，通傳會在 組織上仍隸屬於本院。通 傳會之獨立性主要是指其行 使職權之「功能上」獨立 ，而非組織法上之形式獨立 ，故其在組織法上仍非憲 法層級的獨立、最高機關。 換言之，通傳會雖依法獨 立行使職權，但在組織上仍 然隸屬於本院之下，而非 憲法層級之獨立機關。例如 ：通傳會並無獨立之人事 （指任免其所屬人員）、預 算（概算之編制與執行） 權限，也無獨立之法律提案 權；本院院長依憲法增修 條文第三條第二項第一款規 定，向立法院提出的施政 方針及施政報告，其範圍也 都仍包括通傳會之職權業 務。倘若本院對通傳會委員 之人選完全無從決定，如何得向立法院負責？ 與通傳會相比，考試院所行使之職權（如考試、任 用、銓敘等），在性質上 也是一種實質意義的行政權 （人事行政），但因為憲 法明定，而成為功能上及組 織上均獨立於本院之外的 「憲法層級之獨立行政機關 」。這從考試院享有獨立 於行政院之外的人事（任免 ）、預算（概算之編制與 執行）、法律提案權等，即 可看出其與通傳會之差異。 在本院下類似通傳會之獨立行政機關，如中央銀行 、公平交易委員會、中央 選舉委員會等，其屬性也都 142 是「組織上隸屬本院，但 功能上獨立行使職權之獨立 行政機關」。又如各級檢 察機關也享有類似地位。至 於在本院以外之其他憲政 機關下，如各級法院其實也 是「組織上隸屬司法院， 但功能上獨立行使職權之獨 立審判機關」，而審計部 則是「組織上隸屬監察院， 但功能上獨立行使職權之 獨立監察機關」。縱令是依 法獨立審判的各級法院法 官之任免，在現制下也只是 要求「依法律」為之，並 有法定去職原因的身分保障 （參憲法第八十一條）， 而非完全剝奪司法院在組織 法上之人事任免權限（參 司法院組織法第二十條）， 更遑論導入強制性的政黨比例推薦產生與審查方式！ 正由於通傳會在組織法上仍隸屬於本院，其所行使 的職權之性質也是行政權 ，因此通傳會委員之人事任 免權仍屬行政首長人事權 之一環，此為本院基於憲法 第五十三條所定國家最高 行政機關之地位，就其職掌 之行政權範圍內，所享有之固有、核心性質之人事任 免權。立法院為保障通傳 會行使職權上之獨立性，固 得透過法律「合理限制」 行政首長之人事任免權（例 如規定一般性之資格條款 、固定任期、法定去職原因 等身分保障），但不能到 達「完全或實質剝奪」之程 度，甚至自行取而代之（ 例如本案情形）。反之，如 果本院院長對於通傳會之 人事任免權為法律所完全剝 奪或實質架空，則將使通 傳會喪失其與本院在組織法 上之隸屬性，也等於是以 法律創設一個在組織法上不 屬於本院或任何其他憲政 機關之獨立機關，成為憲法 上無從歸屬之漂流物，有 違有限政府之憲法理念與權 143 力分立原理，並違反 貴院在多號解釋中所一再強調 之責任政治原則（註四）。 （四）美國獨立機關經驗之借鏡 以比較法制之發展歷史做為對照觀察對象，對於釐 清通傳會之功能和憲政定 位，或有幫助。就美國法制 而言，顧名思義，所謂「機關獨立性」（ agency independence），其原始目的是要促使該機關所作成 之決定，不受外界不當干 涉。然而，究竟是基於何種 目的，要求機關之「獨立 性」，以及「獨立於何種勢 力或影響」干涉之外，便成了關鍵所在。 關於獨立機關之性質，依照 貴院林大法官子儀對 於美國聯邦層級獨立行政 管制委員會之研究，其共通 特性在於（註五）： １、由多數委員組成委員會，並以合議制方式行使職權。 ２、委員之選任，相當重視政黨因素之限制，隸屬同一政 黨之委員人數不得超過全體委員人數之一半。 ３、擁有廣泛制頒法規命令之權限。 ４、具有舉行司法裁決式的正式聽證程序之權限。 ５、掌有調查權及向法院提起訴訟，以強制貫徹其管制任 務之權限。 ６、其所主管者，係負責某一特定產業的全部管制事項， 或係負責某一特定業務或特殊問題。 ７、委員在職期間，除有法定事由者外，總統不得任意免 除委員職務。 ８、委員有一定任期，其任期不與總統或國會議員一致， 且委員任期不會同時到期。 144 換言之，獨立行政管制委員會係一專業性、合議制 ，不會由某一政黨所獨控 ，可以與總統相對保持獨立 之特殊機關。 依美國憲法本文第二條（ Article II ）規定身為行政 首長的總統對於行政部門（ executive departments ）具 有控制權力，然而，由於 在當時制憲者心目中，並未 預見獨立機關（independent agencies ）建置出現之可 能性，所以設置獨立機關 之目的，是否可斷言即在於 排除總統基於行政首長權之控制，並不明確 （註六） 。 從美國獨立機關之歷史發展經驗來看，1887 年當時， 美國國會決定將美國歷史 上第一個獨立管制委員會州 際商業委員會（簡稱 Interstate Commerce Commission ，簡稱 ICC ）從內政部（the Department of the Interiors ）獨立出來時，雖然有人 認為其原因不外乎是出自於 總統主導性過強的疑慮， 但是，也有行政法學者認為 這充其量只是臆測而已，到底 ICC 之獨立建置，是 不是以獨立於行政權之外 的「獨立性」做為主要考量 ，並無特別明顯的佐證可言 （註七） ，相對地，不如說 是希望藉此達到讓 ICC 的委員，都是能夠獨立「執 行」當時 ICC 所管轄的作用法州際商業法（ Interstate Commerce Act ）的「專家」此一目的 （註八） ，換言之 ，「專業性」似乎才是重 點；同時，美國知名行政法 學者亦指出，當職司反托 拉斯法執行機關之聯邦貿易 委員會（Federal Trade Commission ，簡稱 FTC ）在 1914 年成立時，獨立機關應免於受到政治力影響（ political influence ）之觀念，或稱「去政治化」之觀 145 念，已經確實深植在國會心中 （註九）。 美國在一九三○ 年代新政時期，因應大量行政管制 之需求，成立了不少重要 獨立機關。究竟何以某些行 政機關會特別被設計成獨 立機關之形式，與其他行政 機關不同，其實並無簡而 易見的答案可言。直到一九 八○ 年代，美國國會和行政權之間涉及權力分立之問 題可謂層出不窮，而聯邦 最高法院也處理了不少這類 涉及權限爭議之案件 （註十） ，美國公法學界對於此一 議題進行探討和辯論之廣度和深度，也達於高峰 （註十 一），頗有參考比照之價值。 關於「去政治化」此一基本建置原則，大致上是透 過限制同一政黨比例不得 超過某一上限之方式，達成 獨立機關之建置目的。我 們從以美國聯邦傳播通訊委 員會（Federal Communications Commission ，以下簡 稱 FCC）建置方式當中，即可窺知此一特色。詳言 之，美國 FCC 委員是由總統提名，由參議院同意後 ，總統任命而產生。委員 共五人，任期五年，主任委 員則由總統指定任命之， 委員提名與任命權屬於行政 權，而參議院則是只具有 被動之同意權，這是符合美 國聯邦憲法第二條「任命 條款」及權力分立制衡理念 之常見設計。關於「去政 治化」之原則，和美國其他 相同類型之獨立機關一樣， FCC 之設計乃是規定其 委員之組成，必須受限於 單一政黨比例不得超過二分 之一上限（亦即 FCC 五名委員中屬於同一政黨者， 不得多於二名）之形式， 此一規定，無非是要在達到 去政治力影響目的和維護 FCC 獨立性之餘，仍然遵 146 守權責相符之責任政治原 理，俾使以上同屬維繫現代 憲政國家精神之兩個民主法治原則並行不悖。 至於有關「獨立性保障」之規定，從美國獨立機關 之相關學理論述來看，主 要是指國會透過立法手段， 限制總統對於獨立行政管 制委員會之委員「不得任意 免職」，亦即透過限制行 政權首長對於獨立管制委員 會成員之免職權，做為維 護這類委員會「獨立性」之 手段（註十二） ，而非指獨立行政管制委員會應該在組 織上完全「獨立」於行政 權之外。詳言之，國會立法 限制行政權首長對於獨立 行政管制委員會委員任意免 職之權力，只能在法律所 規定之法定事由發生時，才 能依法行使行政權首長之免職權 （註十三） 。從美國聯 邦最高法院之判決 內容來看，聯邦最高法院原本在 Myers v. U.S. 一案中，認定針對性質上屬於「純行政 官員」（purely executive officers ）者，免職權乃是伴 隨著任命權而來之權力， 立法權不可限制行政權首長 之免職權 （註十四） ，然而對於獨立行政管制委員會則 不同，在 Humphrey’ s Executor v. United States （註十五 ）一案中，認定立法限制總統在一定條件限制下，例 如法定任期屆滿或有其他 法定事由發生時，才能針對 獨立行政管制委員會之成 員行使免職權，是合憲之規 定。由此可以推知美國聯 邦最高法院認為「免職權」 之法定限制，才是保障獨 立行政管制委員會是否具有 獨立性之關鍵要素，此一 見解迄今未曾改變。而將獨 立性界定為對於總統免職 權之法定限制，則是要讓獨 立行政管制委員會能夠「 獨立」而「不孤立」，仍屬 147 憲法權力分立架構下行政 權之範疇，行政首長之人事 權雖受到一定程度之限制 ，但非完全剝奪。而且，證 諸相關立法和判決內容，美國國會和聯邦最高法院在 考慮獨立行政管制委員會 是否具有「獨立性」時，從 未將「政黨比例分配」當 做可能的選項，亦從未以剝 奪行政權首長的「提名權 」或「任命權」，做為衡量 獨立行政管制委員會有無獨立性之因素。 （五）日本之獨立行政委員會 就日本獨立行政委員會制度而言，日本憲法第六十 五條規定：「行政權屬於內閣。」故行政權必須由內 閣或在內閣指揮監督下的行政各部來行使。然而實際 上在欠缺憲法之明文根據下，亦存在獨立於 內閣而行 使行政權之機關，即所謂 獨立行政委員會。依日本國 家行政組織法之規定，內閣統轄下之行政機關組織， 在「省」之下，有作為其 「外局」的「委員會」及「 庁」。「委員會」乃是在職權之行使上，獨立於 內閣 之指揮監督權而活動之合 議體。在一九九九年國家行 政組織法修正後，有內閣府下的「國家公安委員會」 ；總務省下的「公正取引 委員會（公平交易委員會） 」、「公害等調整委員會 」；法務省下的「司法試驗 委員會（司法考試委員會 ）」、「公安審查委員會」 ；厚生勞働省的「中央勞働委員會」；國土交通省的 「船員勞働委員會」 （註十六） 。其中設置之理由依據 有基於確保政治中立性者 （國家公安委員會）；有基 於專門技術判斷之必要者 （司法考試管理委員會、公 正取引委員會）；有基於 複數當事人之利害調整者（ 148 中央勞働委員會、公害等調整委員會）；亦有為進行 準司法程序（行政審判程 序）之必要者（公正取引委 員會、公安審查委員會） （註十七） 。這些委員會享有 職務上的獨立性，雖然是 屬於主管大臣所管轄，但其 行使職權時不受主管大臣 之指揮。例如：公正取引委 員會便在法律上規定其「 獨立行使職權」（獨占禁止 法第二十八條） （註十八） 。同時這些委員會之獨立性 通常表現在包含身分保障 規定之委員任免方法（獨占 禁止法第二十九條以下） 或關於其職權行使之獨立性 之規定（公害等調整委員 會設置法第五條等）。然而 另方面其不具有法律案之 提出權（參照國家行政組織 法第十一條），也不能對 大藏省直接要求預算（參照 財政法第二十條），就此 而言對於府、省仍具有某種 從屬性 （註十九） 。大臣作為 內閣府與省之首長，仍為 其上級行政官署，大臣雖 不能直接指揮監督這些行政 委員會，但仍擁有人事權 及預算編成權，同時即使保 障其職權行使之獨立性， 也不必然排除大臣採取指導 、建議等行政指導之手段（註二十）。 除此之外，作為內閣之輔助機關，依國家公務員法 之規定設置的「人事院」 亦可歸屬於獨立行政委員會 之範圍（註二十一） 。其雖屬內閣「所轄」機關，但卻是 不適用國家行政組織法之特殊行政機關 （註二十二） 。人 事院由人事官三人組成皆係由內閣經兩議院同意後任 命（國家公務員法第五條）。 此外，日本的「會計檢查院」則是直接依憲法第九 十條第二項規定所設置之憲法機關，不屬於 內閣所統 149 轄，具有相對於內閣之獨立地位，由三位檢查官構成 之檢查官會議與事務總局 所構成（會計檢查院法第一 條、第二條） （註二十三） 。檢查官由內 閣經兩議院同意 後任命（會計檢查院法第四條第一項）。 日本的獨立行政委員會制度是在戰後民主化過程中 ，為了確保不受政黨壓力 而中立、公正地行政之目的 ，從美國導入的制度。其 任務中具有裁決、審決等準 司法作用、規則制定等準 立法作用，以及人事、警察 與行政審判等行政作用在內。這些行政委員會雖然是 在內閣或內閣總理大臣「所轄」 （註二十四） 之下，但由 於實際上是獨立於內閣之外運作，因而產生國會之控 制等相關問題，而曾有違 憲與否之爭議。通說認為日 本憲法第六十五條雖然有內閣對行政整體有統括權之 意思，但並未要求所有的 行政都要由其直接具有指揮 監督權，就具有政治中立 性要求之行政，例外地由獨 立於內閣之指揮監督的機關來擔當，而最終仍能受到 國會的監督的話，亦屬合 憲。此外學說中亦有主張內 閣因為仍具有人事權及預 算權，所以不違反憲法第六 十五條者。但亦有學者主 張，應以委員之任命應經過 國會之同意等國會控制做為條件 （註二十五）。 實際上這些獨立行政委員會之委員的任免，依其各 自之法律規定，例如： １、公害等調整委員會：「委員會之委員長及委員，獨立 行使職權。」（公害等調 整委員會設置法第五條）， 委員長及委員均由內閣總理大臣經兩議院之同意後任 命（公害等調整委員會設置法第七條）。 150 ２、公正取引委員會之委員長及委員獨立行使其職權（獨 占禁止法第二十八條），委員長及委員由內閣總理大 臣經兩議院同意後任命（ 獨占禁止法第二十九條第二 項）。 ３、國家公安委員會之委員由內閣總理大臣經兩議院同意 後任命（警察法第七條第一項）。 ４、公安審查委員會：公安審查委員會委員長及委員獨立 行使職權（公安審查委員 會設置法第三條）委員長及 委員六人由內閣總理大臣經兩議院同意後任命（公安 審查委員會設置法第五條）。 ５、中央勞働委員會：其中公益委員由內 閣總理大臣經兩 議院同意後任命（勞働組合法第十九條之三）。 ６、司法考試委員會：委員七人由法務大臣任命。（司法 考試法第十三條第一項、第二項）。 ７、船員勞働委員會之公益委員由國土交通大臣任命（勞 働組合法第十九條之十三）。 由上述日本獨立行政委員會之經驗可知，其重要制 度目的之一就在於確保不 受政黨壓力而中立、公正地 行政，絕無以「政黨比例 」產生委員人選之方式者。 同時，獨立行政委員會並非完全脫離內閣獨立，而仍 屬在內閣或內閣總理大臣「所轄」之下，亦即屬於行 政權之範圍，絕非立法權 之延伸，其人選亦非完全受 國會所控制決定，內閣總理大臣或內閣大臣仍享有提 名權，甚至完整的任命權。 （六）由相關立法探求「依法獨立行使職權」之應有涵義 在進一步詳細分析通傳會組織法第四條各項違憲理 151 由之前，再就我國現行相 關立法，由體系解釋之觀點 ，探求「依法獨立行使職權」之應有涵義。 依九十三年一月七日制定公布之「通訊傳播基本法 」第三條規定，立法者為 能達成「有效辦理通訊傳播 之管理事項」此一目的， 規定「政府應設通訊傳播委 員會，依法獨立行使職權 」，此由基本法立法時所附 之立法理由「為確保通訊 傳播管理之公正性與獨立性 ，通訊傳播委員會應有去 政治力或政治干擾之設計， 使其得以獨立行使職權」 ，亦可間接推知通傳會組織 法立法初衷，重點應在於 「去政治力或政治干擾之設 計」，此與政黨比例之設計顯不相容。 其次，依據九十三年六月二十三日制定公布之「中 央行政機關組織基準法」 第三條第二款之規定，將「 獨立機關」定義為：「指 依據法律獨立行使職權，自 主運作，除法律另有規定 外，不受其他機關指揮監督 之合議制機關。」由此可 見，通傳會所須具備之「獨 立機關」建置條件，乃是 著重於「獨立行使職權，自 主運作」和「不受其他機 關指揮監督」兩項特色。同 時，參酌「中央行政機關 組織基準法」第二十一條規 定：「獨立機關之首長、 副首長及其合議制之成員， 均應明定其任職期限及任 命程序；相當二級機關者， 由一級機關首長提名經立 法院同意後任命之；其他機 關由一級機關首長任命之 （第一項）。前項合議制之 成員，除有特殊需要外， 其人數以五人至七人為原則 ，具有同一黨籍者不得超 過一定比例，並應為專任（ 第二項）」，亦可進一步 明瞭，立法者認為不受「政 152 治力」或其他不當勢力干 涉的基本要求，乃是透過「 具有同一黨籍者不得超過 一定比例，並應為專任」之 消極「限制同一黨籍比例 」設計方式，做為達成目的 之手段，而非透過立法積 極規定「政黨比例分配」之 方式，引入政治力之干擾。 再者，以我國憲法和其他法律中出現類似「獨立行 使職權」之規定內容為例，亦可推知所謂「獨立行使 職權」之意涵，核心意義 在於強調「超出黨派以外」 此一層面意義的「去政治 力」要求，而非以「政黨比 例」或「黨派比例」做為 考量。例如，憲法第八十八 條規定：「考試委員須超 出黨派之外，依據法律獨立 行使職權」，憲法增修條 文第七條第五項規定：「監 察委員須超出黨派之外， 依據法律獨立行使職權」， 司法院組織法第五條第一 項規定：「大法官須超出黨 派以外，獨立行使職權， 不受任何干涉」，衡諸上述 各規定之內容，可得知其所要求之「獨立行使職權」 ，均以「超出黨派之外」 為核心要求，希望藉由「超 出黨派」此一制度設計模 式，免除政治力之干擾，以 達成讓職司憲法守護者的 大法官、維護國家考試制度 運作公平性之考試委員， 以及負責糾正彈劾行政權運 作缺失之監察委員等能夠 「獨立行使職權」的目標， 若各該機關依「政黨比例 」組成，與「超出黨派」之 獨立性要求顯不相容。倘 若立法院未來以維護「獨立 行使職權」為由，將大法 官、考試委員、監察委員都 依通傳會委員模式，透過 立法改為由各政黨（團）依 政黨比例推薦，並由政黨 比例組成之審查會進行審查 153 ，勢必造成憲政秩序之土崩瓦解。 因此，通傳會組織法第四條以「政黨比例推薦與審 查」組成獨立行政管制委 員會，與消極規定同一政黨 不得超過一定比例之憲政 先進國家常規及我國法制體 例不符，與「去除政治力 干擾」之初衷大相違背，更 形成對通傳會組織法第一 條所規定立法目的之一「謹 守黨政軍退出媒體之精神 」的最大反諷，甚至與立法 者要求通傳會「獨立行使 職權」所要達成的「獨立性 」立法原意嚴重矛盾。 另就獨立行政管制機關出現的時代脈絡和社會需求 而言，「專業化」亦是獨 立機關設置的主要考量因素 。平心而論，「專業」理 想的達成，和獨立機關所重 視之「行政效率」，彼此 之間固然存有相當緊密的關 係，然而，達成此一理想 的手段，應係透過委員「專 業」背景的立法要求，方 屬確保之途，倘在「專業」 背景的要求之外，另外引 入「依政黨比例由政黨推薦 」此一政黨背景因素，不 但無助於「專業」理想的達 成，反而徒增政治力干擾 因素介入的疑慮，連帶也有 削弱這類獨立機關行政效率之虞。 二、通傳會組織法第四條第三項、 第五項規定以「法律」增加 憲法所未賦予立法院之事前同意權，侵害本院院長之人事 權與總統之任命權，有違憲法第五十三條及第五十六條之 意旨 通傳會組織法第四條第三項規 定：「……行政院院長應 於七日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意 後即任命之。」同條第六項規定：「委員任滿三個月前， 154 應依第二項、第三項程序提名新任委員；委員出缺過半時 ，其缺額依第二項、第三項程序辦理，繼任委員任期至原 任期屆滿為止。」顯見通傳會組織法明文賦予立法院得就 通傳會委員之任命（包括出缺時繼任委員之任命），行使 事前同意權。 然而，按憲法第五十三條規定 ：「行政院為國家最高行 政機關。」第五十六條規定：「行政院副院長、各部會首 長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之 。」又依目前立法院審議中的行政院組織法之最新協商版 本，亦規定通傳會等五個獨立機關（附件八）。其所行使 之職權，其性質仍屬憲法賦予本院之行政權。其組織定位 則為中央行政機關組織基準法第二條、第三條及第三十二 條規定所稱「相當二級機關之獨立機關」 （註二十六） 。因此 ，在組織法上，通傳會仍隸屬於本院，地位相當於二級機 關之其他部會 （註二十七） 。因此，通傳會相當於憲法第五十 六條所稱之「本院各部會」，而非完全獨立於本院外之其 他憲法機關（如考試院）。 通傳會之地位既然相當於憲法 第五十六條所稱之本院各 部會，自應比照憲法第五十六條規定，通傳會「主任委員 」（首長）應由本院院長提請總統任命之。至於其他委員 之任命，依據憲法第五十三條規定，本院為國家最高行政 機關，則本院院長對於所屬各機關之官員，除憲法有明文 規定者外，本於行政首長之地位，亦應有其人事任免權。 各部會所屬官員或由各部會首 長任命，或提請本院院長 任命之，均無須先經立法院之同意。此固為行政一體與責 任政治原則所要求者，亦有行政效率之重大考量。反之， 155 立法院雖可透過法律給予某些行政官員（例如檢察官等性 質上屬於獨立機關者）身分保障（例如固定任期、法定去 職原因等），但仍不應完全或實質剝奪本院院長本於行政 首長地位所享有之人事任免權。 以我國憲政實踐而言，本院所 屬各部會之具有獨立行使 職權地位，且為合議制之組織者，例如中央銀行、公平交 易委員會（註二十八） 、中央選舉委員會 （註二十九） 、金融監督 管理委員會 （註三十） 等機關，其委員之任命也都比照憲法 第五十六條規定，由本院院長提請總統任命之。如此之任 命程序，顯然係以憲法第五十六條為其制度框架，也是尊 重憲法明文規定與權力分立原則的制度設計。 若再論及實質層面，更可見立 法院之事前同意權，其實 並非維護獨立機關之存續所不可或缺的制度設計 （註三十一） 。反之，在某些情形下，賦予立法院事前同意權，反而會 成為政治力不當干預的淵藪。特別是職權範圍限於特定產 業的獨立行政機關（例如本案系爭之通傳會），在金錢政 治的影響下，更可能反而造就一個「表面上獨立於本院之 外，但卻受制於民意代表、政黨立場及產業利益，且不受 監督的獨斷但不獨立之機關」。故就我國有關獨立行政委 員會之立法實踐而言，通傳會組織法之突然賦予立法院對 委員之任命有事前同意權，不僅有牴觸憲法第五十六條規 定之虞，亦有違立法間之體系正義。 憲法第五十六條明文將本院各 部會首長之提名與任命權 劃歸本院院長與總統分享行使，且沒有規定立法院得對之 行使事前同意權。在沒有修憲變更憲法第五十六條規定之 前，立法院是否能在無憲法依據下，逕以「法律」增加憲 156 法所未賦予之事前同意權，大有疑義。通傳會「主任委員 」既相當於部會首長之地位，其任命程序自應比照憲法第 五十六條規定，方符合憲法解釋之一致性。通傳會組織法 第四條第五項規定：「本會應於任命後三日內自行集會成 立，並互選正、副主任委員，行政院院長應於選出後七日 內任命……」顯與憲法第五十六條不相一致，不僅侵害本 院院長依憲法第五十六條所規定之提名權，並且由於該條 規定正、副主任委員選出後係由本院院長「任命」，亦嚴 重侵害憲法第五十六條規定總統之任命權，應屬違憲。 次按立法院所享有之人事同意 權，在我國憲政史上，向 來都是由憲法（包括增修條文）明定，而無僅以法律為依 據者。憲法本文原僅賦予立法院得對本院院長及監察院審 計長行使事前同意權（憲法第五十五條第一項、第一百零 四條）。後憲法增修條文取消立法院對本院院長之事前同 意權（增修條文第三條第一項），另賦予立法院得對司法 院大法官（包括正、副院長）、考試院正、副院長及考試 委員、監察院監察委員（包括正、副院長）行使事前同意 權。但不論是取消或增加立法院之事前同意權，都是透過 修憲程序為之，而非僅由立法院自行以法律決定之。故不 論是依憲政歷史、制（修）憲者意旨或憲法體系解釋而言 ，應可合理認為：我國憲法對於立法院之人事同意權向採 列舉原則，並均以明文規定為其依據。今立法院在無憲法 明文依據或授權下，逕以法律增加自己之人事同意權，亦 顯有違憲之嫌。 再按憲法第六十一條固然規定 ：「行政院之組織，以法 律定之。」又依憲法增修條文第三條第三項規定，立法院 157 對於本院所屬機關之設立程序得以法律為準則性規定，可 見立法院對於本院之組織，確實享有一定之立法形成空間 。但此項組織立法權仍須受到上述憲法第五十六條與其他 憲法規範（例如憲法增修條文第三條第一項等）之限制， 而有其界限。例如憲法增修條文第三條第一項既已明定本 院院長由總統任命之，並停止適用憲法第五十五條有關立 法院事前同意權的規定，則立法院自無從於本院組織法中 自行立法規定總統任命本院院長須經立法院之事前同意。 同理，如立法院竟於行政院組織法中規定本院各部會首長 及政務委員之任命（或某些部會首長之任命），應由本院 院長提名，經立法院同意後始得任命之，如此法律規定， 亦屬顯然違憲。如果認為立法院可以在立法層次，透過類 似於通傳會組織法之各種組織法律，以獨立機關之名，蠶 食憲法賦予本院院長與總統之人事權，將根本改變原本應 由憲法層次規範之中央政府體制及組閣權歸屬問題，致使 憲法根本喪失其規範功能，完全任由立法院內之一時政治 力量透過法律決定之，憲政主義亦將危如累卵。 附帶一言者，美國參議院對於 該國獨立行政委員會成員 之任命確實享有事前同意權，但這是因為美國憲法第二條 第二項已經明文規定總統在任命各部會首長等高級官員時 ，本就須向參議院提名，經參議院同意後任命。但我國憲 法則明定本院各部會首長及政務委員應由本院院長提請總 統任命之，並未明文規定須經立法院同意，兩國的規範架 構與基礎完全不同，自無從當然類比。再者，美國國會雖 以法律創設許多獨立行政委員會，但有關委員會成員之任 命，仍僅限於憲法明定之參議院才能行使同意權，眾議院 158 至今仍無從行使同意權。換言之，美國國會縱令以法律創 設各種獨立行政委員會，但仍不可任意以法律增加憲法所 未賦予眾議院的人事同意權。此等憲政實踐，可供我國參 考，併此陳明。 在憲法政策上，是否讓若干獨 立行政機關首長之人事任 命須先經立法院同意，確屬可以研究之事，惟由於我國憲 法第五十六條之規定，如欲將此等相當於部會首長之二級 獨立機關首長任命程序，排除在憲法第五十六條規定適用 範圍之外，聲請人認為應循修憲程序為之，明確加以規定 。由於何一部會性質上宜改制為獨立機關，難有明確標準 可循，倘 貴院透過憲法解釋，限縮憲法第五十六條之適 用範圍將二級獨立機關首長排除於該條「部會首長」之外 ，恐開啟立法院逐步藉由獨立機關之立法，將部會任意改 制為獨立機關，進而侵蝕本院院長與總統依憲法第五十六 條所擁有之提名權與任命權，甚至嚴重衝擊憲法對於中央 政府體制與組閣權之規範，不可不慎。同時，參考前述美 國有關獨立管制行政委員會之經驗，藉由立法限制行政首 長之免職權，方為保障獨立性之關鍵，此等限制免職權之 立法，並不會違反憲法第五十六條之規定，因此透過憲法 解釋，限縮憲法第五十六條之適用範圍，將獨立機關首長 排除於該條「部會首長」之外，對於獨立機關制度並無絕 對必要性，反而有破壞憲法中央政府體制之危險。美國聯 邦最高法院也是由免職權之限制著眼，透過解釋承認法定 免職權限制之合憲性與應有界限，給予獨立機關存在之空 間，值得 貴院參考。 退一步言，倘 貴院透過憲法解釋，容許相當於部會首 159 長之二級獨立機關首長，得不依憲法第五十六條規定程序 產生，為避免憲法有關中央政府體制之基本決定受到立法 破壞， 貴院應同時釐清立法權之界限，闡明哪些機關得 屬於此類獨立行政機關，並明確舉出立法應遵循之基本原 則，例如遵守權力分立，維護提名權與同意權之相互制衡 ，以及行政一體、民主政治與責任政治等基本原則，慎重 為之。 三、通傳會組織法第四條規定之設 計，完全剝奪本院對於通傳 會委員人選之決定權，侵害行政權之核心，違反憲法第五 十三條規定，嚴重破壞權力分立原理，應屬違憲 （一）通傳會行使之職權應屬行政權 如前所述，通傳會所行使之職權性質應屬行政權。 「在權力分立的架構下， 定性一個機關組織之為行政 抑或立法，主要當是參酌所行使職權之內容以及職權 行使所欲達成之目的判斷 之，而不是以組織特徵為判 斷依據，因權力分立目的 除在防止國家濫權，以保障 人民自由權利外，亦在促 使國家決定達到儘可能正確 之境界，則機關組織設計 本身明顯絕非目的，反而是 為了最適實現國家任務之 手段，質言之，並不是先設 機關，再決定配置何種任 務，而是先確定欲達成何種 國家任務，再決定組織如 何設計，以助成任務之達成 。因此，組織法是否違反 權力分立，應檢驗的應該是 該國家任務是否配屬於適 當之機關？該機關之組織設 計是否適於達成該國家任 務之目的？而不是根據組織 特徵檢驗任務之賦予是否得當。」 （註三十二） 如前所述 ，通傳會所行使之權限係 屬行政權之性質，此觀諸其 160 組織法第二條及第三條規 定之職掌，皆係由其他行政 機關，例如：交通部、本 院新聞局、交通部電信總局 等移轉而來，並非屬本院 以外各院或其他憲法機關之 權限範圍即可明白。因此 ，基於「屬人性權力分立」 之要求，首先即可認定， 通傳會主任委員、副主任委 員及委員之人事任命權亦 應屬行政權之範圍，倘若由 立法院指派、推薦或決定 人選，或實質上完全剝奪行 政機關之決定空間，都明顯違反了權力分立原則。 （二）通傳會組織法第四條規定之 設計，完全剝奪本院對於 通傳會委員人選之決定權，侵害行政權之核心 憲法第五十三條規定：「行政院為國家最高行政機 關。」因此，本院院長對 於所屬各機關之官員，除憲 法有明文規定者外，本於 行政首長之地位，基於民意 政治與責任政治之原理， 當然應享有人事任免權。「 為明政治責任之歸屬，行 政機關的人事權（包括任、 免）本就屬行政權（無論 是總統或本院院長）掌有， 立法院基於對行政人事任 命權的制衡，儘可以表現在 經由立法，規定人事的一 般資格與條件，至於具體的 人事任、免，則屬行政人事權的核心領域，除非憲法明 定，否則立法權原則上並無介入之餘地。」（註三十三） 即便 貴院未採納前述「立法院欲對行政機關人事 任命享有事前同意權必須 修憲」之見解，認為法律得 規定獨立機關首長與委員 採由本院提名經立法院同意 後任命之模式，此等立法 仍須符合權力分立制衡原理 之要求。 通傳會組織法第四條規定：「本會置委員十三人， 161 均為專任，其中一人為主 任委員，特任，對外代表本 會；二人為副主任委員， 職務比照簡任第十四職等； 其餘委員，職務比照簡任 第十三職等。委員任期為三 年，任滿得連任一次。」 （第一項）「本會委員依電 信、資訊、傳播、法律或 財經等專業學識或實務經驗 等領域，由各政黨（團） 接受各界舉薦，並依其在立 法院所占席次比例共推薦 十五名、行政院院長推薦三 名，交由提名審查委員會 （以下簡稱審查會）審查。 各政黨（團）應於本法施行日起十五日內完成推薦。 」（第二項）「審查會應於本法施行日起十日 內，由 各政黨（團）依其在立法 院所占席次比例推薦十一名 學者、專家組成。審查會 應於接受推薦名單後，二十 日內完成審查，本項審查應以聽證會程序公開為之， 並以記名投票表決。審查 會先以審查會委員總額五分 之三以上為可否之同意， 如同意者未達十三名時，其 缺額隨即以審查會委員總 額二分之一以上為可否之同 意。行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單 提名，並送立法院同意後 即任命之。」（第三項）同 條第五項更規定：「本會應於任命後三日內自行集會 成立，並互選正、副主任 委員，行政院院長應於選出 後七日內任命。主任委員、副主任委員應分屬不同政 黨（團）推薦人選；行政 院院長推薦之委員視同執政 黨推薦人選。」 依前述規定，本院院長雖可推薦三名通傳會委員候 選人，交由審查會審查， 但此乃聊勝於無，因本院院 長必須依審查會通過同意 之名單提名，別無其他選擇 162 （第三項後段），實質上 連「提名權」也予以剝奪， 只剩下一個空的形式。且 審查會係經由各政黨（團） 依其在立法院所占席次比 例推薦十一名學者、專家組 成，本院對於審查會之組 成毫無置喙之餘地（第三項 前段），反而須受到審查 會決定完全拘束，此等規定 ，實質上已完全剝奪本院 對於通傳會委員人選之決定 權，侵害行政權之核心， 違反「行政保留」原則，嚴 重破壞權力分立原理。 根據我國憲法之規定，人事提名權包括有總統之人 事提名權（憲法第一百零 四條、憲法增修條文第五條 第一項、第六條第二項、 第七條第二項）、本院院長 之人事提名權（憲法第五 十六條、憲法增修條文第九 條第一項第一款、第二款 ）。然而本院院長之人事權 ，除憲法有明文規定者外 ，尚有屬於行政權之固有核 心領域者。憲法第五十六 條各部會首長之提名權，即 屬於憲法所明定者，至於 行政機關其他人員之人事提 名與任命，雖非憲法所明 定，亦屬於行政權固有之核 心領域，不容立法權所侵 犯。上述通傳會組織法第四 條之規定，本院院長應於七日內「依審查會通過同意 之名單提名」，並送立法 院同意後即任命之，致使本 院院長只有空洞形式之提 名權，實質上根本不能決定 提名之人選，已經完全剝 奪了本院之人事決定權，明 顯違憲。 （三）通傳會組織法完全欠缺對通 傳會委員之免職規定，剝 奪本院院長之免職權，亦屬違憲 為維護獨立行政委員會之職權上獨立，在立法上固 163 宜給予固定任期之身分保 障，並應以法律明定去職原 因。但免職權仍為人事權之核心（參照 貴院釋字第 五八五號解釋），在制度 上似不應完全剝奪行政首長 之免職權（可以法定去職 原因限制之，例如品德操守 的重大瑕疵、刑事判決有 罪確定或二審判決有罪等） 。然而，通傳會組織法沒 有任何免職事由之規定，完 全剝奪行政院之免職權， 既使通傳會成為無從監督之 機關，也侵害了本院院長之人事權核心。反之，如 貴院認通傳會組織法之未 有明文規定通傳會委員之免 職事由，並非意味通傳會 委員完全無任何免職事由之 適用。則亦請 貴院以解釋明示行政院院長對於通傳 會委員之法定免職事由為 何，以釐清此一重大憲法疑 義，並正體制。 四、通傳會組織法第四條規定之設 計，使得立法院得同時掌握 通傳會委員推薦提名與同意兩種權力，造成權力集中，且 無制衡，違反權力制衡原理，應屬違憲 （一）審查會性質上可定位為立法權之延伸 依通傳會組織法第四條第二項規定成立之審查會， 所行使之「審查」職權， 性質為何，並不明確，惟由 其各政黨（團）依其在立 法院所占席次比例推薦組成 ，反映立法院之政治代表 性，應可視為立法權之延伸 ，協助立法院最終行使人 事同意權，進行審查把關。 （參照 貴院釋字第五八五號解釋，肯認立法院調查 權之行使，可依各政黨（ 團）依其在立法院所占席次 比例推薦人員組成委員會 。）如將審查會定位為實質 上係行使本院院長之提名 權，其職權屬於行政權之性 164 質，則通傳會組織法第四 條第二項規定其由各政黨（ 團）依其在立法院所占席 次比例推薦組成之方式，而 本院卻完全無從決定審查 會之委員人選，顯然違反權 力分立原理（參見 貴院釋字第五八五號解釋許宗力 大法官部分不同意見書）。 另參照九十四年十一月十一日通傳會籌備處函（附 件五），引用立法委員曾 永權之意見，表示應以本院 秘書處及立法院秘書處為 對應窗口，辦理通傳會委員 人選及其審查會委員之推 薦事宜，本院並於九十四年 十一月十七日以院函（附 件六）請立法院轉請該院各 政黨（團）辦理委員人選 之推薦及審查會成員之推薦 相關工作，立法院並於九 十四年十一月十七日將本院 函轉送立法院各政黨（團 ）辦理（參見附件七），可 見審查會之組成，係由立 法院函請該院各政黨（團） 辦理，立法院已提前介入 並實質掌握通傳會委員之推 薦與提名作業，本院並無主導性之角色。 （二）立法院同時掌握通傳會委員 推薦提名與同意兩種權力 ，造成權力集中，違反權力制衡原理 如前所述，縱使承認法律得規定獨立機關首長與委 員採由本院提名經立法院 同意後任命之模式，此等立 法仍須符合權力分立制衡 原理之要求。惟依通傳會組 織法第四條第二項及第三 項之規定，立法院除享有同 意權，立法院各黨團尚得 藉由推薦審查會委員及通傳 會委員候選人之規定，透 過審查會作為立法權之延伸 ，介入並實質掌握通傳會 委員之推薦與提名作業，使 得立法院得同時實質掌握 通傳會委員推薦提名與同意 165 兩種權力，造成權力集中 ，且無制衡，違反權力制衡 原理。 如前所述，縱在獨立行政委員會制度發達之美國， 聯邦最高法院亦曾在 Buckley v. Valeo 一案中明確認 為國會不得在法律中授權 其自己或國會的職員任命官 吏。美國聯邦最高法院宣 告聯邦選舉法授權聯邦參眾 兩院議長得各自任命兩名 聯邦選舉委員會委員之規定 違憲（另由總統任命兩名 委員的規定則合憲），其所 持主要理由正是：此種規 定使本來只能行使立法權的 參眾兩院同時行使屬於行 政權性質的人事任命權，也 侵犯了總統的人事任命權。 通傳會委員為行使行政權之官員，其人事提名權本 屬行政權性質，且為行政 首長所固有之人事權，然而 依通傳會組織法第四條規 定，立法院各黨團卻得藉由 依各政黨（團）在立法院 所占席次比例推薦組成之審 查會，實質上瓜分本院院 長之提名權，立法院又得行 使同意權，使得同一機關 及同一人得同時行使行政與 立法兩種不同的權力，本 院院長之提名與任命皆只剩 下空洞的形式遺骸，無一絲一毫之權力內涵，已形同 Buckley v. Valeo 一案中國會自行任命之情形，明顯 違反權力分立制衡原理。 不論是從形式論或功能論觀 點來看，都是違反憲法權 力分立與制衡原則的違憲設 計。 五、完全由私人組成之審查會，其 決議竟可拘束本院及立法院 ，違反民意政治與責任政治原則 如前所述，審查會是由立法院 各政黨（團）透過政黨比 166 例方式推薦組成，卻設置於國家通訊傳播委員會籌備處之 下，性質曖昧不明，如其定位為行使行政權之行政組織， 本院對於審查會委員人選卻毫無置喙餘地，已明顯違反權 力分立原理。 若將審查會定位為行使行政權 之委員會，審查會係由十 一名學者、專家組成之專家委員會，性質上屬於「私人參 與組成之行政委員會」，且屬完全由私人組成者。但是， 該審查會所作成之審查結果，卻具有強制拘束本院之效力 ，本院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名，並 送立法院同意後即任命之。簡言之，此一「完全由私人組 成之行政委員會」所作之決定，竟然具有拘束本院之決定 ，甚至實質上拘束立法院，此種設計顯然違反民主政治與責 任政治原理，也牴觸憲法保障廣播電視自由之客觀功能。 設立私人參與組成之行政委員 會之主要理由，在於兼顧 行政之「民主化」與「專業化」之要求，藉著多元及專業 參與，使行政機關得作成正確之決定，藉以保障人民基本 權利之實現。然而，本案審查會係完全由政黨，而非由個 人或各社會團體之推薦參與，實質上成為政黨之代表，除 明顯不符多元及專業參與原則之外，也違反從廣播電視自 由之客觀功能所導出的「免於國家及政黨干預」之要求。 此由國親兩黨推薦之審查委員背景資歷，皆屬黨政人士， 可以明顯看出政黨力量之介入與壟斷，完全不具多元性及 專業性之要求。 再者，審查會本身在組織上， 並非屬於不受層級指令之 獨立機關，其設於籌備處之下，卻可以作成「行政決定（ 決定委員人選）」，拘束上級之本院，根本破壞憲法上行 167 政權上下指揮監督之體系原則。最後，此一委員會「完全 」由私人組成，並無具須負政治責任之政務首長或民意代 表參與，所作之決定卻非屬「諮詢性」或建議性質，而可 拘束具有民主正當性及需負政治責任之行政機關（本院） ，甚至實質上拘束立法院，亦顯然違反民主政治與責任政 治原則。故此種審查會之設計，無法通過憲法之檢驗，並 損害廣播電視自由之制度性保障。 六、通傳會組織法第四條規定讓政 黨操縱提名過程，明顯侵害 廣播電視自由，違反民主原則 （一）廣播電視自由之客觀面向與制度性保障 關於廣播電視自由，現行憲法當中並無明文規定， 究竟屬於憲法第十一條言 論自由，或者屬於第二十二 條自由權概括條款之保護範圍，即不無疑義。 貴院 釋字第三六四號解釋表示 ：「以廣播及電視方式表達 意見，屬於憲法第十一條 所保障言論自由之範圍。為 保障此項自由，國家應對 電波頻率之使用為公平合理 之分配，對於人民『接近 使用傳播媒體』之權利，亦 應在兼顧傳播媒體編輯自 由原則下，予以尊重，並均 應以法律定之。」其解釋 理由書中並進一步闡明：「 廣播電視係人民表達思想 與言論之重要媒體，可藉以 反映公意強化民主，啟迪 新知，促進文化、道德、經 濟等各方面之發展，其以 廣播及電視方式表達言論之 自由，為憲法第十一條所 保障之範圍」。依此解釋， 廣播電視「媒體」與「言 論」、「講學」、「著作」 及「出版」等一樣，皆為 「表達意見」的「方式」之 一，受到憲法第十一條言 論自由之保障。然而，此項 168 基本權利所涉及之保護範 圍不限於「作為意見表達途 徑」之部分而已，此由解 釋文中另外提及「媒體編輯 自由」可見一斑。 廣播電視自由與其他基本權利一樣，具有主觀與客 觀兩個不同面向。首先， 廣播電視自由是一種主觀的 防禦權，保障廣播電視經 營者不受來自國家或其他社 會團體的干預、引導與操縱 （註三十四） 。此項權利之主 體，包括公共廣播電視台 、民營廣播電視公司及與節 目製作直接相關之工作人員，如記者及節目編輯等 （ 註三十五） 。而其保障 內涵，從製作資料之蒐集到播送 行為皆涵蓋在內（註三十六） ，換言之，並不限於「播送 （ Sendung ）」行為，也涵蓋節目的「準備（ Vorbereitung）」與其他相關的行為。其中，節目自 由（Programmfreiheit）乃是廣播電視自由之核心，廣 播電視經營者，得依此獨 立自主且自我負責地決定節 目之種類與內 容等（註三十七） ，包括政治、社會、經濟 、文化或教育等節目類型 ，也包含譁眾取寵的娛樂性 節目。據此，廣播電視自 由主體得以對抗國家（包括 立法者）、政黨、媒體強權（Medienmacht ）及來自 於其他社會團體或個人之 直接或間接干預。故廣播電 視自由之主觀面向具有「免於國家干預（Staatsfreiheit ）」之功能。其次，廣播 電視自由在客觀上也保障個 人及輿論自由形成的功能 ，為自由民主基本秩序所不 可或缺的一環，是一種「服務的自由（ dienende Freiheit）」（註三十八） 。易言之，廣播電視與報紙、雜 誌等出版品一樣，是輿論形成的「媒介與要素（ 169 Medium und Faktor ）」（註三十九），相較於其他自由權 利，廣播電視自由不只是 為了權利主體的個人發展或 追求利益，更是制度性地 保障自由的廣播電視得以「 存在（Existenz）」並「發揮功能（Funktionsfähigkeit ）」（註四十） ，蓋自由多元之廣播電視為民主國家憲 法中不可或缺之「制度性保障（institutionelle Garantie）」。而且，廣播電視之影響範圍廣泛，節 目具有現實性及啟發性， 使其在大眾傳播媒體之中， 具有特別重要的意義 （註四十一） 。為了發揮廣播電視的 民主及社會功能，立法者 因而負有創設「明確秩序（ Positive Ordnung）」的義務，透過人事、技術、財務 及程序等相關規定，以保 障社會上不同的意見得藉此 表達出來，或由此獲得必要的資訊 （註四十二）。 玆以德國制度為例加以說明。採內閣制度之德國政 治體制，對於獨立機關之 設置，本採取比較保守之態 度，通說從政府向國會負 責之角度出發，認為政府中 各行政機關應遵守行政一 體性原則，獨立機關應屬例 外情形（註四十三） 。而德國各邦職司民營廣播電視監督 之「邦媒體署（Landesmedienanstalten）」即屬一種獨 立機關。蓋因基本法第五 條第一項第二句保障廣播電 視「免於國家之干預（Staatsfreiheit）」及「與政黨保 持距離（Parteienferne）」，故必須在組織上保障邦媒 體署之獨立自主的法律地 位。其中，政黨因為在憲法 具有雙重功能「Die verfassungsrechtliche Doppelfunktion der Parteien 」，一方面為人民結社，參與國民政治意 思之形成，另一方面也支 配國家政治意思之形成，故 170 學說認為，基於「多元要求（Pluralitätsgebot）」及「 禁止支配（Beherrschungsverbot）」等原則，廣播電視 之監督應採「專家模式（Sachverständigen-Modell ） 」（註四十四） ，由社會各種團體多元參與，降低或排除 政黨之影響。 （二）通傳會成為政黨代表支配之機關 反觀我國通傳會之組成，因為在野政黨堅持該會委 員應按政黨比例制產生， 使得組織法一直難產而無法 順利設立運作。最後朝野 黨團協商結果，該法第四條 規定形式上雖採專家參與 ，實質上透過政黨比例方式 推薦「組成審查會」與提 出「委員名單」，將政黨之 影響力直接介入通傳會之 組成，明顯損害上述廣播電 視自由所保障之內涵，侵害人民之基本權利，導致特 定政黨勢力支配監督機關 ，影響整體之通訊傳播秩序 ，控制國民政治意思之形 成，破壞國家與政黨之界限 ，損害民主政治之基礎，侵蝕憲法上之民主原則。 政黨的黑手赤裸裸地伸入通傳會之組成，由本次審 查會之審查過程，已昭然 若揭。國親兩黨推薦之審查 委員背景資歷，皆屬黨政 人士。審查會中由國民黨及 親民黨推薦之審查委員在 第一輪投票時，係以技術操 作之方式，確保該兩黨推 薦之候選人人選出線：除主 席王鍾渝外，李桐豪、邵 玉銘、殷乃平、薛香川及蔡 勳雄等國親推薦之審查委 員均僅圈選九位人選（均包 含國民黨及親民黨提名之 八位候選人），而民進黨推 薦之審查委員均圈選足額 的十三位，因此，在第一輪 投票國民黨及親民黨提名 之八位候選人全數上榜，第 171 二輪投票時始有民進黨及 台聯黨推薦之人選上榜（附 件三）。顯見此一審查提 名制度之設計與實際運作， 已偏離獨立機關之獨立超 然本質，未來運作時委員受 到政黨的影響與干擾，殆屬必然。 由於此種政黨運作太過明顯，連台北美國商會（ American Chamber of Commerce in Taipei ）在其發行 之刊物中都以「有致命缺失之 NCC」（ A Fatally Flawed NCC ）作為社論標題（附件九），認為選出 之委員具有鮮明的黨派色彩（ Inevitably the voting to choose the 13 commissioners went chiefly according to party lines.）。如果 貴院大法官於本案未能毅然阻止 此種容許政黨力量介入操 作人事任命之違憲立法，將 來立法院若將獨立行使職 權之大法官、考試委員、監 察委員之提名任命，都透 過立法改為同一模式，以致 造成憲政秩序之傾頹，屆 時再思予以匡正，恐為時晚 矣！ 七、通傳會組織法第四條規定之組 成方式，所涉及之憲法基本 權利侵害疑慮 獨立機關的設計重視其「專業 性」和「價值多元性」， 應無疑問。通傳會組織法第四條第二項規定「本會委員依 電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等 領域，由各政黨（團）接受各界舉薦」之規定，其中「依 電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等 領域」可解讀為係屬達成委員背景「專業性」之手段，此 乃基本專業資格的要求，同時對於獨立行政管制機關組成 份子的專業多元性亦屬有所增益，應無疑問，即使屬於可 172 能和「工作權」與「參政權」有關的專業背景限制，但應 可肯定其為達成上述「專業效率」和「價值多元性」之公 益考量，與大法官歷來針對涉及憲法第十五條工作權保障 之爭議所作成之解釋 （註四十五） 主要意旨互相對照之下，尚 可謂符合比例原則的要求。惟通傳會組織法第四條有關「 政黨比例」之提名程序設計，則顯有侵害人民參政權、言 論自由及結社自由之疑慮，玆說明如下： （一）對參政權之影響 參政權之保障範圍，除了人民為了選舉、罷免、創 制和複決所需的投票權之 外，從個人基本權利的憲法 分析角度來看，參政權是 每個人透過參與公共事務的 方式，以實現自我的權利 ，亦即參政權乃是讓每個人 能夠透過政治參與的管道，追求公共善（ public good ）實踐的必要基礎，不但 是基本人權不可分割的一環 ，更是群己關係中「公益 」和「私益」互相接軌道的 必要介面（註四十六） 。憲法第十八條規定「人民有…… 服公職之權」，在此意義上亦屬「參政權」之範疇。 因此，參政權的保障不但可以推導出投票權保障的 結論，根據當代著名哲學家 John Rawls 的詮釋，參 政權還應該包括平等參與（equal participation ）此一 權利在內（註四十七） 。詳言之，除了選舉、罷免、創制 和複決權之外，參政權也 涵蓋言論自由或表意自由、 集會結社自由和服公職的權利 （註四十八）。 在通傳會組織法所要求之「政黨比例」模式下，無 論其專業背景為何，任何 個人要成為委員，即便未必 要加入任何特定政黨，成 為黨員，但是至少仍須透過 173 政黨勢力推薦之管道，才 由可能在依政黨比例設計之 審查提名程序中，擔任通 傳會委員此一公職，此種限 制應該可以歸類為對人民 參政權或服公職基本權利之 實質限制。首先，相對於 其他具有政黨黨員或與政黨 勢力關係良好之個人而言 ，不具備此種背景之個人， 無異於被剝奪了上述參政 權中「平等參與」之權利。 再者，依政黨比例原則推 薦審查產生之通傳會，對於 該委員會獨立性之達成， 不但毫無助益，反有減損之 虞，同時，此一設計，與 獨立行政管制委員會所追求 之專業效率、政治中立性 和價值中立性數者目標之間 ，亦無必然連結關係，甚 至有嚴重之妨害，已如前述 。因此，通傳會組織法所 規定之以政黨比例推薦審查 產生通傳會委員之設計， 均無法以上述數端做為追求 目的，甚至可以說是除了 彰顯「政治實力分布」和「 政治分贓效果」之外，無 從確定其所追求之正當目的 為何，無從正當化對於平等參政權之限制。 （二）對言論自由與結社自由之影響 其次，在通傳會組織法所要求「政黨比例」推薦與 審查模式下，也違背了國 家立法不得強制人民表意或 結社之言論自由保障意旨 ，應以嚴格審查標準審查其 有無違憲。詳言之，在通 傳會組織法之架構下，任何 個人若有擔任委員之意願 ，即使法律上不須成為特定 政黨之黨員，但是，仍需 要透過「政黨勢力」管道運 作，方得成為政黨推薦之 委員人選，不免使人民（即 潛在的委員人選）須自行 和特定政黨形成一定程度關 係，方得成為委員可能人 選，或必須有意無意地在日 174 常社會生活或委員推薦審 查過程中，直接或間接表明 其對各種政治勢力或相關 議題之看法或立場，甚或因 而被外界認為與特定政黨 具有相當淵源或關連性，形 成標籤化現象，此種後果 對於人民之結社自由（不結 社之自由）事實上已形成 相當限制。換言之，此一組 織法之立法對於人民結社 自由（憲法第十四條）已形 成實質上之侵害效果，此 種限制手段對於人民基本權 利所形成的限制，應屬限 制言論自由（憲法第十一條 ）之類型，而其所要達成 的立法目的，實難謂明確或 具有正當性，在嚴格審查 基準之下，顯難通過比例原 則之檢驗。本案與 貴院釋字第五七七號解釋所揭示 之「不表意自由」，本質 上實無二致，均係涉及言論 自由保障中「不表意自由 」之核心問題，故而在違憲 審查基準的選擇上，應該 適用嚴格審查基準，或者「 至少」應適用與釋字第五 七七號解釋相同的審查基準 ，從而判斷為違背比例原則之違憲立法措施。 最後，依據通傳會組織法第四條規定，只有立法院 內的各政黨所屬立法委員才有權力行使通傳會委員及 審查委員之提名權，無黨 籍委員則完全無從置喙。此 項對於立法院內無黨籍委員之差別待遇，顯係以政黨 為分類標準，應採嚴格審 查標準審查之。就目的而言 ，強制政黨比例產生的系 爭規定，反而破壞了通傳會 委員應超出黨派之外的職 權獨立性，自屬違憲目的。 又以手段而言，立法者至 少也應同時考量無黨籍委員 之代表性，而賦予後者相 當之權力，而根本不應有黨 籍之差別待遇。故通傳會 第四條規定亦顯然違反平等 175 原則，而應宣告違憲。 八、依各政黨（團）在立法院所占 席次比例推薦通傳會委員及 審查會委員之規定，亦違反立法院「屆期不連續」原則， 破壞民意政治原則 立法院內立法委員之政黨席次比例有其屆期限制，一旦 改選，立法委員之政黨席次比例隨之改變。故所謂立法院 內立法委員之政黨席次比例僅於立法院之各該特定屆期 內 始有其政治與規範意義，超越每屆立法委員之任期，所謂 政黨席次比例即失其意義，不能也不應成為任期屆滿後的 制度基礎，此乃民意政治之要求。（參考 貴院釋字第五 八五號解釋理由書：「立法院調查權既應由立法院院會決 議設立並由立法委員組成之調查委員會行使之，該調查委 員會委員之任期至遲應於該屆立法委員任期屆滿時終止， 以符民意政治原則。該屆期不連續原則自應適用於由該屆 立法委員經院會決議委任非立法委員擔任調查委員會委員 之情形。」） 查本屆立法委員的任期至二○ ○ 八年一月三十一日屆滿 ，而第一屆通傳會委員之任期，如自二○ ○ 六年一月起算 ，至少將會在二○ ○ 九年一月才會屆滿。換言之，依據本 屆立法委員政黨席次比例所推薦產生通傳會委員之任期， 將必然超過本屆立法委員之任期。也就是說：立法院當時 推薦通傳會委員及審查委員所依據之立法委員政黨席次比 例推薦，在二○ ○ 八年一月三十一日後即不復存在。如果 通傳會委員竟能繼續留任，顯然與通傳會組織法規定「依 立法委員政黨席次比例推薦產生」之基本原則相牴觸，並 牴觸立法院屆期不連續原則。 176 反之，如要貫徹「依立法委員 政黨席次比例推薦」的原 則，並符合立法院屆期不連續原則，則通傳會委員似乎應 於每屆立法委員改選時即當然隨之任滿，並由新改選產生 的立法院重新依據最新的政黨席次比例推薦產生委員。但 如此解釋，必然破壞通傳會組織法所賦予通傳會委員的固 定任期之身分保障，也會同時侵害其行使職權之獨立性。 可見通傳會組織法規定「依立 法委員政黨席次比例推薦 產生通傳會委員及審查委員」之設計，必然與「立法院屆 期不連續原則」或「通傳會之獨立行使職權」二者之一有 所牴觸。 九、通傳會組織法第十六條溯及既 往之規定，違反平等原則及 法安定性之原則 通傳會組織法第十六條規定： 「自通訊傳播基本法施行 之日起至本會成立之日前，通訊傳播相關法規之原主管機 關就下列各款所做之決定，權利受損之法人團體、個人， 於本會成立起三個月內，得向本會提起覆審。但已提起行 政救濟程序者，不在此限：一、通訊傳播監理政策。二、 通訊傳播事業營運之監督管理、證照核發、換發及廣播、 電視事業之停播、證照核發、換發或證照吊銷處分。三、 廣播電視事業組織及其負責人與經理人資格之審定。四、 通訊傳播系統及設備之審驗。五、廣播電視事業設立之許 可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執照 之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。」（第 一項）「覆審決定，應回復原狀時，政府應即回復原狀； 如不能回復原狀者，應予補償。」（第二項）此一規定使 得自通訊傳播基本法施行之日起（九十三年一月九日）至 177 通傳會成立之日前，所有原主管機關所作成之行政處分， 只要受處分之相對人或利害關係人並未表示不服而提起行 政救濟，均得在通傳會成立起三個月內，向通傳會提起覆 審，造成已經確定之案件，不論有無足以推翻其確定力之 重大違法事由，均得因該溯及既往之規定而一律得以提起 覆審，推翻原處分之確定力，嚴重破壞法治國家之法安定 性原則，影響廣電秩序至鉅。此種規定不但破壞已經確定 將近二年以上之法律秩序，影響法治國家法安定性之基本 要求，也影響行政機關政策之推動與行政之執行。 至於曾對原主管機關所作成之 行政處分，表示不服之相 對人或利害關係人，則因已提起行政救濟，卻反而不得依 該法提起覆審。此不啻讓不積極行使訴願權、訴訟權而甘 服行政處分之人可以獲得立法創設之救濟特權，而積極行 使訴願權、訴訟權之不服行政處分者，反而不能享受立法 創設之救濟特權，造成不合理之差別待遇，違反憲法第七 條平等原則之要求。 十、通傳會一旦成立，將立即造成 憲法法益及公共利益不可回 復之重大損害，有為暫時處分之必要性 通傳會組織法既有上述各項明 顯違憲情事，尤其是政黨 黑手伸入通傳會委員之審查產生過程，已經嚴重動搖了政 黨退出媒體之改革基礎。如今立法院已於九十五年一月十 二日行使同意權，一旦通傳會成立並開始行使職權，不僅 對於憲法權力分立制度造成嚴重傷害，更因政黨力量之介 入，嚴重破壞憲法對於廣播電視自由之制度性保障，與人 民基本權利之重大損害。尤其現由行政院新聞局及交通部 電信總局處理中之核發證照、更換執照等未來屬通傳會職 178 掌範圍內應即處理之案件數量繁多，涉及人民權益至鉅（ 參見附件十：新聞局廣電處有線電視科之近期相關業務及 案件）其中許多重大案件均具有時效性，例如台視、中視 、華視、公視四家無線電視台之執照將於九十五年六月三 十日到期，該四家電視台已於九十四年十二月三十一日前 向新聞局提出換照申請，依通傳會組織法應移撥由通傳會 審議，倘若由此一以違憲方式組成之通傳會完成換照審議 ，未來 貴院對於通傳會之組成方式及覆審程序宣告違憲 失效時，對於此等決定如何善後處理，將成為難以解決之 問題，另如廣播電台執照期滿申請換照之審核（約五十家 ，參見附件十一：行政院新聞局九十五年一月至三月待處 理重大業務）、電信執照之核發，也涉及廣播及電信產業 之龐大利益與人民之重大公益，倘若 貴院不先為暫時處 分，暫時維持現狀，未來整體通訊傳播秩序勢將大亂，將 造成人民權益及公共利益不可回復之重大損害。 又如通傳會組織法第十六條明 顯違憲之覆審規定，一旦 執行，亦涉及掌握通傳會之特定政黨是否介入圖利之危險 ，例如有關原屬中國國民黨黨營事業之中廣或中視，有多 項已確定之不利行政處分，可藉此一規定提起覆審（如要 求中廣無償繳回中廣音樂網及寶島網頻率之決定（原為執 行所謂「對匪廣播政策」）），值此中廣或中視股權交易 之敏感時刻，更有透過暫時處分保全現狀（以維持原處分 之確定力），避免公共利益受到重大損害之必要性。 另依通傳會組織法第二條規定 ：「自本會成立之日起， 通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播 電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交 179 通部、本院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更 為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」同法第十一 條第一項亦規定：「本會相關人員應由交通部郵電司、交 通部電信總局及本院新聞局廣播電視事業處之現有人員， 隨同業務移撥為原則。」因此，一旦通傳會成立，相關部 會、機關之職權便立刻移轉，甚至各機關現有人員也必須 隨業務移撥至通傳會。其所涉及之機關裁撤、組織變更規 模龐大，業務及人員移撥牽涉事務龐雜（例如：新聞局廣 電處之業務移撥，參見附件十二）如未來 貴院對於通傳 會之組成方式宣告違憲失效時，通傳會必須重新成立，且 立法院重新修法尚需一段時間，此等已移撥之業務將無任 何法定機關可以執行，勢必將造成公共利益無可彌補之損 害。 鑒於通傳會組織法第四條及第 十六條確有明顯違憲之處 ，通傳會一旦成立運作，將造成憲政秩序與廣播電視秩序 無可彌補之傷害，影響公共利益至為重大，確有暫時維持 現狀之必要，故聲請 貴院在未作成終局判斷前，為避免 造成憲法法益及公共利益不可回復之重大損害，懇請 貴 院採取保全憲法法益及公共利益之暫時處分，先行宣告通 傳會組織法第四條及第十六條暫時停止適用。 肆、關係文件之名稱及件數 附件一：本院於九十二年九月八日 送請立法院審議之「通訊傳 播委員會組織法」草案。 附件二：本院於九十四年三月二十 三日再次函請立法院審議之 「通訊傳播委員會組織法」草案。 附件三：提名審查委員會二輪投票結果一覽表。 180 附件四：呂忠津致本院院長「拒絕 被提名為國家通訊傳播委員 會委員聲明書」。 附件五：通傳會籌備處九十四年十一月十一日致本院函。 附件六：本院九十四年十一月十七日致立法院函。 附件七：立法院九十四年十一月十八日致行政院函。 附件八：目前立法院審議中的行政院組織法之最新協商版本。 附件九：台北美國商會發行之期刊 Taiwan Business Topics 社 論「有致命缺失之 NCC」（A Fatally Flawed NCC ） 一文影本（Vol.35 No.12 December 2005 ）。 附件十：行政院新聞局廣電處有線 電視科九十五年重要待辦業 務。 附件十一：行政院新聞局九十五年一月至三月待處理重大業務。 附件十二：廣播電視業務之移撥說明。 註一：例如，行政院金融監督管理委員會組織條例第八條第四項：「 本會委員具有同一黨籍者，不得超 過委員總額三分之一」。行 政院公平交易委員會組織條例第十 一條第三項：「本會委員具 有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一。」 註二：例如，公職人員選舉罷免法第八條第五項：「各選舉委員會委 員，應有無黨籍人士；其具有同一 黨籍者，在中央選舉委員會 不得超過委員總額五分之二，在省 （市）、縣（市）選舉委員 會不得超過各該選舉委員會委員總額二分之一。」 註三：424 U.S. 1(1976) 註四：貴院在釋字第五八五號解釋中，一方面肯定系爭真調會條例第 四條規定「本會及本會委員須超出 黨派以外，依法公正獨立行 使職權」部分規定的合憲性，另方 面又同時強調系爭條例不能 完全排除立法院對真調會委員之免 職權。雖然上述解釋與本案 181 情形未必相似，但可見職權上的獨 立性未必當然可導出組織法 上的獨立性；反之，組織法上的人 事任免權如果設計妥當，也 未必會損及職權上的獨立性。 註五：林子儀，「美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會」， 收於氏著，『權力分立與憲政發展 』，台北，月旦出版公司， 1993 年，頁 127。 註六：See RICHARD J. PIERCE, JR., SIDNEY A. SHAPIRO & PAUL R. VERKUIL, ADMINISTRATIVE LAW AND PROCESS 87-88 (2nd ed., 1992). 註七：Id. at 89. 註八：See STEPHEN G. BREYER & RICHARD B. STEWART, ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY: PROBLEMS, TEXT, AND CASES 117 (3rd ed., 1992). 註九：Id. 註十：參見湯德宗，「美國權力分立的理論與實際：我國採行總統制 可行性的初步考察」一文中的案例 整理和介紹，收於氏著『權 力分立新論』（2000 年增訂二版）。 註十一：See, e.g., Stephen G. Breyer & Richard B. Stewart, Administrative Law and Regulatory Policy 91- 137 (1992); Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle; Towa rd Effective Ri sk Regulation 80 (1993); Laurence H. Tribe, American Constitutional Law 703- 17(3rd ed., 2000); Ge offrey P. Miller, Independent Agencies, 1986 Sup. Ct. Rev. 41; Symposium: The Independence of Independent Agencies, 1988 Duke L.J. 215 ; Laurence H. Tribe, American Constitutional Law 701(3rd ed., 2000). 註十二：參見林子儀，前引文，頁 133-135。 註十三：See Paul R. Verkuil, The Status of Independent Agencies After 182 Bowsher v. Synar, 1986 DUKE L. J. 779, 781. 註十四：272 U.S. 52 (1926). 註十五：295 U.S. 602 (1935). 註十六： 辻村みよ子著，『憲法』，（東京：日本評論社， 2000） ， 456 頁。 註十七：塩野 宏著， 『行政法Ⅲ 』，（東京：有斐閣，1997） ，60 頁。 註十八：原田尚彥著，『行政法要論』，全訂第四版增補版（東京：學 陽書房，2000），56 頁。 註十九：塩野 宏著，『行政法Ⅲ 』，（東京：有斐閣， 1997），61 頁。 註二十：藤田宙靖著，『行政組織法』，新版（東京：良書普及會， 2001），87 至 88 頁。 註二十一：辻村みよ子著，『憲法』，（東京：日本評論社， 2000）， 456 頁。 註二十二：藤田宙靖著，『行政組織法』，新版（東京：良書普及會 ，2001），131 頁。 註二十三：辻村みよ子著，『憲法』，（東京：日本評論社， 2000）， 533 頁。 註二十四：在日本，行政機關之上級與下級關係中，有「管理」、「 監督」及「所轄」三種類型， 就控制程度而言，「管理」 最強，監督次之；「所轄」則最弱，僅在 內閣擁有人事權 與預算權之程度 內具有關係。芦部信喜著，高橋和之補訂 ，『憲法』第三版，（東京：岩波書店， 2002），295 至 296 頁。 註二十五：辻村みよ子著，『憲法』，（東京：日本評論社， 2000）， 456 頁。 183 註二十六：參見中央行政機關組織基準法第二條第一項：「本法適用 於行政院及其所屬各級機關（ 以下簡稱機關）。但國防組 織及檢察機關組織法律另有規 定者，從其規定。」第三條 ：「本法用詞定義如下：一、 機關：就法定事務，有決定 並表示國家意思於外部，而依 組織法律或命令（以下簡稱 組織法規）設立，行使公權力 之組織。二、獨立機關：指 依據法律獨立行使職權，自主 運作，除法律另有規定外， 不受其他機關指揮監督之合議 制機關。（下略）」。第三 十二條第一項規定：「相當二 級機關之獨立機關組織規模 建制標準如下：（下略）」 註二十七：未來本院之下除傳統之部會外，將設五個獨立機關，包括 中央銀行、中央選舉委員會、 公平交易委員會、金融監督 管理委員會、通訊傳播委員會 。參本院組織法修正草案總 說明。 註二十八：參見行政院公平交易委員會組織條例第十一條第一項：「本 會置委員九人，任期三年，任滿得連任。其中一人為主任委 員，特任，綜理會務；一人為副主任委員，襄助主任委員處 理會務，職務比照簡任第十四職等；其餘委員職務比照簡任 第十三職等，均由行政院院長提請總統任命之。」 註二十九：參見公職人員選舉罷免法第八條第一項：「中央選舉委員 會隸屬本院，置委員若干人， 由行政院院長提請總統派充 之，並指定一人為主任委員；其組織另以法律定之。」 註 三 十：參見行政院金融監督管理委員會組織法第八條第一項：「 本會置委員九人，其中一人為 主任委員，特任，綜理會務 ，執行委員會之決議，對外代 表本會，任期四年，任滿得 連任一次；二人為副主任委員 ，襄助主任委員處理會務， 184 一人職務比照簡任第十四職等 ，任期四年，任滿得連任一 次，一人職務列簡任第十四職 等，不受任期四年之限制； 其餘委員六人，職務比照簡任 第十三職等，其中三人任期 四年，任滿得連任一次，另三 人於本會成立時任期二年， 續獲任命者，任期四年，任滿 得再連任一次。委員均由行 政院院長提請總統任命之。」 註三十一：基於憲法增修條文第三條第三項、第四項規定鬆綁國家機 關組織立法密度的修憲意旨， 立法院對於本院組織的立法 權範圍，原則上應以規範其組 織架構（例如部會數目及職 權範圍）、編制、總員額等一 般事項為主，而未必能及於 個別官員之任命同意。如為維 護某些機關之獨立行使職權 ，立法院仍可透過一般性的資 格條款，對於相關官員之積 極或消極資格予以規範（例如 通傳會組織法第六條規定） ；或採用較長任期（超過四年 ）、交互任期、個別起算等 制度設計，如此反而更可防止 同一任總統或本院院長得以 任命某一獨立行政機關之全部委員，而影響其獨立性。 註三十二：參見 貴院釋字第五八五號解釋許宗力大法官部分不同意見 書。 註三十三：參見 貴院釋字第五八五號解釋許宗力大法官部分不同意見 書。 註三十四：參見德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 95, 220/234. 註三十五：參見德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 59, 231/261 f. 註三十六：參見德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 77, 65/74; 91, 125/135； Werner Frotscher, “Big Brother” und das deutsche Rundfunkrecht , München, 2000, S. 28. 註三十七：Frotscher, a.a.O., S. 28. 185 註三十八：參見德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 74, 297/323 f.; 87, 181/197. 註三十九：參見德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 12, 205/260; 73, 118/152. 註 四 十：參見德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 12, 205/261; 31, 314/326 ; Frotscher, a.a.O., S. 29. 註四十一：參見德國聯邦憲法法院判決 BVerfGE 90, 60/87. 註四十二：Frank Fechner, Medienr echt, S. 192,Rn. 559. 註四十三：黃錦堂，「論機關之獨立化」，收於氏著，『行政組織法 論』，2005 年，頁 195/204。 註四十四：Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 316, Rn. 81. 註四十五：例如 貴院釋字第四○ 四號解釋指出：為增進公共利益之 必要，對於人民從事工作之方 法及應具備之資格或其他要 件，得以法律為適當之限制， 此觀憲法第二十三條規定自 明。 註四十六：參見朱敬一、李念祖合著，「什麼是參政權？」收於『基 本人權』，頁 224（2003 年 7 月，時報出版）。 註四十七： JOHN RAWLS, A THEORY OF JUSTICE 194-200 (1971, 1999 revised version). 註四十八：參見朱敬一、李念祖合著前揭文，頁 224。 （本件聲請書其餘附件略） 186 ### 2. 許大法官宗力提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443608) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意違憲結論，惟認理由構成仍有不足，補充責任政治與去政治化兩條理由線。 > **核心主張**：基於行政一體與責任政治，行政院除憲法別有規定外，對所有國家行政事務均有適法與適當的指揮監督之權，對重要行政人事則有選任與免職之權；人事權可以被制衡，但不能被剝奪。系爭規定將行政院對通傳會委員的人事選任權剝奪殆盡，抽掉責任政治中人與事兩大支柱之一，使行政、立法兩權關係明顯失衡，即使採寬鬆審查標準亦難謂合乎責任政治與權力分立原則。通訊傳播自由對監理媒體的通傳會的去政治化有高度強烈要求，人民對其超越政治的公正性信賴是通傳會賴以生存的最重要養分；系爭規定讓政黨依席次比例共同主導委員組成，反而使通傳會烙上濃厚政黨色彩。只要未實質剝奪行政院的人事決定權，由各政黨推薦學者專家組成審查委員會審查候選人，即無違憲之虞。 > **與多數意見的差異**：本席敬表同意多數的違憲結論，但認為理由構成仍有諸多不足與待澄清之處，故就責任政治原則與通訊傳播自由的去政治化要求分別補充論證，並說明何種參與模式仍屬合憲。另表明面臨高度政治敏感案件，司法固有必要謹慎自制、保持低度介入，但當行政、立法兩權關係明顯失衡、政黨介入明顯牴觸去政治化要求時，若還畏懼政治報復而明哲保身，即有虧職守。 1 協同意見書 大法官 許宗力 如果憲法業將所有的行政權賦予總統 ， 我 敢大膽地主張 ， 立法權並無權力去削弱或 變更其行政權限。---我認為如果有任何 權力本質上即屬行政權者，那就是任命、 監督及指揮執行法律者的權力 1 。 James Madison 在權力分立國家，對於公務員之人事高權 與實質選任權，乃從政府權之本質與功能 所導出，更確切說，乃從政府權作為必須 對國會與人民負責之最高行政首長之地 位，以及作為行政行為之最高領導機關之 功能所導出 2 。 Werner Bockenforde 本件解釋認通傳會組織法第四條第二、三、四、六項有關 通傳會委員選任程序之規定，違反責任政治、權力分立原則 與通訊傳播自由，本席敬表同意，惟認理由構成仍有諸多不 足，有待補充、澄清之處，爰提出協同意見書如下: 一、系爭通傳會委員選任之規定違反責任政治原則 1 1 Annals of Cong. 463 (Gales & Seaton eds., 1789), cited from Calabresi and Prakash, The President’s Power To Execute the Laws, 104 Yale L.J. 541 1994-1995 ( ”If the Constitution has invested all executive power in the President, I venture to assert that the Legislature has no right to diminish or modify his executive authority…..I concei ve that if any power whatsoever is in its nature executive, it is the power of appointing, overseeing, and controlling those who execute the laws.”) 2 Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, Berlin 1974, S.23 („Personalhoheit und materielles Auswahlrecht hinsichtlich der Beamten (werden) aus Wesen und Funktion der Regierungsgewalt im gewaltenteilenden Staat hergeleitet, näherhin aus ihrer Stellung als Parlament und V olk verantwortliche Spitze der Exekutive und ihrer Funktion als oberstes Leitungsorgan der Exekutivetätigkeit.„) 2 基於行政一體 3 及責任政治 ， 作為國家最高行政機關之行政 院，除憲法別有規定外，對所有國家行政事務，均有透過科 層體制作適法與適當指揮、監督之權，對行政人事，尤其是 各部會首長等重要行政人事，則有選任與免職之權，行政院 院長主要即藉由對事的指揮監督，與對人的任免這兩大權力 之行使 4 ，就行政整體表現對立法院負起最終之政治責任 5 。 這是憲法所規定行政一體與責任政治之常態，獨立機關的出 現，不僅鬆動了最高行政首長對事之指揮監督的強度，也大 幅限縮對人之任免權力的行使，而構成對此憲政常態的挑 戰，是否以及在如何條件下始能認定合憲，自有獨立機關之 建制以來，始終是歐美學界與實務界聚訟焦點。通傳會可說 是我國第一個參考外國立法例設置的獨立機關，引發憲政爭 議，當不足為奇。 獨立機關的組織形態，是立法者創設出來的，基本上不是 憲法之要求，是其究竟有多獨立，主要是經由立法者的型 塑，憲法並沒要求獨立機關必須具備何種程度、何種內容的 獨立性。當然，獨立性越低，與一般科層體制越近似，就越 失去設置獨立機關的意義；反之，獨立性越高，越脫離最高 行政首長的掌控，就越有違反行政一體、責任政治與民主原 則的疑慮。獨立性低，導致降低設置獨立機關之本意，基本 3 「行政一體」（Einheit der Verwaltung, unitary executive）本身具多義性，國家學、行政學與法釋 義學都使用這個概念，含意未盡相同（ vgl. Michael Sachs, Die Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem, NJW 1987, S.2338ff.）。就我國憲法第五十三條與增修條文第三條第二項之規範關 聯而言，「行政一體」指的既不是較高、抽象層次的「國家一體」，也不是最容易引發爭議，客觀 上也的確並不存在的所謂「組織一體」 ，毋寧是「責任一體」 （Einheit der Verwaltung als Verantwortlichkeitszusammenhang），要求位居金字塔頂端之最高行政首長能經由層級指揮監督， 為所有施政負責（Vgl. dazu Martin Oldiges, Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem, NVwZ 1987, S. 739）。若否定此意義下的「行政一體」具憲法位階效力，無異於否定民意政治與責任政治。 4 當然，這並不表示行政院只能經由對事的指揮監督權與對人的人事權領導整個行政，機關員 額、組織編制與概算等之核定，也是領導統禦之手段。 5 於對事的指揮監督權外，另強調以人事高權構築責任政治之根基者，可參見 Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.II, S.309 ; Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, Tübingen 1999, S.185f. 3 上不是憲法問題，可置之不論；獨立性高，高到何程度，將 導致違反行政一體與責任政治 ， 則涉及憲法問題 ， 須要正視。 對事的指揮監督與對人的任免乃建構責任政治不可或缺 的兩大支柱。為防責任政治因獨立機關的設置而遭淘空，因 此無論事的方面，如何鬆動行政首長的指揮監督，人的方 面，如何限縮行政首長任免權之行使，均應設有一定底線， 碰觸此底線 ， 即構成行政一體與責任政治的當然違反（per se illegal）： 事的方面，為使獨立機關之設置有其意義，一般均不許行 政首長作全面性與概括性之事前指揮與適當性監督 6 ， 若越過 此線，賦予獨立機關更多獨立性，例如連適法監督也一律免 除，只保留概算與機關員額之核定等權，以間接影響獨立機 關之決定，是否已碰觸行政一體與責任政治之底線，有待進 一步審酌，惟因與本件無直接關係，本院尚無須就此表示意 見 7 ；與本案有關，須要本院表示意見者，乃限縮行政院院長 人事任免權之底線何在的問題。 人的方面，為維護獨立機關的專業性與獨立性，一般均從 規定用人資格、任期保障等項限縮行政首長之人事任免權。 本件涉及爭議則是，系爭規定限縮行政院院長對通傳會委員 之選任權，使其選任權只剩名義上之提名與任命權，以及在 整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會委員 候選人之推薦權，簡言之，亦即使行政院院長的選任權「實 質上幾近完全遭到剝奪」，是否碰觸底線，以致違反行政一 體及責任政治的問題。多數意見指出，行政院既為國家最高 6 但不表示絕不能作適當監督，蓋基於合目的性之考慮，法律也可規定在特定事務之決定上，仍 例外保留上級機關之適當監督權。 7 如果讓獨立機關連預算與員額編制都獨立於行政院之外，賦予其相當於獨立審判之法院之地 位，其違反責任政治之嫌疑當然更大。 4 行政機關，「賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保 留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政 院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付 託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表 現負責，以落實行政一體及責任政治。」是只要保留行政院 對獨立機關重要人事 「一定之決定權限」，即不致碰觸底線， 而與行政一體及責任政治有違。何謂「一定之決定權限」， 多數意見雖未進一步闡明，但至少可以確定一點，即決定權 限必須是存在的，不能夠沒有，否則就不是「一定之決定權 限」。因此，人事決定權限如被剝奪殆盡，其碰觸底線，自 無疑義。由於系爭規定將行政院院長對通傳會委員之人事決 定權「實質上幾近完全剝奪」，業已明顯碰觸底線，是多數 意見縱使未詳細闡明「一定之決定權限」，即認定其違反責 任政治，自仍可支持。蓋就本件而言，毋庸闡明「一定之決 定權限」之意義，即可獲致答案，等未來有相關案件再行具 化其內涵即可。 選任權於責任政治之維繫如果是必要的，獨立機關委員的 任期保障制度即難免發生違憲疑義。蓋若行政院院長更迭， 獨立機關委員因享有任期保障，而毋庸與行政院院長同進 退，可能面臨新任行政院院長必須無條件接受前任行政院院 長所選任的委員，卻仍須為獨立機關的施政表現負責的窘 境。這也是美國有學者質疑任期制度可能侵及總統權的原 因。惟本席不認為任期制度當然違憲，只要搭配交錯任期制 度之設計，使新行政院院長至少仍保有選任部分委員的機 會，再加上免職權的賦予---即使是一定條件限制下的免職 權---，使行政院院長仍保有一定程度之人事監督，足以認 定行政院與獨立機關之間仍存在著最起碼之實質的人事聯 5 繫，即非無認定合憲之可能 8 。由於本件爭議焦點僅在於通傳 會委員之選任，系爭通傳法因欠缺交錯任期與免職權之規定 而涉及的憲法問題，並不在聲請範圍，故本院就此毋庸表示 意見。現行公務員懲戒法第四條第二項賦予行政院院長對違 法失職官員的停職權，是否亦因發揮一定程度之人事監督作 用 ， 而足以彌補欠缺免職權之不足 ， 也同樣可毋庸表示意見。 須進一步說明者，鬆動事的指揮監督，或限縮人的任免， 若碰觸底線，如前述，固隨即構成行政一體及責任政治之當 然違反。惟即使未至碰觸底線，亦不表示當然為憲法所許， 蓋鬆動對事的指揮監督，或限縮對人的任免，既然對行政一 體及責任政治有所減損，若無其他搭配之補強設計，以彌補 行政一體及責任政治之缺損，仍難為憲法所容。且即使獨立 機關可能合憲，其設置當亦僅屬例外，若漫無標準，任由立 法者設置獨立機關，行政院終有遭到徹底架空的一天。就此 問題，多數意見指出，「唯有設置獨立機關之目的確係在追 求憲法上公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足 以證立設置獨立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定， 任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督，加上立法 院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合 各項因素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎 尚能維持不墜，足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始 不至於違憲 。 」乃對此問題之回應 ， 雖仍使用若干抽象概念， 但對疑義之廓清，仍不無助益。通傳會建制為獨立機關，是 8 多數意見則似認為任期制根本不是問題，所以毋須多作說明。多數意見之所以認為新任行政院 院長即使因獨立機關委員享有任期保障，而無從重新任命獨立機關委員，亦與責任政治無違，主 要理由諒係在於 ， 責任政治要求獨立機關成員應由行政院院長選任 ， 強調的是行政院院長這個職 位（Amt），而不是個別具體的職位擔當人（Amtswalter），因此，即使職位擔當人更換，只要獨 立機關成員確實是由行政院院長這個職位所選任，就沒有違反責任政治之問題。若依此說，交錯 任期就不是憲法要求。 6 否合憲，自當依此標準判斷。本件聲請人僅就通傳會組織法 第四條有關通傳會委員選任之規定是否合憲之問題聲請解 釋，就通傳會建制為獨立機關是否合憲，並不爭執，是本院 就此問題，尚無須作成判斷。惟多數意見提到，立法者將通 傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，與憲法所保障通 訊傳播自由之意旨相符云云，至少已肯定通傳會設置為獨立 機關，符合「追求憲法上公共利益」此一要件。 以上乃根據獨立機關與行政一體及責任政治之關聯立 論。是如果能以各種理由將獨立機關與責任政治脫鉤，則系 爭規定即使全盤剝奪行政院院長對通傳會委員之選任權，亦 非無合憲之可能。例如論者主張獨立機關的正當性基礎來自 任務本身，是只要任務本身之特殊性足以證立設置獨立機關 之必要性，並進一步符合法律保留，預算經國會審議，再加 上程序透明義務，促進公眾與輿論等外部監督，獨立本身就 為憲法所許可。獨立既為憲法所許，就不能因行政院作為最 高行政機關之最高性發生動搖，行政院不能為獨立機關負 責，而指摘獨立機關之建制違反責任政治。倘一方面承認獨 立機關之建制，另方面卻又要求責任政治，則是悖論。且只 要獨立本身沒有違憲之虞，獨立機關構成員產生的方式，就 只有合不合目的，而沒有合不合憲的問題。亦有論者持相同 看法，認為立法者如果有權設置獨立機關，自有權規定其人 事選任方式；獨立本身這種重度行為都為憲法所允許了，更 何況人事選任這種技術性的輕度行為。既然行政院無須為獨 立機關負責，則剝奪其對獨立機關人事之選任權，使獨立機 關能更獨立於行政院之控制與影響，就不能以違反責任政治 指摘之。 惟這種論調並不足採，蓋只要獨立機關行使的是行政權， 7 就不可能沒有政治責任問題，憲法增修條文第三條第二項根 據責任政治原理所為之設計，很難想像會有例外。如果行政 院無須為獨立機關施政負責，就表示獨立機關至少也應跳過 行政院，由自己直接對立法院負責。惟倘使國會立法設置獨 立機關，並讓獨立機關直接對國會負責，即意謂國會經由立 法，將執行法律之權力，置於只向國會自己負責之獨立機關 官員，其結果與國會執行法律無異，而職司立法之國會，竟 兼掌法律之執行，其侵犯行政權，違反權力分立原則，至為 顯然。是既然基於權力分立，通傳會「不能」跳過行政院， 由自己直接對立法院負責，則如果還堅持行政院「無須」為 通傳會負責，勢將使政治責任無所歸屬，而通傳會淪為責任 政治化外之地，自難為憲法所容。 且如果人事組成真的只是合不合目的之技術性輕度問 題，貫徹獨立才是要務，即表示為了賦予獨立機關最大程度 之獨立性，將被獨立對象之行政院對獨立機關的人事選任權 剝奪至零，亦不可能違憲；循此脈絡推論下去，為了賦予獨 立機關最大程度之獨立性，將被獨立對象之行政院對獨立機 關的各種各類指揮監督權剝奪殆盡，也無違憲問題。此說如 果成立，即與賦予獨立機關憲法機關之地位無異。立法者是 否有權創設憲法機關，答案為何，應是明顯不過了。此外須 指出者，重要的人事任免從來是憲法問題，而不是無關於憲 法的枝節性、技術性問題，否則憲法毋庸為憲法機關及部會 首長的人事組成自為規範，朝野、行政與立法兩權之間也不 會屢次為獨立機關的人事任命權歸屬激烈爭執，並掀起憲法 爭訟，如真調會案（本院釋字第五八五號解釋）是，美國有 多樁因獨立行政管制委員會委員之任免產生憲法爭訟，最高 法院並在 Buckley v. Valeo一案宣告國會任命選舉委員會 8 五位委員當中的三位委員，侵犯總統人事權而構成違憲 9 ，亦 為適例。要之，憲法增修條文第三條第二項課予行政院的政 治責任沒有例外，任務本身的特殊性充其量只能證成設置獨 立機關的必要性，但不能證成獨立機關得脫免於責任政治之 要求，進而切斷與被獨立對象之行政院間之所有人事與事務 監督的臍帶聯繫。將獨立奉為至高無上圭臬，企圖建構一個 人事任免與職權行使都完完全全獨立於被獨立對象之行政 院之獨立機關，既不符憲法，也不切實際。 最後，論者有謂，為維護責任政治，行政院與獨立機關之 間，無須人事與事務監督的臍帶聯繫同時存在，只要任何其 中一項聯繫存在，再搭配程序透明公開等配套措施，即為已 足。在本件脈絡，論者當然是指只要有對事的監督存在，縱 使切斷由任免建構出來的人事聯繫，亦無違於責任政治。惟 責任政治原本是建構在對人與對事這兩條最重要聯繫的基 礎上，現因獨立機關之建制，兩條聯繫同時削弱，業已使責 任政治面臨嚴酷考驗，則切斷其中一條，只留下一條，留下 來的這條微弱聯繫也不因另一條遭切斷而增加強度，弱上加 弱，豈不更難以扛起政治責任？兩條聯繫擇一存在的說法， 如果可以支持的話，充其量也應該只有在大學或地方自治團 體等憲法所保障，並具有社團性質之公法組織有其適用，因 其主要是由社員（構成員）所組成，決策階層基本上是由社 員依民主原則由下而上所選出，除非有違法事由（例如不具 備法定資格），否則國家監督機關只能接受、尊重，至多僅 是作形式上之任命。而獨立機關如通傳會者，沒有社員，不 9 例如 Buckley v. Valeo, Humphrey’ s Executor v. United States, Wiener v. United States等案，參照林 子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會，收錄於氏著，權力分立與憲政發展，頁 131 以下 9 具相同條件，又何能妄言比附，也要求排除與上級機關的人 事聯繫，並只接受有限度的對事監督？ 二、系爭通傳會委員選任之規定違反權力分立原則 即使不談責任政治，單就權力分立原則立論，系爭規定實 質上完全剝奪行政院院長對通傳會委員之選任權，亦已構成 違憲 。 按行政掌法律之執行 ， 執行則賴人事 ， 無人即無行政， 是如同多數意見所指出，行政權依法就行政機關具體之人 事，無分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有選任權要 屬當然。要之，人事權屬行政之核心或本質，實乃憲法學基 本常識，毋庸再多費筆墨推闡，立法權充其量只能制衡，但 不可剝奪，或竟取而代之，否則導致立法權完全凌駕行政 權，行政、立法兩權關係明顯失衡，絕無可能仍為權力分立 原則所容許。系爭規定將行政院對通傳會委員之選任權剝奪 殆盡，多數意見認定違反權力分立，自值得支持。 當行政院的人事選任權遭立法權剝奪，或落入立法權之 手，竟還能謂符合權力分立，實難以想像。不過論者仍提出 幾點理由為系爭規定未違反權力分立辯護，唯恐造成誤導， 有必要作進一步辯駁： 1.首先，論者不承認人事權屬行政權的核心範圍，並認為 如果有人事權核心的話，則充其量只在於常任文官，不包括 政務人員。稱人事權不屬行政權核心，無異於表示行政權可 以完全沒有人事權，國會即使全面剝奪行政的人事權，或甚 至全面接管，除非憲法別有明文規定，否則亦無違憲可言。 換言之，是否剝奪，是否接管，純粹只是國會要不要，敢不 敢，有沒有能力的問題，完全與憲法無涉。然而，除非主張 10 國會主權，國會優位，否則此說根據何在，令人不解。在沒 詳細論證我國憲法是否真的預設國會主權或國會優位的價 值判斷前，就逕行宣稱人事權不屬行政權核心，未免過於輕 率。 本席不否認，剝奪最高行政首長之人事權，在內閣制國家 是有此可能，並可能不構成違憲。丹麥中央銀行八位董事會 成員皆由國會任命，瑞典中央銀行甚至是隸屬國會，而非隸 屬政府的機關，七名董事會成員由國會任命，再由這七位董 事任命第八位董事擔任董事會主席，就是著例 10 。蓋在內閣 制國家，國會是唯一民選之憲法機關，因而有濃厚國會主權 思維，內閣總理基本上不是人民直選，而是由國會選出，立 法相對於行政，傳統上認為擁有較強之民主正當性，同時也 因內閣總理與閣員原則上俱由國會議員擔任，行政、立法兩 權不僅未截然劃分與對立，甚至一定程度之融合，是一般而 言，立法對行政機關的人事有較大影響力，不僅有訂定資 格、任期等一般條件之消極監督功能，甚且還承認其擁有積 極建構功能（Kreation），所謂積極建構，以德國為例，指 國會除了可根據憲法規定選舉聯邦總理與憲法法院法官，對 若干不具憲法機關性質之行政機關或公法人之人事，只要其 認為重要者，亦可透過立法，規定由國會直接任命，乃至直 接推派國會議員擔任其構成員 11 。是類似本件系爭規定，在 內閣制國家確實不無解為合憲之可能。 然我國憲政體制與內閣制 國家則迥然有別。根據現行憲法 規定，總統係由人民直接選舉，但絕大部分行政事務均歸由 其所任命之行政院院長以最高行政機關首長身分掌理，行政 10 Robert C. Effros, International Monetary Fund Legal Dept, IMF Institute, Current Legal Issues Affecting Central Banks, V ol.3, IMF, 1995, p.228. 11 Vgl. Norbert Achterberg, Parlamentsrecht, Tübingen 1984, S.511ff. 11 院雖然必須對立法院負責，但行政院院長之任命並無須立法 院同意。這種憲政體制究屬雙首長制 12 （半總統制）或弱勢 總統制，學者間有不同看法，本院也不曾對此學理問題表示 意見，然由於總統與立法院俱由人民直接選舉，具雙元民主 特性，行政院固須對立法院負責，行政院院長仍由總統直接 任命，並無須立法院之同意，是行政權之民主正當性並非由 立法權所從出，立法權亦不擁有比行政權更強之民主正當 性，而獨攬所有國家重要事項，立法委員甚至被嚴格禁止兼 任官吏（憲法第七十五條），凡此，在在顯示我國行政、立 法兩權乃平等並嚴格區分與對立，就此而言已與內閣制相去 甚遠，是無論如何，至少可以確定的是，我國憲法並未建構 一個國會至上或國會優位之憲政體制。既然不是國會至上或 國會優位的憲政體制，自難援引內閣制國家之例為系爭規定 之合憲性辯護。 2. 或謂我國現行憲政體制固然不是內閣制，卻是法國式 雙首長制，因此即使總統民選，只要國會多數與總統不屬同 一政黨，整個體制就應換軌為內閣制，既然應換軌為內閣 制，基於國會優位與國會至上，系爭規定即使完全剝奪行政 對通傳會委員的人事權，自亦無違憲可言。姑且不論我國憲 法沒有強迫換軌的規定，硬要套法國第五共和憲政體制，來 解釋我國憲法，而無視於兩國憲法有關權力分配規定尚有極 大不同，憲政文化亦迥然有別，政經社文背景也有甚大差異 等客觀現實因素，也未免太一廂情願。且即使總統有任命國 會多數黨所支持人選出任行政院院長之憲法義務，然雙元民 主的基本體質沒變，國會畢竟不是唯一擁有直接民主正當性 12 即使是雙首長制，是否就是法國式的雙首長制，學界也有不同看法。 12 基礎的憲法機關，因此是否就真的該當於內閣制，國會一下 子就變成可以主張國會至上、國會優位，而可以擁有以前沒 有的人事權力，可以將行政院對獨立機關之人事權剝奪殆 盡，或據為己有，亦非無可懷疑之處。最後一點，本院釋字 第五二０解釋已傳達少數政府並不違憲之訊息，是否任命多 數黨擔任行政院院長，政治部門間有很大政治形成空間。職 是，乞靈於一個外國的憲政體制，以為系爭規定的憲法爭議 解套，尚不具說服力。 3. 論者復認為談權力分立，不能太過形式論，而一律禁 止較新穎，也較合目的需要之制衡設計，如果根據功能論觀 點，以寬容態度看系爭規定，仍非無合憲之可能。惟此論點 實屬對功能論之極大誤解。蓋功能論再怎樣容許權與權間之 犬牙交錯，無論如何仍要求一權不能以犧牲其他權為代價， 而擴張自己之權力，或破壞之權力之平衡 13 。何況多數意見 以系爭規定將行政院人事權實質剝奪殆盡，導致行政、立法 兩權關係明顯失衡為由，而認定違反權力分立，反而正是適 用功能論之結果。或者論者所理解的功能論是主張從功能最 適觀點作權限之分配。然正是基於功能最適，歷來才會認為 行政機關人事權應歸行政權所享有，立法權從其組成、決議 方式、功能、專業等各方面觀點來看，都不宜也不應擁有行 政之具體人事決定權。且就本件而論，將最須要去政治化的 通傳會委員之人事，交由政黨依其在立法院所佔席次比例實 質決定，使通傳會委員之產生染上濃厚政治色彩，正恰好是 功能最不適之典範。對此，後文會有進一步說明。 4. 為了要證明立法非不能決定具體之行政人事，論者另 13 廖元豪，「畫虎不成」加「歪打正著」---從美國經驗評真調會與釋字第五八五號解釋，台灣本 土法學，71 期，2005，頁 45。 13 援引憲法第六十三條作為立論依據，以為根據憲法第六十三 條規定 ， 立法院有議決法律案 、 預算案 、 戒嚴案等等以及「國 家其他重要事項」之權，而通傳會委員之選任，屬條文所稱 「國家其他重要事項」，則系爭規定剝奪行政院對通傳會委 員之選任權，自非無據。論者並進一步以「行政之所在，立 法之所在」的壯闊語藻為立法者的重要事項議決權添色。姑 且不論論者在此將人事選任定性為「國家其他重要事項」， 對照先前將人事權視為輕度行為的論調，已無法自圓其說。 就第六十三條之重要事項，須特別指出者，若配合與憲法第 五十八條第二項有關行政院院長與各部會首長須將應行提 出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案等等以及其他重要事 項，提出於行政院會議議決之規定，一併作體系觀察，實不 難得知憲法第六十三條所稱立法院所得議決之重要事項，乃 限於行政院因憲法之規定應主動提出供立法院議決之重要 事項，而本件通傳會委員之人事選任，憲法既無行政院應先 行提交立法院議決之要求，自無援引第六十三條替立法院強 渡關山之道理。況在憲法未明文規定下，如允許立法院得援 引憲法第六十三條之重要事項，自行經由立法，乃至單純決 議決定何種行政人事屬國家其他重要事項，而逕將該人事權 剝奪或據為己有，則國家憲政體制勢必嚴重往立法權傾斜， 而使行政權淪為立法權之附庸，所謂「五權分治，平等相 維」，也盡失意義。 在同一脈絡下，論者進一步援引本院釋字第五二０號解釋 充當系爭規定合憲之佐證。然釋字第五二０號解釋的原因事 實是不執行預算產生的憲法爭議，解釋文明白指出，「因施 政方針或重要政策涉及法定預算之停止執行時，則應---尊 重立法院對國家重要事項之參與決策權。」換言之，必需是 14 重要事項涉及法定預算之停止執行，立法院才有參與決策之 權。而本件所涉爭議既不是法定預算之停止執行，立法院所 作所為也非僅止於參與決策，而是將人事權完全剝奪，根本 就超越「參與」之範圍，是援引釋字第五二０號解釋，並不 足為訓。 5. 論者另援引美、法、韓等雙元民主國家之例，謂就獨 立機關之人事，美國固只允許國會行使同意權，法、韓卻允 許國會分享通傳會委員之任命 14 ，足見權力分立沒有一定標 準，不能作機械性操作，既然雙元民主國家的法國、韓國都 允許國會分享部分通傳會委員之任命，則同為雙元民主國家 的我國由立法院介入通傳會委員之選任，即使將行政之人事 權完全剝奪，亦非自始不許，而必然違反權力分立。惟姑且 不論法、韓只是部分委員由國會任命，與我國行政院之人事 權完全被剝奪，已有所不同，在此須特別澄清者，法、韓通 傳會之所以部分委員由國會任命，乃因有其自身的憲法規定 脈絡可循所致，蓋其各自憲法均有由國會與行政權分享憲法 法院人事任命權之例 15 ，是立法者參酌此一精神，就與憲法 法院有相類似獨立性需求之通傳會委員之人事任命，也規定 可由國會與行政權分享，或還有所本，如果兩國憲法沒有立 法、行政分享憲法法院法官任命權之規定，而立法者仍就不 具憲法機關性質之通傳會委員規定由國會可以分享任命 權，相信不可能不會產生憲法爭議。我國情形則當然與法、 14 根據韓國廣播法第 21 條，廣播委員會（Broadcasting Commission ）由總統任命之專業或社會 各界有代表性人士之九人所組成 ， 其中三人由總統提名 ， 三人由國會議長經與國會各交涉團體之 代表議員協議後提名 ， 另三人由國會議長接受國會文化觀光委員會之推薦而提名 。 法國最高視聽 委員會（CSA）同樣由九人組成，總統、參議院議長、國民議會議長各選任三名委員。 15 韓國憲法第 101 條規定 ， 憲法裁判所由總統任命之九名裁判官所組成 ， 其中三名由國會選出， 三名由大法院院長指定。法國憲法第 56 條規定，憲法委員會設委員九名，總統、參議院議長、 國民議會議長各任命三名委員。 15 韓迥然有別，無論是大法官，或監察、考試委員，完全沒有 與其相類，由立法權與行政權分享人事任命權之規定。故效 顰法、韓之例，試圖一步步證立國會對獨立機關人事不是當 然沒有任命權，乃至國會獨攬或完全剝奪行政對獨立機關之 人事權並不違反權力分立，未免過於牽強。 三、系爭通傳會委員選任之規定違反通訊傳播自由意旨與民 意政治 至於政黨介入通傳會組成部分，多數意見從憲法所保障之 通訊傳播自由出發，認為通傳會所監督之通訊傳播媒體有形 成公共意見，以監督政府及政黨之功能，因此通訊傳播自由 對通傳會之應超越政治考量，免於政治干擾有更強烈要求， 是立法者設計通傳會之組成，即有義務降低政治力之影響， 進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴。據此，立法者 之建制理應朝愈少政黨干預，愈有利於建立人民對其公正性 之信賴之方向設計。然系爭規定卻反其道而行，邀來政黨之 積極介入，使政黨依席次比例共同主導通傳會委員之選任， 影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴，因此與通訊傳播 自由之意旨不符。本席認同多數意見之見解，並提出幾點補 充，以強化理由之構成： 1. 政黨既以取得國家權力，影響國家權力運作為目的， 若有機會推薦合議制機關之成員，為使自己的政治理念得以 儘可能影響機關實際運作，原本就已經有推薦與自己意識型 態接近者擔任委員之傾向，此乃政黨之本質使然，無可厚 非。若進一步加上各政黨依政黨比例推薦之設計，基於政黨 競爭，政黨勢必更有可能競相推薦與自己意識型態更加親 16 近，或對自己意識型態有更堅定信仰者出任。不寧惟是，系 爭規定還加上一道依政黨比例推薦組成之審查委員會審查 之程序，該審查委員會委員因同樣由政黨依政黨比例推薦出 任，根據相同理由，依據社會一般通念，實令人難以客觀期 待其會超越政黨利益而為通傳會委員之選任 16 。是經此高度 政黨介入並高度政黨利益考量之選任程序，而最後能脫穎出 線之通傳會委員，難免被分別烙上不同之政黨印記，即使具 高度專業能力，即使確實超出政黨利益之考量，依法獨立行 使職權，碰到高度政治敏感爭議案件，亦不易令人民相信其 執行職務沒有政黨意識之影響，而政治標籤化之作用既難揮 別，所作成決定之信服度必然降低，此與通傳會之所以獨立 乃是為了行使職權能獲得人民更多信賴之目的，明顯係背道 而馳。系爭規定既然無助，甚且反而有害於達成降低政治力 對通傳會影響，並建立人民對通傳會得以公正執法之信賴之 目的，自與憲法所保障通訊傳播自由要求通傳會應「去政治 化」之意旨有所未符。 當然，本席不否認，即使回歸由行政院根據憲法所賦予之 職權，行使對通傳會委員之人事決定權，由於依常理，行政 院通常會任命與執政黨政治理念相近人士擔任通傳會委 員，因此論者質疑通傳會同樣無法免除政黨之影響，確非無 據。然這項質疑並不足為系爭規定之違憲性解套。蓋國內外 立法例不乏降低執政黨影響力之因應與制衡之道，例如同一 16 觀察國家通訊傳播委員會提名委員審查會於 94 年 12 月 11 日所發布的新聞稿之國家通訊傳播 委員會候選人選票第一至三輪結果統計 （http://www.dgt.gov.tw/chinese/ncc/news/ncc-news-941212.shtml）可發現，無論是國民黨及親民 黨或民進黨及台聯黨所推薦的審查委員 ， 皆有圈選與自己意識型態相近政黨所推薦候選人的明顯 傾向（只是程度有所不同而已），對他營政黨推薦的候選人多吝於給予贊助（國民黨及親民黨大 多只投 1 名他方陣營候選人 ， 至多3 名 ， 民進黨及台聯黨較為慷慨 ， 給了他方3 名到 5 名不等）， 對己方政黨推薦的委員則極少有遺珠之舉，顯然政黨顏色居重要影響地位。 17 黨籍人數上限，乃至國會以普通多數或特別多數行使同意權 等是，而該等制衡之道也都符合本件多數意見所提出「愈少 政黨干預，愈有利於建立人民對其公正性之信賴之方向設 計」之要求。然系爭規定卻寧選擇政黨赤裸裸依席次比例直 接介入之途徑，如前述，依席次比例就會有政黨「競爭」， 政黨「競爭」之結果，人事選任的政治性與政黨色彩自然倍 速增濃，這已經不是論者所稱「以毒攻毒」，而是以一帖更 強烈、更足以致命之劇毒來攻原本可以治癒或緩和的病灶 了。因此以攻擊行政院任命之可能缺失，試圖為政黨依席次 比例之直接介入辯護，自難有說服力。 要之，在降低通傳會之政治性的各種方案中，爭規定不僅 無滅火之功，反倒是在火上添油，乃明顯不過之事實，輿論 以「藍八綠五」，「綠色家庭，生出藍色小孩」等語描述通傳 會 17 ，令人痛心，卻不令人意外。是即使以較不嚴格的審查 標準審查，系爭規定亦難謂合於通訊傳播自由的去政治化要 求。本席非常同意，涉及政治勢力之對抗，司法者應謙遜自 制，只有在有可能對未來造成危險，須要對未來指出危險時 才行介入。姑且不論本件不單單涉及政治力之對抗，還涉及 基本權（通訊傳播自由）之保障，在此須特別指出者，本件 多數意見之所以對政黨依席次比例主導通傳會人事之系爭 定宣告違憲，其實就是在指出危險，並消弭危險。今日不先 阻絕危險，基於滑坡效應，未來所有須要去政治化，須要人 民對其超越政治之公正性信賴的國家機關，無論是大法官、 17 「NCC 首屆委員出爐 藍八綠五」2005-12-12 中國時報 A4 版；「獲提名 8：5 席 藍拿下 NCC 主導權」2005-12-12 自由時報 A4 版；「NCC 委員選出泛藍 8 席綠營 5 席」2005-12-12 中央日報 04 版；「NCC13 委員，泛藍 8 席握主導權」2005-12-12 經濟日報 A2 版；「NCC13 委員出爐，泛 藍 8 人全上榜」2005-12-12 聯合報 A3 版；「NCC 委員選出，藍綠比 8：5」2005-12-12 民生報 A1 版；「綠家庭生藍小孩 注定不合」2006-7-11 經濟日報新聞分析，A10 版。 18 監察院、考試院，或是陸續即將建構成立的其他獨立機關， 都有可能由政黨依席次比例決定其人事，然後國人會陸續看 到綠色、藍色、橘色、棕色大法官、監委、考委等等。既然 已預見到危險，實不容司法者坐視。 最後再補充一點。在沒有一絕對優勢政黨存在之情形，由 各政黨依席次比例共同主導通傳會委員之選任，就已經不符 合通訊傳播自由要求通傳會應「去政治化」之意旨，若未來 那一天有某政黨擁有超過七、八成席次之絕對優勢，則政黨 之依席次比例介入，就極有可能造成通傳會完完全全由單一 政黨控制之後果，只要有此可能性存在，系爭規定就很難脫 免悖離「去政治化」之要求之指摘。 2. 系爭規定除與通訊傳播自由意旨不符外，由於通傳會 組織法第一條已明定政黨應退出媒體，卻又在監理媒體之通 傳會的組成，邀來政黨積極介入，可謂無正當理由而造成法 體系之破裂 ， 就此而言 ， 亦與憲法要求之體系正義明顯有違。 3. 最後，根據系爭通傳法第四條規定，各政黨（團）依 其在立法院所佔席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查 委員會審查通過同意之名單，有拘束行政院之效力，換言 之，行政院有義務依該名單提名，送請立法院同意。本席質 疑者，該審查委員會之委員既非由人民選出，亦非由公權力 機關選任，而是完完全全由政黨推薦所組成，這種民間團體 之決定竟可以拘束行政院之提名權，無異於欠缺民主正當性 而行使公權力，其與民意政治有違，亦至為明顯。 四、立法院、政黨與其他人民團體在通傳會委員選任之參與 解釋理由書（四）提到，立法院如欲進一步降低行政院對 19 通傳會組成之政治影響，以提昇人民對通傳會公正執法之信 賴，而規定由立法院或多元人民團體參與行政院對通傳會委 員之人事決定，只要確有助於降低、摒除政治力之影響，以 提昇通傳會之獨立性，進而建立人民對其能超然於政黨利益 之考量與影響，公正執法之信賴，亦為通訊傳播自由所許。 究竟立法院與多元人民團體可如何「參與」獨立機關人事之 組成，並不甚清楚，本席認為有進一步補充說明必要： 誠如多數意見所指出，立法院或其他多元人民團體如何參 與行政院對通傳會委員之人事決定，只要不侵犯行政權之核 心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙，立法者有自 由形成空間。先談立法院參與之模式。依本席之見，有多種 參與模式可供立法院選擇：低度的參與，例如立法要求行政 院任命具體之通傳會委員之前，應先徵詢立法院意見，立法 院不贊同之人選，行政院如堅持任命，應說明理由，藉此加 重行政院的政治責任。比較高度的參與，則是由立法院行使 同意權，至於要以二分之一之普通多數決，抑或三分之二之 特別多數決行使同意權，本席認為立法院也可自由斟酌。公 共電視法第十三條所規定的公視基金會模式也是可能的選 項，例如由行政院院長提名通傳會委員候選人，立法院推舉 社會公正人士組成審查委員會，以普通或特別多數行使同意 權是。想像上當然還有其他參與模式，只要確有助於降低、 摒除政治力之影響，以提昇通傳會之獨立性，進而建立人民 對其能超然於政黨利益之考量與影響，公正執法之信賴即 可。但不包括立法院分享若干席通傳會委員之任命權之法、 韓模式。蓋參與之目的僅在於制衡行政院之任命權，而不是 從行政院手上割掉幾席任命權，而據為己有。如規定立法院 得分享若干席次之任命權，即使僅止於一席，仍與立法院行 20 使行政權無異，而牴觸權力分立原則。 雖然本件解釋只提到立法院得「參與」獨立機關之人事組 成，至於是否允許立法院行使同意權，則保持沈默。然本席 個人則支持立法院得以行使同意權之方式，參與行政院對通 傳會委員之人事決定。因通訊傳播自由對通傳會之應超越政 治考量與干擾有更強烈之要求，而立法院行使同意權，應有 助於降低行政院對通傳會組成之政治影響，並提昇人民對其 公正性之信賴 18 。況承認立法院擁有同意權，只要不剝奪行 政院之提名權，就不至於造成行政、立法兩權關係明顯失衡 之狀況。然本席之所以支持立法院對通傳會委員得行使同意 權，乃因有憲法所規定通訊傳播自由之依據。而其他獨立機 關之組成，立法院是否也有行使同意權之餘地，則須依個案 認定，就此問題，因不在聲請解釋範圍，本院因而無須，也 不宜表示意見。 至於包括政黨在內之其他人民團體之參與，則例如基於為 國舉材，向行政院推薦符合法定資格之通傳會委員候選人 是。既然是推薦，應是對行政院沒有拘束力，並且也不可能 具有法拘束力，否則與不具民主正當性之人民團體行使公權 力無異。與前揭公視基金會模式雷同的參與模式，則例如立 法院以決議接受各政黨（團）依所佔席次比例推薦之社會公 正人士名單，組成審查委員會，就行政院提出的候選人名 單，以普通或特別多數行使同意權是。如同解釋理由書 （五） 一開頭所述，政黨依席次比例推薦候選人，或依席次比例推 18 在當前朝野互不信任的氛圍下，由行政院行使對通傳會委員之人事決定權，即使有同黨籍人 數上限之規定，相信仍無法為在野黨所信任。本席充分理解在野黨的顧慮，因此，若能由立法院 行使同意權 ， 相信獲得同意者應該都是朝野所能接受的人士 ， 如果進一步以特別多數決行使同意 權，能獲得同意者，更必定是獲得朝野雙方都高度認同之公正人士，則通傳會之公正性自更能獲 得朝野與全民之信賴。 21 薦學者專家組成審查委員會審查候選人，只要對行政院之人 事決定權未予實質剝奪，即無違憲之虞。當然，想像上應該 還是有更多其他參與模式。 五、結論 行政院基於國家最高行政 機關，並須對行政總體施政表現 向立法院負責之地位，若未能擁有對公務員之人事高權，即 難以對立法院負責。又行政掌法律之執行，執行則賴人事， 若未能擁有對公務員之人事高權，國家行政亦難以發揮功 能。人事權可以被制衡，但不能被剝奪，應該是淺顯不過之 道理。系爭規定將行政院對通傳會委員之人事選任權剝奪殆 盡，抽掉責任政治人與事兩大支柱之一，並使行政、立法兩 權關係明顯失衡，即使採寬鬆審查標準，亦難謂合乎憲法所 規定之責任政治與權力分立原則。 通訊傳播自由對監理媒體之通傳會的去政治化，有高度、 強烈要求，而人民對通傳會能超越政治之公正性之信賴，也 是通傳會賴以生存的最重要養分。是通傳會之建制，應朝越 少政黨干預，越有利於建立人民對其公正性信賴之方向設 計，才符合通訊傳播自由之意旨。系爭規定讓政黨依席次比 例共同主導通傳會委員人事之組成，不僅未能降低通傳會之 政治性，反而使其烙上濃厚政黨色彩，影響人民對其超越政 治之公正性之信賴。即使以較不嚴格的審查標準審查，亦難 謂合於通訊傳播自由的去政治化要求。 處於民主轉型陣痛未解，政黨復激烈對抗，社會也隱然跟 著撕裂的現階段台灣社會，司法者處境尤其艱困。面臨高度 政治敏感性案件，相對於行政、立法兩權與其他政治勢力， 22 恆屬弱勢一方的司法 ， 確有必要謹慎 、 自制 ， 保持低度介入， 留給政治部門較大政治形成空間。但當行政、立法兩權關係 明顯失衡，政黨介入亦明顯牴觸去政治化要求如本件情形 者 ， 司法者若還瞻前顧後 ， 畏懼政治報復 ， 而選擇明哲保身， 不能挺身捍衛憲政秩序，就未免有虧職守了。 ### 3. 余大法官雪明提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443609) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意各項結論，補充獨立機關獨立性的內涵與比較法觀察。 > **核心主張**：多數自行政一體、對立法院負責與權力分立立論，認依法成立的獨立機關應保留行政院院長對其重要人事一定的決定權，立法機關雖有參與制衡的空間，但不得實質剝奪；本件行政院院長僅保留六分之一的推薦權，實質決定權已移轉於立法院各黨團及依政黨比例推薦組成的審查會，提名與任命權流於形式。換個角度看，只要未達實質剝奪的程度，依政黨比例推薦委員候選人、組成審查會或其他立法院參與制衡的方式本身並不當然違憲，只是立法權影響力愈大，違憲風險愈高。權力分立本非絕對，獨立機關本來就是三種權力的某種混合，系爭架構又源自立法院各黨團協商，本非絕無合憲空間。 > **與多數意見的差異**：本席同意多數的各項結論，補充意見集中在獨立機關獨立性的判準。以人員獨立、政策獨立、財務獨立等標準衡量，通傳會委員任期顯然過短，未達超過一個選舉週期或行政院獨立機關建制原則的五年，去職原因亦未明確規定，有待改進；涉及須立法或編預算部分仍受制於行政院或立法院，未達國際獨立機關的高標準，惟獨立性程度本可因任務不同而異。 1 協同意見書 大法官 余雪明 本案多數意見認國家通訊傳播委員會組織法第四條有 關通訊傳播委員會委員產生之方式，實質上幾近全部剝奪行 政院之人事決定權，應於解釋公佈之日起，至遲於九十七年 十二月三十一日失其效力。同條有關該會正副主任委員由委 員互選產生之規定合憲。同法第十六條第一項規定自通訊傳 播基本法施行之日起至該會成立之日前，通訊傳播相關法規 原主管機關所為若干決定，權利受損者於該會成立起三個月 內得提起覆審之規定合憲等結論，本席敬表同意，謹就本件 解釋之意義、理由，尤其是獨立機關之獨立性，提出補充意 見如下。 本件解釋之意義 多數意見自行政一體對立法院負責與權力分立立論，認 依法成立之獨立機關應保留行政院長對其重要人事之一定 之決定權，立法機關雖對其人事有一定之參與與制衡之空 間，但不得實質剝奪行政院之人事決定權，而本件行政院長 2 只保留對委員六分之一之推薦權，委員實質之人事決定權已 轉移於立法院各黨團及由政黨比例推薦之審查會，行政院長 之提名與任命權已流於形式，故通傳會委員此種產生方式違 憲。從另一角度觀察，只要未達實質剝奪行政院人事決定權 之程度，依政黨比例推薦委員候選人或依政黨比例推薦學者 專家組成審查會或其他立法院參與或制衡之方式（如行使同 意權或由立法部門選出部分委員與行政部門以及其他方式 產生之委員共同組成委員會 ， 如韓國 、 法國或德國之立法例） 本身並不當然違憲，只是立法權之影響力愈大，行政權之影 響愈小，其違憲之風險亦增加。 1 就權力分立之理論而言，美國制憲期間之聯邦論(The Federalist Papers)即以當時英國及美國各州憲法上三權間 之某種混合說明其並非絕對，孟德斯鳩的理論，只是說「當 一個擁有某一部門全部權力的機關，同時行使其他一部門的 1 美國獨立行政機關之委員由總統提名，參議院同意，通常五人中執政黨占三席（含主 席），在野黨占二席，故可說是某種意義之政黨比例制，但美國獨立委員會成員之黨性 不強，極少依黨派投票，反而最近有證券管理委員會(Securities and Exchange Commission)執政黨之主席與二名在野黨委員組成聯合陣線而通過有爭議性規則之例。 韓國之廣播委員會成員九人，由總統提名三人，國會議長與國會各交涉團體代表議員協 議後，提名三人，國會文化觀光委員會推薦三人。德國各邦之主管私營有線廣播電視台 之邦媒體營造物法人多有邦議會黨團推派代表組成或由邦議會選任者 。 法國之視聽委員 會則分由總統、國民議會議長、參議會議長各提名三人，由總統任命。參看美國 1934 年證券交易法第四條第一項，韓國廣播法第二十一條，以及九十五年三月八日立法院代 表李念祖教授說明會資料，pp. 12-14，以及三月三日小組說明會陳愛娥教授之說明等。 3 全部權力，自由憲法的基本原理就被破壞了」。 2 至於獨立機 關(administrative agencies)本來就是行政、立法、司法 三種權力的某種混合，學者有稱為第四權者， 3 其到底屬於國 會或總統，在美國仍是各說各話。 4 從此角度看，通傳會組織 法第四條委員產生之規定，本非絕無合憲之空間，尤其是其 架構本來自立法院各黨團之協商，得來不易，此所以本案召 開說明會時約有半數學者支持合憲說之故。 5 在八十六年修憲前，我國憲法原於第五十五條規定行政 院長由總統提名，經立法院同意任命，並依第五十七條向立 法院負責，立法院得以決議移請行政院變更其重要政策，行 政院如不同意可經總統之核可移請立法院覆議，如經出席立 法委員三分之二維持原決議，行政院長即應接受該決議或辭 職。反之，如行政院認立法院決議之法律案、預算案、條約 案窒礙難行，得經總統之核可，移請立法院覆議，如經出席 2 謝淑斐譯，聯邦論(The Federalist Papers)第四十七章，pp. 337-343，左岸文化， 2001。 3 Robert C. Effros ed. Current Legal Issues Affecting Central Banks, Vol. 4, Introduction -, IMF, 1997; Stone, Seidman, Sunstein, Tushnet, Karlan, Constitutional Law, 5 th ed. Aspen, 2005, 429-433, 442-445（對涉及獨立機關與 權力分立原則美國判例之討論）。 4 Loss and Seligman, Securities Regulation, 3 rd ed. Vol. 1, Rev. 1998, pp. 288-301 （以 SEC 為例，說明獨立機關與國會及總統之關係「有如養子女與養父母之關係，後二 者爭奪監護權，卻極少關愛」。國會透過常設委員會監督獨立機關之執法，總統則透過 主席保持對委員會一般之接觸。一般而言，在總統之執政黨未能控制國會時，委員會獨 立之空間較大。） 5 一般參看本案九十五年三月八日說明會各方及學者所提供之書面意見及口頭報告。司 法院大法官審理會台字第 7987 號行政院聲請案審查會議速記錄(95 年 3 月 8 日)。 4 立法委員三分之二維持原案，行政院長即應接受該決議或辭 職，並無不信任案或解散立法院之規定。八十六年修憲採雙 首長制，取消立法院對行政院長之同意權，改為總統直接任 命，並依增修條文第三條第二項向立法院負責，除覆議改為 全體立法委員二分之一以上決議外，並增加立法院得經全體 立法委員二分之一以上連署對行政院長提出不信任案，經全 體立法委員二分之一以上贊成，行政院長應辭職並得同時呈 請總統解散立法院。八十九年總統大選後總統依憲法增修條 文第三條第一項前段任命之行政院長均非立法院多數黨（除 一極短期之以個人身份出任之多數黨員），而居立法院多數 之在野黨為恐立法院改選縱獲多數，總統仍堅持任命少數黨 組閣而不願發動倒閣權。由於該條運作之不順，造成六年之 憲政僵局，亦為本案發生之根源。反觀八十六年修憲所參考 之法國，則已發展出總統是多數黨時為總統制，否則即是內 閣制之左右共治之憲政慣例。我國如能發展出類似之憲政慣 例，由少數黨之總統任命多數黨黨魁組閣，則此由立法院多 數黨產生之行政院長，其依憲法增修條文第三條第二項向立 法院負責之規定當更具實質意義，憲政僵局，亦可迎刃而 5 解。 6 本解釋所以規定較通常為長之過渡期間，除為避免通傳 會職權行使陷於停頓，亦是考量在當前政治部門之特殊生態 下政黨協調不易，修法所須時程恐較通常為長之特殊安排。 本席並認為亦可說是對通傳會現任委員表現之一種肯定。 獨立機關獨立性之意義 多數意見已肯定獨立機關之合憲性，其相關之原則，依 憲法增修條文第三條第三項及第四項規定制定之中央行政 機關基準法第二十二條及第三十三條及行政院九十四年一 月三日發佈之獨立機關建制原則，已有相當之規定。國際上 獨立機關之典範，可說是歐洲聯盟(European Union)依馬斯 垂 克 條 約 (Maastricht Treaty) 建 構 之 歐 洲 中 央 銀 行 (European Central Bank)，其所建立之四個獨立性之原則 為： 7 一、 機構獨立(Institutional Independence)：於涉及職 6 民國 86 年修憲之經過 ， 參閱陳新民主撰 ， 1990 年-2000 年台灣修憲記實 ， pp. 149-179 （經過）、319-324（86 年修憲條文）。通稱為雙首長制或半總統制之法國第五共和憲法 之運作分析 ， 參看 ， 鍾國允 ， 論法國第五共和中央政府體制定位 ， 見公法學與政治理論： 吳庚大法官榮退論文集，元照，2004 年 10 月，pp. 423-450。 7 中央銀行之獨立性參看 Effros ed. 註三前引，-; European Monetary Institute, Progress towards Convergence 1996, Nov. 1996, pp. 100-103; Liber Amicorum and Paolo Zamboni Garavelli eds., Legal Aspects of the European System of Central Banks, ECB, 2005（簡稱 ECB）esp. 271-336。 6 權行使時，政治部門（包括行政及立法機構）不得對中 央銀行決策單位（理事會或其成員）發出指令，後者亦 不得向前者要求指令。政治部門亦不得試圖對中央銀行 決策單位之成員行使影響力。政治部門亦不得核准、暫 停、廢止或延後中央銀行之決定。政治部門亦不得對中 央銀行行使適法性監督，或派員參與其決策機構行使投 票權，或明定其事前受諮詢之權。但資訊提供或交換意 見如不構成中央銀行決策單位成員獨立性之干預，中央 銀行之職權及負責性受到尊重，並遵守保密原則，則無 不可。 二、 人員獨立(Personal Independence)：中央銀行決策 單位之成員（如總裁或理事）任期不得短於五年，更長 之任期甚至不限任期（indefinite term of office，如 過去之義大利央行總裁）則不在禁止之列。解職之理由 則限於不再符合原先之任用資格或嚴重失職(serious misconduct)。此規定之意義為避免任命之政治部門將其 任 意 解 職 。 嚴 重 失 職 與 否 應 由 歐 洲 法 院 (Court of Justices of the European Committees)決定。各會員 國有針對歐洲中央銀行體系( E u ropean System of 7 Central Banks)內之國家中央銀行(National Central Banks)立法加以更具體之規定者如違反職業規範經法院 判決違反涉及故意之刑事法規，或有與央行職能衝突之 兼職等。 三、 功能獨立(Functional Independence)：此為中央銀 行基於穩定價格之最高原則執行貨幣政策（如兼具金融 監理職責時亦同）獨立於政治部門而作成有關價格穩定 之定義，金融穩定之定義，達成目的所採之手段（如提 升或降低利率）或有關貨幣之規範等。 四、 財務獨立(Financial Independence)：為使中央銀行 有充分資源達成其使命，通常由中央銀行自主決定其預 算及獲利之分配（如歐洲央行及美國之聯邦儲備會）。如 各國央行預算仍受政治部門限制時，則應有適當之保障 規定，至於事後之財務審計則不影響財務獨立。 國際貨幣基金會在 1998 年提出之「中央銀行自主性 及負責性之要素」(Elements of Central Bank Autonomy and Accountability)提出之若干建議，與上述歐洲中央 銀行獨立性之建構原則大致相同，但有若干補充，如中 央銀行總裁之任期應較對其任命之政治部門（如總統或 8 國會）之選舉週期為長，中央銀行應有充分之財務自主 性以支持其政策自主性，但應有相應之財務負責性，如 貨幣政策之表現之檢討文件應予公開，經外部審計之年 度財務報告應公開。此外，政府與中央銀行衝突解決過 程應有規定，如政府有權推翻中央銀行之決定時，其責 任應在政府。表現不佳可以構成去職原因如其目標具體 明確。 8 以上述國外標準衡量，通傳會在人員獨立方面任期 顯然過短，未達超過一個選舉週期（四年）或上述行政 院獨立機關建制原則之五年，對其去職原因亦未明確規 定，有待改進。至於涉及須立法或編預算仍受制於行政 院或立法院，則未達國際獨立機關之高標準。不過獨立 機關獨立性之程度本可視其任務之不同而有不同之規 定，目前規定是否適當，有待觀察。 8 ECB, pp. 278-281。 ### 4. 許大法官玉秀提出之部分協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443610) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：原則支持結論，但理由不同：獨立機關的正當性在複式民意授權，且緩失效期間過長。 > **核心主張**：獨立機關的建制在我國憲法上並無依據，必須以實質的民主原則作為立法建制獨立機關阻卻違憲的理由，因為依法律建制的獨立機關，其民主正當性來自人民的複式授權，而非傳統憲法機關那種經一次普遍選舉而來的直接概括授權。系爭規定依各政黨（團）在立法院所占席次比例進行通傳會委員及審查委員的推薦，其所依據的民意基礎與立法院相同，不能排除獨立機關受單一政黨控制的風險，與建制獨立機關所依據的實質民主原則不符。對違憲規定所訂的失效期日使緩失效期限長逾二年六個月，變更了本院解釋先例，必須提出更具體的理由。 > **與多數意見的差異**：本席原則上支持多數的解釋結論，但所持理由與多數未盡一致：多數自行政一體、責任政治與權力分立立論，本席則從獨立機關民主正當性的來源切入，以複式民意授權說明其阻卻違憲的基礎與界限。就定期失效的期限，本席認為多數變更先例卻未提出足夠具體的理由，並整理歷來定期失效解釋的期限與附理由情形以資對照。 1 釋字第六一三號解釋部分協同意見書 大法官 許玉秀 裁判者，就是俗稱的公親。只要裁判結果不符合爭 訟任何一方的願望，可能立刻公親變事主。在台灣 這個還來不及澈底現代化，就已經匆忙地躍進後現 代的社會，有各種各樣的理由，可以讓公親變事主 的戲碼經常上演。被憲法要求獨立審判的大法官， 作為憲法爭訟的裁判者，也不能因為害怕公親變事 主而逃避職責。 本席原則上支持多數意見的解釋結論，但所持理由與多 數意見未盡一致：其一，獨立機關的建制，在我國憲法上並 無依據，必須以實質的民主原則，作為立法建制獨立機關阻 卻違憲的理由，因為獨立機關的建制，是經由人民複式授權 而取得民主正當性；其二，通訊傳播委員會（以下簡稱通傳 會）組織法第 4 條第 2 及第 3 項規定（以下簡稱系爭規定） 依政黨（團）在立法院所占席次比例，進行通傳會委員及審 查委員推薦程序，所依據的民意基礎，和立法院的民意基礎 相同，不能排除獨立機關受單一政黨控制的風險，與建制獨 2 立機關所依據的實質民主原則不符；其三，對違憲系爭規定 所訂定的失效期日，使緩失效的期限長逾 2 年 6 個月，變更 本院大法官解釋先例，必須提出更具體的理由。爰提出部分 協同意見書補敘理由如后。 壹、 獨立機關的建制原理：如何理解獨立機關 一、民主正當性：一次概括的民意授權 在現代民主國家，國家權力的運作，不管是內閣制、總 統制或混合制，行政權都有民意基礎。在總統直接民選的制 度，行政權的民意基礎很清楚；在內閣制，藉由國會多數組 閣，所以行政權也有直接的民意基礎。換言之，行政權的產 生及運作，在現代民主法治國家，必須符合民主原則，也就 是所謂具備民主正當性。在三權分立的國家，以美國為例， 行政權、立法權都必須具備民主正當性，代表司法權的最高 機關，美國聯邦最高法院的組成，則是透過行政權的提名權 加上立法權的同意權，而獲得民主正當性。這其中顯示的民 主正當性，都是透過一次普遍選舉的民意概括授權而來，只 是立法權和行政權的民意授權程序各別而已。所謂概括授 權，就是經由一次投票授權處理所有公共領域事務。 3 在我國這個獨一無二的五權分立國家，就現狀而言，行 政權與立法權也是各別透過一次的民意概括授權而來，司法 院大法官象徵司法權的最高機關，透過行政權的提名權加上 立法權的同意權，而獲得民主正當性。至於考試權和監察權 1，則依據憲法增修條文第 6 條第 2 項及第 7 條第 2 項規定， 也是透過行政權的提名權加上立法權的同意權，而獲得民主 正當性。 也就是說，在傳統的憲法設計之下，憲法機關的民主正 當性，都是來自一次直接概括的民意授權。 二、建制獨立機關：複式民意授權的需求 （一）複式民意授權 憲法上的獨立機關來自於一次直接概括的民意授權，因 為他們屬於憲法上的權力機關，那麼依法律而建制的獨立機 關呢？ 如果從美國法制上獨立機關的建制與發展歷史來看，獨 立機關的建制，並不是為了要限制總統的行政權，也不是要 獨立於國會，更不能獨立於司法，而是要使獨立機關免於受 1在我國憲法上，考試院和監察院，都是獨立機關。在有些國家，考試院通常屬於行政權，監察 院則可能屬於行政權或立法權 。 就考試權掌理國家文官體制的建立與維護而言 ， 負責維護國家公 權力的肉體 ； 就監察權掌理公務體系運作的正確 、 效率與廉潔而言 ， 負責維護國家公權力的精神 ， 都有成為獨立機關的必要 ， 我國憲法將這兩個機關設計成憲法上的獨立機關 ， 可以看成是先見之 明。在三權分立的體制之下，考試權和監察權也應該具有獨立機關的地位，比較能建立免於政治 干預的文官中立體制。 4 單一政黨的控制2。這種建制獨立機關的目的，應該可以如此 理解：不管是立法權或是行政權，都是由直接民選產生，既 然是直接民選產生，在政黨政治的國家，就會有一個獲得多 數民意支持的政黨存在，如果依循傳統的一次民意概括授權 模式，經由行政提名權加上立法同意權所建制的獨立機關， 就是由經過一次民意概括授權的多數黨所操控，而如果獨立 機關的建制，在於避免受制於單一政黨，也就是避免單一政 治力的干預，則必須創造一種非多數黨控制的可能機制。這 種獨立機關可以是同時獨立於行政權、立法權以及其他機關 的獨立機關 3，也可以是單獨獨立於其中一權，特別是在機關 的組織、決策過程以及人事任用上面獨立4。在我國現制上， 如果採取相同的理解，則通傳會組織法所要建制的獨立機 關 ， 可以是獨立於行政權 ， 甚至也獨立於立法權的獨立機關。 總之，避免單一多數政黨的干預，就是要更新第一次直 接民意的概括授權，讓民意能有更多次直接呈現的機會。本 席所解讀的意義，在德國法制上，可以獲得印證。關於通訊 傳播系統，德國有兩種獨立委員會的建制。一種是郵政及通 2 Martin Shapiro, The problems of independent agencies in the United States and the European Union, Journal of European Public Policy 4:2, June 1997, pp. 276, 278-280. 3 Stephan Bredt, Die demokratische Legitimation unabhängiger Institutionen. V om funktionalen zum politikfeldbezogenen Demokratieprinzip, Kapitel I, A. I. 1.（預計將於 2006 年 8 月由 Mohr Siebeck 出版） 4 Bredt, Die demokratische Legitimation unabhäng iger Institutionen, Kapitel I, A. I. 1. 5 訊委員會，它的決策機構理事會，由政府官員組成，監督機 構監察人則由國會各黨團組成；一種是電視及廣播委員會， 獨立於行政權，負責管理私人電視及電台，決策機構除了有 政黨參與之外，還有教會、工會等其他社會團體 5。第一種委 員會，顯然還在行政權的指揮監督之下運作，只是由立法權 加以監督，在內閣制的國家，行政與立法之間的制衡意味較 少，分工的意味較多。比較具有獨立性的是第二種委員會， 這種委員會的民意基礎，不只是建立在透過普通選舉所產生 的一次概括的民意授權，還給予第二次民意直接參與的機 會，也就是社會上許多人民團體都有參與的機會，這種民意 的直接更新參與，屬於一種審議式民主(deliberative democracy). （二）複式民意授權可修正一次概括授權可能導致的反民主 民主的機制就是每個人可以作主的機制，每個人可以作 主，不等於每個人敢於作主，如果自己作主的勇氣不足，民 主機制不能真正運作，所以現實世界裡，民主機制的虛假， 在於民主機制的運作往往不是多數決，而是少數強勢決。當 人民一次概括授權之後，可能以為經過授權的公權力運作， 5 Bredt, Die demokratische Legitimation unabhä ngiger Institutionen, Kapitel II, B. II. 6 都會是代表多數利益的多數決，但實際上可能變成是照顧少 數利益的少數決，為了避免這種扭曲的多數決，有必要創設 民意更新授權的機制。另一方面，就人權的觀點而言，特別 是脆弱的少數，最容易成為人權保障的盲點、遭受人權的歧 視。為了避免多數暴力，產生所謂非多數機制 (non-majoritarian institution/nichtmehrheitliche Institution (簡 稱 NMI))，這種非多數機制，被稱為獨立機關的濫觴 6，司法 機關本身就是屬於這種非多數機制7。曾有學說8針對司法機 關 ， 提出抗多數困境(counter-majoritarian difficulties)的觀點， 探討司法權的民主正當性。其實，司法權可以在憲法上經由 各別有一次民意概括授權的行政權加上立法權的授權，而取 得民主正當性，本件聲請所涉及的獨立機關，則是由法律所 創設的非多數機制，如果依舊援用一次概括的民意授權基 6 Giandomenico Majone, Regulatory Legitimacy, in: Giandomenico Majone ed., Regulating Europe, 1996, pp. 284, 285-287 . 7 在美國，許多屬於非多數機制的獨立機關，例如中央銀行、管制委員會、不當競業禁止委員會 等等 ， 被稱為美國政府的第四部門 ， 反對獨立機關的人就習慣稱之為「無首長的第四權」(kopflose vierte Gewalt/fourth branch of government) 見 Majone, The European Community. an „independent fourth branch of government“?, in: Gert Brüggemeier (Hrsg.), Verfassungen für ein ziviles Europa (Baden-Baden), 1994, S. 23 ff. ; Jürgen Becker, Gewaltenteilung im Gruppenstaat: Ein Beitrag zum Verfassungsrecht des Parteien- und Verbändestaates, 1986, S. 81; Fritz Ossenbuhl, Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung, DÖV 1980, S. 550. 8 Alexander M. Bickel 在 The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics, 1962, New Heaven, pp. 16-17.針對司法權首先提出的抗多數困境(counter-majoritarian difficulties)觀點， 有學說即用以解釋美國獨立機關建制的原理，見 Majone, in: Majone ed., Regulating Europe, 1996, pp. 286-287 .國內關於抗多數困境理論的相關介紹與評析，見黃昭元，司法違憲審查的正當性爭 議，臺大法學論叢 30 卷 6 期，2003 年 11 月，頁 103、106 以下；黃舒芃，從普通法背景檢討美 國司法違憲審查正當性的問題，臺大法學論叢 34 卷 2 期，2005 年 3 月，頁 63、65 以下。 7 礎，則不能防止一次概括民意授權所可能造成的多數暴力。 無論是基於落實真正的多數決民主機制，或保障少數免 於多數的歧視與壓迫，兩種看起來相反角度的觀點，其實都 有共同的人權觀照。即便是落實真正的民主，也是在於避免 少數遭受歧視與壓迫，因為所謂真正的民主，就是顧全整體 利益的一種決定，多數的利益固然因此被鞏固，少數的利益 也只是獲得轉化，不致被犧牲。 在民意的一次普遍概括授權之後，就具體的政治領域 (Politikfelder) 9，例如不當競爭、消費者保護、對外貿易、金 融證券及通訊傳播等等社會、經濟、財政領域，不由已經取 得多數的政黨單獨掌握決策及執行權，而創造民意再次授權 的機會，就是本意見書所稱的複式民意授權。在程序上的意 義，就是落實實質的民主原則，表示人民不是經過一次選舉 之後，就失去對於行政權與立法權的參與，對於整體公權力 已經作成的授權，固然不能改變，必須等待下一次概括授權 （選舉）的機會，但是就各別的公共事務領域，則仍然擁有 各別授權的機會。透過對各別公共事務領域進行各別授權， 在實體上的意義，則是能使基本權獲得更周密的保護。 9 Bredt, Die demokratische Legitimation una bhängiger Institutionen, A. II, C. III. 8 三、組成通傳會的程序規定如何阻卻違憲？ 據上論結，創設以實踐複式民意授權為目的的獨立機 關，因為具備民主正當性，應屬合憲，則將通傳會設定為一 個獨立機關的法律，能否阻卻違憲？ （一）、通傳會組織不符合憲法明文的意旨 在一個制憲、修憲與護憲爭議激烈的國家，各種國家政 策、政治施為，總難免在憲法現行規定的內外擺盪。根據通 傳會組織法第 3 條及第 8 條規定，通傳會應該享有等同於行 政院各部會的決策權，就其職掌而言，應該隸屬於行政院。 如通傳會這種隸屬於行政權而有決策權的獨立機關，顯然不 是一部誕生於 1947 年的憲法所能想像，更不可能被處於戒 嚴時期、凍結常態憲法的憲政實踐所容許。縱使我國憲法至 今歷經七次修正，依照民國 89 年 4 月 25 日第 3 次修正的憲 法增修條文第 3 條第 3 項規定「國家機關的職權、設立程序 及總員額，得以法律為準則性的規定」，仍然看不出這種獨 立機關，是民國 94 年 6 月 10 日最近一次修正公布的憲法所 特別許可的行政機關。因為現行憲法增修條文第 3 條第 3 項 所稱的國家機關，在憲法第 56 條規定之下解讀，只能理解 為現有行政院所屬八部二會的增減，則仍然只是受行政院指 9 揮監督的部會組織，無從解讀為「與現有行政院所屬機關不 同，因此不必配合行政院整體施政目標，而享有絕對獨立決 策權限」的機關 10。縱使民國 93 年 6 月 23 日公布施行的中 央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款規定，將獨立機關定義 為依據法律自主運作，不受其他機關指揮監督的合議制機 關，卻並不必然表示擁有獨立決策權。因為所謂依據法律自 主運作，可以只是行政執行層面的意義，例如獨立檢察官制 度，獨立檢察官依法律自主運作，但是並沒有決策權。 在既有的憲法架構下，通傳會不可能享有不受行政院指 揮監督的獨立性，則一個將通傳會規定成有決策權、不受行 政院指揮監督的法律，與憲法規定不符。 （二）通傳會的獨立性必須藉由實質民主原則阻卻違憲 與成文憲法不符的規範，並非不能依據實質憲法原則阻 卻違憲。在規定獨立機關組織程序的規範中，如果所規定的 程序符合民主正當性 ， 規定這種程序的規範 ， 就能阻卻違憲。 立法機關以實現實質民主原則為目的，制定法律創設人民參 與公共事務的機會，使公共事務不完全經由民意概括授權的 機關掌理，並非憲法所不許。因為經由一次概括授權所成立 10 95 年 7 月 10 日通傳會決議通過之國家通訊傳播委員會定位備忘錄五、1 參照。 10 的憲法機關，彼此之間的權力界限，憲法規定得很清楚。如 果經由民意的複式授權組成新的機構，因為符合憲法的國民 主權原則，則憲法不必攔阻。立法院以法律創設通傳會作為 獨立機關，對憲法而言並無不可，只要通傳會的組成方式， 合乎民意複式授權即可。此所以本席支持立法建制獨立機關 並不違憲的結論，而認為獨立機關之建制，除了司法權的監 督不可迴避之外，即便是獨立於司法機關以外的現有憲法機 關，皆非憲法所不許。 （三）、政黨比例不能符合複式民意授權的民主原則 通傳會組織法第 4 條第 2 及第 3 項規定所採取的政黨比 例代表制，依各政黨（團）在立法院所占席次，與行政院分 享提名權，使得通傳會組織的程序，取決於相同的一次民意 概括授權。經由一次民意概括授權取得權力的機關，在憲法 上所享有的權力和義務，已有明白規定。傳統的行政權和立 法權在人事決定權（包括提名權、任命權與免職權） 11及同 意權上面，憲法條文皆有明白規定，非經修憲或制憲，立法 機關不得創設法律加以變更。如果組成程序能排除現有權力 機關的固有民意基礎，而容許民意進行複式的授權，則創設 11 提名權必須與任命權結合，否則即成為任命義務。 11 通傳會組織的法律可以阻卻違憲。 就通傳會的組成模式及委員的資格設定而言，通傳會的 屬性應該是一種專家委員會，比較接近德國的郵政及通訊委 員會，則不可能享有完全不受行政院指揮監督的獨立地位， 立法院如果意在設計一個不受行政院指揮監督、有完全獨立 決策權限的獨立機關，則必須更新通傳會的授權基礎，使通 傳會因為有直接民意授權，而能夠對抗已有民意概括授權的 行政權 12。 貳、選擇定期失效的宣告 一、定期失效制度的原理與界限 定期失效的違憲宣告制度，是奧地利聯邦憲法法院所採 行的制度13。該制度的基本法理在於避免法律真空，藉由定 緩失效期限將法秩序的變動延後，因為如果法律立即失效所 造成的負面後果大於給予立法過渡期間，應該給立法者有制 定新法取代舊法的時間。因此採取定失效期限的違憲宣告， 所優先考慮的情形是，有必要在立法上採取修補舊法或立新 法取代舊法，以及廢棄舊法可能造成非所樂見的法律真空， 12 本席曾經在今年 3 月 8 日專家與關係機關說明會中，調查立法院立法過程，對於立法院認為 立法權的民意授權，可以限制並取代行政權的民意授權的理由，並未得到明確的答覆，因為政黨 協商的過程沒有調查可能性。 13 資料來源：奧地利聯邦憲法法院副院長 Brigitte Bierlein 女士。 12 如果不會導致法律真空，通常沒有必要定失效期限。此外， 另一個定失效期限的條件，是有可能制定出內容上和應廢棄 的法律相當，而且符合憲法意旨的法律，如果並不可能制定 出另一個符合立法目的以及憲法意旨的法律，自然沒有定緩 失效期間的必要。是否作成定失效期限的違憲判決，是憲法 法院的職權，而不是義務，也不需要經聲請人聲請。在奧地 利釋憲實務上，法律應遭廢棄的違憲案件中，有過半數會定 失效期限。根據奧地利聯邦憲法第 139 條第 5 項規定，所定 期限不得超過 18 個月。期限則自判決公布時起算，而不是 自判決作成時起算，萬一裁判作成之後，超過所定期限仍未 公布，而期限不能起算，也是合法的。在期限屆滿前，除了 原因案件及與原因案件同樣的事實或憲法法院所提到的事 實以外，處於違憲狀態的應廢棄法律，包括憲法法院在內的 所有法院以及所有行政機關仍應予以適用。 二、至今宣告系爭規範定期失效及定期檢討修正的本院大法官解釋 本院大法官自釋字第 224 號解釋開始，也兼採奧地利的 定期失效宣告制度。歷來宣告系爭規範違憲而定期失效的解 釋案件，總共有 30 件，應定期檢討修正的解釋案件，共有6 件（見肆、附表一、二）。在定期失效的情形又有二種，一 13 種是定有期限，另一種是定有期日。在定期限的情形，包括 定期失效和檢討修正，從解釋公布日起算，至期限屆滿，最 長期限為兩年，最短期限為 6 個月；在定期日的情形，從解 釋公布日起算，至期日屆至，則約為 1 年 6 個月。至於違憲 的系爭規範是法律或命令，則與期限的長短無關 14。 採定期失效的違憲宣告，多半未附理由，少數附理由的 解釋，無論是避免證券市場失序（釋字第 586 號解釋），或 因為改變制度、修正法令需要相當時間（釋字第 282 號、第 289 號、第 402 號、第 450 號、第 573 號解釋），都是避免法 秩序陷於真空狀態的意思。至於定期限要求檢討修正的違憲 宣告，則或許可以解釋為因為有可能制定出內容上和應廢棄 的法律相當，而且符合憲法意旨的法律（本意見書貳、一、 參照）。 三、定期失效的法律適用疑義 定期失效制度包含一個矛盾邏輯。既然規範違憲，不管 是因為侵害基本權、破壞權力分立或違反其他憲法原則，只 要它存在一天，都是正在破壞憲法價值，理當立即失效，才 14 司法院於 95 年 1 月 2 日向立法院提出，仍於立法院等待審議的憲法訴訟法草案第 31 條第 1 項規定：憲法法庭判決諭知法律或命令與憲法牴觸者，該法令自判決生效時起立即失效。但主 文另有諭知溯及失效或定期失效者，依其諭知；第2 項規定：憲法法庭之判決諭知法律或命令 定期失效者，其所定期間，法律不得逾二年，命令不得逾一年。 14 能排除對人權及憲法的傷害，如果各級法院及行政機關繼續 適用違憲規範，豈不是繼續實施違憲行為，侵害人民基本 權、破壞憲法所保障的價值？而且如果聲請解釋的個案可以 請求特別救濟 15，不適用違憲規範，其他尚未確定的個案， 卻必須適用違憲規範，也造成不公平的現象。這個矛盾邏輯 確實是定期失效制度的根本缺陷，但是，在某些規範，尤其 是涉及平等爭議的福利措施，也就是涉及分配正義的規範， 如果國家財政一時不能滿足平等的要求，自然必須給予一定 期間，謀求符合憲法意旨的改進。換言之，就某些類型的規 範而言，本席以為定期失效制度，可以作為一種具有補充性 的例外裁判類型，但是不能當作一種常態裁判類型，而且在 所定期限內，並非必然應該繼續有效適用，在某些只是為了 讓立法者有立法時間的情形，也不妨於宣告系爭規範定期失 效的同時，諭知各級法院不得適用違憲規範。 四、本件聲請定失效期日的理由 （一）避免通訊傳播失序不利保障人民通訊傳播自由 多數意見宣告系爭規定違憲部分，至遲於民國 97 年 12 月 31 日失去效力，所定緩失效期間超過 2 年 6 個月。多數 15 目前宣告定期失效的解釋，尚不准許聲請人尋求特別救濟，但於立法院審議中的憲法訴訟法 草案第 33 條第 2 項則採用奧地利法制，見註 12。 15 意見訂定該失效期日的理由有二：其一，修法尚須經歷一定 時程 ； 其二 ， 如果宣告立即失效 ， 勢必導致通傳會停止運作， 未必有利於憲法對人民通訊傳播自由的保障。其中第二點理 由，等同於認為雖然通傳會委員的組成方式，不能保證通傳 會免於政治力干預，而不能保證實現憲法保障人民通訊傳播 自由的立法目的，但通傳會不能運作的法律真空狀態，可能 使得通訊傳播失序，反而更不利於人民通訊傳播自由的保 障。既然認為通傳會的組成方式，違背通傳會的建制目的， 與憲法保障人民通訊傳播自由的意旨不符（解釋理由書第五 點參照），表示通傳會的運作，會造成干預人民通訊傳播自 由的負面效果，卻又認為通傳會繼續存在，比沒有通傳會的 狀態可能較有利於保障人民通訊傳播自由，這種可能比較有 利的推斷，在沒有提出具體的事證之下，不能不認為有些許 矛盾牽強之處。只不過針對國內通訊傳播生態種種特殊現 象，多數意見採取保守的態度，進行最謹慎的評估，尚屬可 以接受。在第二點理由的基礎之上，所謂修法需要一定時程 這個第一點理由因而有存在的空間，但是訂定超過 2 年 6 個 月的修法期間，究竟已經創下本院大法官的釋憲先例，實在 有必要交代具體理由。 16 （二）應受責難的對象不具期待可能性 所謂修法需要一定時程，可能因為立法機關的能力，可 能因為法案的複雜程度，而複雜程度與能力是相對的。就通 訊傳播基本法制定公布到通傳會組織法制定公布，耗費約 1 年 10 個月的時間而言 ， 需要修正的系爭規定縱使只有一條， 因為正好是政治敏感性最高的一條，可以推論不是短時間可 以辦到。但是從通傳會組織法在立法院於 94 年 4 月 27 日開 始審查，到 94 年 10 月 25 日三讀通過，僅耗費約六個月的 時間，以及從該法於 94 年 11 月 9 日公布施行，到通傳會於 95 年 3 月 1 日開始運作，只經過4 個月的時間來看，修正違 憲的系爭規定 ， 需要超過2 年 6 個月的時間 ， 委實不易理解。 縱使考慮今年年底即將來臨的北高市長選舉，考慮系爭規定 涉及政治權力的敏感度，考慮立法院的議事生態，考慮國家 目前所面臨的政治現實，以及考慮通訊傳播的專業性，1 年 的修法時間應該足夠，縱使再寬容一些，訂定失效期日，也 不應該超過 96 年 12 月 31 日，因為本院大法官既然認為立 法機關制定違憲規範，應予責難，本席認為也就是意謂從憲 法的角度來看，立法機關是觸犯憲法、做錯事的人，則應該 讓犯錯的人改正自己的錯誤。現任立法委員最後一個改正自 17 己違憲錯誤的可能性，就在任期中最後一個會期的最後一 天，也就是 96 年 12 月 31 日，因此本院大法官理應宣告系 爭規定最遲於 96 年 12 月 31 日失其效力。 那麼，多數意見給予立法機關的修法期限，竟然突破本 院大法官至今容許的 2 年最長期限，而長達 2 年 6 個月有餘， 是否毫無道理？如果考量目前國家所面臨的政治困境、立法 機關的議事生態、立法機關對於許多延宕法案的選擇性處理 態度，以及現任立法委員所面臨的連任壓力，則不要求現任 立法委員至少於卸任前完成修法的唯一理由，本席認為顯然 是現任立法委員欠缺完成修法的期待可能性 16。如果現任立 法委員果真不能於卸任前完成修法，則必須由下一任立法委 員承繼修法任務。由於下一任立法委員尚未選出前，無從得 知他們的期待可能性如何，如果新任委員較多，尚須一段適 應新職期間，因此比較可以期待的修法期限，應該是第二會 期的最後一天，也就是民國 97 年 12 月 31 日。 基於上述理由，本席勉強同意「放棄對犯錯之人自行改 過的期待，也是對於犯錯之人的一種責難」，而支持多數意 見所訂定的失效期日。 16 如果本院大法官的心證是下一屆立法委員也欠缺期待可能性，則可能作成系爭規定立即失效 的宣告。 18 參、結語：專心捍衛憲法 一、唯一考量：維護憲政體制、促進憲政體制的完備 「無音村」17與法官之友18的公開關說，不是裁判者的兩 難，而是裁判者的試煉。必須專注於平亭曲直的裁判者，一 方面需要為自己建立一個無音村，一方面必須歡迎提供充分 資訊的法官之友。在一個爭訟事件當中，兩造當事人和利害 關係人，為求取勝訴，總是難免無所不用其極，希望裁判者 聽見並認同他們的主張，因此就算是掌握公權力的當事人或 利害關係人，也會仿傚一般沒有權力的人民當事人，透過各 種可能管道，向裁判者傳達各種訊息。這些訊息不管是示 弱，或者是示強，可能是一種干擾、施壓的手段，也可能是 幫助作成正確裁決的能幹助手。人民對裁判者的期許，要求 裁判者能通過這兩種試煉而不惑、不移、不屈。 大法官如何通過這樣的試煉，以回應人民的期待？本席 以為，大法官的職責既然在於維護憲法，面對涉及權力分立 的爭訟，大法官唯一應該專注的，是那一種決定有利於維護 17 「無音村」是一則廣為流傳的寓言故事。無音村是 20 個死刑犯的後代所居住的地方，他們的 祖先 ， 也就是當年的20 個死刑犯 ， 獲得赦免的條件 ， 是在行走間不能讓頭上頂著的水滿溢出來， 因為專注於讓水不在行走時滿溢出來 ， 好符合赦免條件 ， 所以完全聽不到故意放來干擾他們的音 樂聲。20 個死刑犯活了下來，從此在聽不到四周嘈雜聲中，繁衍他們的後代，他們以及他們的 後代，在生活中當然會製造各種聲音，也會遇見各種聲音，但是他們完全聽不見這些聲音，因為 他們專心於活著。 18 黃東熊，審判機構民主化之一措施－－美國「法院之友」(amicus curiae)制度，收錄於氏著， 刑事訴訟法研究（第二冊），1999 年 4 月，頁 313 以下。 19 憲政體制，那一種決定能促進憲政體制的完備，以及深化憲 法理論的論述。 二、建立權力防火牆 獨立機關的建制，在世界各國，都是新穎的嘗試，無論 是總統制、內閣制或混和制，都還在學習釐清獨立機關的必 要性、闡明獨立機關的民主正當性。過度誇大獨立機關的偉 大，並不必要；過度害怕獨立機關的不可掌控，也不必要； 勉強以既有的憲法條文為獨立機關背書，更是危險。 期待權力本身謹守分際，具有本質上的困難，因為權力 的根本意涵，就是行動自由。憲法上明文分配的權力分立， 因此經常受到政治實力消長的挑戰 19，而正因為權力現實往 往會扭曲憲法對國家權力機關的建制與權力規劃，憲法上對 於不同權力機關之間所設置的防火牆，也就是制衡機制，應 該嚴格遵守。本席所以認為獨立機關的建制，如果已經實質 上具有類似於憲法權力機關的功能配備，已經牴觸憲法，必 須依照憲法基本原則，作能否阻卻違憲的負面審查。由於權 力分立在於實踐民主原則，因此建制憲法未明文規定的獨立 機關是否違憲，應以民主原則作為阻卻違憲的實質審查事 19 釋憲機關也因此總會有案子可以審理。 20 由。 本席上述支持多數意見的理由，是否符合維護憲政體 制、促進憲政體制的完備，以及深化憲法理論的論述等基本 立場，理應公開接受檢驗，是以提出部分協同意見書如上。 肆、附表 表一：定緩失效期間或失效期日之大法官解釋 助理彭文茂製作 所定期間 或期日 解 釋 字 號 解釋公 布日 定期失效之系爭規範 理由 解釋之執行 二年 224 77.04.22 法律：納稅申請復查需提供相 當擔保不當限制人民之訴願 與訴訟權並違反課稅公平原 則（稅捐稽徵法第 35 條至第 39 條） 未附理由 79.01.24 修正公 布 二年 289 80.12.27 命令：人民違反稅法遭法院裁 定罰鍰之程序與救濟程序非 以法律規定 （司法院院解字第 3685 號、第 4006 號解釋及行 政院於 61 年 10 月 11 日修正 發布之財務案件處理辦法） 為顧及有關法 律之制訂尚須 相當時間 財務案件處理辦 法於 83.01.14 行 政院令廢止之 二年 313 82.02.12 命令：民用航空運輸業搭載無 中華民國入境簽證或入境證 之旅客來中華民國而遭科處 罰鍰，違反授權明確性原則 （民用航空運輸業管理規則 第 29 條第 1 項、第 46 條） 未附理由 85.09.03 交通部 交航發字第 8535 號令修正 21 二年 365 83.09.23 法律：父母行使親權意思不一 致，由父行使之，違反男女平 等原則（民法第 1089 條） 未附理由 85.09.25 修正公 布 二年 392 84.12.22 法律：檢察官之羈押被告權、 撤銷羈押、停止羈押、再執行 羈押、繼續羈押暨其他羈押被 告各項處分權違反憲法第 8 條 第 2 項（刑事訴訟法 101 條、 第 102 條第 3 項準用第 71 條 第 4 項及第 120 條等規定、第 105 條第 3 項、第 121 條第 1 項、第259 條第 1 項）；以 「 非 法逮捕拘禁」 為聲請提審之要 件，違反憲法第 8 條第 2 項（提 審法第 1 條） 未附理由 86.12.19 修正公 布 二年 436 86.10.03 法律：軍事審判機關對於軍人 的專屬審判權違反憲法第 8 條、第 16 條與第 77 條（軍事 審判法第 11 條、第 133 條第 一項、同條第 3 項、第 158 條 及其他不許被告逕向普通法 院以判決違背法令為理由請 求救濟部分） 未附理由 88.10.02 修正公 布 二年 491 88.10.15 法律：公務員專案考績一次記 二大過免職不當限制人民服 公職之權利 （公務人員考績法 第 12 條第 2 項） 未附理由 90.06.20 修正公 布 一年 300 81.07.17 法律：羈押破產人展期次數之 限制，違反憲法保障人民身體 自由之意旨（破產法第 71 條 第二項） 未附理由 82.07.30 修正公 布 一年 366 83.09.30 法律：數罪併罰各個宣告刑未 逾六個月但所定執行刑超過 六個月，不得易科罰金，違反 比例原則（刑法第 41 條） 未附理由 94.02.02 修正公 布 22 一年 367 83.11.11 命令：變更申報納稅主體違反 租稅法定主義與比例原則 （營 業稅法施行細則第 47 條；法 院、海關及其他機關拍賣或變 賣貨物課徵營業稅作業要點 第 2 項） 未附理由 84.11.01 行政院 (84) 台財字第 38805 號令修正 發布；財政部台 財稅字第 841656997 號函 修正發布 一年 373 84.02.24 法律：禁止教育事業技工、工 友組織工會侵害結社自由 （工 會法第 4 條） 未附理由 主管機關於行政 作為上已遵照本 解釋之意旨辦 理，有關工會法 之修正草案目前 仍在研擬中 一年 380 84.05.26 命令：大學共同必修科目不當 限制大學自治 （大學法施行細 則第 22 條第 1 項後段、第 3 項） 未附理由 86.10.15 教育部 (86) 台參字第 86119402 號令 修正 一年 390 84.11.10 命令：工廠不依規定申請設立 登記或經營或違反其他工廠 法令而遭停工或勒令歇業之 處分，違反法律保留原則（工 廠設立登記規則第 19 條第 1 項） 未附理由 86.04.30 經濟部 (86) 經工字第 86460598 號令 修正發布 89.09.20 經濟部 (89) 經工字第 89316073 號令 修正刪除 一年 402 85.05.10 命令：代理人、經紀人或公證 人違反規定而遭警告、停止執 行業務或撤銷其執業證書之 處分，違反授權明確性原則 （保險代理人經紀人公證人 管理規則第 48 條第 1 項第 11 款） 審酌各該規定 之必要性及修 改法律所需時 間 92.12.08 財政部 台財保字第 0920752069 號 令修正發布名稱 「保險代理人規 則」及全文 46 條並自發布日施 行 23 一年 450 87.03.27 法律與命令：大學設置軍訓室 侵害大學自治（大學法第 11 條第 1 項第 6 款與大學法施行 細則第 9 條第 3 項） 涉及大學制度 及組織之調 整，有訂定過 渡期間之必要 立法院於 94.12.13 修正； 93.02.27 教育部 台參字 0930024208A 號 令修正發布 一年 452 87.04.10 法律：夫妻住所之設定夫妻住 所之設定違反男女平等原則 （民法第 1002 條） 未附理由 87.06.17 修正公 布 一年 454 87.05.22 命令：關於在台灣地區無戶籍 人民申請在台灣地區長期居 留得不予許可、撤銷其許可、 撤銷或註銷其戶籍，並限期離 境之規定，違反授權明確性原 則（83.04.20 行政院台內字第 13557 號函修正核定之「國人 入境短期停留長期居留及戶 籍登記作業要點」第 7 點第 1 項之相關規定） 未附理由 88.05.21 制定公 布之入出國及移 民法（第 8 條以 下）， 並且停止適 用該作業要點 一年 523 90.03.09 法律：不論裁定移送之人是否 有繼續破壞社會秩序之虞，或 有逃亡、湮滅事證或對檢舉 人、被害人或證人造成為些等 足以妨礙後續審理之虞，一律 委由法院自行裁量是否留 置，就此顯逾必要程度（檢肅 流氓條例第 11 條第 1 項） 未附理由 91.04.04 修正公 布 一年 551 91.11.22 法律：「栽贓誣陷或捏造證據 誣告他人犯本條例之罪者，處 以其所誣告之罪之刑」 未顧及 行為人負擔刑事責任應以其 行為本身之惡害程度予以非 難評價之刑法原則，強調同害 之原始報應刑思想，以所誣告 罪名反坐，所採措置與欲達成 目的及所需程度有失均衡；其 責任與刑罰不相對應，罪刑未 臻相當，與憲法第 23 條所定 未附理由 92.07.09 修正公 布 24 比例原則未盡相符。（毒品危 害防制條例第 16 條） 一年 586 93.12.17 命令：擴張證券交易法規定取 得公開發行公司已發行股份 之申報義務，違反法律保留原 則（證券交易法第 43 條之 1 第 1 項取得股份申報事項要點 第 3 條第 2 款） 為避免證券市 場失序 95.05.19 行政院 金融監督管理委 員會金管證三字 第 0950002344 號修正公布 一年 598 94.06.03 命令：土地登記更正後，登記 機關毋庸報經上級機關核准 而逕行登記，違反法律保留原 則與法律優位原則 （土地登記 規則第 122 條第 2 項、第 3 項； 第 29 條第 1 項第 1 款） 未附理由 95.06.19 內政部 內授中辦地字第 0950725073 號 令修正發布 六個月 218 76.08.14 命令：以固定不變之百分比推 計所得稅納稅義務人之所得 額，而不問各種不同因素之影 響，違反租稅法定主義（財政 部 67.04.07（67）臺財稅字第 32252 號函；69.05.02（69）臺 財稅字第 33523 號函） 未附理由 77.05.30 行政院 (77) 台財字第 14001 號函增 訂所得稅法施行 細則第 17-2 條 條文已符合本解 釋意旨 六個月 423 86.03.21 命令：設定裁罰數額以到案時 間及到案與否作為唯一準據 違反授權明確性原則與法律 保留原則 （交通工具排放空氣 污染物罰鍰標準第 5 條） 未附理由 86.08.06 行政院 環境保護署 (86) 環署空字第 46572 號、交通 部 (86) 交路發 字第 8661 號令 會銜修正發布 六個月 443 86.12.26 命令：限制役男出境違反法律 保留原則 （役男出境處理辦法 第 8 條） 未附理由 87.06.25 內政部 台(87)內役字第 876718 號令修 正發布 六個月 588 94.01.28 法律：1、聲請法院裁定管收 之事由如 「於調查執行標的物 時，對於執行人員拒絕陳述 者」、「經命其報告財產狀況， 不為報告或為虛偽之報告 者」、「經合法通知，無正當理 未附理由 94.06.22 修正公 布 25 由而不到場者」，違反比例原 則（行政執行法第 17 條第 1 項第 4、5、6 款） 2、 聲請拘提之各款事由如「顯 有履行義務之可能，故不履行 者」、「就應供強制執行之財產 有隱匿或處分之情事者」、「於 調查執行標的物時，對於執行 人員拒絕陳述者」、「經命其報 告財產狀況，不為報告或為虛 偽之報告者」規定，違反比例 原則（行政執行法第 17 條第 1 項第 1、3、4、5 款） 3、法院對於管收之聲請應於 五日內為之與憲法保障人參 自由之意旨有違 （行政執行法 第 17 條第 3 項）； 4、義務人逾前項限期仍不履 行，亦不提供擔保者，行政執 行處得聲請該管法院裁定拘 提管收之；法院為拘提管收之 裁定後，應將拘票及管收票交 由行政執行處派執行員執行 拘提並將被管收人逕送管收 所違反正當法律程序 （行政執 行法第 17 條第 2 項、第19 條 第 1 項） 80.07.01 251 79.01.19 法律：警察官署裁決之拘留與 罰役，違反憲法第8 條第 1 項 （違警罰法第 28 條） 未附理由 80.06.29 廢止違 警罰法並制定公 布社會秩序維護 法 80.12.31 261 79.06.21 第一屆國民大會代表應停止 行使職權並進行改選以符民 意 未附理由 78.02.03 制定公 布第一屆資深中 央民意代表自願 退職條例 26 81.01.01 282 80.07.12 國民大會代表於集會行使職 權時所得受領之報酬應以法 律定之 有關法律之制 定或修正尚需 相當時間 81.08.03 制定公 布國民大會代表 報酬及費用支給 條例，並於 94.05.27 公布廢 止 83.12.31 324 82.07.16 命令：海關於一定期間停止受 理進儲業務之處分，違反法律 保留原則 （海關管理貨櫃辦法 第 26 條前段） 未附理由 82.11.17 財政部 (82) 台財關字 第 821557062 號 令修正發布 85.12.31 384 84.07.28 法律：逕行強制人民到案；使 受刑之宣告及執行者再受感 訓處分；警察機關認定為流氓 並予告誡之處分不得提起訴 願及行政訴訟，違反憲法第 8 條第 1 項與第 23 條（檢肅流 氓條例第 5 條、第 6 條、第 7 條、第 12 條、第 21 條） 未附理由 85.12.30 修正公 布 備 註：一、大法官釋字第 261 號與釋字第 282 號解釋與上述其他解釋有所不同 並非宣告特定法律或命令違憲。 二、大法官釋字第599 號亦提及定期失效，惟係針對暫時處分而言，故 不列入。 27 表二：定檢討修正期間之大法官解釋 助理彭文茂製作 所定期間 解 釋 字 號 解釋 公布日 應檢討修正之系爭規範 理由 解釋之執行 二年 524 90.04.20 法律與命令：內容指涉廣泛有 違法律明確性原則 （全民健康 保險法第 31 條）；複委任已逾 母法之授權 （全民健康保險醫 療辦法第 31 條第 2 項）；對保 險對象所發生不予給付之個 別情形，既未明文規定又無保 障保險對象之權益 （全民健康 保險法第 41 條第 3 款）；醫療 費用支付標準與藥價標準不 得作為不保險給付範圍之項 目依據（全民健康保險法第 51 條、全民健康保險特殊診療項 目及藥材事前審查作業要 點、全民健康保險高科技診療 項目及審查程序作業要點） 未附理由 行政院衛生署已 於 95.05.03 完成 全民健康保險法 修正草案，經行 政院院會通過並 且送立法院審議 中 二年 530 90.10.05 法律：最高司法審判機關與最 高司法行政機關並不同一，違 反憲法第 77 條（司法院組織 法、法院組織法、行政法院組 織法及公務員懲戒委員會組 織法相關規定） 未附理由 司法院研擬之司 法院組織法修正 草案，目前仍在 立法院審議中 二年 535 90.12.14 法律：混淆組織法與行為法而 違反法律保留原則 （警察勤務 條例第 11 條第 3 款） 未附理由 立法院已於 92.06.05 通過警 察職權行使法 28 二年 549 91.08.12 法律：被保險人之養子女領取 保險給付與領取遺屬津貼之 限制並未貫徹國家負生存照 顧義務之憲法意旨 （勞工保險 條例第 27 條、第63 條至第 65 條） 未附理由 行政院勞委會提 出之勞工保險條 例修正草案目前 仍在立法院審議 中 一年 455 87.06.05 命令：義務役軍人僅得於任公 務員後服役使得併計公務員 退休年資，其於任公務員前服 義務役之年資則不予以採 計，顯對義務役與志願役作不 合理之對待，違反平等原則 （行政院人事行政局 63.05.11(63) 局肆字第 09646 號函釋） 未附理由（惟 明確引用大法 官審理案件法 第 17 條第 2 項） 行政院人事行政 局 87.07.14. 臺 87 人政給字第 210759 號函：配 合本解釋之意 旨，有關公立學 校教師、公營事 業機構從業人 員，國軍官兵及 司機、技工、工 友於司法院釋字 第 455 號解釋之 日 （民國87 年 6 月 5 日）以後退 休（ 伍 、 職 ）者 ， 其在軍中服役年 資均予採計為退 休（伍、職）之 年資。 六個月 457 87.06.12 命令：耕作國有農場土地與使 用房舍之繼承權僅限於死亡 場員之子，而不論結婚與否， 於此違反男女平等原則 （行政 院國軍退除役官兵輔導委員 會發布之 「本會各農場有眷場 員就醫就養或死亡開缺後房 舍土地處理要點第 4 點第 3 項」） 未附理由 行政院國軍退除 役官兵輔導委員 會 87.12.16(87) 輔肆字第 2508 號函發布之「本 會各農場有眷場 員亡故後，其遺 眷申辦繼耕作業 要點」第 3 點第 1 項已進行修正 ### 5. 林大法官子儀提出之部分協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443611) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違憲結論，但認獲致結論的理由應以權力分立制衡原則為審查基礎。 > **核心主張**：聲請人聲請解釋的理由之一，即在於通傳會組織法相關規定已逾越立法院權限而侵犯行政院及其他機關的憲法權限，故本案核心問題是系爭規定是否違反權力分立制衡原則。權力分立制衡是民主憲政國家實施憲政的憲法基本原則，藉由垂直與水平分權避免權力集中，並使各權彼此監督牽制，其積極面向則在提升政府效能。我國憲法自釋字第三號、第一七五號、第四六一號、第四九九號以下均肯認此一原則，並於釋字第五二○號、第五三○號、第五七五號、第五八五號等解釋援為解釋基礎；惟該原則抽象，如何解釋適用於具體個案仍有討論空間。立法權若欲降低行政院院長藉人事決定權對通傳會組成的政治影響，途徑甚多，本無必要以排除憲法第五十六條規定為手段。 > **與多數意見的差異**：本席贊同多數認系爭規定違反行政一體、責任政治、權力分立原則並與通訊傳播自由意旨不符的結論，惟獲致該結論的理由容有歧異，主張應以權力分立制衡原則作為審查基礎。並援引美國經驗指出，聯邦選舉委員會委員由國會任命的立法曾遭認定違反任命條款，且除同意權外尚有委員同一政黨不得逾半數、交錯任期制等配套設計可降低政治影響。 釋字第六一三號解釋部分協同意見書 林子儀大法官 本件聲請人行政院行使職權，適用民國九十四年十一月 九日公布施行國家通訊傳播委員會組織法（以下簡稱通傳會 組織法）第四條有關國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會） 之組織及委員產生方式之部分規定暨第十六條規定，發生有 牴觸憲法之疑義；又因行使職權，適用憲法第五十三條及第 五十六條規定，發生適用憲法之疑義；復就立法院是否有權 立法，就行政院所屬行政機關之人事決定權，實質剝奪行政 院院長之提名權等，與立法院行使職權發生適用憲法之爭 議，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定向 本院聲請解釋。 就上開通傳會組織法第四條有關通傳會委員產生方式 之部分規定是否合憲之問題，本號解釋之多數意見認為通傳 會組織法第四條第二項、第三項及第四項等關於通傳會委員 選任程序及任命程序部分之規定，及同條第六項關於通傳會 委員任滿提名及出缺提名之規定等，因違反行政一體原則、 責任政治原則、權力分立原則，並與憲法所保障通訊傳播自 由之意旨不符，而屬違憲之規定。本席贊同多數意見之上開 結論，惟對於獲致該結論之理由，容有歧異，爰提部分協同 意見書如下： 一、本案應以權力分立制衡原則作為審查系爭規定是否合憲 之基礎。 聲請人聲請本院解釋憲法之理由之一，係認通傳會組織 法之相關規定，已逾越立法院權限而侵犯聲請人（行政院） 及其他機關憲法權限，違反權力分立原則，是處理本案所涉 之問題，即涉及通傳會系爭規定是否違反權力分立制衡原 則。 按權力分立制衡原則係民主憲政國家實施憲政的一項 憲法基本原則。各民主憲政國家即基此原則，在憲法中將政 府的權力予以垂直及水平地分配給不同政府部門行使，以避 免權力集中於單一機關而易流於專擅與濫權。而權力除分由 不同政府部門職掌外，並設計維持不同權力間的均衡，使彼 此監督與牽制，進一步防止權力的集中與濫權。此種設計的 積極面向則係將政府權力依其功能交由專門機關行使，亦得 以提昇政府效能。 我國憲法，根據本院釋字第三號解釋，「依憲法第五十 三條（行政）第六十二條（立法）第七十七條（司法）第八 十三條（考試）第九十條（監察）等規定建置五院，本憲法 原始賦與之職權，各於所掌範圍內，為國家最高機關，獨立 行使職權，相互平等，初無軒輊 」；釋字第一七五號解釋亦言 我國為「基於五權分治，彼此相維的憲政體制」；釋字第四 六一號解釋之解釋理由書，亦表示「憲法雖迭經增修，其本 於民意政治及責任政治之原理並無變更；而憲法所設計之權 力分立、平等相維之原則復仍維持不變」。其中用語雖有不 同，但肯認我國憲法為基於權力分立原則之觀點則一。至釋 字第四九九號解釋則更明確表示「憲法條文中，諸如第一條 所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保 障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質重 要性，亦為憲法整體基本原則之所在」。其後於釋字第五二 ○號解釋、第五三○號解釋、第五七五號解釋、第五八五號 解釋，亦均援引該原則作為解釋的基礎。惟權力分立制衡原 則乃一抽象之原則，其要如何解釋以適用於具體個案，仍有 討論的空間。 1 本院曾於釋字第五八五號解釋，以「不得侵 1 有關在具體個案爭議，如涉及憲法機關之間權限爭議時，要如何解釋適用權力 分立制衡原則？從比較憲法的觀點論之 ， 美國法院實務及學說理論在這方面的法 院判決及學理，相當地豐富，可茲參考。惟迄今為止，權力分立制衡原則在適用 於具體個案時， 究應如何解釋， 美國憲法學者大多認為從美國聯邦最高法院的歷 來判決，尚無法歸納出一個一致性的規則或標準，學理也尚無共識。根據學理分 析， 自一九七○年代始， 二種相對立的解釋取向主宰了美國聯邦最高法院審理有 關權力分立爭議案件所採取之解釋方法，也就是形式論取向(formalism approach) 與功能論取向(functionalism approach)（或有稱形式論(formalism)與功能論 (functionalism)者）等兩種不同的解釋取向。這兩種取向，並非美國聯邦最高法 院於判決中所使用的名詞， 而純係學者分析聯邦最高法院的判決， 而將法院所使 用的解釋方法予以歸納，整理出兩種取向，而使用形式論取向及功能論取向，來 描述法院所使用的這兩種取向。不過，因為上述學理的分析歸納，已成為美國討 論權力分立制衡理論的主流，下級法院也有在其判決中，明文採取這種分類者。 （例如，美國聯邦上訴法院哥倫比亞特區巡迴法院在 Hechinger v. Metropolitan Washington Airports Authority 案 ， 引用最高法院判決 ， 而將之歸類為功能論取向， 36 F.3d 97, 100 (D.C. Cir. 1994)。） 簡言之，形式論取向強調權力分立，認為在憲法無明文例外規定時，立法 權即應由國會行使， 行政權即應由總統及其所屬部會行使， 司法權即應由聯邦法 院行使。因此在法院在審理具體案件時，其主要即在確定系爭的權力屬於立法 權、行政權、司法權中的那一種權力，以及行使該權力的機關是屬於國會、總統 或法院，再觀察其相互間的搭配是否符合基本前提。 而功能論取向則強調三權間的制衡，政府的組織設計只要不危及各權力的 核心功能， 以及不影響各權力間的制衡關係， 應允許其可彈性地將各權力予以混 合 。 功能論者與上述形式論者最大差異之處即在以實用的觀點闡釋權力分立制衡 原則，認為為使政府能因應社會的變遷，應允許政府組織作彈性的設計，以維持 有效率的政府體制。 不過彈性設計亦應有其界限， 以防止政府其中一個權力部門 獨大。因此，功能論者認為憲法的權力分立制衡原則，是在維持立法、行政、及 司法三個部門間權力的均衡。其認為三個權力部門均有憲法所賦予的核心功能， 這些核心功能或權力是不能被其他權力所侵奪的。 所以，要討論某一政府的組織 設計是否違反權力分立制衡原則 ， 主要的關鍵即在視這樣的設計是否侵奪了三個 權力部門中任何一個部門的核心功能而定。 形式論取向與功能論取向， 各有其優點與缺點， 很難說那一種取向一定優於 另一個取向。美國憲法學界論辯至今，仍難有共識。形式論取向的優點，是符合 法治(rule of law)的好處，透明、可預測性、及安定性。而功能論取向的優點，則 是具有務實的好處(pragmatic values)， 適應性 、 效率 、 及正義 。（請參見例如 William N. Eskridge, Jr., Relationships Between Formalism and Functionalism in Separation of Powers Cases, 22 H ARV ARD JOURNAL OF LAW & PUBLIC POLICY 21, 22 (1998)。） 批評形式論取向者， 指出形式論取向適用到具體案件的困難及不可行。 除了立法 權、行政權、司法權難以具體劃分而難有明確定義外，而且，形式論對於憲法權 力分立原則的政府結構的主張， 無法符合現時緊急的需要。 根據形式論取向的觀 點， 不僅獨立行政管制委員會不合憲， 即使總統所屬之行政部門各部會都不應有 準立法權或準司法權 。 如此一來 ， 將使目前運作中的現代行政國家(administrative state)的政府體制，造成解體。而批評功能論取向者，則謂其對於憲法的政府體 系結構以及制憲先賢者的原始意圖， 欠缺前後一貫的觀點， 以至於採取功能論作 為解決權力分立憲法爭議時， 其實就是一種依個案情形決定， 甚至是基於政治考 量，而與法治(rule of law)的要求不符。（請參見例如 J ESSE H. CHOPER, RICHARD H. FALLON, JR., YALE KAMISAR, & STEVEN H. SHIFFRIN, CONSTITUTIONAL LAW 156 (West Group, 9th ed., 2001)。）同時，憲法組織政府所以要求權力明確分立，即 在強調可以追究責任。採取功能論取向，權力分立成為彈性設計，將無法貫徹責 任政治。（請參見例如 Timothy T. Hui, Note, A “Tier-ful” Revelation: A Principled Approach to Separation of Powers, 34 W ILLIAM & MARY LAW REVIEW 1403, 1410-11 (1993)。） 就法院於具體個案解釋權力分立制衡原則 ， 究應採取功能論取向或形式論取 向，不僅在學說討論上，尚難有共識，即使從學界提出的標準分析美國聯邦最高 法院相關判決， 亦無法歸納出最高法院採取那種觀點或偏好那種觀點。 最高法院 曾在同一天宣判的兩個案件，Bowsher v. Synar (478 U.S. 714 (1986)) 與 Commodity Futures Trading Commission v. Schor (478 U.S. 833 (1986))， 分別採取了 學者所謂的形式論取向及功能論取向作為判決的基礎 。 這其中與最高法院大法官 的政治理念屬自由派或保守派，並無關係。因為根據學者分析，堅持功能論取向 者僅前大法官 Byron R. White，而堅持形式論取向者亦僅有大法官 Antonin Scalia，而兩位大法官均是被認為屬保守派陣營者。（請參見例如 Matthew James Tanielian, Comment, Separation of Powers and the Supreme Court: One Doctrine, Two Visions, 8 A DMINISTRATIVE LAW JOURNAL OF AMERICAN UNIVERSITY 961 (1995)。）而值得注意的是，Scalia 大法官在被認為採取形式論取向為判決基礎 之 1998 年 Clinton v. City of New York案(524 U.S. 417 (1998))中 ， 則持反對意見。 犯其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲法機關權力之 行使造成實質妨礙」，作為立法院符合權力分立制衡原則而 行使國會調查權之界限範圍。本案多數意見則提出權力之相 互制衡之界限，「除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯 各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行 使造成實質妨礙或導致責任政治遭受破壞，或使機關彼此間 權力關係失衡等」。均係於個案建立適用權力分立制衡原則 的具體內涵。2 本席對多數意見之闡釋，除敬表贊同外，亦 因本案涉及立法院與行政院兩院間的權限爭議，而認可將 「禁止擴權原則」(the anti-aggrandizement principle) 納入其 範圍。3 而根據該原則，須檢視一權力機關是否以削弱其他 除了這兩位大法官之外，其餘多數大法官，不分所謂的保守派或自由派，對權力 分立制衡原則的解釋， 並無特別鮮明的立場。 有學者認為多數大法官基本上會視 案件性質，考慮究竟應採功能論取向或形式論取向最為妥適，而作不同的選擇， 而認為其所採取的是兼採功能論取向與形式論取向之一種兼容並蓄取向(an eclectic approach)。（請參見例如 Keith Werhan, Toward an Eclectic Approach to Separation of Powers: Moririson v. Olson Examined, 16 H ASTINGS CONSTITUTION LAW QUARTERLY 393, 434 (1989)；Matthew James Tanielian, Comment, Separation of Powers and the Supreme Court: One Doctrine, Two Visions, 8 ADMINISTRATIVE LAW JOURNAL OF AMERICAN UNIVERSITY 961, 994-1002 (1995)。） 2 如參考比較前註所介紹之美國憲法學理就權力分立制衡原則的探討 ， 所提出的 形式論取向與功能論取向 ， 本號解釋多數意見就本案所應適用權力分立制衡原則 之具體內涵，實係採取功能論取向的一種解釋。 3 該原則係美國聯邦最高法院處理權力分立制衡案件時，援用的基本原則之一； 亦被學者歸為功能論取向的一種原則。 美國柯林頓總統主政時期，司法部下之法律諮詢室(Office of Legal Counsel, Department of Justice)， 於一九九七年五月七日曾提出一份 「總統與國會間之憲法 權力分立」(The Constitutional Separation of Powers between the President and Congress)研究報告(Dellinger Memorandum) (http://www.usdoj.gov/olc/delly.htm)， 其後並由當時提出該報告的司法部助理部長(Assistant Attorney General)Walter Dellinger 之名，於西元二○○○年正式發表於法律期刊 (Walter Dellinger, The Constitutional Separation of Powers between the President and Congress, 63 LAW AND CONTEMPORARY PROBLEMS 514 (2000))。 根據該報告的分析與歸納 ， 美國聯邦 憲法機關的權力作為擴張自身權力之代價，以判定其行為是 否違反權力分立制衡原則。 二、立法院立法設置國家通訊傳播委員會為「獨立」行政機 關是否合憲，無法作一般性之判斷。僅能就本案系爭規定之 合憲性，為個案性的判斷。 聲請人對於立法院立法設置通傳會為獨立行政機關是 否合憲之問題未有所爭執，並非其聲請解釋之對象，本無須 處理；惟因其與本案系爭問題具有實質關連性，多數意見之 理由書亦將之作為審理系爭問題的基礎之一，而有所言及； 本席與多數意見之見解並不完全相同，故略作說明。 多數意見認憲法第十一條所保障之言論自由包括「經營 或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊 及發表言論」之通訊傳播自由。並主張憲法所以保障人民通 訊傳播自由，其旨主要在於保障通訊傳播媒體能善盡「形成 公共意見之媒介與平台」之功能，暨保障其能發揮「監督包 最高法院處理有關權力分立制衡原則案件時 ， 是依循以下順序審查系爭立法之合 憲性：「第一，是否牴觸憲法明文之規定？特別是立法程序（兩院通過加上送呈 總統簽署）與任命程序（任命條款）必須遵守。第二，是否牴觸所謂「禁止擴權 原則」(the anti-aggrandizement principle)？亦即國會立法是否擴張自己的權力， 而以削弱其他部門 （行政或司法） 之權力為代價？第三，是否破壞整體之權力平 衡與控制？」（中文翻譯及介紹請參見廖元豪，〈「畫虎不成」加「歪打正著」─ 從美國經驗評真調會與釋字第五八五號解釋〉，《台灣本土法學》第 71 期，2005 年 6 月，頁 45 以下。）其中第二個步驟，即是禁止擴權原則。又，國立政治大 學法律學院助理教授廖元豪教授認為上述的第一個步驟偏向於形式論 ， 而第二與 第三個步驟則偏向於功能論。 亦即當憲法有明文規定作依據時， 最高法院傾向以 文義或憲法原意設定之結構與程序作為解釋依據。但憲法規定並非如此明確時， 則容許以較為彈性的功能權衡來處理。 括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力 之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的 之政黨之公共功能」。多數意見鑑於通訊傳播媒體此項功 能，而認為憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即「非僅止 於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立 法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資 訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達 與散布，形成公共討論之自由領域」。故認「立法者將職司 通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機 關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更 多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可 能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與 公共監督目的之達成」，因與憲法保障通訊傳播自由之意旨 相符，故其設置獨立機關之目的確係在追求憲法上之公共利 益，而屬合憲之設計。惟本席以為，為保障通訊傳播自由， 對於職司通訊傳播監理業務之通傳會，並非當然即須設計為 依法獨立行使職權之獨立機關；而立法院將通傳會設計為依 法獨立行使職權之獨立機關，是否合憲之判斷，亦不僅在其 組織與憲法保障通訊傳播自由之意旨是否相符而定。 本席以為有關國家機關之組織，根據憲法第六十一條、 七十六條、八十二條、八十九條、一百零六條、憲法增修條 文第九條等規定，立法者本具有較大的形成自由，4 惟仍不 能違反憲法規定及重要之憲法基本原則，如權力分立制衡原 則、責任政治原則等。故立法院立法設置依法獨立行使職權 之獨立機關，是否合憲，應視其立法具體之設計，是否違反 憲法規定及重要之憲法基本原則而定。本案所涉之通傳會組 織，一般咸認其為所謂之「獨立」行政機關，惟其獨立性究 係何指，依通傳會組織法第七條第一項規定，通傳會「依法 獨立行使職權」，同法第二項則規定通傳會委員「應超出黨 派以外，獨立行使職權」，其他即無任何有關其如何獨立行 使職權之規定，而於民國九十三年六月二十三日公布之中央 行政機關組織基準法，亦僅在第三條第二款界定獨立機關為 「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定 外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」，此外，亦無就 獨立機關如何獨立行使職權有再進一步之規定。 5 故在缺少 法律具體規定通傳會與其他機關互動時如何維持其獨立性 之情形下，有關立法設置依法獨立行使職權之通傳會是否合 憲，實無法作一般性之判斷。僅能就本案系爭規定之合憲 4 基於政府再造之彈性需要，依憲法增修條文第三條第四項規定，各機關之組 織、編制及員額，得基於政策或業務需要彈性調整，惟仍應依立法院依據憲法增 修條文第三條第三項規定對國家機關之職權、 設立程序及總員額， 所制定準則性 之法律規定為之。 5 中央行政機關組織基準法對獨立機關尚有其他關於獨立機關組織 、 規模及建制 標準，如該法第四條、第十一條、第三十二條、第三十三條第三項規定；關於獨 立機關成員之選任方式與程序， 如第二十條規定。 均非涉及獨立機關應如何獨立 行使職權之準則性規定。 性，為個案性的判斷。 三、國家通訊傳播委員會委員之選任仍應適用憲法第五十六 條之規定。 依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員由 各政黨（團）依其在立法院所占席次比例共推薦十五名，行 政院院長推薦三名，交由各政黨（團）依其在立法院所占席 次比例推薦十一名學者、專家組成之審查委員會以五分之三 與二分之一兩輪多數決審查，審查完成後，行政院院長應於 七日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即 任命之。多數意見分別基於憲法第五十三條規定之行政一體 原則、憲法增修條文第三條第二項規定行政院對立法院負責 之責任政治原則、權力分立制衡原則、以及憲法保障通訊傳 播自由之意旨，認上開通傳會組織法第四條第二、三項之相 關規定將行政院之人事決定權予以實質剝奪，與責任政治牴 觸，並導致行政與立法兩權關係明顯失衡，而違反權力分立 制衡原則；且系爭規定邀來政黨之積極介入，與憲法保障通 訊傳播自由之意旨不符等，而屬違憲之規定。 本席贊同多數意見對於權力分立制衡原則內涵之闡 釋，亦認同行政一體原則及責任政治原則為民主及效能政府 之基礎，並同意應以上開原則作為審查通傳會組織法第四條 相關規定合憲性的基本原則。惟本席以為行政院院長對某一 行政機關擁有一定程度之人事決定權，與行政院院長是否因 此得對該行政機關之表現負責，其間並無必然之因果關係。 簡言之，行政院院長對某一行政機關擁有一定程度之人事決 定權，該行政機關並不必然即因此貫徹行政院院長之意志， 或因此即受其指揮監督；反之，行政院院長對某一行政機關 無人事決定權，並不表示該行政機關即不受其指揮監督。行 政院院長對一行政機關得否指揮監督，因而得就該機關施政 表現負責，其中的決定因素應在行政院院長與該機關間是否 存有一定程度之溝通協調與指揮監督之制度設計。 依據通傳會組織法第三條之規定，通傳會掌理事項甚 廣，除個案性質的決定外，尚有相當廣泛之政策決定權。而 其所作政策決定與其他部會執掌不免有重疊之處，其中亦有 屬影響國家整體發展的政策決定，凡此情形，基於效能政府 之考量，以及行政院院長應為整體施政總負其責之責任政治 原則，應有制度設計讓通傳會得有與其他部會溝通協調之管 道，並允許行政院院長對於通傳會之一般政策決定，有一定 程度的控管機制，凡此均取決於通傳會組織法或其他相關法 律之細緻性規定。就此而言，在缺乏其他相關法律規定情形 下，目前通傳會組織法之規定實有未足，立法者宜儘速予以 補充。 本席所以贊同多數意見之結論，而認為系爭通傳會組織 法第四條第二項、第三項、第四項及第六項等有關通傳會委 員選任方式之相關規定構成違憲的理由，主要在於有關行政 院所屬機關的人事決定權，憲法第五十六條已訂有明文，通 傳會委員之選任應依該規定為之。依憲法第五十六條規定： 「行政院副院長，各部會首長及不管部會之政務委員，由行 政院院長提請總統任命之。」 6 而依通傳會組織法之設計， 通傳會應屬行政院部會層級之機關，通傳會委員之選任方 式，原應依該條方式為之。惟依通傳會組織法，通傳會委員 之選任，係依該法第四條規定之方式選任之，並未適用憲法 第五十六條規定。通傳會組織法所以不適用憲法第五十六條 規定之主要理由，係恐行政院院長僅任命與其同一政黨之人 擔任，通傳會因而為一政黨所壟斷，不僅不符通傳會超出黨 6 根據憲法第五十六條規定，行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委 員， 由行政院院長提請總統任命之。 其中涉及行政院院長之提名權與總統之任命 權。而依憲法第三十七條規定，總統依行政院院長之提名而任命行政院副院長、 各部會首長及不管部會之政務委員， 仍須經行政院院長副署， 憲法增修條文第二 條第二項並未免除行政院院長對總統任命行政院副院長 、 各部會首長及不管部會 之政務委員之副署權限， 因此就憲法規定而言， 憲法第五十六條所賦予行政院院 長之提名權應屬實權， 而總統之任命權則屬虛權。 至於總統得因依憲法增修條文 第三條第一項規定 ， 藉由其握有行政院院長之任命權或因政黨黨魁身分而影響行 政院院長對行政院副院長， 各部會首長及不管部會之政務委員之人事提名， 應屬 政治實際的可能運作。 再者， 憲法第五十六條所以賦予行政院院長對行政院副院長、 各部會首長及 不管部會之政務委員之人事決定權， 應係基於責任政治原則之考量， 所為之制度 設計。 惟多數意見認為憲法第五十六條規定賦予行政院院長之人事決定權， 僅限 於行政院副院長、 各部會首長及不管部會之政務委員等內閣成員， 而不及於類如 本案所涉依法獨立行使職權之通傳會委員 。 多數意見認為行政院院長對類如通傳 會委員的人事決定權， 係源於憲法第五十三條規定。 惟本席認為憲法第五十六條 所規定之「行政院副院長，各部會首長及不管部會之政務委員」，包括擔負行政 執行及決策之重要首長或委員在內。 通傳會委員與其他內閣成員不同之處， 在於 其有任期保障， 行政院院長不得任意將之予以免職。 如比較參考美國獨立管制委 員會制度， 獨立管制委員會所以能維持其獨立性， 主要即在委員受到任期制的身 分保障， 行政首長不得任意予以免職。 而在美國有關獨立管制委員會之設計是否 合憲的重大爭議，主要也在這個議題。 派以外，獨立行使職權之要求，並將因而損及通傳會原來制 度設計之目的，其考量確屬合理。惟憲法明文規定如能以法 律變更，則憲法規定豈非形同具文。 或謂憲法第五十六條規定僅適用於傳統層級式行政體 制及應受行政院院長指揮監督之部會首長之任命，而不及於 依法獨立行使職權之獨立行政機關成員之任命。且制憲者制 憲之際，恐未慮及日後政經社文發展，而有另創獨立行政機 關之需要，故有關獨立行政機關成員之任命，自亦得由立法 另行規定。誠然憲法規定無法鉅細靡遺，容有立法補充之需 要。惟近年修憲頻頻，其中為政府改造機關重組之彈性需 要，業於憲法增修條文第三條增修第三項及第四項規定，以 資因應。其中，並未就獨立行政機關成員之任命方式規定排 除憲法第五十六條之適用。況立法補充憲法規定之不足，仍 以維繫憲法原旨為主，否則即難免有以立法修改憲法之虞。 而如果真認為憲法第五十六條規定並不及於依法獨立行使 職權之行政機關，就如何判斷何種行政院所掌理之業務得以 立法方式予以抽離而劃歸由依法獨立行政機關掌理，亦無法 提出一項可供判斷且具說服力的標準，則行政院即有因其掌 理之行政事務逐一淘空而有形骸化之虞，而憲政體制亦有傾 毀之危險，此當亦非立法者所思或所願見。 惟如前述，通傳會組織法所以避開適用憲法第五十六條 規定，確有顧慮行政院院長恐有濫用人事決定權，而損及通 傳會之獨立性，方有如上開通傳會組織法第四條相關規定之 設計。惟誠如多數意見所言，立法權欲降低行政院院長藉由 人事決定權對通傳會組成之政治影響，厥有多途，初無必要 以排除適用憲法第五十六條規定為其手段。7 7 有關獨立管制機關的設計，主要源自於美國，其政府組織也存有相當多的獨立 管制機關，依其實際運作，有關獨立管制機關成員的任命，仍依其憲法第二條規 定之任命條款為之， 並未因其為獨立管制機關而另立法規定任命程序， 也未因此 而影響獨立管制機關的運作。 在美國憲政歷史， 美國國會曾立法就任命聯邦選舉 委員會之委員， 有異於憲法第二條任命程序之設計， 而賦予國會對六名委員其中 之四名委員有任命權，惟該規定經美國聯邦最高法院在一九七六年的 Buckley v. Valeo 案(424 U.S. 1 (1976))，認違反美國聯邦憲法第二條二項之任命條款而屬違 憲。固然，美國聯邦憲法第二條第二項之任命條款的設計，總統就政府重要人員 之任命應經聯邦參議院之咨議及同意，因此美國總統之重要人事任命權並非獨 享，而須與參議院分享，可因此減少總統濫權的危險。我國憲法第五十六條的設 計，並未有應經立法院同意之規定，雖系爭通傳會組織法第四條相關規定之設 計，規立法院對通傳會委員有同意權，惟該部分因非聲請釋憲的標的，該設計是 否違反憲法第五十六條規定 ， 在本號解釋中 ， 並未予以審究 。 惟如參考美國經驗， 除同意權之外，減少總統經由任命程序對獨立管制委員會委員成員之政治影響， 尚有其他的配套設計，例如委員屬同一政黨者不得超過半數、交錯任期制等。而 交錯任期制，除可避免總統任命全體委員之外，亦有業務經驗傳承的制度優點。 ### 6. 王大法官和雄、謝大法官在全共同提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443612) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：部分反對。委員選任規定係朝野協商產物，審查密度應低至中度，宜認合憲。 > **核心主張**：系爭規定雖經立法院表決通過，但執政與在野各黨團於協商中所提草案，除立法院各政黨（團）總推薦人數及審查會表決方式有異外其餘均同，可見其為朝野政黨協商、代表民意的共同產物；行政院雖未參與協商，然依國內黨政運作實況，執政黨黨團若未得行政院首肯當無擅自提出協商草案之可能，且系爭規定施行後行政院院長亦依規定推薦三名委員，足可推斷該推薦及審查方式為行政院所接受。系爭規定具組織法性質，違憲審查密度應採低度至多中度，立法院如何參與行政院對通傳會委員的人事決定本有一定自由形成空間，對政治部門經民主程序形成的一致決定自應予以最大尊重。司法權相較行政、立法最為弱勢，釋憲權行使應如臨深淵、如履薄冰，僅能就是否明顯違反憲法予以指摘，縱非最佳手段亦不能干預。 > **與多數意見的差異**：本席等贊同多數認通傳會設計為獨立機關符合通訊傳播自由意旨，並贊同第四條第三項後段、第五項及第十六條合憲，但不同意其認第四條第二、三、四、六項實質剝奪行政院人事決定權而違憲。多數認為若不宣告違憲將危及獨立機關健全發展並使權力分立原則陷於崩解，本席等則認為系爭設計反映立法者對行政機關強烈不信任的歷史反思，於本案已有寬容餘地。並特別指明本意見書僅針對本件通傳會組織法而發，不得逕作為判斷其他獨立機關組織合憲性的依據。 1 部分不同意見書 大法官 王和雄 謝在全 本號解釋認為：國家通訊傳播委員會組織法設計國家通 訊傳播委員會（以下簡稱：通傳會）為獨立機關，符合憲法 保障通訊傳播自由之意旨，且認同法第四條第三項後段規定 通傳會委員由行政院長任命部分、第五項及第十六條之規定 並未違憲，固為本席所贊同，應予支持。惟就同法第四條第 二、三、四、六項規定有關通傳會委員選任之部分，認為實 質剝奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權，牴觸憲法規 定之責任政治與權力分立原則，應屬違憲一節，本席難以贊 同，爰提出部分不同意見書如下： 一、系爭規定之立法過程及審查本案應有之認知 多數意見鑑於本號解釋不僅涉及獨立機關之首次建 制，更與具有本質重要性之權力分立及制衡等憲法基本原則 密切攸關 ， 若不宣告系爭通傳會組織法第四條第二 、 三 、 四、 六項通傳會委員選任部分之規定（以下簡稱：系爭規定）違 憲，不但將危及獨立機關之健全發展，且有使權力分立及制 衡之憲法基本原則陷於崩解之重大危險，負有守護憲法義務 之釋憲機關殊不得視若無睹，其憂心如焚，語重心長，本席 亦非毫無體會，並深表敬佩。惟查系爭規定雖係經立法院表 決通過，但執政之民主進步黨、在野之中國國民黨、親民黨 與台灣團結聯盟於立法院黨團協商中所提系爭規定之草 案，除立法院各政黨（團）總推薦人數及審查會表決方式有 異外，其餘均同 1。可見通傳會委員係依電信、資訊、傳播、 1 通傳會組織法立法過程中，各政黨對於通傳會置委員十三人，以及行政院得推薦委員候選人三 人等，均無歧見。惟關於立法院各政黨（團）總推薦人數，台灣團結聯盟所提甲案為十三名，民 2 法律或財經等專業學識或實務經驗領域，由各政黨（團）接 受各界推薦，並依其在立法院所占席次比例共同推薦，行政 院院長另推薦三名，交由立法院各政黨（團）依其在立法院 所占席次比例推薦之學者、專家組成之審查會審查，經一定 之聽證會程序公開審查，通過同意之名單後，由行政院院長 按上述名單提名，並送立法院同意後任命之（通傳會組織法 第四條第二、三項參照），乃朝野政黨協商，代表民意之共 同產物。行政院對系爭規定草案固未參與協商，然依國內黨 政運作之實際情況，執政黨之立法院黨團若未得行政院之首 肯，當無擅自提出協商草案之可能。徵諸系爭規定施行後， 行政院院長亦按系爭規定推薦三名委員，足可推斷上述推薦 及審查方式為行政院所接受。 面對上述政治部門經由民主程序所形成之一致決定，且 系爭規定具有組織法性質，於違憲審查密度應依低度或中度 審查基準，及立法院如何參與行政院對通傳會委員人事決定 本有一定之自由形成空間（此為多數意見所肯認，見解釋理 由書第四段第二小段）等憲政因素，就政治部門對系爭規定 之決定自應予以最大尊重。況司法權於權力分立及制衡原則 中固亦居於重要地位，然司法權與行政、立法權相較，卻最 為弱勢，司法權之威信若深受敬重，釋憲機關對憲政爭議適 時扮演積極建設性之角色，自能發揮將憲政運作導入正軌之 功能；惟司法權之釋憲威信若深受各種主客觀等不同因素之 影響，甚至常無端受到無辜之踐踏時，釋憲權之行使即應如 臨深淵，如履薄冰，審慎為之，務使釋憲權之行使不喪失制 主進步黨所提乙案、中國國民黨與親民黨所提丙案均為十五名；關於審查會表決方式，甲案與乙 案均以五分之三可否為同意 ， 以得票最高前十三名為同意 ， 丙案則規定 ， 如同意者未達十三名時 ， 其缺額即以二分之一為同意。詳見立法院公報，第九十四卷第五十五期，第一一一頁以下。 3 衡力量，致司法權於權力分立及制衡原則中形同虛設，此尤 於民主轉型階段之國家為最。是系爭規定唯於無合憲解釋之 餘地時，始有違憲宣告之更高正當性及合法性。否則，釋憲 機關徒以政治過程之結局與釋憲者之價值取向不一致，而強 行介入宣告由多數人選出之政治部門所作之決定違憲，必然 會陷入「對抗多數之困境」(counter-majoritarian difficulty)2、 3。 二、組織法是否違憲之疑義應採低度審查基準，至多採中度 審查基準，不應採嚴格審查基準 眾所週知，違憲審查在學說上向有寬嚴不一之基準，亦 即應視受審查標的之不同而有差別之密度。通常涉及公權力 侵害人民基本權利者，多採嚴格之審查基準，其餘事項則採 中度或低度之審查基準。又依一般先進法治國家之通例，法 律保留係指行為法（作用法）之保留，而未必及於組織法之 保留，故國家機關之組織或職位，在若干歐洲國家甚且不必 國會立法即可設置。我國憲法之一般法律保留條款，亦僅限 於行為法（憲法第二十三條）而已。系爭規定純屬組織法之 範疇，不僅與行為法無涉，抑且係藉組織法之特殊設計，以 強化人民基本權利（憲法第十一條通訊傳播自由）之保障， 自應採低度或中度之審查基準。就低度之審查基準言之，不 論美國法上之合理關聯性基準或德國法上之明顯性審查基 準 4， 皆以系爭法規若能證明其目的係在追求合法之利益 ，且 2 黃昭元 ， 司法消極美德之積極實踐 ， 收錄於 ： 當代公法新論—翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集， 上冊，二００二年七月初版，第八八二頁；同氏著，抗多數困境與司法審查正當性—評 Bickel 教授的司法審查理論，收錄於：台灣憲法之縱剖橫切，2002 年 12 月，第 301 頁以下。 3 研究美國違憲審查制度之學者 Monaghan 曾謂：司法權若是經常涉入政治過程，將會招致大眾 的反動，聯邦最高法院也會因為民眾的覺醒而招致毀滅。Monaghan ,“Constitutional Adjudication : The Who and When“ 82 Yale L. J. 1363, 1366(1973) 4 美國法上違憲審查之三重基準理論之詳細介紹，可參閱 United States v. Carolene Products Co., 304 U.S.144(1938);Bruce Ackerman , We The People : Foundations , 119-129(1991)； 江橋崇 ， 二重ソ 4 其所採取之手段與目的之達成具有一定之合理關聯性，則該 項法規即可通過合憲之檢驗，僅有在系爭法律規範，一望而 知或任何人均可辨認地或顯而易見地或明顯地、毫無疑問地 違反憲法規範時，方會被宣告為違憲。準此以言，從通傳會 組織法第一條規定：為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政 軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業 自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平 有效競爭，保護消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡 發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會而論，不 僅係在追求合法之目的（此亦為多數意見所肯認，見解釋理 由書第三段），且其所採取之手段—通傳會委員依電信、資 訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗領域，由各政 黨接受推薦，並依其在立法院所占比例共推薦十五名，行政 院院長推薦三名，交由審查會審查通過後，再由行政院院長 依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後任命之 （通傳會組織法第四條第二、三項），掌理通傳會組織法第 三條所規定之事項 ， 其與目的之達成 ， 自具有合理之關聯性。 縱採取美國法上之中度審查 基準或德國法上之可支持 性審查基準，只須證明其目的係在追求實質或重要之政府利 益，而所採之手段與其所要達成之目的間，具有實質關聯 基準論 、 收錄於芦部信喜編 、 講座憲法訴訟第二卷 ， 有斐閣 ， 一九八七年五月三十日 ， 初版一刷， 第一三一頁以下；林子儀，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於現代國家與憲法—李鴻禧教授六 秩華誕祝賀論文集，一九九七年三月初版，第六四九頁以下；法治斌，憲法保障人民財產權與其 他權利的標準，收錄於氏著人權保障與釋憲法制—憲法專論（一），一九九三年九月再版，第二 三二頁以下；黃昭元，憲法權利限制的司法審查標準：美國類型化多元標準模式的比較分析，台 大法學論叢第三十三卷第三期，二００四年五月，第四五頁以下；陳秀峰，「二重基準」論在美 日之演變，收錄於現代國家與憲法，第五九一頁以下；王和雄，違憲審查制度與司法院大法官審 理案件法，法學叢刊一八二期（四六卷二期），二００一年四月，第九頁以下。德國法上之三重 審查密度階層理論（三階理論），可參閱許宗力，憲法與政治，收錄於現代國家與憲法—李鴻禧 教授六秩華誕祝賀論文集，一九九七年三月初版，第八八頁以下；蘇彥圖，立法者的形成餘地與 違憲審查—審查密度理論的解析與檢討 ， 台大法研所碩士論文 ， 一九九八年六月 ， 第七六頁以下 ； 羅名威，違憲審查權控制立法權的界限，中興大學法研所碩士論文，一九九八年七月，第一二五 頁以下；王和雄，前揭文，第一一頁以下。 5 性；或立法者所做之決定，係出於合乎事理且可以支持之判 斷，亦即立法者依其所能接觸到之資訊所為之判斷，若能達 到使職司違憲審查之司法院大法官具體理解而加以支持之 合理性，即能通過違憲之審查。揆諸前述通傳會組織法第一 條及第三條規定言之，制定通傳會組織法之目的，明顯地係 在追求實質且重要之政府利益，而其所採之手段與其所要達 成之目的間，亦具有實質關聯性，且就立法院各黨團所提出 通傳會組織法草案以觀，關於通傳會組織法之立法目的及職 掌，乃至於委員之產生，亦皆有相類似之規定（通傳會組織 法第一條及第三條參照）以觀，其合理性亦可理解而予以支 持。是以，系爭規定既屬組織法，且能通過低度甚至中度審 查基準，即應為合憲之宣告。 三、通傳會組織法之系爭規定符合責任政治原則 民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵（本院釋字 第三八七號解釋參照）。按責任政治係有權必有責，權責必 須相當，被賦予權力者，應對其行使權力所致之結果負政治 責任 5。國家之權力無論行政權或立法權， 均應就其行為負擔 政治責任。在民主憲政國家，因人民對於國家權力具有直接 或間接之同意權，國家權力即應直接或間接對人民負責，是 責任政治亦即對違反公意之行為負責。就行政機關而言，其 行政權活動時，要求行政機關之行為必須合理，一方面監督 下級機關之行政，使其能適合於施政方針，另一方面注意自 己之施政方針能為公意所接受，是為行政機關之政治責任， 民主國家之議會多以質詢、法案審查、預算議決、不信任投 票、彈劾等制度，促使政府負起政治責任 6。我國憲法關於行 5 林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞著，憲法—權力分立，二００三年初版，第一三九頁。 6 薩孟武，政治學，一九九二年五版，第一五九頁以下。 6 政院對立法院提出施政方針及施政報告，立法委員有質詢行 政院院長及部會首長之權（憲法增修條文第三條第二項第一 款），立法院有審查法律案及預算案之權（憲法第六十三 條），立法院得對行政院院長提出不信任案（憲法增修條文 第三條第二項第三款）等規定，即係行政院負政治責任之明 確規範。又本院釋字第四六三號解釋謂：憲法增修條文第十 條第十項將教育、科學、文化經費之預算下限予以鬆綁，則 有關該等預算之數額、所佔比例、編列方式、歸屬範圍等問 題，自應由立法者本其政治責任而為決定。即係闡釋立法者 藉國會之公開透明程序，對國民負責，國民復可由罷免或改 選程序追究其政治責任（本院釋字第四九九號解釋參照）。 又本院釋字第四六一號解釋謂：憲法增修條文第三條第二項 第一款規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之 責，立法委員有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之 權，即係憲法基於民意政治及責任政治原理所為之制度性設 計。該號解釋指出：行政院應向立法院負政治責任，其負責 方式為立法委員有向行政院院長及行政院各部會首長質詢 之權。均為本院解釋闡明責任政治具體意義之著例。 於典型階層式之行政機關，上級機關因對於下級機關具 有指揮與監督權，為實施指揮權與監督權，行政首長以對於 下級機關人事之任免權，作為行政機關就其整體表現負政治 責任之重要手段。惟立法者以立法方式將特定行政事務劃歸 獨立機關負責，目的不只一端，或為維持該等行政事務之專 業性，或為避免該等行政事務受政治過度干預，或為促進多 元意見之表達 ， 或為維持政策延續性等等 ， 不一而足 7。是 以， 7 林子儀 ， 美國總統的行政首長權與獨立管制行政委員會 ， 收錄於 ： 氏著 ， 權力分立與憲政發展， 一九九三年十月初版，第一二七頁；蔡茂寅，獨立機關之研究—以中央行政機關組織基準法為檢 7 獨立機關之組織、職權、行使職權之程序等，亦因前開不同 之目的設有各種不一之對應規範，諸如：行使職權採取合議 制；機關組成採取一定任期制；獨立行使職權，自主運作， 不受其他機關之指揮監督；機關組成之政黨比例與限制等。 因之，上級機關為獨立機關擔負政治責任即非以保有人事決 定權為其唯一方法。按上級機關與下級機關間之隸屬關係， 依據機關設置之目的與功能之不同，可能設計有人事間之隸 屬關係、財務監督與控制之隸屬關係或政策決定上之隸屬關 係 8，抑或併行使用多種監督與控制之方式 。考量獨立機關之 建制具有專業性或去政治化等不同目的，上級機關之監督與 控制方式即應有不同設計9。而上級機關為彰顯責任政治 ，取 得民主正當性，更係在諸多面向中反映，例如國會對行政機 關人員之控管、對於行政機關之定位與相關制度之控管，以 及對於相關組織設置與決策程序之控管等。從而，欲觀察獨 立機關設置是否符合責任政治原則，應就組織、制度與程序 等各個面向，為整體性、合 併性與加總性之觀察 10，更非專 以是否保有人事決定權定之。 通傳會係為貫徹憲法保障通 訊傳播之自由而設置之獨 立機關。為達成此項目的，通傳會之組織設置、運作模式與 討對象，研考雙月刊二十八卷六期，第七七頁。 8 陳淳文，通傳會委託鑑定意見書，第三頁以下。 9 按獨立機關之概念最早來自美國之獨立行政管制委員會，原先係為維護專業性之管制目的，並 賦予準立法權與準司法權而設 。 在數十年之實際運作過程中 ， 學者發現獨立行政管制委員會雖然 獨立行使職權，但是並不獨立於國會，亦不獨立於法院，且不獨立於政黨政治，僅不受單一政黨 之控制 ， 部分委員會則獨立於總統之政策決定權與協調權 ， 可見美國之獨立行政管制委員會實際 上只是獨立於總統，並不會較一般行政機關更獨立於國會與法院。是美國之例，總統對於獨立行 政管制委員會之控制力幾近喪失 ， 卻未見有指摘其違反責任政治原則 ， 實因各獨立機關設置之目 的與功能 ， 於上級機關之指揮監督與獨立機關之獨立性間 ， 可因為組織設置與決策程序等作不同 程度之設計。參見林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會，收錄於：氏著，權力 分立與憲政發展，一九九三年十月初版，第一二二頁以下； Martin Shapivo, The problem of independent agencies in the United States and the European Union, Journal of European Public Policy 4:2(1997), 276-291. 10 黃錦堂，論機關之獨立化，收錄於：氏著，行政組織法論，二００五年初版，第二０四頁以 下。 8 決策程序等，法律均有特別之設計，因此所設之系爭規定是 否符合責任政治原則，自應就該會之組織與運作等規範，為 整體性之觀察。按行政院對於通傳會委員不僅有任命權（詳 見後述）及一定之提名權，且依通傳會組織法第十三條第 一、四、五項規定，通傳會之人事費用，係由行政院依法定 程序編定；通訊傳播監督管理基金之收支、保管及運用辦 法，由行政院訂定；相關基金額度無法支應通訊傳播監督管 理基金之用途時，由行政院循公務預算程序撥款支應；又依 同法第八條第二項第八款規定，通傳會內之人事室、會計室 及政風室主管，由行政院直接任免；委員會相關人員之職稱 官等、職等及員額均應依法編制，相關之機關編制、預算員 額與人員任免等，仍受行政院人事行政局之管制（行政院人 事行政局組織條例第四條參照），該會處務規程亦應由行政 院核定 11；且中央主計機關仍應就委 員會之決算編成總決算 書，一併呈行政院，提經行政院會議通過（決算法第二十一 條參照）；通傳會並無自行提出法律案於立法院之權限，仍 須經行政院會議議決，由行政院向立法院提出。又通傳會委 員對該委員會之決議得提出協同意見書或不同意見書，併同 會議決議一併公布之。通傳會委員會審議通傳會組織法第三 條或第八條涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或 行政處分，應適用行政程序法第一章第十節聽證程序之規 定，召開聽證會（通傳會組織法第九條第三、七項參照）， 亦足符合多數意見認獨立機關之重要事項應以聽證程序決 定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督之要求 11 參見通傳會委員劉孔中於本院九十五年三月八日說明會提出之意見書，第三頁；通傳會於九 十五年七月十日發表之「NCC—獨立而不孤立的行政機關」及「國家通訊傳播委員會定位備忘 錄—隸屬行政院的獨立機關」。 9 12。此外，立法院對通傳會委 員之提名有同意權，對該會之 預算案有審議權，對通傳會之主任、副主任委員就該會之非 個案事項並有質詢權13。 綜上 ， 以通傳會之獨立機關性質言， 就通傳會之組織、制度與行使職權之程序等法律規範之各個 面向，為整體性觀察，應認為行政院對於包括獨立機關通傳 會在內之所屬行政機關整體施政表現，經由上述制度設計， 負擔政治責任已有必要之手段；立法院對通傳會違反公意之 行為亦有追究之方法，是應認通傳會組織法之系爭規定與責 任政治原則尚屬無違。 更進而言之，責任政治係指政府各部門直接向代表民意 之立法院負責，間接向全民負責，故如何之方式符合責任之 要求，自應由接受負責之立法院決定，現立法院通過通傳會 組織法，即可推知立法院肯認其組織及運作方式於對該院負 責之要求無違。司法機關何能越俎代庖指其有違責任政治， 且依憲法第六十三條規定，立法院有議決國家重要事項之 權，除憲法機關係以憲法規定作為設置之依據外，其他機關 只要負有掌理國家重要事項之功能者，立法院自得制定法律 加以設置，至於機關內部組織方式、人員配置，既屬設置機 關權限中之次要事項，衡諸「有為重要事項之權者，自得為 次要事項（ Cui licet quod majus n on debet minus est non licere）」之拉丁法諺，何能指摘立法 院通過系爭規定越權違 憲。 12 經查通傳會織網站，關於委員會會議之議程均事先公開，召開完畢之委員會會議紀錄、附件 及委員之協同或不同意見書，亦得在網站上自由閱覽。 13 行政院九十四年一月三日院台規字第０九三００九二七四八號書函，獨立機關建制原則五、 （三） 參照。至本院釋字第四六一號解釋僅認依法獨立行使職權，不受外部干涉之檢察官、公平 交易委員會委員等人員無受立法院委員會應邀備詢之義務。至類此獨立行使職權機關之主任委 員、副主任委員，屬該機關之正副行政首長，負行政職務，就有關該會之預算案涉及事項等，是 否有應邀備詢之義務，則未及之。 10 四、行政一體原則非我國憲法位階之原則 苟如多數意見所言之行政一體原則，則其適用之強弱將 因國家政府體制之不同而有異。蓋在總統制國家，總統既為 國家元首，亦為行政首長，統一指揮所有行政部門，掌握完 全之行政權，並負完全之責任，乃行政一體原則之最強表 現。然而，內閣制國家雖以閣揆為最高行政首長，但其與其 他閣員之關係，毋寧以內閣一體稱之較為適切。蓋內閣係由 國會多數黨所組成，內閣成員彼此關係緊密，休戚與共，全 體共負連帶責任，內閣集體總辭尤屬常事。至於雙首長制之 國家，是以雙元行政權結構為其特徵 ，身為國家元首之總 統，具有部分之行政實權，向國會負責之內閣亦具有相當之 行政實權；在總統與國會多數不屬同一黨，而總統必須任命 不同黨籍之閣揆時，則造成分裂政府、左右共治，行政權之 分裂狀態更是直接破壞行政一體 14。是以，行政一體原則在 純粹總統制國家運作，乃總統維繫其掌握最高行政權之重要 原則，固毋庸置疑；惟於內閣制，尤其是雙首長制國家是否 仍能一體適用，以憲法位階原則視之，實有待商榷。 姑不論我國憲法規定之政府體制究為內閣制、總統制抑 或雙首長制，我國性質上屬行政權之國家權力（參照憲法增 修條文第二條第四項、第六條第一項等），至少分別係由總 統、行政院及考試院所掌理，是以行政權割裂情形，在我國 殊為明顯。行政權割裂之國家，具有多元之行政權力結構， 無法藉由行政一體原則之要求將最高行政權力歸屬於一 人。從而，行政一體原則是否如多數意見所言，得由憲法第 五十三條所導出，即有疑義 15。按憲法第五十三條規定：「行 14 林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞著，憲法—權力分立，二００三年初版，第一三三頁。 15 學者黃維幸認為，憲法第五十三條之規定並無排他的專屬觀念，美國憲法雖然明定行政權專 11 政院為國家最高行政機關。」此所謂「最高」，既非指行政 院之外無更高之行政機關，亦非指全國之行政機關均受行政 院之指揮監督之意16，此觀諸憲法關於總統及考試院之職權 分配，即足證之。是以，如強將行政一體原則解為憲法基本 原則，於總統、行政院、考試院均享有行政權限之我國，勢 將成為「行政三體」，殊無維持行政權統一之功能。 若採多數意見，於憲法另有規定時排除行政一體原則之 適用，亦即將行政一體原則限縮於憲法第五十三條，則行政 一體原則之內涵只剩下上級機關對下級機關指揮監督之「層 級節制」功能，無法如多數意見所言得以維持國家一體性之 運作，行政一體原則充其量僅成為行政院內部之層級節制或 行政機關間之協調倫理規範而已。又依多數意見，行政一體 原則旨在使行政權最後仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監 督，方能促進合作，提昇效能云云，亦即以最高行政首長之 指揮監督作為行政一體原則之最後手段；但他方面則認為： 通傳會屬獨立機關性質，依法獨立行使職權，其委員之任期 亦有法律規定，毋須與行政院院長同進退，是將具有獨立機 關性質之通傳會強納入行政一體原則已完全失其意義。抑有 進者，行政院長既由總統任命，若總統與立法委員同屬於多 數黨時，總統可能介入行政院行政權之強度，概可想見。不 僅如此，依憲法增修條文第二條第四項規定，總統因有權決 定國家安全有關大政方針，而此項規定甚為抽象，總統據此 介入行政院行政權之事例屢見不鮮 17。可見多數意見主張之 屬於總統，但所謂行政一體，僅為一種理論，即使有其優點，終非憲法要求，我國憲法亦不應望 文生義，要有務實的運用。參照：黃維幸，本院委託鑑定意見書，第二十五頁。學者陳新民亦認 為行政院院長難以從憲法第五十三條獲得完整與真實之人事任用權，氏著，試論 NCC 組織法的 違憲性問題，台灣本土法學第八十三期，二００六年六月，第十二頁以下。 16 林紀東，中華民國憲法逐條釋義，第二冊，第一八一頁以下。 17 舉事例數端，以為參佐：1.總統於九十五年五月十八日主持國家安全會議，審查二００六國家 12 行政一體原則，與憲法規定、憲政實情均有不符，要非我國 憲法位階之原則。 多數意見又認為：為避免獨立機關對行政一體及責任政 治上之減損，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定 之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使 獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政 機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治等 語。然查多數意見謂：「憲法第五十三條所揭示之行政一體， 其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務，因接受行政院院 長之指揮監督，而得經由行政院對立法院負責之途徑，落實 對人民負責之憲法要求。」可見係以行政一體原則作為實現 責任政治之唯一方法，惟實踐責任政治之設計非僅止一端， 已如前述，是多數意見創設非憲法位階之行政一體原則，藉 以指摘系爭規定違反責任政治，更是作繭自縛。次查行政院 對獨立機關能否維持行政一體或盡其政治責任，非專以保有 該機關之人事提名與任命權定之，已如前述。茲具體設例以 明之：按行政院院長係由民選總統直接任命（憲法增修條文 第三條第一項前段參照） ，則行政院院長於新任總統就職 時，即須辭職 （甚或本院釋字第四一九號解釋所稱之辭職）。 是如子黨之甲總統所任命之乙行政院院長，享有提名與任命 安全報告，將該報告定位為行政院政策綱領，對行政院有法律拘束力，國安會秘書長強調，即使 內閣改組也必須據以遵行。遂有總統擴權主導施政，成為太上內閣之批評 （中國時報九十五年五 月十九日 A 四版）。2.行政院院長蘇貞昌於九十五年四月二十五日宣布「小三通」三項新政策， 即強調該政策係由總統主導，並指出：「兩岸政策是國家的重大政策，一向是總統主導、總統定 調，行政院相關部會及國安會作業，良好的溝通及累積的經驗，再由行政院對外宣布。」（行政 院新聞局九十五年四月二十五日新聞稿）3.中央研究院社會研究所研究員瞿海源痛陳：陳總統用 人權過大，對內閣、國營事業、政府相關之財團（法人）等單位之人事任用權均干涉及之（天下 雜誌，第三四六期，九十五年五月十日出版，第九四、一二四頁參照）。4.前財政部長林全指出： 有關公股行庫之人事案，包括董事長及總經理，向來都要事先與府院協商 （中國時報九十五年五 月二十八日 A 二版）。5.前行政院院長謝長廷卸任前就台肥 （總經理） 人事案所批准之人是命令， 硬是被擋下更換 ， 其認為總統在處理人的問題上仍有改善的空間 （中國時報九十五年七月五日A 四版）。 13 通傳會委員之權力，當甲總統任期屆滿，總統大選之選舉結 果係丑黨之丙某當選總統，乙行政院院長應提出總辭，但該 院長所提名任命之通傳會委員，因有任期之保障，無須與該 行政院院長一併辭職，則丙總統所任命之丁行政院院長，如 何就前乙院長所提名任命之通傳會委員負政治責任，尤其是 在多數意見建議委員應有交錯任期之設計下，發生此種情形 殆屬必然，顯見行政院院長保有人事提名與任命權（或具體 人事決定權）就有任期保障之獨立機關委員而言，與「民主 法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件」，或責任 政治、行政一體原則之實踐難認有何關聯。 再者，地方自治團體受憲法之制度性保障，在憲法與法 律之規範下享有自治權（本院釋字第五二七號解釋參照）。 惟我國係單一國家，地方自治團體並非「國中之國」，地方 行政仍須維持國家之統一性。是地方自治團體辦理國家所委 辦之事務，應遵守國家之全面性之指揮監督，縱其辦理地方 自治事項，仍須受國家之適法性監督（本院釋字第四九八、 五五三號解釋，地方制度法第七五、七六條參照）。換言之， 國家對地方自治團體之自治事項，係藉由適法性監督及法律 之其他設計（地方制度法第七五、七六條、第七八至八十條 參照），以實現多數意見所稱之行政一體原則，維持國家統 一於不墜，卻不見行政院院長或其他行政機關對地方自治團 體行政首長擁有提名權與任命權（地方制度法第五五至五八 條參照） 18。從而，多數意見一方面認為獨立機關之設置是 否合憲，須綜合各項因素整體以觀，但卻又對各該因素（見 18 檢察官偵查刑事案件之檢察事務，依檢察一體原則，檢察總長及檢察長有法院組織法第六十 三條及第六十四條所定檢察事務指令權 ， 是檢察官依刑事訴訟法執行職務係受檢察總長及檢察長 之指揮監督（本院釋字第五三０號解釋參照），但對所屬檢察官卻無提名及任命權。可見有無人 事提名及任命權，要非行使指揮監督權之唯一方法。 14 上開三第三段）是否存在置諸不問，卻全以擁有人事提名權 與任命權（或稱具體人事決定權）是賴，不但過度擴大人事 提名權及任命權在責任政治及其所謂行政一體原則之功 能，致有失客觀，徒留只見秋毫之末而不見輿薪之嘆。 五、人事決定權係行政權核心領域之商榷 多數意見指系爭規定使行政院 人事決定權實質上可謂 幾近完全遭到剝奪，更非無疑。查本號解釋係使用「人事決 定權」之上位概念，而人事決定權至少應包括提名權、任命 權、同意權及免職權等 19，惟本號解釋對人事決定權之內涵 未作說明 ， 且以 「提名與任命權 、 人事任免權 、 人事監督權、 具體人事決定權」等混用，致其具體內容渾沌不清。按通傳 會係中央行政機關組織基準法所稱之獨立機關，就免職權部 分，通傳會組織法並未規定，中央行政機關組織基準法就此 亦未設有規範，是系爭規定不生行政院院長免職權被剝奪之 問題 20。又於具體之人事應經提名、 同意、任命等程序為決 定者，如中央行政機關組織基準法關於相當於二級獨立機關 委員之產生，係由行政院院長提名，經立法院同意後任命之 （中央行政機關組織基準法第二十一條第一項參照），與系 19 美國總統對其下屬行政機關人員有 「提名權」， 經參議院行使 「同意權」 後 ， 總統有 「任命權」， 同時為履行美國憲法第二條第三項所規定之 「注意使法律被忠實執行」 之義務，總統對其下屬之 機關與人員尚有「指揮監督權」與「免職權」。參照：林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行 政管制委員會，收錄於：氏著，權力分立與憲政發展，一九九三年十月初版，第一二三頁；孫德 至，論國家通訊傳播委員會之建置與設計，國立台灣大學法研所碩士論文，二００六年一月，第 九八頁註一八二。 20 設有任期保障之政府人員因非常任文官（釋字第五五五號解釋參照），不適用公務人員考績法 關於免職之規定（公務人員考績法第七條、第十二條），該等人員於我國尚非少見，如司法院大 法官、考試委員、監察委員、監察院審計長、最高法院檢察署檢察總長、公平交易委員會委員、 行政院金融監督管理委員會委員等 ， 並不因不適用免職權之規定 ， 而使總統或行政院院長之人事 決定權受剝奪。惟此等人員如有違法、廢弛職務或其他失職行為者，主管長官自得將之移送監察 院彈劾，再付公務員懲戒委員會予以撤職（公務員懲戒法第九條、第十八條及第十九條參照）， 從而對於上述成員， 主管長官非無使其解職、 去職之機制 （另參照地方制度法第七八、七九條）。 多數意見認為，行政院院長依公務員懲戒法第四條第二項規定，尚能維持向立法院負責之關係， 則有公務員懲戒法上開規定即足符合責任政治原則 ， 是堅持行政院院長之人事提名及任命權 ， 復 有何意義？ 15 爭規定由行政院院長依審查會通過同意之名單提名，並送立 法院同意後即任命者，縱提名程序有別，然其關於任命權之 歸屬則無二致。易言之，姑不論通傳會委員之提名權依系爭 規定實質上究屬行政院抑或立法院，只要獲得提名之人選經 立法院同意，行政院院長即得行使其任命權，既不能自行任 命未提請立法院同意之人選，更不能任命業經立法院否決之 人選21。從而，無論何人享有提名權 ，均不影響行政院院長 任命權之行使，要難以提名權受影響，遽認行政院院長任命 權亦遭剝奪。再者多數意見一方面肯認立法院得「參與」行 政院對通傳會委員之人事決定（解釋理由書第四段第二小段 參照），此項參與權是否包括同意權未再闡明，一方面又稱 「……通傳會組織法……第四條第三項及第四項規定關 於……行政院院長應依審查會通過同意之名單提名，並送立 法院同意之部分，……實質剝奪行政院院長對通傳會委員之 人事決定權，牴觸憲法所規定之責任政治與權力分立原 則……」（解釋理由書第八段第一小段參照），前後或有矛盾 之嫌，或易誤解為系爭立法院對通傳會委員人選有同意權之 規定部分係屬違憲。實則立法院上述之參與權應包括同意權 在內，此不僅為確保獨立機關獨立性之最常見制衡方法，且 行政院九十四年三月二十三日送請立法院審議之通傳會組 織法草案第四條第二項 22亦作如是之規定，可見立法院對通 傳會委員人選行使同意權，要不生剝奪行政院人事決定權之 違憲問題。至通傳會委員人選之推薦權，係為廣納各界舉 21 多數意見雖謂行政院長對經立法院同意之通傳會委員人選有任命之義務，但此與中央行政機 關組織法第二一條第一項所規定 ， 提名經立法院同意後任命之程序並無不同 ， 亦不因通傳會組織 法第四條第三項規定，並送立法院同意後即任命之，多一「即」字而有異。 22 立法院九十四年三月三十日院總第九七九號政府提案第一０一０九號第六屆第一會期第六次 會議議案關係文書。 16 薦，並不具關鍵性作用。綜上以觀，通傳會對於行政院院長 之免職權未設規範，系爭規定復未剝奪行政院院長之任命 權，就立法院之同意權應不生剝奪行政院人事決定權之問 題，則系爭規定至多僅影響行政院院長之提名權，昭然若 揭。多數意見卻謂行政院院長之人事決定權「實質上可謂業 已幾近完全遭到剝奪」，無非言過其實，概念混淆所呈現之 表象。 其次，多數意見一方面肯認「行使立法權之立法院對行 政院有關通傳會委員之人事決定權仍非不能施以一定限 制」，或「立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通 傳會委員之人事決定，立法者雖有一定之自由形成空間」， 他方面則認為：「惟權力之相互制衡仍有其界限，……亦不 能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權 力之行使造成實質妨礙」，或「惟仍以不侵犯行政權之核心 領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限」，而通傳 會組織法之系爭規定使「行政院所擁有者事實上僅剩名義上 之提名與任命權，以及在整體選任程序中實質意義極其有限 之六分之一通傳會委員候選人之推薦權，其人事決定權實質 上可謂業已幾近完全遭到剝奪」，據此「而牴觸權力分立原 則」之理由有二：一是此種剝奪之結果，與責任政治、行政 一體原則不符。本項理由不足取已如前述，不再贅述。其二 是「行政掌法律之執行，執行則賴人事，無人即無行政，是 行政權就具體人事，不分一般事務官或政治任命之政務人 員，擁有決定權要屬當然，且是民主法治國家行政權發揮功 能所不可或缺之前提要件。」然則，系爭規定所涉及者僅為 通傳會委員十三人之任命權，該會之其他具體人事均不及之 17 23，準此以言，系爭規定如何對行政 機關權力之行使「造成 實質之妨礙」，多數意見並未予以論證，則何以會有上述理 由之適用，殊難索解。 或謂上開敘述係與前段結合，意謂人事決定權中之人事 提名權與任命權為行政權之「核心領域」，立法院就此所為 之制衡已侵犯行政權之核心領域 ，故為權力分立原則所不 許。然查行政權是否有所謂核心領域、核心範圍之存在，始 終無客觀一致之見解，縱使在核心理論之發源地德國，學者 間之討論意見亦正反並存 24。本院釋字第五八五號解釋所稱 之「國家權力之核心領域」係針對立法院調查權之行使而 言，更未指明人事提名權與任命權係行政權之 「核心領域」。 且保有一機關之人事提名及任命權，乃在貫徹對該機關之指 揮監督權25，而通傳會及通傳會委員均係獨立行使職權（通 傳法組織法第七條第一項、第二項），行政院對獨立機關之 通傳會原則上自無指揮監督權（中央行政機關組織基準法第 三條第二款參照），則將通傳會委員之提名及任命權劃入其 核心領域，亦失依據。此觀不僅雙首長制之法國最高視聽委 員會 （CSA）， 該委員之產生皆分散由行政部門及國會遴選之 （前者僅為三人，後者則為六人），即行政部門所能決定之 人選，均少於全體委員之半數，該國憲法委員會亦未將之視 23 經向通傳會查詢，行政院於九十五年六月二十二日核定其編制員額五百四十人，目前實際任 用五百零三人 ， 其中委員九人 ， 職員四百九十一人 ， 行政院派任之人事 、 會計 、 政風人員共三人。 除編制內員額外 ， 目前尚有移撥自新聞局之非編制約聘人員六十四人 。 是縱認系爭規定影響行政 院院長對十三位通傳會委員之人事決定權 ， 比例上尚屬輕微 ， 是否已導致對行政權之行使造成實 質之妨礙，亦無論證。 24 吳庚，行政法之理論與實用，二００五年八月，第一三六頁；陳新民，試論NCC 組織法的違 憲性問題，台灣本土法學第八十三期，二００六年六月，第十三頁以下；立法院於本院九十五年 三月八日說明會提出之意見書（代理人陳春生部分），第三頁以下。 25 薩孟武教授即指出 ：「高級機關要指揮監督其屬僚 ， 非有任免權不可 。 因為對於屬僚有任免權， 而後才得行使指揮權和監督權。」參見氏著，政治學，一九九二年三月五版，第三六０頁以下。 18 為侵犯行政權之核心領域， 而認為違背權力分立原則26；甚 至於總統制 27之南韓放送委員會（ KBC），其委員人數為九 人，國會推薦由總統任命者達六人之多 28，亦未見違憲之指 摘。 再以總統制之美國為例，彼國憲法第二條第二項第二句 明文規定 ， 總統有「主要官員」（principal officers）之提名權， 於被提名之主要官員經參議院同意後，總統有任命權；同條 第三句則使國會得以法律將下級官員 （inferior officers）之 任 命權賦予總統、法院或各部會首長，是美國憲法保留總統對 主要官員之提名權，該提名權不得以法律變更，宛若總統行 使行政首長提名權限之核心範圍 。惟美國聯邦最高法院在 Morrison v. Olson 案 29中 ， 就國會所制定之政府倫理法規定， 在司法部部長認為有調查特定文官是否涉嫌犯罪之必要 時，應請求哥倫比亞特區聯邦上訴法院之三名法官組成特別 小組，選派獨立檢察官進行調查，是否有侵犯憲法所保障之 總統提名權爭議問題時，美國聯邦最高法院仍將得獨立調查 主要官員、行使職權不受司法部長指揮監督、地位超然之獨 立檢察官，解釋為屬於「下級官員」，使法院得以依同條項 26 法國最高視聽委員會（CSA）九位委員，分別由總統、國民議會議長及參議院議長各自任命 三名，任期六年。法國憲法委員會就此規定，認為並無違憲情形，蓋獨立委員會之設立宗旨應涵 蓋中立、專業與多元性，國會自得修正不合時宜的法律，擬定委員任命方式，此屬立法裁量之範 圍，並無違憲。參見：徐正戎，本院委託鑑定意見書，第十九頁以下。 27 依韓國憲法第六十六條之規定 ， 大統領除為國家之元首外 ， 行政權屬於以大統領為首之政府， 大統領有公務員任免權 （第七十八條），對國會通過之法律有覆議權 （第五十三條），經國會之同 意任命國務總理（第八十六條）。國務總理輔弼大統領，奉大統領之命統領政府各部（第八十六 條），本身並無實權；國務總理雖得提請大統領任命國務委員，但國務委員之任務仍係輔助大統 領（第八十七條），而非國務總理之「內閣」。 28 韓國放送委員會九位委員，其中三名由總統直接提名任命，另外由國會名義推薦三名、國會 的「文化觀光委員會」推薦三名，再經總統任命。委員人選係以專業、多樣及代表性為考量，並 無考慮政黨比例，超然獨立行使職權。該委員會成立於一九八一年，負責廣播電視媒體之管理。 委員長由委員中互選，經總統任命，對外代表放送委員會，委員長並需出席國務會議。參照該委 員會網站之介紹 http://www.kbc.go.kr/english/general/general_03.asp（二００六年五月十七日造 訪）。 29 487 U.S. 654(1988) 19 第三句之規定任命之，而不認為違憲。足見縱使在憲法已有 明文規定之美國，聯邦最高法院仍透過「主要官員」與「下 級官員」之解釋，使總統人事決定權之上述核心領域有相當 彈性空間。美國憲法學者即指出聯邦最高法院上開判決強調 獨立檢察官之設置，旨在調查及起訴行政機關特定文官之非 法犯嫌，理想上自應獨立於總統，是以該判決自功能論言， 其效益顯著並符合社會之期待 30。對上開判決力求確保獨立 檢察官實現獨立於行政機關之外，獨立行使職權之功能，以 副社會期待之用心良苦，憂國憂民之士豈能習焉不察，無動 於衷？ 縱認行政權在憲法上有其人 事提名權與任命權之核心 領域，亦應僅以憲法第五十六條之規定者為限。按憲法第五 十六條規定：「行政院副院長，各部會首長及不管部會之政 務委員 ， 由行政院院長提請總統任命之 。 」將行政院副院長， 各部會首長及不管部會之政務委員，明定由行政院院長提請 總統任命之，不容其他憲法機關介入或參與之可能，因此上 開人事之提名權與任命權，方可解為行政權之核心領域。至 於其他行政官員之提名與任命，憲法並未規定，立法者享有 相當之形成空間。惟多數意見認為通傳會屬於獨立機關，依 法獨立行使職權，無須與行政院院長同進退，性質有別於一 般部會，而憲法第五十六條之規定 ，並不包括獨立機關在 內。果爾，系爭規定涉及之通傳會委員提名及任命權，即得 由立法者本於機關之性質及需求而為不同之設計，自無侵犯 行政權依憲法第五十六條規定所享有之核心領域，更無違反 權力分立原則之虞 31。多數意見一方面鑑於獨立機關性質之 30 Erwin Chemerlinsky, Constutional Law : principles and policies, pp. 340, 345 (2 ed. 2002) 。 31 參見立法院於本院九十五年三月八日說明會提出之意見書（代理人李念祖部分），第二十一至 20 通傳會成立之必要性，而不將該會委員列入憲法第五十六條 規定適用之範圍，使其有合憲性之空間，他方面又將通傳會 委員之人事提名及任命權劃入行政權之核心領域，與美國聯 邦最高法院之上述解釋方法比較 ， 毋乃治絲益棼 ， 令人扼腕 。 依據憲法增修條文（憲法增修條文第二條、第三條第二 項、第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項等參照）， 就總統、行政院與立法院之關係雖與憲法原規定已有不同調 整，但行政院對立法院基本之負責關係仍然存在，本於行政 院對立法院之負責關係，總統於任命行政院院長時，若能以 立法院多數黨（聯盟）組成內閣，使掌握行政實權之行政院 院長能獲得立法院多數支持 32，避免政府與國會對抗下形成 政治僵局33。果爾，通傳會組織法施行後，立法院各政黨依 前開規定推薦委員候選人之人數分別為：中國國民黨六名、 親民黨二名、民主進步黨六名、台灣團結聯盟一名，本於立 法院與行政院之信任關係，並參酌通傳會組織法第四條第五 項關於行政院院長推薦之委員視同執政黨推薦人選之意 旨，執政之民主進步黨與行政院所推薦委員候選人可推薦者 已達九名 ， 為總推薦名額之半數 ， 要難認行政院之提名權「幾 近完全遭到剝奪」。設若總統屬少數黨者，則如能依憲法增 修條文規定意旨運作及顧念國政推行之順利，任命立法院多 數黨組閣 ， 則應可掌握多數之推薦委員候選人 34， 尤屬必然。 二十二頁。 32 國會對於總理（或首相）之任命是否具有同意權，並不影響內閣之組成，重要之觀察點毋寧 是立法對行政之信任關係，以及行政對立法之負責關係。參照：陳慈陽，憲法學，二００五年二 版，第六八九頁。 33 一般認為雙首長制最大之優點，就是容許行政權力在雙元行政首長間擺盪之彈性設計，避免 總統制因總統與國會多數分屬不同政黨之 「分裂多數 （split majorities）」，使行政、立法兩權之互 動陷入僵局。蓋在雙首長制之下，出現總統與國會分由不同政黨掌控時，總統即應任命國會多數 所信任之總理 ， 由總理取得行政主導權 ， 並對國會負責 ， 因而避免行政 、 立法間可能形成之僵局。 參照： 湯德宗 ， 九七憲改後的憲法結構， 收錄於 ： 氏著 ， 權力分立新論， 卷一，二００五年初版， 第二十頁以下。 34 本於行政院對立法院之負責關係，行政院（內閣）若由立法院多數黨（聯盟）籌組，並由總 21 多數意見認行政院人事提名權實質上可謂幾近完全遭到剝 奪，似未釐清事實，亦非可取。 按所有國家機關之施政本應考量國家整體利益、盱衡國 家整體政策，作出最適當之決定，縱使獨立行使職權之獨立 機關亦然。因之，所謂獨立機關獨立行使職權，並非獨斷獨 行，實際運作上仍需與其他機關之政策相互尊重以及協調， 形成國家整體性政策。獨立行使職權之憲法機關考試院，掌 理公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項（憲 法增修條文第六條第一項第三款），必然與行政院之人事行 政權限需要互相協調，憲政運作實務上，考試院銓敘部部長 向多由行政院人事行政局局長轉任、行政院人事行政局長於 考試院院會中列席，使兩機關之人事行政政策維持整體性， 即屬憲政實務運作上成功之適例。行政院所提「獨立機關與 行政院關係運作說明」 35亦指出：「獨立機關行使職權雖不受 行政院之指揮監督，惟權責業務與行政院所屬機關間既有分 工問題，即可能於行使裁決性、管制性及調查性事項時，仍 有若干政策規劃權限，須 與行政院所屬機關充分溝通、協 調，未來有關機關間權限之釐清，仍有待實務經驗之累積。 行政院所屬機關與通傳會就政策規劃部分之業務劃分，宜由 負責督導該機關政策推動之政務委員與通傳會協調溝通。至 於其他獨立機關與行政院所屬機關間之權責業務分工之協 調機制，未來宜依其業務特性參酌辦理。」綜上觀之，獨立 統任命，以現時立法院之政黨實力，並無任何一個政黨超過半數，必須由二個以上之政黨組成執 政聯盟。從而，在正常之憲政秩序狀態下，行政院院長既為立法院多數黨（聯盟）所出任，則通 傳會委員候選人之推薦，立法院多數黨 （聯盟） 推薦之名額超過立法院推薦總額十五名之半數， 亦即七名以上，加上行政院院長推薦之三名，執政黨 （聯盟）之推薦名額至少為十名以上，必定 超過推薦總名額十八名之半數，則能否指摘由執政黨 （聯盟） 掌握之行政院人事提名權實質上業 已完全遭到剝奪，似值商榷。 35 行政院九十五年三月二日院授研綜字第０九五０００四００四號函。通傳會於九十五年七月 十日所發表之「NCC—獨立而不孤立的行政機關」與「國家通訊傳播委員會定位備忘錄—隸屬 行政院的獨立機關」中，亦有相類之論述。 22 機關與其他機關間之溝通協調機制，以維持國家政策之整體 性，除需由相關法律為必要之設計外，亦有賴行政機關發揮 共同一體之行政機能，於其權限範圍內互相協助（行政程序 法第十九條參照）。故獨立機關之施政如何與國家政策保持 整體性，自須由相關法律為必要之設計 36與機關間溝通協調 實務經驗之累積，而非求諸於具爭議性之行政一體原則。 六、通傳會委員選任方式並未違反權力分立原則 依上所述，本件多數意見認為系爭規定違憲之最主要理 由，不外以通傳會委員由立法院主導產生，行政院院長只能 依審查會通過之人員提名、任命之，實質上剝奪行政院院長 之人事決定權。即人事決定權既屬行政權之核心領域，理應 由行政院院長衡盱全盤情勢，考量適當之人選後，由其提 名，交由立法機關同意後任命之，乃不此之圖，竟由立法院 越俎代庖，決定人選，然後，由行政院院長依其決定之人員 提名、任命之，因認該組織法此部分規定違反憲法權力分立 原則。 第按所謂權力分立本無一定模式，且考諸歷史之發展， 權力分立之學說從創立之初，發展到今日，已非當初之風 貌。自縱的觀察，權力分立學說之歷史發展，其理論源之於 古希臘，但真正成為近代有影響力之政治理論者，類多以洛 克（ John Locke , 1632-1704 ）與孟德斯鳩（ Baron de Montesquieu , 1689-1755）是尚 ， 特別是孟德斯鳩 ， 彼創行政、 立法、司法三權分立且制衡之說，惟孟德斯鳩三權分立之原 36 中央行政機關組織基準法第三條第二款規定：「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運 作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」 此所謂除法律另有規定外，即 在不影響獨立機關獨立行使職權範圍內 ， 許由法律為維持國家政策統一性及行政院如何得就所屬 獨立機關之施政負其政治責任為特別設計，而非求諸於所謂 「行政一體」 及 「人事決定權係行政 權之核心領域」具有爭議性之概念。 23 始構想，司法權是指「有關市民法之執行權」，就法律之執 行言，司法權與狹義之執行權無異，不同之處在於司法權是 純粹之法律作用而非政治作用，因此，司法權在國家權力結 構中，原是很弱的一環。嗣後，其所指之司法權乃是民、刑 事訴訟之審判權，也就是「處罰犯罪或裁決私人爭訟」之權 力；孟氏又主張司法獨立，認為司法權應超然獨立於政治鬥 爭圈外，在政治關係上，是所謂「無」之權力。因此，在形 式上司法權與立法權 、 行政權（執行權）雖立於對等之地位， 所謂鼎足而立，但在實際之權力制衡之功能上，則無足輕 重，甚至在某些情形下，幾乎等於不存在 37。換言之，孟德 斯鳩之權力制衡論，主要之問題乃是集中在立法權與行政權 之關係上，司法權並沒有辦法制衡立法權及行政權，因此， 在三權分立初創之時，孟德斯鳩並未想到司法權可以制衡行 政權及立法權，司法權之建立與作用，乃在不使行政權與立 法權同時掌握司法權而使權力過於龐大，造成人民自由之侵 害而已， 故就制衡之點審之，司法權等於零 38。惟曾幾何時， 立憲主義之民主國家，卻紛紛建立起違憲審查之制度，使此 一在政治關係上幾乎不存在，在制衡之力量上等於零之司法 權，竟能以反多數統治之法理而幡然變更以往之結構，堂而 皇之地審查立法機關之立法行為與行政機關之行政行為是 否違背或牴觸憲法之規定，並宣告其因違背或牴觸憲法之規 定而無效。且國家政治權力運作，亦已由古典權力分立之階 級對抗，轉變為國民主權或人民主權，更進而變成以政黨之 運作為主軸，凡此皆為古典之權力分立理論所無法預測之結 37 翁岳生，司法權發展之趨勢，收錄於氏著法治國家之行政法與司法，月旦出版社，一九九四 年六月初版，第三三六頁；許志雄，憲法之基礎理論，稻禾出版社，一九九三年十月初版二刷， 第九七頁；王和雄，違憲審查制度與司法院大法官審理案件法，法學叢刊，第四十六卷第二期， 二００一年四月，第三頁以下。 38 翁岳生，同上註，第三三七頁；許志雄，同上註，第九一頁；王和雄，同上註，第四頁。 24 構性變化。 再者，現代民主憲政國家，政黨已成為新的政治勢力， 帶動整個政治之運轉，影響所及，自然使立法機關與行政機 關之關係，產生劇烈之變動，所謂權力分立，實際上反而變 成執政黨與在野黨之對峙型態。復次，統治機關在政治理論 上，雖得依立法機關與行政機關關係之不同而類型化為所謂 總統制 、 內閣制 、 雙首長制等等 ， 但統治機構於現實運作中， 究竟產生何種效果，未必能單純從構造類型本身導出，反而 必須從實際政治運作中，方能見之實際，甚且常因政治背景 之關係，不同構造類型之統治機構，表現出相類似之功能， 而相同構造類型之統治機構，其實際上之運作，反有天壤之 別，最明顯之例莫如總統制之國家，在美國為民主共和制， 在多數之拉丁美洲與亞洲國家，則曾出現一黨獨裁、軍事政 權和寡頭支配，因此，類型論或形式論之理論，已不足以適 應今日之社會，蓋現代國家普遍實施政黨政治，政黨之活動 幾乎左右整個統治機構之運作，甚至可以說，政黨政治已經 演變成為政府體制之支柱與 基石，甚至是主導原則 39，蓋政 黨不僅是民意之匯聚，政策之擬定 ，甚至是政府人事之泉 源。凡此，皆係三權分立理論構造上之巨變，吾人於探討權 力分立理論時，不能不察。 另從橫之關係即各國實施三權分立之實情言之，則更是 錯綜複雜，從具體之事證言之，各國所採取之權力分立，其 內涵幾無一完全相同。以英國為例言之，被當成三權分立發 源地之英國，事實上從無一天真正實行過法學家所描繪之權 力分立，蓋英國乃國會至上之國家，但國會既行使立法權， 39 參見通傳會主任委員蘇永欽於本院九十五年三月八日說明會提出之意見書，第二十頁。 25 其上議院卻同時亦是最高司法機關，根本無所謂三權分立； 且國會多數黨黨魁任職首相，卻由於政黨政治之運作，行政 反而控制國會，因此，亦無真正之權力分立。其他內閣制國 家，由議會與內閣共享行政權之例，亦所在多有。美國憲法 以三權分立為原則，但副總統卻兼任參議院議長，總統行使 人事任命權及外交權則應經參議院同意。法國第五共和憲法 一反過去之常態，創設限縮國會立法權之規定，該憲法第三 十四條雖列舉一連串必須經由國會立法之事項。但其中很多 事項，例如國防組織與教育等等事項，國會只能通過基本原 則，而且，其第三十四條所列舉之權力之外，所有立法屬於 行政，可逕由行政規範行事；縱使國會就第三十四條以外之 事項制定法律，只需最高行政法院同意，行政得以命令變更 該項法律之規定；若經國會同意，內閣亦得於一定期間，以 命令推行通常必須以法律規範之事項 40，此其所以然者，乃 在於權力分立之基本思想可以超越時代而存在，但權力分立 原則之具體內涵則取決於一個國家當時之時代背景與社會 結構而定，亦即權力分立之具體內涵應受一個國家當時權力 表現形式與現實分配結構影響 41。更進而言之，所有法律都 是相對的 ， 都受到其所從出文化之限制 ， 因此 ， 不同之文化， 自然會產生不同之法律42。 從以上權力分立發展之歷史軌跡及世界各國實際運作之 事例以觀，權力分立制度之精髓或根本精神，並非全在「明 確界定權限，以達平衡分配」，而寧係在「防止權力之不當 40 參見黃維幸，本院委託鑑定意見書，第十七頁。 41 Fritz Ossenbühl , Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung , DÖV 1980, S. 546 ；參見羅名威，違憲 審查權控制立法權的界限，中興大學法研所碩士論文，一九九八年七月，第一三至一四頁。 42 Kohler ,”Rechtsphilosophie und Universalrechtsgeschichte”in Holtzendorff’ s Encyclopaedie d. Rechtswissenschsft ;Moderne Rechtsprobleme ,1907 ，引自楊日然、耿雲卿、蘇永欽、焦興鎧、陳 適庸合譯，法理學（原名：Legal Theory W.Friedmann著））司法週刊雜誌社印行，一九八四年六 月初版，第二三七頁。） 26 集中」43，乃至於在必要時，將權力 作功能之組合與彈性之 設計，以因應特殊之任務與需求，此在今日國家事務之多元 性與複雜性為尤然。故單純以中央政府組織之類型架構，作 為權力分立之根本依據，且毫無彈性或毫無例外之機械式操 作，在今日已不能因應時代之需要。此在雙首長制之法國， 最高視聽委員會（CSA）九位委員，分別由總統、國民議會 議長及參議院議長各自任命三名，任期六年，即屬適例，而 總統制之韓國，其放送委員會（KBC）九名委員，僅其中三 名由總統任命，另外之六名則由國會名義推荐三名，國會之 「文化觀光委員會」推荐三名，再由總統任命之，此均已如 前述；美國向稱實施三權分立最為明顯之國家，且實施徹底 之總統制，總統與國會各自獨立 ，均各有其民主正當性基 礎，行政權不向立法權負責，而各自向人民負責，權力互相 平等，互相制衡，可謂雙元民主機制之典型，行政權歸屬於 總統，總統統一指揮所有行政部門 ，掌握所有權力並負全 責，但聯邦最高法院卻肯認許多獨立於行政權之獨立行政管 制委員會，同時擁有行政權、準司法權及準立法權，不僅未 違憲，且屬合憲之機制 44，其故安在？蓋為因應多元複雜之 社會變遷，必須容許權力作彈性之設計與功能之組合，且獨 立行政管制委員會之設計，可以使行政管制不受到單一政黨 之影響，亦可避免行政機關之徇私、獨斷與擅權，此種設計 亦使得決策及施行係經過專業人士慎思熟慮，在政策決定及 施行上也能因應環境之變遷並有持續性，至於其與行政機關 之衝突或不協調，常只是理論上之可能而已，實際上並不嚴 43 水野豐志，委任立法ソ研究，有斐閣，昭和六十二年四月二十日，一刷，第二六０頁。 44 Commodity Futures Trading Commission v. Schor ,478 U.S.833(1986);Morrison v. Olson ,108 S. Ct. 2597(1988) 27 重45。因此，美國聯邦最高法 院認為「憲法上之權力分立原 則，並不因為單純的特異或創新即有所違反」46。 通傳會既為避免自戒嚴時期以還，新聞主管機關對言論 自由包括新聞媒體表現自由及廣播電視之電波頻率等稀有 公共資源之壟斷與控制之弊端，改以多元、民主、專業、公 正之方法選任通傳會委員47，俾能符合時代之需求及社會之 期望，乃經朝野共同協商而同意以雙重政黨比例推薦及審查 暨保留行政院院長一定比例之提名額度而制定通傳會組織 法第四條規定，此一規定符合功能法之理論，基於機關組織 之設計，在我國乃屬立法機關之職權（中央法規標準法第五 條第三款參照），且基於憲法第六十三條之立法院有議決國 家其他重要事項之權，更基於本院釋字第五二０號解釋所闡 釋之國會參與決策權。在行政院提出通傳會組織法法案於立 法院審查過程中，就通傳會委員之選任要件及選任程序予以 規定，雖未如傳統由行政院院長之提名與任命，惟此正顯現 通傳會基於上述原因必須去行政權之干預、壟斷、控制，而 不得不然之設計；且基於政黨政治之特性，經由朝野政黨之 協商，在性質上正代表多數民意，至少比行政院院長在理論 上僅係執政黨之代表 ，來得更具民主正當性 48。如前所述， 行政院仍可透過依通傳會組織法第八條、第十三條第一、 四、五項及決算法第二十 一條等規定之機關員額組織、預 算、政風、會計暨基金收支、保管、使用等手段，實質影響 45 林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會，收於氏著權力分立與憲政發展，一 九九三年四月，第一二八至一三五頁。 46 Mistretta v. United States ,109 S.Ct. 661(1989) ；湯德宗，權力分立新論卷一，第四０六頁。 47 通傳會劉副主任委員宗德更認為通傳會組織設計取向具有 ：1.專業取向 2.獨立取向 3.多元取向 4.合議取向 5.權力融合等特性 ， 參見國家通訊傳播委員會副主任委員劉宗德於本院九十五年三月 八日說明會提出之意見書，第三至四頁。 48 參見立法院於本院九十五年三月八日說明會提出之意見書（代理人李念祖部分）， 第三十四頁 。 28 或監督通傳會。參以法國最高視聽委員會 （CSA）、韓國放送 委員會（KBC）及美國聯邦傳播通訊委員會（FCC）等獨立 機關，不論是雙首長制或總統制，其成員產生之方式，均非 依傳統權力分立原則在運作，卻未曾被宣告為違憲，其故安 在？蓋在此種情形下，基於機關及職務之特性，不僅非藉彈 性之設計及功能之組合，無法達成任務與目的，且必須為彈 性之設計及功能之組合，方能顯現多數政黨之組合所代表之 民主正當性基礎與避免行政獨斷、壟斷或迫害所不能不採取 之組織功能。姑不論我國憲法之設計，原有偏修正內閣制之 精神，即便憲法增修條文之規定，有謂已朝總統制之方向修 正，但基於憲法第五十三條行政院為國家最高行政機關及憲 法增修條文第三條第二項行政院對立法院負責之規定言 之，我國現行憲法之基本架構非如美國之為雙元民主之體 制，何可認為縱使像通傳會如此特殊與多元、專業、公正、 超然之機關成員，仍然必須由行政院掌握全部與獨占人事提 名權始為合憲，否則，縱使行政院院長擁有部分成員之提名 權，均屬侵害與剝奪行政權之核心，違背權力分立之原則而 違憲。如前所述，從憲法無法導出行政一體之原則以及通傳 會委員之提名權與任命權，為行政權之核心領域，多數意見 不免誤會權力分立原則及政黨政治之時代意義，亦罔顧國際 社會在相同性質之機關在功能法上所以採取之突破權力分 立之傳統意義而改採彈性設計及功能組合之精神所在，難怪 乎有學者認為不應完全以總統制實踐下之權力分立理論來 解釋我國憲法 49，更何況在完全實施總統制之國家，類似我 國通傳會組織，早已經由不同憲法機關提名產生，以及權力 49 參見黃維幸，本院委託鑑定意見書，第二頁。 29 分立本身不是目的，維護自由和某種程度的政府分工才是關 鍵，與其不假思索地引用抽象的權力分立理論，不如更應不 能忘卻理論所要達成的效果，如果立法或設計未威脅權力分 立所想要達成之目的，不應 輕易以理論否定實際之需要50。 從而，權力分立原則之運用，不應刻版式或機械式的操作， 否則，即失去權力分立原則作為憲政主義手段之根本意義。 再者，權力分立原則固屬作為憲法存立基礎之基本原則之一 （本院釋字第四九九號解釋參照），但並非唯一原則，在諸 多基本原則之中，權力分立亦非具有高於其他基本原則之地 位，從而，解釋憲法時不宜以權力分立原則作為無限上綱而 不考慮其餘之憲法原則，況憲法上各種基本原則包括權力分 立原則在內，皆屬達成立憲主義目的之手段性原則而已。憲 法上任何原則之貫徹與人民基本權利相牴觸者，均不能認為 具有優先性。多數意見亦指出：憲法基本原則之一之權力分 立原則，其意義要亦在於權力制衡，即權力之相互牽制與抑 制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民之權利，諒 係本於相同旨趣。是憲法於其價值體系之決定上，人民基本 權之保障應優先於權力分立原則之機械式堅持。通傳會組織 法既為執行通訊傳播基本法而制定，其成員之產生方式，又 係針對戒嚴時期以迄最近公權力干預通訊傳播自由之實際 經驗而設計，立法者在協商之政治過程中，認為非如此不足 保障憲法第十一條之通訊傳播自由，此種設計有其特殊之憲 法意義，豈可以違背權力分立而予以指摘。況憲法關於人民 基本權利之規定，不僅係對個人主觀權利之確認，同時亦為 客觀之價值體系之樹立。在價值體系中，位階越高之價值， 50 黃維幸，回歸基本：從真調會條例憲法解釋案論行政與立法關係和權力分立，法令月刊，第 五十六卷第二期，第一三七頁。 30 國家應克盡職責以實踐其保障義務。就民主政治而言，言論 及媒體之自由，實屬首要之地位，本院釋字第四四五號解釋 開宗明義宣稱：憲法第十一條之言論、講學等表現自由為實 施民主政治最重要之基本人權，其意義在此。立法機關基於 過去之經驗，為貫徹此一高位階價值之保障，設計能反映多 元社會、各種不同世界觀之通訊傳播主管機關，以避免新聞 言論及傳播媒體遭受公權力之箝制，並保障其享有充分自由 而不致淪為執政者之工具，此種基本權之保障，正是權力分 立之手段所應達成之目的，豈能藉口系爭組織法規定與權力 分立原則不符而否定其合憲性。 七、系爭規定並無政治力之不當介入 關於「各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通 傳會委員候選人，與依其在立法院所占席次比例推薦學者、 專家組成審查委員審查通傳會委員候選人」之規定違憲，多 數意見係基於兩項理由，其一是該規定已實質上剝奪行政院 之人事決定權，此部分理由不可採，已如前述，不再贅敘； 其二是認為「系爭規定卻反其道而行 ，邀來政黨之積極介 入，賦予其依席次比例推薦及導致實質提名通傳會委員之特 殊地位，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴。是系爭 規定違背通傳會設計為獨立機關之建制目的，亦與憲法所保 障通訊傳播自由之意旨不符」。惟按通傳會組織法第四條第 二項規定：「本會委員依電信、資訊、傳播、法律或財經等 專業學識或實務經驗等領域 ， 由各政黨（團）接受各界舉薦， 並依其在立法院所占席次比例共推薦十五名……」，可知通 傳會委員候選人僅係由各政黨（團）依其在立法院所占席次 比例接受各界舉薦，此與各政黨（團）依其在立法院所占席 次比例推薦各該政黨（團）所屬黨員為候選人者迥然有異， 31 故不得以政黨比例代表制同視。抑有進者，系爭規定已明定 通傳會委員候選人被推薦之資格，限於具有「電信、資訊、 傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等領域」之資格 者，而非必為某政黨（團）之黨員，是於法定資格之限制與 接受各界舉薦之程序後，通傳會委員候選人已難謂必具濃厚 之政黨色彩。多數意見忽視上開資格限制及受各界薦舉之程 序規定，而逕以系爭規定與政黨比例代表制等量齊觀，據以 推論其違反通傳會建制之目的，自難昭信服。 次按民主政治即係政黨政治，而政黨具有傳達輿情，匯 流民意之作用，提供社會各階層、各角落之人民得以表達意 見之管道等重要功能 51。又憲法第七條保障政黨之平等，憲 法增修條文第四條規定全國不分區立法委員之選舉採政黨 比例代表制，均屬憲法對於政黨政治之規範。本院釋字第三 三一號解釋，就選舉採政黨比例代表制之全國不分區中央民 意代表，其遺缺額之遞補，應由法律定之，以維政黨政治之 正常運作；釋字第三四０號解釋認為政黨推薦之候選人繳納 較低之保證金，有助於政黨政治之健全發展；釋字第五二０ 號解釋指出，總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而 當選，自得推行其競選時之承諾，從而總統經由其任命之行 政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政 策，毋迺政黨政治之常態。足見政黨於我國憲政體制上已具 有一定之地位。 政黨參與國家獨立機關組成員之決定，是否當然構成政 51 政黨凝聚關心政治的國民，從事政治活動，除了具有傳達輿情的作用外，亦提供社會各階層、 各角落的人民發出政治聲音的管道；且政黨之存在，得以融合黨員之意見，以政黨之政策對外發 表，於議會中亦有整合意見，促進議事效率之功能。參見：法治斌等著，憲法新論，二００四年 十月二版，第三十四頁以下；陳慈陽，憲法學，二００五年二版，第二六七頁以下；薩孟武，政 治學，一九九二年三月五版，第四九七頁以下。 32 治力之不當介入，亦屬未必。以獨立審判機關之德國聯邦憲 法法院為例，其法官之產生係由聯邦眾議院與參議院各選出 其中半數，先由聯邦眾議院各黨團、聯邦政府及各邦政府提 名候選人，由於採取三分之二特別多數決之規定（德國聯邦 憲法法院法第六條、第七條），迫使無法掌握超過三分之二 席次之多數黨，必須就相關人事與少數黨達成妥協，亦即任 何政黨均須經過他政黨之同意，始得順利選出自己之候選 人。因此，德國在實務運作上即成為政黨輪流指定人選，一 旦輪到某政黨提名聯邦憲法法院法官候選人，其他政黨多會 一致接受，為了避免自己所提名之候選人被杯葛，各政黨對 於否決他政黨所提名之候選人皆十分慎重，以致於國會行使 同意權之過程，淪為完全由政黨所控制之程序。在實際運作 上，各政黨多會提名在憲法問題上大致符合左右兩派均能接 受之主流人選，避免提名立場過於偏激之候選人，是德國聯 邦憲法法院法官之產生，實際上係由政黨輪派。在超過五十 年之運作下，此制不但仍能為彼邦各界所接受，且德國聯邦 憲法法院之獨立審判更夙著盛名，建立舉世欽慕之威信，少 有政治力不當介入之批評 52。足見政黨參與國家獨立機關組 成員之人選決定，與政治力之不當介入無法畫上等號。多數 意見本於自己之價值取向，遽謂系爭規定邀來政黨之積極介 入，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴云云，似有率 斷之嫌53。 52吳志光，德國國會同意權行使之制度探討，憲政時代，第二十八卷第四期，第一五三頁以下。 53通傳會委員雖由政黨推薦，惟其獨立行使職權，不受政黨干預（通傳會組織法第七條第二項參 照），該會於九十五年三月十四日通過 「國家通訊傳播委員會委員行為自律規範」，以最高之標準 自我要求，以維護獨立超然之立場，有效執行法定職責，亦得到社會各界一致好評。另觀通傳會 發現東森媒體科技股份有限公司之法人股東 「中央投資股份有限公司」 係中國國民黨百分之百投 資成立之公司 ， 目前尚持有該公司百分之五股份 ， 因直接或間接持有部分衛星及有線電視系統股 份，涉及違反黨政軍退出媒體條款之疑義，經通傳會考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守， 認為應一致處理類似案件，給予六個月改正期限；逾期未改正者，將視違規情節依法進行核處； 33 多數意見既肯認：立法院如何參與行政院對通傳會委員 之人事決定，立法者有一定之自由形成空間，繼則謂：各政 黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候選 人，與依其在立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查 委員審查通傳會委員候選人之規定，是否違憲，端視該參與 規定是否對行政院權力之行使造成實質妨礙而定（見解釋理 由書第四段第二小段），亦即此項規定並非必然違憲，立法 者仍有一定形成空間。按本院若認某法律規定或制度，立法 者有自由形成之空間，則就其審查向採較為寬鬆之審查基 準，僅須其所採取之手段與所欲實現之目的間具有實質或合 理之關連，係合乎事理且可以支持之判斷，即應為合憲之宣 告 54。違憲審查在此為某種程 度之退讓，不僅是基於國家權 力之互相制衡與尊重，實因政治部門之政策決定，立法者較 諸司法者毋寧具有更寬廣之視野，更能全盤盱衡國家社會整 體形勢，根據立法時所得之各項資料作成最適當之判斷。且 如違規情節重大者，不排除依法撤銷許可（通傳會九十五年五月十九日新聞稿參照）。可見本屆 通傳會委員獨立行使職權，與外國情形相較，足可媲美。 54 本院大法官就立法裁量之審查，向來採取較為寬鬆之審查基準，例如：指摘法律規定違反平 等原則者，釋字第二二八號（國家賠償法關於審判或追訴公務員責任之規定）、第二四六號（公 務員請領退休金及保險養老給付之標準）、第三六九號 （納稅義務與減免優惠）、第四七七號 （戒 嚴時期人民受損權利回復條例之適用範圍）、第四八五號（社會給付）、第四九０號（兵役義務） 等解釋，就該立法裁量之範圍均為合憲之宣告；涉及人民基本權利之限制者，無論是參政權 （釋 字第二九０號及第四六八號解釋）、財產權（釋字第二０四號、第三三六號、第三六九號、第三 七０號等解釋）、集會遊行權 （釋字第四四五號解釋）、訴訟權或訴訟制度（釋字第一六０號、第 三０二號、第三九三號、第三九五號、第三九六號、第四一六號、第四一八號、第四四二號、第 五一二號、第五三三號、第五六九號、第五九一號等解釋）、公務員之權利（除前述之釋字第二 四六號解釋外，尚有釋字第四三三號、第四三四號等解釋），甚或是人民之服兵役義務（釋字第 四九０號、第五一七號解釋）、納稅義務 （釋字第二八六號、第五０六號等解釋），均以中度甚至 低度之審查基準，予以合憲宣告。此外，關於照顧勞工生活、提供勞工退休生活之保護以及勞工 保險制度等，本院釋字第五九六號、第五七八號及第五六０號解釋等，均採低度審查基準，作成 合憲結論。釋字第五五０號解釋就全民健康保險關於補助保險費之比例，認其 「屬於立法裁量問 題，除顯有不當外，不生抵觸憲法之問題」，明顯採取寬鬆審查基準。縱使科以刑罰之法律，釋 字第五四四號解釋指明：「何種行為構成犯罪，應處以何種刑罰，刑罰是否為達成立法目的之適 當且必要手段，以及判斷相關行為對個人或社會是否造成危害，乃立法者自由形成之範圍。」 而 就刑法通姦罪是否除罪化之問題，釋字第五五四號解釋即認 「此乃立法者就婚姻、家庭制度之維 護與性行為自由間所為價值判斷，並未逾越立法形成自由之空間」，而予合憲宣告。 34 因釋憲機關調查能力之侷限性 55，欲以司法解釋取代立法者 之價值判斷，其正當性更有不足。是以在中度甚至低度之審 查基準下，通傳會委員由政黨予以推薦，其立法目的在於促 進多元意見之表達，落實憲法對通訊傳播自由之保障，目的 應屬合憲。 理想之獨立機關組成唯有在 諸多最有利條件配合下始 有其可能，而各項最有利之條件卻常非單由法律所能成事。 鑑於民主政治下政黨不僅具有提供社會各角落之人民得以 表現意見管道之重要功能，且政黨在憲政體制上復有一定之 地位，政黨為獲得選民之支持，其參與通傳會委員之產生勢 必謹慎將事，此較諸其他人民團體之參與（多數意見亦以多 元人民團體參與通傳會人事決定權，作為降低行政院對通傳 會組成之政治影響例示方法之一），應更能確保多元意見之 表達。蓋人民團體對人民不負任何責任，微論人民團體之發 展於我國目前狀況是否已臻健全，如何由社會多元文化團體 參與，其是否已建立有效之體制，均在渾沌狀態，致現實上 有其困難 56。更參佐上述德國聯邦憲法法院成功運作之事 例。就此等綜合以觀，立法者以政黨參與推薦通傳會委員候 選人之方式，使能藉由多元政黨之參與，俾各類不同意見均 得以表達，從而凝聚共識，應是貫徹憲法保障通訊傳播自 由，促進通訊傳播健全發展可行方法，是以，系爭規定應足 以達成通傳會之建制目的、保障通訊傳播自由。至系爭規定 55 許宗力大法官於本院釋字第五八四號解釋之協同意見書即剴切的指出：「遺憾的是，本院大法 官調查能力也有其侷限，無法依一己之力調查統計該資料，是根據有限證據資料，認系爭終身限 制手段尚屬達到目的之不得已手段，應該是合乎事理，可以支持的。」許大法官並認為：在嚴格 審查基準下，主管機關負有舉證系爭法律 「合憲」之義務，如非採嚴格審查基準，不能因主管機 關提不出證明系爭法律「合憲」之資料，本院就當然有權作成違憲宣告之結論。足資參照。 56 有學者質疑，歐洲先進國家之社會多元團體有遠離政治之傳統，我國有無足以代表社會多元 之團體可供選擇，仍有疑義。參見本院九十五年三月三日說明會速紀錄第九頁。 35 是否「最少」政黨介入，「最有利」建立人民信賴，乃系爭 規定是否為最妥適之程度問題，應非釋憲機關所能干涉57。 八、通傳會組織法係特殊個案之立法，不得據為其他獨立機 關組織之原則性或通則性之依據 我國歷經一黨專政、執政黨長期控制媒體時期，對民主 政治發展傷害頗深，新聞局前段時日之不當舉措更喧騰國際 58，是各界對於通訊傳播自由 之保障，期待殷切，通傳會組 織法即是在歷史教訓之反省下，為朝野一致同意所制定。系 爭規定就通傳會委員之產生方式，強調立法院之參與，減少 行政院之人事決定權，凡此種種，或許不是手段上之最佳選 擇，但也顯示在通訊傳播自由之保障上，立法者對於行政機 關強烈不信任之歷史反思，此就本通傳會個案而言，已有寬 容餘地。況司法者在從事違憲審查時，就審查密度應為適當 之選擇，系爭規定立於組織法之地位，違憲審查應採低度至 多中度審查基準；對於立法者就通傳會委員產生方式所選擇 使用之手段，違憲審查僅能就是否明顯違反憲法規定予以指 摘，縱使本件並非立法者得以選擇之最佳手段，司法者仍不 能干預政治部門選擇手段之當否，而應自持自制。 再者，本意見書僅係針對本 件通傳會組織法之規定而 發，只就系爭組織法律規範之目的、委員會委員提名方式是 否合憲，以及所應採取之審查態度暨審查基準加以考量，並 得出通傳會組織法第四條合憲之結論，然絕非針對獨立機關 57 學者黃錦堂亦指出，制度絕對不是由零分到一百分，而常係在過往歷史與現今條件下的一個 妥協性產品 ， 尤其當系爭的制度牽涉到重大的政治角力時而主要行動者雙方互信基礎薄弱時 ， 以 立法當時甚至現今實存的藍綠對決情形 ， 系爭規定之委員產生方式與其它整體條件 ， 仍足以達成 立法目的，而且一時也難有更好的方式。參見黃錦堂，本院委託鑑定意見書，第二十八頁以下。 58 美國國務院二００五年度各國人權報告中，就台灣的言論與新聞自由部份，即多有批評。該 報告全文請參見美國國務院網站 （http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2005/61606.htm；二００六年 七月十日造訪）。 註解 [a1]: 36 組織合憲性問題作出原則性、通則性之闡述，釋憲機關嗣後 對於有關獨立機關之組織等是否合憲之審查，以及立法機關 對於獨立機關之立法是否合憲，仍應就各機關設置之目的、 特性等，分別判斷之，不能逕以本意見書作為判斷之依據， 特此指明。 ## 相關法條 - [[憲法第11條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第16條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第53條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第56條]]（版本 36.01.01） - [[憲法增修條文第3條第2項]]（版本 94.06.10） - [[司法院釋字第391號解釋]] - [[司法院釋字第585號解釋]] - [[國家通訊傳播委員會組織法第4條]]（版本 94.11.09） - [[國家通訊傳播委員會組織法第16條]]（版本 94.11.09） - [[訴願法第80條]]（版本 89.06.14） - [[行政程序法第117條]]（版本 94.12.28） - [[行政程序法第128條]]（版本 94.12.28） - [[公務員懲戒法第4條第2項]]（版本 74.05.03） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：通傳會委員由立法院各政黨比例推薦選任的規定違憲，定期失效。 **爭點拆解** 行政院聲請解釋，爭執國家通訊傳播委員會組織法第四條與第十六條是否違憲。該法把通傳會委員的推薦權交給立法院各政黨（團）依席次比例共推十五名、行政院院長僅推三名，再由各政黨（團）依席次比例推薦組成的審查會審查決定，行政院院長只剩形式任命。爭點是立法院能否以此方式實質取走行政院對所屬機關的人事決定權，以及該法第十六條為通傳會成立前舊主管機關的決定另設「覆審」特別救濟制度是否逾越憲法容許範圍。 **結論與理由** 解釋認為行政院依憲法第五十三條為國家最高行政機關，基於行政一體須為所有所屬機關的整體施政負責，因而應擁有對通傳會委員的人事決定權；立法院固可對此施以一定制衡，但不得實質剝奪或逕行取而代之。第四條第二項、第三項關於委員選任程序、第四項及第六項關於任滿與出缺提名的規定，實質上幾近完全剝奪行政院的人事決定權，逾越制衡界限，違反責任政治與權力分立原則；且把人事權移轉由立法院各政黨（團）與依席次比例組成的審查會共同行使，影響人民對通傳會超越政治的公正性信賴，違背獨立機關的建制目的，與憲法保障的通訊傳播自由意旨不符。上開規定自公布日起至遲於九十七年十二月三十一日失其效力，失效前通傳會所為行為的適法性及人員業務移撥均不受影響。至於行政院院長任命、互選正副主任委員等規定與憲法第五十六條無牴觸；第十六條的覆審制度屬立法者基於制度變革的政策考量所設特殊救濟設計，尚未逾越憲法容許範圍，但通傳會受理覆審應否撤銷違法原處分仍受行政程序法第一百十七條但書規範。 **在體系中的位置** 本則是權力分立與獨立機關合憲性的核心案例，處理行政一體、責任政治與立法權制衡界限，並把通訊傳播自由詮釋為課予立法者組織與程序形成義務的積極面向。理由書明白援引釋字第五八五號解釋作為「不得侵犯憲法機關權力核心或造成實質妨礙」的依據，並援引釋字第三九一號解釋作為「不得導致責任政治遭受破壞」的依據。解釋另涉及訴訟權與特別救濟制度的立法形成空間。