--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第632號" 案名: "" 公布日期: "2007-08-15" 公布日期_民國: "96年08月15日" 院令字號: "" 爭點: "立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲？" 相關法條: ["憲法第28條第2項（已停止適用）", "憲法第49條前段", "憲法增修條文第1條第2項", "憲法增修條文第2條第8項", "憲法增修條文第7條第1項及第2項（89年4月25日公布）", "立法院職權行使法第8條第2項", "立法院職權行使法第29條", "司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款、第3款"] 意見書篇數: 6 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310813" 抓取時間: "2026-07-27T14:50:18+0800" --- # 釋字第632號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310813) · 公布 96年08月15日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之」，為憲法增修條文第七條第一項、第二項所明定。是監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關，為維繫國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環，其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留之法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時提名繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫監察院之正常運行。總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義，應依上開解釋意旨為適當之處理。 ## 理由書 **（1）** 　　緣第三屆監察院院長、副院長及監察委員任期於中華民國九十四年一月三十一日屆滿，總統依八十九年四月二十五日公布之中華民國憲法增修條文第七條第二項規定，於九十三年十二月二十日以華總一智字第０九三一００五二四九一號咨文，向立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委員。立法院以其議案類別為總統提案之行使同意權案，未依立法院職權行使法第二十九條規定，不經討論交付全院委員會審查，提出院會表決，而依同法第八條第二項之規定，先送程序委員會編列議事日程。該委員會於同年十二月二十一日審定立法院第五屆第六會期第十二次會議議事日程時，經表決結果，多數通過總統咨請立法院同意監察院院長、副院長及監察委員被提名人案，暫緩編列議程報告事項。該委員會並於同年十二月二十八日、九十四年一月四日、十一日及十八日為相同決議。是迄第五屆立法委員最後一次會議，並未就該案進行審查。嗣第六屆立法委員於九十四年二月一日就職後，總統復於九十四年四月四日以華總一智字第０九四０００四六０六一號咨文，請立法院依第一次咨文提名名單行使第四屆監察院人事同意權。該案仍送立法院程序委員會。該委員會於九十四年四月六日及五月十日協商通過該案「暫緩編列議程報告事項」，另於九十四年四月十二日、十九日、二十六日、同年五月三日、十七日、二十四日等，表決通過該案「暫緩編列議程報告事項」。迄至本解釋公布之日為止，立法院仍未行使該人事同意權。 **（2）** 　　聲請人立法委員賴清德等八十九人認立法院程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員人事同意權進入院會表決，導致癱瘓國家監察權運作，牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭議，並有動搖憲法之權力分立制度及危害民主憲政秩序之虞，質疑立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會職權，行使人事同意權是否屬立法院之憲法上義務，以及不行使人事同意權是否逾越立法院自律權範圍等情，爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，向本院聲請解釋憲法。按立法委員現有總額三分之一以上得就其行使職權，適用憲法發生之疑義，聲請解釋憲法，前開司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款定有明文。本件聲請書之意旨，乃聲請人等就適用憲法增修條文第七條第二項，行使監察院人事同意權，立法院擱置該同意權之行使，發生有無違憲之疑義，聲請本院解釋，符合上開規定之要件，應予受理。 **（3）** 　　憲法設置國家機關之本旨，在使各憲法機關發揮其應有之憲政功能，不致因人事更迭而有一日中斷。為避免因繼任人選一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運行，世界各國不乏於憲法或法律中明文規定適當機制，以維憲法機關於不墜之例。如美國聯邦憲法賦予總統於參議院休會期間有臨時任命權（美國聯邦憲法第二條第二項參照）；又如採取內閣制國家，於新任內閣閣員尚未任命或就任之前，原內閣閣員應繼續執行其職務至繼任人任命就職時為止（德國基本法第六十九條第三項、日本國憲法第七十一條參照）。我國憲法雖亦有類似規定，如「每屆國民大會代表之任期，至次屆國民大會開會之日為止」（憲法第二十八條第二項，依憲法增修條文第一條第二項規定，已停止適用），使前後屆國民大會代表得以連續行使職權；又如「總統缺位時，由副總統繼任，至總統任期屆滿為止」（憲法第四十九條前段），及「總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並依本條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止」（憲法增修條文第二條第八項）；惟就監察院因監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿而繼任人選未能適時產生時，如何維繫監察院之正常運作，我國憲法及法律未設適當之處理機制，則尚未以修憲或立法方式明定上開情形之解決途徑以前，更須依賴享有人事決定權之憲法機關忠誠履行憲法賦予之權責，及時產生繼任人選，以免影響國家整體憲政體制之正常運行。 **（4）** 　　「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之」，為憲法增修條文第七條第一項、第二項所明定。是監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關，為維繫國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環，其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留之法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。依據憲法增修條文第七條第二項之規定，監察院院長、副院長及監察委員係由總統提名，經立法院同意任命。此乃制憲者基於權力分立與制衡之考量所為之設計，使總統享有監察院人事之主動形成權，再由立法院就總統提名人選予以審查，以為制衡。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時提名繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫監察院之正常運行。立法院就總統所提監察院人事議案積極行使同意權，不論為同意或不同意之決定，即已履行憲法所定行使同意權之義務；若因立法院為不同意之決定，致監察院暫時無從行使職權者，總統仍應繼續提名適當人選，咨請立法院同意，立法院亦應積極行使同意權，此係總統與立法院之憲法上義務。是總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院不能行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義，應依上開解釋意旨為適當之處理。又監察院院長、副院長及監察委員因任期屆滿，而繼任人選尚未產生前，立法者亦得以法律明定適當之機制，以維繫監察院之正常運行，要不待言。 **（5）** 　　至於聲請人指稱本件牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭議部分，因該職權行使爭議尚非三分之一以上立法委員就其行使職權，適用憲法所發生之疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義時，所得聲請解釋之範圍（司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中段參照），是該部分聲請核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不符，應不受理，併此指明。 大法官會議主席　大法官　翁岳生 　　　　　　　　大法官　林永謀　王和雄　謝在全　余雪明 　　　　　　　　　　　　曾有田　廖義男　彭鳳至　林子儀 　　　　　　　　　　　　許宗力　許玉秀 ## 相關文件 釋字第六三二號解釋事實摘要(大法官書記處整理提供) （一） 1.第3屆監察院院長、副院長及監察委員任期於94年1月31日屆滿，總統依89年4月25日公布之中華民國憲法增修條文第7條第2項規定，於93年12月20日以咨文向立法院提名張建邦等29人為第4屆監察委員。 2.立法院以其議案類別為總統提案之行使同意權案，依立法院職權行使法第8條第2項之規定，先送程序委員會編列議事日程。該委員會於同年12月21日審定立法院第5屆第6會期第12次會議議事日程時，經表決結果，多數通過前開提名人案暫緩編列議程報告事項。 3.該委員會並於93年12月28日、94年1月4日、11日及18日為相同決議。是迄第5屆立法委員最後一次會議，並未就該案進行審查。 （二） 1.嗣第6屆立法委員於94年2月1日就職後，總統復於同年4月4日再以咨文請立法院依第一次咨文提名名單行使第4屆監察院人事同意權。該案仍送立法院程序委員會。 2.該委員會於同年4月6日及5月10日協商通過該案「暫緩編列議程報告事項」，另於同年4月12日、19日、26日，5月3日、17日、24日等，表決通過該案「暫緩編列議程報告事項」。 （三） 聲請人等認立法院程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員人事同意權進入院會表決，導致癱瘓國家監察權運作，牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭議，並有動搖憲法之權力分立制度及危害民主憲政秩序之虞，質疑立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會職權，行使人事同意權是否屬立法院之憲法上義務，以及不行使人事同意權是否逾越立法院自律權範圍等情，依司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款規定，聲請解釋憲法。 ## 意見書（6 篇） ### 1. 廖大法官義男提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423626) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成受理與違憲宣示，補充受理要件的說明及釋憲機關維護憲政體制的職責。 > **核心主張**：認本件符合大審法第五條第一項第三款「行使職權，適用憲法發生疑義」：監察院為憲法明定設置的憲法機關，其監察權限構成權力分立的一環，故人事同意權的行使不僅是立法院的職權，也是立法院協力總統使監察院得以組成及正常運行的憲法義務。強調該款所稱「行使職權」不以聲請人立法委員本身的職權為限，並包括立法院的職權在內；賦予三分之一以上立法委員聲請權，旨在使其制衡多數濫權以維護憲法秩序。並區分「得否不行使同意權」屬憲法適用問題而應予解釋，與「如何行使、同意與否」屬政治判斷而非司法院所得介入。 > **與多數意見的差異**：多數意見對受理依據與違憲宣示的理由未詳加鋪陳；本意見書補充議事自律權若導致立法院全院不能盡憲法職責、並使另一憲法機關不能組成運行，即已逾越自律範圍而為憲法所不許，釋憲機關對此應嚴正表明其係屬違憲。並指出立法院只要依立法院職權行使法第二十九條進行表決，無論全部或一部同意或不同意，即已履行憲法義務；若經宣告違憲仍不為適當處置，人民可因其重大失職而罷免、以選票唾棄。 1 釋字第六三二號解釋協同意見書 大法官 廖義男 2007.8.15 一、本件符合司法院大法官審理案法第五條第一項第三款「行使 職權，適用憲法發生疑義 」之要件 司法院大法官審理案件 法第五條第一項第三款規定「立法委 員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法 發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解 釋憲法」，本件情形係聲請人等以立法院程序委員會一再將 總统咨請立法院同意監察院院長、副院長、監察委員被提名 人案，暫緩編列議程報告事項，導致全院不能行使該人事同 意權，發生有無違憲之疑義，而聲請本院解釋者。按憲法增 修條文第七條第一項、第二項明定「監察院為國家最高監察 機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員二十 九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由 總統提名，經立法院同意任命之。」是監察院為憲法明定設 置之憲法機關，其監察權限並構成憲政体制權力分立之一 環，從而監察院人事同意權之行使，不僅是立法院之職權， 並且也是立法院應履行其協力總統使另一憲法機關監察院 得以組成及正常運行而完整架構憲法組織及憲政体制之憲 法義務。故監察院人事同意權應否行使以及不行使是否違 2 憲，發生疑義者，已屬立法院行使職權以及適用憲法增修條 文第七條第二項發生疑義之問題，符合上開司法院大法官審 理案件法第五條第一項第三款規定「行使職權，適用憲法發 生疑義」之要件，而應予受理。 在此必須強調者，司 法院大法官審理案件法第五條第一項第 三款規定之聲請釋憲主體雖為現有總額三分之一以上立法 委員，但同條款所稱「行使職權」，並不以聲請人立法委員 之職權為限，並包括立法院之職權在內。蓋立法院乃由立法 委員所組成，立法院之職權實際上係由立法委員行使，故所 謂立法委員行使職權者，當然亦涵蓋立法院之職權。又上開 條款所以賦予現有總額三分之一以上立法委員有釋憲聲請 權，乃使其得以制衡多數濫權而達維護憲法秩序之目的（詳 見司法院釋字第六０三號解釋廖義男協同意見書），故聲請 人以外之其他立法委員行使職權，發生有違憲疑義之情形 者，聲請人等立法委員為維護憲法秩序，亦得依該條款聲請 解釋憲法。例如，多數立法委員通過制定之法律，聲請人等 認為其有違憲疑義者，得依該條款聲請解釋。同理，立法委 員利用議事程序阻撓立法院院會行使憲法所賦予之人事同 意權，致另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政功 能，如同本件情形，聲請人等認為其有違憲疑義者，當亦得 3 依該條款聲請解釋，自不待言。又立法院對被提名人得否不 行使人事同意權，與對被提名人如何行使同意權，即同意或 不同意之決定，乃分屬不同之問題，不可混淆。後者係政治 判斷及政治決定之問題，非司法院所得介入；但前者則屬於 得否不適用憲法增修條文第七條第二項之憲法適用問題，如 有發生疑義，而聲請解釋者，釋憲機關即應予解釋。 二、釋憲機關維護憲法秩序，責無旁貸，對憲法機關不行使其職 權、不履行其維護憲政體制之忠誠義務，致另一憲法機關不 能組成及正常運行發揮其憲政功能者，對此破壞憲政體制完 整性之行為，應嚴正表明其為憲法所不許，係屬違憲。 立法院為國家最高立法機關， 為行使憲法所賦予之各項權 限，得依其自行訂定之規範行之，享有議事自律之權。惟立 法院議事自律權之行使，若導致立法院全院不能盡其憲法上 之職責，並使另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政 功能者，已逾越其議事自律權之範圍，並為憲法所不許。司 法院大法官職司憲法解釋，為憲法之守護者，維護憲法秩序， 責無旁貸，對一憲法機關不行使其職權、不履行其維護憲政 體制之忠誠義務，致另一憲法機關不能組成及正常運行發揮 其憲政功能者，對此破壞憲政 體制完整性及憲法秩序之行 4 為，即應嚴正表明其係屬違憲。 三、立法院應忠誠履行其憲法之職責 立法院為憲法機關，亦有遵守憲法、維護憲政體制及憲法秩 序之義務。其程序委員會一再將總 统咨請立法院同意監察院 院長、副院長、監察委員被提名人案，暫緩編列議程報告事 項，導致全院不能行使該人事同意權，而受司法院大法官宣 告違憲者，立法院即應積極作為，終止此違憲行為。所稱違 憲行為，係指立法院不行使該監察院人事同意權而言。依立 法院職權行使法第二十九條規定「立法院依憲法第一百零四 條或憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第 二項行使同意權時，不經討論，交付全院委員會審查，審查 後提出院會以無記名投票表決，經全體委員二分之一以上之 同意通過。」故立法院如依上開條文規定行使其同意權者， 無論對被提名人全部或一部為同意或不同意之決定，即已履 行其憲法上之義務。 我國現行憲法對於憲法機關之人事設有任期規定者，於其任 期屆滿而繼任人選未能適時產生時，如何維繫該憲法機關之 正常運行，並未設規定，制憲者乃信賴享有人事決定權之憲 法機關必能忠誠履行其憲法所賦予之權責，及時產生繼任人 5 選，不致因人事更迭而使該憲法機關之功能一日中斷。從而 如享有人事決定權之憲法機關不履行其憲法所賦予之此項權 責，致另一憲法機關因而不能組成及正常運行發揮其憲政功 能者，乃違背制憲者之信賴。而此種破壞憲政体體制健全之 行為，既經釋憲機關宣告為憲法所不許，如仍不為適當之處 置者，則該享有人事決定權之憲法機關顯然不尊重憲法，亦 不遵守憲法，如其係由人民選舉產生者，已明顯違背其就職 時向全國人民宣誓必恪遵憲法之誓言，辜負人民之付託與信 賴，人民應可因此以其有重大失職而罷免之，以選票唾棄之。 ### 2. 許大法官宗力、廖大法官義男共同提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423627) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成受理與解釋結論，補充聲請要件的認定並劃定司法解釋的界限。 > **核心主張**：說明由聲請意旨可確知其主張的憲法疑義為何：聲請書就究竟牽涉何種憲法疑義的陳述固非甚明確，但由其一再強調立法院有依增修條文第七條第二項行使同意權的義務、國會議事自律有其界限、憲法機關負有憲法忠誠義務，可知係就該條項是否允許立法院不行使同意權、程序委員會擱置議案是否逾越議會自律界限發生疑義，自不應以未發生或未指摘疑義為由迴避解釋職責。並指出本院歷來憲法疑義解釋均為特定時空背景的產物，憲法疑義多因機關的具體作為或不作為引發，再適度抽象化為一般性、原則性的疑義，如釋字第六二七號即然，故聲請涉及具體行為尚非不受理的理由。 > **與多數意見的差異**：本意見書強調增修條文第七條第二項充其量僅能解釋為要求立法院適時「行使」同意權，而非在一定期間內必須「同意」，已進行審議者不論贊成或反對均無違憲疑義，故本號解釋並不保證監察院即能恢復正常運行。就彭鳳至、余雪明大法官不同意見書所指由權責機關互相協商產生最適人選之途，則認為毋寧僅是政治或道德呼籲，大法官無從越俎代庖課以協商或特定協商結果的憲法義務，並認長久之計在於法制上訂定任期屆滿後繼位人選無法及時產生的解決機制。 1 釋字第 632 號解釋協同意見書 大法官 許宗力、廖義男 本件因立法委員賴清德等八十九人，認立法院程序委員 會一再將總統咨請立法院審議之第四屆監察院人事同意權 議案作成「暫緩編列議程報告事項」之決議，致聲請人等無 從行使憲法賦予之人事同意權；並使監察院因其第三屆院 長、副院長與監察委員於中華民國九十四年一月三十一日任 期屆滿後，迄今尚未產生繼任人選，而無從正常運行長達二 年有餘，發生適用憲法增修條文第七條第二項之疑義，依司 法院大法官審理案件法第五條第一項第三款（以下簡稱審理 案件法）向本院聲請解釋。多數意見就聲請意旨指稱三分之 一以上立法委員行使職權、適用憲法發生疑義部分，決定應 予受理，並闡明憲法增修條文第七條第二項之意旨，揭示： 「確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可 旁貸之職責。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於其 當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時將 提名繼任人選並咨人選請立法院同意，立法院亦應適時行使 同意權，以維繫監察院之正常運行。總統如消極不為提名， 或立法院消極不行使同意權，致徒使國家憲政制度之完整因 2 監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而 遭受破壞，應為憲法所不許」等語，本席等敬表贊同。僅就 其間未能詳述部分，認有補充說明之必要，爰提出協同意見 書如下。 一、程序：本件聲請憲法疑義解釋部分符合要件，應予受理 （1） 由聲請意旨可確知聲請人等主張之憲法疑義為何 根據聲請人等於九十四年六月十六日提出之「立法院程 序委員會不當阻擋監委人事同意案釋憲聲請書」，渠等係依 審理案件法第五條第一項第三款「依立法院現有總額三分之 一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義」規定， 聲請解釋。足見聲請人等請求本院闡明之標的，除所稱「立 法院及監察院彼此間憲法上職權行使爭議」（此部分涉及機 關間權限爭議，尚非三分之一以上立法委員得聲請解釋之客 體，多數意見依法決議不受理，並無爭議）外，其重點仍在 於立法院程序委員會阻擋監察院人事同意權議案之事件，所 引發之憲法疑義。 審理案件法第八條第一項規定，聲請解釋憲法，應以聲 請書敘明聲請解釋憲法之目的、疑義之性質與經過、聲請解 釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解等事項，向 3 司法院為之。就立法院程序委員會屢次決議監察院人事同意 權案「暫緩編列議程報告事項」，究牽涉如何之憲法疑義之 問題，本件釋憲聲請書之陳述固非甚明確；然由聲請意旨一 再強調立法院有依憲法增修條文第七條第二項行使監察院 人事同意權之義務、國會議事自律有其界限、憲法機關負有 憲法忠誠義務等語，可知聲請人等係對憲法增修條文第七條 第二項是否允許立法院不行使監察院人事同意權？立法院 程序委員會擱置該議案是否逾越議會自律之界限？發生疑 義，從而就該等疑義表達其所持立場與見解。本件既得由聲 請意旨確知聲請人等係就其行使人事同意權，適用憲法增修 條文第七條第二項發生疑義，聲請解釋，自不應以未發生或 未指摘疑義為由，迴避本院解釋憲法之職責。 （2） 本件聲請意旨涉及具體行為，尚非不受理之理由 本院歷來作成 之憲法疑義解釋均為特定時空背景下之 產物，蓋憲法疑義多非憑空想像而生，乃是中央或地方各級 機關在行使職權之過程中，因本身或其他機關之具體行為 （包括作為或不作為）引發該行為是否牴觸憲法規範或如何 行為始合乎憲法規範之疑問，再適度地抽象化後，形成一般 性、原則性之憲法疑義。例如，本院釋字第六二七號解釋係 4 肇因於聲請人總統陳水扁先生為國務機要費使用問題，遭台 灣高等法院檢察署查緝黑金中心檢察官偵查、訊問，並將涉 嫌與總統共同貪污及偽造文書之總統夫人吳淑珍女士等人 提起公訴；嗣於審判期間，又遭台灣台北地方法院發函要求 說明國務機要費相關事宜。該案聲請人認檢察官之具體作 為，侵犯其受憲法保障之刑事豁免權及國家機密特權，乃請 求本院就憲法第五十二條及國家機密特權之性質及範圍為 闡釋，以杜疑義。本院釋字第四六一號解釋涉及參謀總長不 列席立法院備詢，造成立法院審議國防預算及個別委員行使 質詢權之困難，故由三分之一以上立法委員聲請就憲法第六 十七條第二項及其增修條文第三條第二項第一款為疑義解 釋。又如，本院釋字第四三五號解釋係因司法機關在未得立 法院同意下，率爾對立法委員之議事行為為偵查或審判，引 發立法院對司法機關是否侵犯立法委員言論免責權之疑 義，而請求本院闡明憲法第七十三條之意旨。本院釋字第四 一九號解釋則牽涉現任閣揆當選為副總統後請辭，獲總統慰 留，形成副總統兼任行政院院長之局，立法院亦因總統未新 提名行政院院長而無從行使同意權，乃決議咨請總統儘速重 新提名行政院院長；為解決此一政治僵局，三分之一以上立 5 法委員遂提出副總統得否兼任行政院院長、新總統是否須重 新提名行政院院長人選及立法院得否以決議要求總統重新 提名等疑義，向本院聲請解釋。 由於憲法疑義係在各級機關行使職權、適用憲法之具體 過程中產生，且為個案爭議抽象化後之結果。當本院對聲請 解釋所涉及之憲法條文作成一般性、原則性之闡釋時，其實 已無可避免地就相關具體行為之合憲與否作出評價，僅在行 文慣例上，為謹守抽象解釋之精神，本院不必然會直接指明 該具體行為有無牴觸憲法。鑑此，倘以聲請意旨涉及對具體 行為違憲之指摘（在本件中，乃指摘立法院程序委員會運作 違憲），即認其尚非應予受理之憲法疑義，恐非的論，亦不 符本院解釋憲法之前例。 況就本件而言，釋憲者面臨的情境是，由於立法院迄未 行使第四屆監察委員人事同意權，導致監察院人事空懸二年 有餘，其實質效果與經過嚴謹修憲程序廢除或凍結監察院之 情形無異，違憲情節難謂為不重大。抑有進者，根據憲法權 力分立與制衡之設計，各憲法機關基礎人事與預算之產生， 均需其他機關依憲法或法律行使職權，如提名、同意、編列 或審議預算、辦理選舉等，始得維繫各憲法機關之正常運 6 行。因此，本件原因事實固僅是立法院不行使人事同意權乙 事，然本解釋之作成，就日後政府機關得否消極不行使職 權，致影響憲法機關實質存續之抽象疑義，亦有原則性重要 意義。是就作成解釋有無憲法意義之觀點以論，本件更不宜 以聲請解釋之客體涉及具體行為而拒絕受理。 （3） 本件憲法疑義有聲請解釋之必要 有關審理案件 法第五條第一項第三款賦予立法委員現 有總額三分之一以上得聲請解釋憲法，參照本院釋字第六０ 三號解釋，縱須該三分之一以上立法委員有「聲請解釋之必 要」，其聲請案始應受理，本件亦無不受理之理由。茲詳述 如后。 所謂「聲請解釋之必要」 ，類似於一般主觀訴訟案件中 「訴之利益」或「權利保護必要」為訴訟要件，即在猶有更 經濟、便捷、有效之救濟途徑可供使用，卻捨棄不用而逕行 聲請解釋，無異是濫用權利，且將造成司法資源之浪費，故 應不予受理 1 。換言之，「聲請解釋之必要」乃要求聲請人必 須先透過其職權之正常行使，追求合乎憲法秩序之可能，於 嘗試該等途徑後未果時，方得向本院聲請憲法解釋。 1 本院釋字第六０三號解釋許宗力大法官、曾有田大法官協同意見書參照。 7 具體言之，在三分之一以上立法委員就其行使職權，適 用法律發生有牴觸憲法之疑義，聲請「法律違憲解釋」時， 必須該等立法委員係系爭法律案表決時投反對票、或至少未 投贊成票者，或當時雖投贊成票，但嗣後改變見解，另行提 出法律修正案卻修法未果者，始具聲請解釋之必要 2 。依照此 一標準，在本件中，聲請人等受限於立法院職權行使法第八 條第二項：「政府機關提出之議案或立法委員提出之法律 案，應先送程序委員會」之規定，因程序委員會迄今未將監 察院人事同意權案編列議程報告事項，故無從行使同意權。 只要聲請人等並非程序委員會之委員，或雖為程序委員會委 員，但在表決人事同意權議案是否暫緩編入議程時未投贊成 票者，即難認其無聲請解釋之必要。 立法院議事規則第十七條第一項固規定：「遇應先處理 事項未列入議事日程，或已列入而順序在後者，主席或出席 委員得提議變更議事日程」，惟據立法院議事處表示，在立 法院議事慣例下，僅於曾為報告事項之議案未列入討論事 項，或雖列入討論事項但順序在後者，始得按該條規定變更 議程。類似本件監察院人事同意權案，始終未被列入議程報 2 同前註。 8 告事項之情形，依立法院既定之程序規範，尚無從省略或突 破程序委員會之阻擋，逕由主席或出席委員提議變更議程而 交付全院審查。根據報載，部分支持行使人事同意權之立法 委員亦曾於九十四年十二月二十日在程序委員中發動突 襲，將該議案排入議程，惟因嗣遭多數委員反制退回程序委 員會，遂不了了之。職此，在立法院現行有效之議事程序框 架下，聲請人等確實已盡其職權上一切可能途徑，而仍無從 達成促使立法院行使監察委員同意權之目的，故應認其有向 本院聲請解釋之必要。 有關本件受理與否，是否應以「修法未果」為要件，容 有特別說明之必要。按本件解釋屬於憲法疑義解釋，與上述 本院釋字第六０三號解釋涉及法律違憲解釋不同。在後者之 情形，司法審查之客體為有違憲嫌疑之法律，由於法律之制 定與修正本屬立法委員之職權，則當其認現行法律有牴觸憲 法之疑義時，以修法途徑維護憲法秩序與價值，毋寧是最經 濟、便捷、有效之手段，故以「修法未果」作為有聲請解釋 必要之指標，自有所據。但在本件中，引發憲法疑義者並非 人事同意權議案應經程序委員會編入議程之法規，聲請人等 亦未主張相關職權行使法或議事規則有牴觸憲法之疑義，則 9 聲請人等是否提案或贊成修法，與本件有無聲請解釋之必要 之間，已無直接因果關係。況且，依據本院釋字第三四二號 解釋，立法院如何行使各項職權之議事規範，本屬其內部事 項，原則上不生牴觸憲法之問題，本院對其議會自律之權限 應予尊重。倘本院猶要求聲請人等應先提案變更議事規則， 豈非企圖以司法審查影響無違憲疑義之議會內部事項，而侵 犯議會自律之範疇、逾越釋憲者應謹守之分際？如此絕非本 院對案件受理與否所應採之判準。 二、本件尚非釋憲者應不予審查之政治問題 本院先前解釋曾採取所謂「政治問題原則」，亦即基於 權力分立之考量，司法者對於憲法賦予政治部門（包括行政 及立法部門）作政治裁量之事項，應尊重其判斷，不得逕以 司法裁決取代之（本院釋字第四一九號解釋理由書參照）。 但學界對於司法者得否任意訴諸「政治問題」，作為司法消 極或不予審查之理由，毋寧抱持著較為審慎之態度，率多認 為政治問題原則並非司法者所能輕易援用。且憲法問題或多 或少具有政治性，卻非司法者不適合介入之政治問題；只要 案件涉及「憲法議題」，尤其是政治部門之行止已牴觸憲法 秩序時，司法者即不得因案件具有高度政治性，即畏縮地躲 10 避到政治問題原則的保護傘下 3 。 本件立法院程序委員會以程序杯葛的方式，確實引起輿 論在政治上的高度關注，牽動立法院各黨團間及總統與立法 院間之敏感神經；本席等也同意，程序委員會暫緩將一般議 案編列議程，乃常見之政治抵制手段，具有釋放特定政治訊 息、形成特定政治議題之功能，從良性的角度而言，可促進 更廣泛之政治參與及討論，有助於形成更周全的政策或解決 方案，本院原則上應無置喙之餘地。問題是，本件所涉及的 是一個「憲法機關」（監察院）之存續與否，以及一個憲法 機關（立法院）是否忠誠地行使其「憲法義務」（憲法增修 條文第七條第二項之人事同意權）；尤有甚者，該憲法義務 之不履行，已導致另一憲法機關人事空懸長達二年有餘，而 遭到實質凍結。此等憲法之應然規範加上時間因素，使得本 件聲請案顯然涉及「憲法議題」，且無尊重政治部門（在此 為立法院）判斷之空間，本院自不得托言「政治問題」而規 避捍衛憲法秩序之職責。 惟本席等亦深知，司法者應謹守解釋憲法之界限，不得 3 參見：李建良，〈政治問題與司法審查—試評司法院大法官相關解釋〉，收錄於氏著，《憲法理 論與實踐(一)》，頁 430 至 434 (1999 年 7 月)；李念祖，〈再論「政治問題」理論在我國憲法解釋 上之運用〉，《台大法學論叢第二十九卷第二期》，頁 18 至 19 (2000 年 1 月)；林子儀，〈司法違憲 審查之界限與政治問題理論—從美國政治問題理論檢討大法官有關「政治問題」之解釋〉，發表 於 1997 年憲法解釋之理論與實務學術研討會 ， 頁11 至 14 (1997 年 2 月)； 許宗力 ，〈憲法與政治〉， 收錄於氏著，《憲法與法治國行政》，頁 44 至 47 (1999 年 3 月)。 11 代替政治部門作成任何判斷；即如本院釋字第四一九號解釋 理由書所稱，僅得處理「憲法之法律問題」，不得涉入「政 治上之人事安排」。就本件而言，憲法增修條文第七條第二 項充其量僅能解釋為要求立法院必須適時「行使」監察院人 事同意權，而非立法院在一定期間內必須「同意」總統提名 之人選；換言之，倘立法院已就人事同意權議案進行審議， 不論贊成或反對，均無牴觸憲法之疑義。是以，本號解釋之 作成，並不保證監察院即能恢復正常運行；而彭鳳至大法官 與余雪明大法官不同意見書所指由權責機關互相協商，以產 生最適當人選之方式，毋寧僅是一種政治或道德呼籲，本席 等對此固然樂觀其成，卻無從越俎代庖，課以權責機關應為 協商或應為特定協商結果之憲法義務。此乃現行憲法之界 限，亦為司法解釋之界限。正因如此，本席等乃認為，如何 在法制上訂定適當機制，解決任期屆滿後繼位人選無法及時 產生之困境，以維憲政機關於不墜，方為長久之計。就此， 多數意見已不憚其詞，詳加指述，本席等自無庸再行贅述。 ### 3. 許大法官玉秀提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423628) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成受理，專就不同意見主張「機關行為非審查客體」故應不受理之說予以駁斥。 > **核心主張**：承認行政處分與普通法院判決確非違憲審查客體，並整理歷來據此不受理的決議，包括交通部委任中華電信執行中央政府總預算的行政行為、行政機關終止國統會運作的相關行為、高級中學教科書各科目審定委員的重新審定行為、經濟部准許中華郵政變更公司名稱登記，以及法院適用公職人員選舉罷免法所表示的法律見解等。但說明其理由在於違法審查與違憲審查在現行體制下分由普通法院與釋憲機關職掌：行政行為與裁判行為若違法而違憲，處理違法問題即同時解決違憲問題；若合法而違憲，違憲的是其所依據的法令，涉及否決立法行為的效力，才須由有權解釋憲法的機關處理。至於憲法權力機關之間彼此行為可能侵害權限者，屬憲法的權力分配問題，自然只有有權解釋與適用憲法的機關能夠處理。 > **與多數意見的差異**：不同意見主張大法官職權僅在審查規範，依大審法第五條第一項第三款只能審查立法院制定通過的規範，不能聲請審查機關行為；本意見書認為這只有一半正確，屬「一知半解的理解」，因為審查規範本即等同審查立法機關的行為。並附表整理歷來三分之一以上立法委員聲請案的不受理理由，以說明不同意見對先例的援用並不準確。 1 釋字第六三二號解釋協同意見書 許大法官玉秀 對於本件聲請受理依據－司法院大法官審理案件法（以 下簡稱大審法）第五條第一項第三款規定「依立法委員現有 總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑 義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」，本席認為不同 意見的理解顯然有失準確，故而提出協同意見書，說明不受 理主張之所以不可採的理由。 壹、 機關行為不得成為審查客體? 一、行政處分、法院判決皆非違憲審查客體 不同意見認為，除了機關權限爭議之外，機關行為不能 成為釋憲聲請案件的解釋客體（附表一參照），例如行政處 分 1 、普通法院的判決 2 。因此針對立法委員連署就交通部委 任中華電信股份有限公司執行八十九及九十年度中央政府 總預算的行政行為（九十四年七月三十日本院大法官第一二 六九次會議決議）、 行政機關終止國統會運作的相關行為（九 1 以行政處分非本院大法官的解釋之客體為由的不受理決定有第一二六九次會議決議等 14 個決 定。 2 以普通法院判決非本院大法官的解釋之客體為由的不受理決定，經常也以聲請人的質疑，屬於 指摘判決認事用法不當為由，不予受理，例如第一三０九次會議決議等 1196 個決定。 2 十五年四月二十一日本院大法官第一二八二次會議決議）、 高級中學教科書各科目審定委員會委員的重新審定行為（九 十六年六月二十二日本院大法官第一三０六次會議決議）、 經濟部准許中華郵政股份有限公司變更公司名稱登記的行 為（九十六年七月十三日本院大法官第一三０八次會議決 議）聲請解釋案件，本院大法官以系爭行政行為並非違憲審 查客體為由，作成不受理決定；針對立法委員連署就最高法 院八十八年度台上字第四二一０號及第五八九五號刑事判 決等法院適用公職人員選舉罷免法第一百零三條規定所表 示的法律見解（九十五年十月十三日本院大法官第一二九０ 次會議決議）、對立法委員具體行為是否逾越言論免責權的 判斷（九十二年九月二十六日本院大法官第一二二九次會議 決議）、黨員違反黨紀所為處分（九十一年七月十二日本院 大法官第一一九四次會議決議）聲請解釋案件，分別以法院 判決的認事用法並非違憲審查客體、其他具體行為皆非違憲 審查客體為由，予以不受理。 二、區分普通法院與憲法法院的職權 不同意見上述的理解，本席認為並無誤解，行政機關的 行政行為與普通法院的裁判行為，之所以不是違憲審查客 3 體，因為司法權中的違法審查與違憲審查，在我國現行釋憲 體制之下，是由普通法院與釋憲機關分別職掌。行政機關的 行政行為與普通法院的裁判行為，都是依據法律而為，如果 他們的行為違憲，則應該先審查他們的行為是否違法，如果 他們的行為違法而違憲，則處理了違法的問題之後，違憲的 問題也同時獲得解決，不勞釋憲機關處理；如果他們的行為 合法但違憲，則違憲的是他們的行為所依據的法令，由於所 依據的法令，不是立法院制定通過，就是依據立法院授權所 制訂通過，而處理法令違憲問題，涉及否決立法行為的效 力，因此能夠處理法令違憲的機關，只有有權解釋憲法和適 用憲法的機關。至於憲法權力機關之間，如果彼此的行為可 能侵害彼此的權限，則屬於憲法的權力分配問題，自然只有 有權解釋與適用憲法的機關能夠處理。 三、審查規範即審查立法機關的行為 （一）一知半解的理解 因為釋憲機關職掌解釋法令違憲問題，也就是審查規範 的違憲與否，不同意見因而認為機關行為之所以非違憲審查 客體，是因為本院大法官的職權僅在於審查規範，尤其是根 據大審法第五條第一項第三款所聲請的抽象規範審查，只能 4 針對立法院制定通過的規範加以審查，而不能聲請審查機關 行為。 不同意見的主張，只有一半正確。針對其他權力機關的 行為，立法院如果要聲請釋憲，的確只能因為其他機關的行 為逾越憲法所規定的權限，而侵害到立法院的權限，也就是 只能根據大審法第五條第一項第一款規定提出聲請。但是如 果所針對的是立法院自己的行為，則正好是大審法第五條第 一項第三款的管轄範圍。 （二）大審法第五條第一項第三款：審查立法院多數的決議 行為 所謂規範審查，就是在審查立法院的立法行為是否違 憲。如果認為規範審查是審查規範，不是審查機關行為，顯 然對規範審查的意義欠缺精確的理解。所謂釋憲機關專責審 查規範，正好就是表示釋憲機關專責審查立法機關的行為。 在區分機關爭議案件與規範違憲案件的分類方法之下，可以 認為釋憲機關在規範違憲案件，不得審查行政機關的行政決 定與普通法院的裁判見解，但是不能認為釋憲機關不得審查 立法機關的行為。因為立法機關的任何決定，都具有法律的 效力，釋憲機關既然職掌規範審查，任務就是在於審查立法 5 機關的決議行為。因此大審法第五條第一項第三款規定的意 義，應該理解為：賦予立法院的少數規範異議權，旨在讓立 法院的多數決議行為，有即時接受違憲審查的機會。 貳、大審法第五條第一項第三款的受理範圍 一、本院大法官歷來受理解釋的類型（附表二參照） （一）行使職權適用憲法發生疑義 觀察本院大法官至今依據大審法第五條第一項第三款 前段規定所受理的聲請，對於該規定的適用範圍，可以有兩 種理解：立法委員的職權規定在憲法第五十五條、第六十二 條、第六十三條及第六十七條，所謂行使職權適用憲法發生 疑義，包括對立法委員行使職權的憲法規定，以及在行使憲 法所規定的職權時，應該適用的其他憲法規定，究竟具體意 涵為何，有所爭執。在以大審法第五條第一項第三款前段規 定受理而作成的解釋當中，關於參謀總長備詢義務的釋字第 四六一號解釋以及關於緊急命令審查權的釋字第五四三號 解釋，皆屬於前者，分別為立法委員行使憲法增修條文第三 條質詢權及第二條第三項時，對於憲法所規定的權限行使範 圍發生疑義，而聲請解釋；關於立法院質詢權是否包含調查 6 權的釋字第三二五號解釋、關於條約審查權中條約的意義 （行使質詢權時對於條約審議權的疑義）的釋字第三二九號 解釋 3 、關於議事程序有無瑕疵的釋字第三四二號解釋、關於 憲法第十一條是否保障廣電自由的釋字第三六四號解釋、關 於現職總統競選連任是否享有憲法第五十二條豁免權的釋 字第三八八號解釋、關於憲法第八條司法機關是否包含檢察 機關的釋字第三九二號解釋 4 、 關於立法委員言論免責權範圍 的釋字第四０一號及四三五號解釋、關於副總統得否兼任行 政院院長的釋字第四一九號解釋、關於憲法增修條文第十條 第十項教科文預算應優先編列的的釋字第四六三號解釋、關 於憲法增修條文第九條所規定省是否具有公法人地位的釋 字四六七號解釋，以及關於國民大會代表修憲延任的釋字第 四九九號解釋，屬於後者；關於立法院改選後內閣應否總辭 的釋字第三八七號解釋及關於立法院審查預算案有無挪移 增刪權的釋字第三九一號解釋，則兼具兩種屬性。 （二）行使職權適用法律發生違憲疑義 針對已經通過的法律規定或授權命令牴觸憲法疑義的 聲請，而受理作成解釋的案件，皆屬於大審法第五條第一項 3 從楊大法官與齡的不同意見書，可以看出受理程序的爭執，在於行使何種職權。 4 本號解釋同時屬於適用大審法第五條第一項第三款後段的案例類型。 7 第三款後段規定的適用範圍。包括關於大學法施行細則規定 必修共同科目的釋字第三八０號解釋、關於檢察官是否應該 擁有羈押權的釋字第三九二號解釋、關於國大正副議長是否 為有給職的釋字第四二一號解釋、關於空氣污染防制費收費 辦法授權是否具體明確的釋字第四二六號解釋、關於軍事審 判建制的釋字第四三六號解釋、關於大學應否設置軍訓室並 配置軍訓人員的釋字第四五０號解釋、關於全民健保強制納 保的釋字第四七二號解釋、關於福建省省政府組織的釋字第 四八一號解釋、關於國軍老舊眷村改建條例的釋字第四八五 號解釋、關於三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例的釋 字第五八五號解釋、關於領取國民身分證是否應強制按捺指 紋之釋字第五九九號與六０三號解釋，以及關於刪除大法官 專業加給預算的釋字第六０一號解釋。 二、本件解釋的受理程序並未逾越大審法第五條第一項第三 款前段適用範圍 （一）文義上的理解 本件聲請並非因為已經通過的法律規定或授權命令有 牴觸憲法疑義而提出，明顯不屬於大審法第五條第一項第三 款後段規定的案例類型，因此只能和至今依據大審法第五條 8 第一項第一款前段規定受理的案件互相比較。在至今依據大 審法第五條第一項第三款前段規定受理的案件中，受理程序 受到質疑的案件，有為將來行使職權而提出聲請，以致於遭 受質疑是否符合行使職權的要件，例如釋字第四九九號解 釋，為未來行使預算審議權而聲請解釋國民大會代表延任規 定是否違反憲法原則；有行使何種職權不明而提出的聲請， 例如釋字第三二九號解釋，要求行政院送審兩岸會談相關協 議，就過去及未來行使條約審查權，提出憲法疑義解釋的聲 請。本件聲請行使職權的性質十分清楚，即憲法增修條文第 七條第二項的監察委員暨正副院長同意權，並無上述解釋先 例所存在的疑義。 就適用憲法發生疑義而言，前述分析得出的兩種情形， 完全在法條文法結構所能理解的範圍之內，如果將疑義單純 針對規定立法院職權的憲法規定，以及疑義存在於其他憲法 規定與規定立法院職權的憲法規定一起計算，本件聲請與多 數受理的案件類型相同，受理本件聲請，並未超越本院大法 官歷來解釋先例對於大審法第五條第一項第三款前段規定 的解釋與適用範圍。 （二）立法目的上的理解 9 本院大法官曾經在交通部委任中華電信股份有限公司 執行八十九及九十年度中央政府總預算的行政行為違憲聲 請案，作成本院大法官第一二六九次會議決議，要求聲請人 應該在修法表決未果之後，方能符合大審法第五條第一項第 三款規定的聲請要件。該要求是考察抽象規範審查制度保護 國會少數的立法意旨，針對該條款的後段規定，所闡明的聲 請條件。 但是一者，本件聲請並非適用大審法第五條第一項第三 款後段規定而受理；二者，立法院職權行使法第二十九條規 定「立法院依憲法第一百零四條或憲法增修條文第五條第一 項 、 第六條第二項 、 第七條第二項行使同意權時 ， 不經討論， 交付全院委員會審查，審查後提出院會以無記名投票表決， 經全體立法委員二分之一以上之同意通過」，行使人事同意 權，屬於逕付院會表決事項，與法律案的審查方式原本不 同，本院大法官如何要求立法委員依照立法院職權行使法所 規定以外的程序行使職權？三者，依照立法院的議事慣例， 任何一種議案，程序委員會如不列入議程，縱使二分之一以 上立法委員連署 5 ，亦不可能逕付院會二讀，當然，多數的委 5 立法院職權行使法第八條規定：「第一讀會，由主席將議案宣付朗讀行之。（第一項）政府機關 提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關 10 員如果願意疏通程序委員會將議案排入議程，院會即有審查 議案的機會，在本件聲請如果要求少數立法委員盡力未果方 得提出聲請，豈不是要求少數立法委員必須提出他們已經針 對監察院人事同意案，與多數協商，而協商無效，或協商幾 次皆失敗的議事紀錄？立法院內部的協商行為，屬於事實問 題，而且屬於不同意見所謂的政治行為，真正屬於議會內部 自治事項，正好是本院大法官無權介入的領域。本院大法官 對中華電信釋股案所要求的「須經修法程序表決未果」，是 在要求聲請人履行程序法上所規定的職權行為，對於如何努 力讓議案排入議程這種不是程序規範所規定的行為，大法官 無從要求。 參、回應不同意見其他不受理主張 一、 政治問題與政治行為？ 不同意見引論國外實務與學說關於政治問題的論述， 但根據該等標準，並無從得出監察院作為憲法機關名存實 亡，不是憲法受到侵害，而屬於釋憲機關不宜介入的政治問 題。本席認為所謂政治問題，可以有一個簡單而容易的判斷 委員會審查。但有出席委員提議，四十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。（第二項） 立法委員提出之其他議案，於朗讀標題後，得由提案人說明其旨趣，經大體討論，議決交付審查 或逕付二讀，或不予審議。（第三項）」 11 標準，如果釋憲機關所要求的行為，不是法律能夠明白規範 的溝通行為，而且是由人民的政治活動才能解決的行為，就 是釋憲機關不宜介入的政治問題。本件聲請所涉及的是憲法 權力機關 ， 未經修憲程序 ， 卻實質上遭廢棄 ； 所產生的效果， 是實現憲法目的的主體肢體殘缺。國家機關代表國家實現國 家的功能，如果國家這個主體局部功能喪失，權力分立的功 能不能發揮，則憲法所欲追求的目的不能完全實現。如果認 為憲法機關的不能存續和運作，屬於政治問題，則規定在憲 法上的各種機關的運作和職權的行使，皆屬於政治問題，則 即便根據大審法第五條第一項第一款機關爭議，聲請本院大 法官解釋，本院大法官亦無解釋的餘地。為了不受理，而將 憲法上所規定的機關行使職權，解釋為不涉違憲與否的政治 行為，是根本摧毀憲法價值的手段，比起擱置監察院人事同 意權的行使，更讓憲法害怕。 二、 解釋客體為立法院多數的不真正不作為 本件聲請的解釋客體，並非如不同意見所主張，是程序 委員會的決議行為。一如前述，立法院擱置監察院人事同意 權的行使，乃是立法院多數支持程序委員會不將議案排入議 程的決議所致，監察院人事同意權的不行使，屬於立法院多 12 數不作為所造成，所以本件聲請的審查客體，是整體立法院 的多數對於憲法所規定人事同意權的濫用。之所以稱為對人 事同意權的濫用，因為以不作為的方式，造成積極癱瘓國家 機關運作的違憲效果。如果以單純的不作為解讀立法院多數 對監察院人事同意權的擱置，恐怕是有意對憲政秩序已遭破 壞的後果視而不見。 三、 國會自律的界限 不同意見主張本件聲請屬於釋字第三四二號解釋所謂 的議會自律事項，乃是將本件人事同意權行使，解釋為立法 院內部議事運作的事項。多數意見則從憲法人事同意權的行 使，旨在健全憲政機關，實現憲法機關功能著眼，認為藉由 議會內部的議事運作，達成修憲或凍結憲法條文的效果，已 屬憲法所不能容忍。 釋字第三四二號解釋，所涉及的是議會內部決議程序瑕 疵，是否達於違憲程度的問題。本院大法官透過該號解釋， 說明議會自治非釋憲機關得介入的立場，是因為立法院內部 表決行為無從調查，甚至立法委員個別的同意或反對行為都 難以調查，釋字第三四二號解釋意旨，僅能援用於雷同的個 案。本件聲請無從調查的部分是不同意見所要求的協商行 13 為，監察院人事同意權的不真正不作為卻是舉國皆知的事 實，監察院功能完全停頓的違憲狀態，也是不需具備專業憲 法知識即可得知，對於憲法遭受如此明顯的侵害，本院大法 官如果懼怕政治壓力而保持沈默，或迴避不理，甚至特意為 立法院多數開脫，則無異鼓勵立法院多數藉由擱置職權的行 使激化對抗，這是不敢堅持獨立審判的精神而嚴重懈怠職 守。 四、本件受理程序未任意解釋聲請意旨 多數意見解釋理由書對於聲請意旨的說明，並未逾越聲 請意旨。聲請意旨對於憲法所規定的監察院人事同意權是否 為立法院的義務，請求本院大法官表示意見，本院大法官從 保護憲法價值的立場，對於該人事同意權的濫用可能性加以 闡明，是本於權力／利不得濫用的原則，說明該職權的行使 界限，也就是說明不濫用權力／利就是行使權力／利的界 限，而給予合理行使時間的指示，就是表明人事同意權不得 濫用義務的憲法界限。本席曾經於釋字第六Ｏ六號解釋，提 出不同意見書，反對多數意見虛構聲請意旨，因為該件聲請 的聲請人白紙黑字主張為公司股東的利益聲請解釋，但是該 號解釋的理由書卻白紙黑字寫明聲請人是為自己權利聲請 14 解釋。與該號解釋相比，即可明白「何謂大法官任意解釋聲 請人之聲明」。不同意見顯然沒有公正對待多數意見。 五、不應惡意解讀本件聲請偏袒聲請人 至今立法委員聲請遭本院大法官不受理共四十七件（附 表三參照）。聲請人包括朝野政黨立法委員，自民國 83 年以 來，執政黨與在野黨立法委員聲請遭不受理的比例為 18： 29，民國 89 年政黨輪替以來，執政黨與在野黨聲請遭不受 理的比例為 11：16。從統計數字，完全不能說明本院大法官 行使憲法所賦與的職權時，有任何違背獨立審判原則之處。 六、能否有效促成監察院復活？ 不同意見因為恐懼大法官解釋不受立法院多數尊重，而 主張對於違憲狀態保持沈默，對於立法院多數維護憲法的忠 誠，不同意見顯然信心不足。本席以為本院大法官受憲法保 障，承擔釋憲任務，應對各國家機關的機關忠誠有基本的信 賴。本件聲請所涉及的違憲行為，應視為僅僅是作為國家權 力機關的立法院對於權力的行使，因為一時時空環境，有某 種嘗試性的特定看法，釋憲機關一旦對於憲法意旨有所闡 明，各受拘束的當事人，應會有共同維護憲法的誠意。出於 此種對立法院善意的理解，解釋理由書對於立法院多數的不 15 真正不作為，並沒有嚴詞責難，也尊重立法院擁有周全人事 同意權行使機制的立法權限。 附表一：以機關行為非違憲審查客體而不受理之比例 　 　 　 （製表人：彭文茂 製作日期：96.08.15） 人民、政黨、法人聲請 釋憲之不受理決定 立法委員聲請釋憲之不 受理決定 不受理理由 件數 比例 件數 比例 法院判決非違憲審查客 體 1196 69.4％ 1 2％ 行政行為（處分）非違 憲審查客體 14 0.8％ 4 9％ 說明： 1、凡不受理理由為：聲請人主觀指摘、未具體指明系爭法令有何牴觸憲法，或確定終局裁判未 適用聲請解釋的法令，在此皆列入法院判決本身或其法律見解非違憲審查客體的案例。 2、人民、政黨、法人聲請釋憲而不受理的案件，從第六屆大法官時期迄今(88.5.14-96.7.31)共計 1723 件。 3、人民、政黨或法人聲請釋憲的案件，如同時聲請統一解釋，而全案經決議為不受理，仍列入 此表分析。 4、民國 82 年 2 月 3 日增訂大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款以來，立法委員聲請解釋憲法 而不受理的案件共計 47 件。 16 附表二：立法委員依據大審法第五條第一項第三款規定聲請 釋憲案件之分析（製表人：彭文茂 製作日期：96.08.15） 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 行使職 權適用 憲法發 生疑義 （以下 皆同） 1. 釋字第 325 號 （立法院[立法 委員洪奇昌等 17 人提案] 、 立法委 員陳水扁等 73 人聲請案） 立法 權、預 算 審議 權、人 事 同意權 （憲法 第5 7 條、第 6 2 條、第 6 3 條） 憲法第 57 條及 第6 7條 ： 立 法 院 之調閱文件權 1、民國 81 年修憲以 後 ， 監察院是否已非中 央民意機構？ 2、監察院為行使糾 舉、彈劾與糾正之職 權，仍得否行使調查 權？ 3、對於獨立行使職權 之國家機關 ， 監察院之 調查權以及立法院之 調閱文件權是否受到 限制？ 2. 釋字第 329 號 （立法委員陳建 平等 84 人聲請 案） 條約審 議權 （憲 法第 63 條） 6 憲法第 63 條 ： 立 法院之條約審議 權 憲法第 38 條 、 第 58 條 第 2 項、第 63 條及第 141 條所稱條約之意 義？是否包括其他國 際書面協定 ， 例如用協 定名稱而其內容直接 涉及國家重要事項或 人民之權利義務且具 有法律上效力？ 6 楊與齡大法官於該號不同意見書認為，該件聲請案既未經院會討論，又非未獲通過的少數立法 委員聲請，因此與大審法第 5 條第 1 項第 3 款的受理要件不符。 17 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 3. 釋字第 342 號 （立法委員謝啟 大等 58 人 、 立法 委員林濁水等 56 人與立法委員廖 福本等 60 人聲 請案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 憲法第 37 條 、 第 72 條 1、立法院議事自律之 意義為何？ 2、釋憲機關對於立法 院議事程序能否為違 憲審查？審查之標準 為何？ 4. 釋字第 364 號 （立法院聲請案 [立法委員陳水 扁等 29 人提 案]） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 憲法第 11 條 ： 立 法院行使法律審 議權之行為 1、憲法第 11 條所賦 予之表現自由是否 蘊含廣電自由，以 及是否保障人民之 平等接近使用廣電 媒體之機會？ 2、修正通過之廣播電 視法是否符合憲法 第 11 條之規定（廣 播電視法修正通過 後？） 7 5. 釋字第 387 號 （立法委員陳水 扁等 72 人聲請 案） 對行政 院長之 人事同 意權 （憲 法第 55 條與第 57 條） 憲法第 55 條 、 第 56 條 、 第 57 條： 行政院總辭之行 為 立法委員改選後第一 次集會前 ， 行政院院長 及其內閣閣員是否應 提出總辭？ 7 查詢廣播電視法修法沿革得知，在審查廣播電視法第 20 條：「電臺對國內廣播播音語言應以 國語為主，方言應逐年減少；其所應占比率，由新聞局視實際需要定之。」時，周荃委員等 21 人提議刪除，葉菊蘭委員等 25 人則提議修正為：「電台對國內廣播音語言應以本國語言為主，並 特別保障少數民族語言 ， 或其他少數語言族群語言播出之機會 ， 不得限制使用特定語言播出之比 率。」當時陳水扁委員等 29 人，因為憲法第 11 條所賦予的表現自由是否蘊含廣電自由，以及是 否保障人民平等接近使用廣電媒體的機會，適用時滋生疑義，遂於民國 82 年 6 月 30 日提議立法 院第 2 屆第 1 會期第 39 次會議討論，經決議函請司法院解釋，然而 7 月 14 日立法院即已三讀通 過刪除廣電法第 20 條。 18 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 6. 釋字第 388 號 （立法委員廖大 林等 52 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 憲法第 52 條 ： 立 法院行使法律審 議權之行為 8 現職總統競選連任 時 ， 是否仍享有憲法第 52 條不受刑事訴究之 特權？ 7. 釋字第 391 號 （立法委員陳水 扁等 23 人及立 法委員洪昭男等 24 人聲請案） 預算審 議權 （憲 法第 63 條） 憲法第 70 條 ： 立 法院審議預算之 提議 立法院對中央政府各 機關所編列預算之數 額在科目間酌予移動 增減並追加或削減原 預算之項目 ， 是否符合 憲法第 70 條之意旨？ 8. 釋字第 392 號 （立法委員張俊 雄等 52 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 憲法第 8 條：立 法院行使法律審 議權之行為 憲 法 第8條 第1項 所 規 定之「司法機關」 、 第8條 第1項 與 第2 項所規定之 「審問」 以 及「法院」，其意義為 何？ 9. 釋字第 401 號 （立法委員廖大 林等 52 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 憲法第 32 條與 第7 3條 ： 立 法 院 行使法律審議權 之行為 國民大會代表及立法 委員經國內選舉區選 出者 ， 其原選舉區選舉 人得以國民大會代表 及立法委員所為言論 及表決不當為理由 ， 依 法罷免之 ， 是否受憲法 第 32 條及第 73 條規定 之限制？ 8 廖大林委員等人聲請書所說明的聲請目的：『立法院依據憲法行使職權，審理、制定「總統副 總統選舉罷免法」之際，適用憲法發生疑義，特請大法官會議解釋左列疑義：「憲法本文第五十 二條總統之刑事豁免權 ， 於現任總統競選連任時 ，得否據以排除選舉相關法規之刑事處罰規定？」 鑑於總統選舉具高度政治性，為免日後徒留爭議，引起紛爭，使政治動盪、社稷不安，唯請大法 官速予解釋，以俾立法院制定「總統副總統選舉罷免法」得以依循。』 19 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 10. 釋字第 419 號 （立法委員馮定 國等 62 人 、 立法 委員郝龍斌等 82 人、立法委員張 俊雄等 57 人與 立法委員饒穎奇 等 80 人聲請案） 憲法第 55 條第 1 項：立 法 院對行 政院長 之人事 同意權 憲法 49 條 、 憲法 增修條文第 2 條 第 8 項：行政院 院長之繼任行 為；憲法第 63 條：立法院之決 議行為 1、副總統得否兼任行 政院院長？ 2、對於行政院院長非 憲法上義務之辭職應 如何處理？ 3 、 立法院於民國 85 年 6 月 11 日所為「咨請 總統儘速重新提名行 政院院長 ， 並咨請立法 院同意」 之決議，對總 統是否具有憲法上之 拘束力？ 11. 釋字第 435 號 （立法院聲請 案） 不限特 定職權 憲法第 73 條 ： 立 法委員之議事行 為 立法委員張俊宏等 97 人 ， 為院內委員議事行 為受司法機關之偵辦 或審判 ， 司法機關是否 違反憲法第 73 條立法 委員言論免責權規 定 ， 而侵犯立法院之職 權？ 20 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 12. 釋字第 461 號 （立法委員丁守 中等 124 人聲請 案） 質詢權 （憲法 第5 7條 第1 款）；邀 請政府 人員被 詢 （憲法 第6 7條 第2項 ） 憲法第 57 條第 1 款：立法院對各 部會首長之質詢 行為； 憲法 第6 7條 第2項 ： 政府人員之備詢 義務 1、立法委員於立法院 會議時 ， 是否得對於參 謀總長行使質詢權？ 2、參謀總長得否拒絕 立法院各委員會應邀 到會備詢？ 3、司法、考試、監察 三院院長得否拒絕立 法院各委員會邀請備 詢？ 4、三院所屬非獨立行 使職權而負行政職務 之人員 ， 於其提出之法 律案及有關預算案涉 及之事項 ， 得否拒絕立 法院各委員會邀請備 詢？ 13. 釋字第 463 號 （立法委員陳漢 強等 85 人聲請 案） 預算審 議權 （憲 法第 63 條） 85 年度總預算： 行政院提出預算 案之行為 行政機關編製之 85 年 度總預算中 ， 教科文經 費落實憲法第 164 條 所規定之比例 ， 是否違 反憲法對教育科學文 化經費之保障？ 14. 釋字第 467 號 （立法委員郝龍 斌等 55 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 憲法增修條文第 9 條：立法院行 使法律審議權之 行為 憲法增修條文第 9 條 之規定省是否仍具有 公法人之地位？ 21 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 15. 釋字第 499 號 （立法委員郝龍 斌等 112 人、立 法委員鄭寶清等 80 人與立法委員 洪昭男等 102 人 聲請案） 關於國 民大會 預算之 審議權 （憲法 第6 3條 ） 憲法增修條文相 關規定：國民大 會修憲案審議程 序之行為 1、國民大會於 88 年 9 月 4 日三讀通過修正 憲法增修條文第 1 條 、 第4條 、 第9條 暨 第 10 條，其修正程序 是否牴觸公開透明原 則以及國民大會議事 規則第 38 條第 2 項規 定？ 2、第 3 屆國民大會 88 年9月4日通過之憲法 增修條文第 1 條 ， 國民 大會代表第 4 屆起依 比例代表方式選出 ， 並 以立法委員選舉各政 黨所推薦及獨立參選 之候選人得票之比例 分配當選名額 ， 是否牴 觸憲法中民主憲政之 基本原則？ 3、憲法增修條文第 1 條第 3 項後段以及第 4 條第 3 項前段有關國 民大會代表之自行延 長任期部分 ， 是否與利 益迴避原則有違 ， 而與 自由民主憲政秩序不 合？ 22 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 16. 釋字第 543 號 （立法委員陳其 邁等 78 人聲請 案） 法規命 令之審 查權 憲法增修條文第 2條 第3項 ： 立 法院對於緊急命 令執行要點之審 查權 1、緊急命令得否再授 權執行機關為補充規 定？ 2、行政院逕依緊急命 令所自訂或授權訂定 之行政規則或命令 ， 是 否須送立法院審查？ 立法院是否有權審查 之？ 17. 釋字第 632 號 （立法委員賴清 德等 89 人聲請 案） 對監察 院之人 事同意 權 （憲法 增修條 文 第7條 第2項 ） 憲法增修條文第 7條 第2項 ： 立 法院對監察院之 人事同意權 就監察院人事同意權 之職權行使 ， 發生立法 院有無行使同意權之 義務 、 程序委員會一再 將該同意權案暫緩編 列議程 ， 發生適用憲法 增修條文第 7 條第 2 項 之疑義。 行使職 權適用 法律發 生違憲 疑義 （以下 皆同） 18. 釋字第 380 號 （立法委員翁金 珠等 54 人聲請 案） 法規命 令之審 查權 大學法施行細則 第2 2條 ： 教 育 部 制定法規命令之 行為 大學法施行細則第 22 條第 1 項後段以及同 條第 3 項之規定 ， 是否 牴觸憲法？ 23 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 19. 釋字第 392 號 （立法委員張俊 雄等 52 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 刑事訴訟法與提 審法相關規定： 立法院行使法律 審議權之行為 1、刑事訴訟法第 101 條 、 第 102 條第 3 項準 用第 71 條第 4 項及第 120 條規定，賦予檢察 官羈押被告權限 ； 同法 第 105 條第 3 項賦予檢 察官核准押所長官命 令之權 ； 同法第 121 條 第 1 項、第 259 條第 1 項賦予檢察官撤銷羈 押、停止羈押、再執行 羈押 、 繼續羈押暨其他 有關羈押被告各項處 分之權 ， 是否牴觸憲法 第8條 第2項 ？ 2、提審法第 1 條是否 牴觸憲法第 8 條第 2 項？ 20. 釋字第 421 號 （立法委員許添 財等 58 人聲請 案） 預算審 議權 （憲 法第 63 條） 立法院決議：立 法院行使預算審 議權之行為 立法院於審查 86 年度 中央政府總預算時 ， 決 議通過國民大會議 長、副議長之歲費、公 費及特別費 ， 是否與憲 法有所牴觸？ 21. 釋字第 426 號 （立法委員洪秀 柱等 67 人聲請 案） 法規命 令之審 查權 空氣污染防制費 收費辦法：環保 署制定法規命令 之行為 空氣污染防制費收費 辦法之授權規定是否 符合具體明確？ 22. 釋字第 436 號 （立法委員蘇煥 智等 58 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 軍事審判法相關 規定：立法院行 使法律審議權之 行為 軍事審判法第 11 條， 第 133 條第 1 項、第 3 項 ， 第 158 條及其他不 許被告逕向普通法院 以判決違背法令為理 由請求救濟部分是否 牴觸憲法？ 24 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 23. 釋字第 450 號 （立法委員謝長 廷等 54 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條）；法 規命令 之審查 權 大學法及其施行 細則相關規定： 立法院行使法律 審議權之行為與 教育部制定法規 命令之行為 大學法第 11 條第 1 項 第 6 款及同法施行細 則第 9 條第 3 項明定大 學應設置軍訓室並配 置人員 ， 負責軍訓及護 理課程之規劃與教 學 ， 是否違反憲法保障 大學自治之意旨？ 24. 釋字第 472 號 （立法委員周伯 倫等 52 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 全民健康保險 法：立法院行使 法律審議權之行 為 全民健康保險法之強 制全體國民納保及繳 費之規定是否違憲？ 25. 釋字第 481 號 （立法委員陳清 寶等 104 人聲請 案） 法規命 令之審 查權 福建省政府組織 規程：行政院制 定法規命令之行 為 行政院依據省縣自治 法第 64 條授權訂定之 福建省政府組織規程 不設省議會 、 省議員及 省長不由人民選舉產 生之規定 ， 是否牴觸中 華 民 國8 1年5月2 8日 修正公布之中華民國 憲法增修條文第 17 條 第 1 款、第 3 款？ 26. 釋字第 485 號 （立法委員蘇煥 智等 55 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 國軍老舊眷村改 建條例：立法院 行使法律審議權 之行為 國軍老舊眷村改建條 例是否違反憲法第 7 條之平等權？ 27. 釋字第 585 號 （立法委員柯建 銘等 93 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 三一九槍擊事件 真相調查特別委 員會條例：立法 院行使法律審議 權之行為 民 國9 3年9月2 4日 公 布施行之「三一九槍擊 事件真相調查特別委 員會條例」相關規定是 否違憲？ 25 聲請依據 解釋字號 行使職 權 審查客體 解釋爭點 28. 釋字第 599 號 （立法委員賴清 德等 85 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 戶籍法第 8 條第 2項 及 第3項 ： 立法院行使法律 審議權之行為 聲請人就戶籍法第 8 條第 2 項及第 3 項規定 所為暫時處分之聲 請，是否應予准許？ 29. 釋字第 601 號 （立法委員柯建 銘等 74 人聲請 案） 預算審 議權 （憲 法第 63 條） 立法院決議：立 法院行使預算審 議權之行為 立法院審議 94 年度中 央政府總預算案時 ， 刪 除司法院大法官支領 司法人員專業加給之 預算 ， 使大法官既有之 俸給因而減少 ， 是否與 憲法第 81 條之規定意 旨不符？ 30. 釋字第 603 號 （立法委員賴清 德等 85 人聲請 案） 立法權 （憲法 第6 2 條、第 6 3 條） 戶籍法第 8 條： 立法院行使法律 審議權之行為 戶籍法第 8 條有關請 領國民身分證應捺指 紋並錄存之規定是否 違憲？ 說明 聲請書如載明係依據司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款之規定者，即列入本表之比較。 附表三：立法委員依據大審法第五條第一項第三款規定聲請 釋憲不受理案件之分析（製表人：彭文茂 製作日期：96.08.15） 聲請依據 解釋字號 不受理理由 行使職 權適用 憲法發 生疑義 （以下 皆同） 1. 第 1050 次 會議（立法 委員鄭寶 清等 77 人 聲請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定 人數。 26 聲請依據 解釋字號 不受理理由 2. 第 1050 次 會議（立法 委員郁慕 明等 59 人 聲請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定 人數。 3. 第 1050 次 會議立法 委員（立法 委員張俊 宏等 55 人 聲請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定 人數。 4. 第 1102 次 會議（立法 委員李慶 華等 63 人 聲請案） 並非就立法委員行使職權之具體事項，適用憲法規 定，而發生客觀上之疑義。 5. 第 1102 次 會議（立法 委員馮定 國等 100 人聲請案） 並非就立法委員行使職權之具體事項，適用憲法規 定，而發生客觀上之疑義。 6. 第 1143 次 會議（立法 委員傅崑 成等 56 人 聲請案） 對於總統、副總統之彈劾案時，其事由是否僅限犯內 亂、外患罪，民國 89年4月2 5日修正公布之憲法增 修條文第 4 條第 7 項已刪除「內亂、外患罪」，所以疑 義已不存在，而無解釋之必要。 7. 第 1229 次 會議（立法 委員廖本 煙等 77 人 聲請案） 1、關於言論免責權之保障範圍，釋字第 435 號解釋闡 釋已甚明確，不生應予補充解釋之問題。 2、關於立法委員言論免責權之保障界限問題及議會自 律原則之內涵，業經釋字第 165 號、第 342 號、第 381 號及第 401 號作成解釋，無另行解釋之必要。 3、立法委員之具體行為是否逾越言論免責權之保障範 圍，應由審判機關依具體個案加以審查作成判斷，尚 非本院職權。 27 聲請依據 解釋字號 不受理理由 8. 第 1257 次 會議（立法 委員周錫 瑋等 113 人聲請案） 關於立法院行使調查權，釋字第 585 號已為解釋，所 以疑義已不存在，而無解釋之必要。 9. 第 1257 次 會議（立法 委員張俊 雄等 61 人 聲請案） 1、對於總統、副總統之彈劾案時，其事由是否僅限犯 內亂、外患罪，民國 89年4月2 5日修正公布之憲法 增修條文第 4 條第 7 項已刪除「內亂、外患罪」，所以 疑義已不存在，而無解釋之必要。 2、關於立法院行使彈劾總統、副總統之職權而須行使 調查權 ， 釋字第 585號已為解釋 ， 所以疑義已不存在， 而無解釋之必要。 10. 第 1267 次 會議（立法 委員陳志 彬、羅志 明 、 顏清標 等8 7人 聲 請案） 1、聲請人認國民大會職權行使法第 10 條第 1 項規定 與憲法意旨無違，自無對該規定聲請釋憲之必要。 2、聲請人僅主張國民大會職權行使法以及係各黨派依 選舉結果為有利於己之立法規劃，而違背正當修憲程 序及分權制衡原則，卻未具體指明適用憲法何等規定 發生如何之疑義。 3、關於國民大會職權行使法與國民大會代表選舉法發 生違憲疑義，衡諸客觀事實已無解釋之必要。 11. 第 1269 次 會議（立法 委員蔡錦 隆等 100 人聲請案） 聲請人認立法院就法定預算所為之主決議中關於限制 與指導釋股架構，與交通部執行預算且委任中華電信 股份有限公司海外釋股等行政行為相對立，致適用憲 法第 63 條發生疑義之部分，應屬立法院與行政院間行 使職權發生適用憲法之爭議。 12. 第 1281 次 會議（立法 委員高思 博等 109 人聲請案） 關於考試院就變更公務人員退休所得方案是否應送立 法院審查之爭議乙事，銓敘部已將上述方案之內容詳 細具體化增訂為退休公務人員公保養老給付金額優惠 存款要點要點第 3 點之 1 ， 送請立法院第 6 屆第 3 會期 第 3 次會議決定交法制、預算及決算兩委員會審查在 案，是立法院即得依立法院職權行使法就該要點加以 審查，並不生立法委員行使職權，適用憲法上疑義之 問題。 28 聲請依據 解釋字號 不受理理由 13. 第 1298 次 會議（立法 委員柯建 銘等 84 人 聲請案） 關於聲請人適用憲法第 52 條是否發生疑義，聲請人並 未行使罷免權與彈劾權，且立法院行使總統彈劾權以 及審查與表決總統罷免案，均非適用憲法第 52 條規定 時發生疑義之問題。 14. 第 1055 次 會議（立法 委員謝錦 川等 57 人 聲請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定 人數。 15. 第 1072 次 會議立法 委員（立法 委員蔡煌 瑯等 68 人 聲請案） 本案係為立法委員個別行使之質詢權，因行政院未予 滿意答覆，而聲請本院解釋宣告省縣自治法第 37 條及 公職人員選舉罷免法施行細則第 29 條規定違憲，與立 法委員聲請之受理要件不符。 行使職 權適用 法律發 生違憲 疑義（以 下皆同） 16. 第 1089 次 會議（立法 委員饒穎 奇等 59 人 聲請案） 為選舉委員會不准陳情人登記為候選人是否違法及應 循如何法定途徑請求救濟之問題，與立法委員聲請之 受理要件不符。 17. 第 1108 次 會議（立法 委員蘇煥 智等 61 人 聲請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先 徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 18. 第 1111 次 會議（立法 委員蘇煥 智等 62 人 聲請案） 關於農會法第 49 條以及農會股金移充事業資金及其繼 承辦法第 4 條與第 5 條之違憲疑義，與立法委員聲請 之受理要件不符。 19. 第 1112 次 會議（立法 委員廖福 本等 59 人 聲請案） 聲請人係對釋字第 453 號解釋持不同意見，與立法委 員聲請之受理要件不符。 29 聲請依據 解釋字號 不受理理由 20. 第 1120 次 會議（立法 委員丁守 中等 55 人 聲請案） 聲請書未載明行使何項職權。 21. 第 1124 次 會議（立法 委員賴勁 麟等 78 人 聲請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先 徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 22. 第 1126 次 會議（立法 委員李炷 烽等 93 人 聲請案） 未具體敘明行使何項職權以及台灣省內菸酒專賣暫行 條例之規定究有何牴觸憲法之處。 23. 第 1129 次 會議（立法 委員蔡明 憲等 79 人 聲請案） 1、聲請意旨係在對於懲治盜匪條例現在是否尚有效力 之爭議，而非其在適用該條例時，發生該條例有牴觸 憲法之疑義。 2、關於該條例於民國 46 年與 88 年修正是否依據法定 程序為之 ， 依照議會自治原則， 應由立法院謀求解決。 3、最高法院對於該條例是否有效之見解，與下級法院 之見解不同，應由終審法院統一其見解，而非法律牴 觸憲法問題。 24. 第 1130 次 會議（立法 委員賴士 葆等 79 人 聲請案） 聲請人係對預算法等法律如何適用之問題，與立法委 員聲請之受理要件不符。 25. 第 1131 次 會議（立法 委員賴士 葆等 97 人 聲請案） 聲請人未具體陳述國家機密保護辦法第 17 條、第 18 條規定與內政部函示有何牴觸憲法。 30 聲請依據 解釋字號 不受理理由 26. 第 1137 次 會議（立法 委員李炷 烽等 97 人 聲請案） 聲請人係立法委員受人民陳情而聲請，與受理要件不 符。 27. 第 1143 次 會議（立法 委員張俊 雄等 77 人 聲請案） 關於公益彩券發行條例第 4 條有違憲疑義，聲請人並 未說明其於行使何項職權時，適用憲法發生疑義，或 適用法律時發生有何牴觸憲法之疑義。 28. 第 1144 次 會議（立法 委員嚴啟 昌等 62 人 聲請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先 徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 29. 第 1144 次 會議（立法 委員穆閩 珠等 106 人聲請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先 徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 30. 第 1155 次 會議立法 委員（立法 委員馮定 國等 84 人 聲請案） 1、關於行政院就執行中之核能四廠預算案，如停止執 行，其適法性有疑義，應屬立法院與行政院間行使職 權發生適用憲法之爭議。 2、聲請人並未說明其於行使何項職權時，適用憲法發 生疑義，或適用法律時發生有何牴觸憲法之疑義。 3、因部分委員提出撤銷連署聲請書，故聲請人人數不 足立法委員現有總額三分之一之法定人數。 31. 第 1159 次 會議（立法 委員林政 則等 77 人 聲請案） 聲請人並未說明其於行使何項職權時，適用憲法發生 疑義，或適用何種法律時發生牴觸憲法之疑義。 32. 第 1180 次 會議（立法 委員陳其 邁等 56 人 聲請案） 在形式上雖有三分之一以上立法委員之連署，但未表 明均已分別提出質詢之事實，難謂已達職權行使之階 段。 31 聲請依據 解釋字號 不受理理由 33. 第 1191 次 會議（立法 委員江昭 儀等 76 人 聲請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先 徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 34. 第 1194 次 會議（立法 委員邱彰 等7 6人 聲 請案） 1、黨員違反黨紀應如何處分係政黨內部自治，非釋憲 機關之審查事項。 2、至有關立法委員缺額之遞補與是否適用選罷法之規 定問題，業經本院釋字第 331 號解釋在案，無解釋之 必要。 3、本件係立法委員個人權益問題所引發，聲請人並未 敘明集體行使何項職權而生適用憲法發生疑義或適用 法律發生有牴觸憲法疑義。 35. 第 1214 次 會議（立法 委員江昭 儀等 87 人 聲請案） 本件聲請究係聲請解釋憲法或統一解釋法令意涵不 明，且其聲請未依法定程式表明。 36. 第 1229 次 會議（立法 委員丁守 中等 75 人 聲請案） 系爭技術顧問機構管理辦法則於 92 年 8 月 6 日經行政 院公共工程委員會等公布廢止，本件已無解釋必要。 37. 第 1244 次 會議（立法 委員余政 道等 75 人 聲請案） 總統副總統選舉罷免法於民國 92 年 10 月 29 日修正公 布，業於第 70 條第 1 項增訂「就職未滿一年者，不得 罷免」之但書規定。是本件聲請之疑義已不復存在， 核無再為解釋之必要。 38. 第 1253 次 會議（立法 委員羅志 明等 80 人 聲請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先 徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 32 聲請依據 解釋字號 不受理理由 39. 第 1267 次 會議（立法 委員趙永 清、賴清 德 、 陳景峻 等8 9人 聲 請案） 關於 94 年 5 月 20 日三讀通過國民大會職權行使法第 8 條及第 10 條第 1 項規定是否有違憲之疑義，聲請人並 未敘明係行使何種職權適用上開法律發生牴觸憲法之 疑義；且衡諸客觀事實，本件聲請所提之各項疑義， 已無解釋之必要。 40. 第 1269 次 會議（立法 委員蔡錦 隆等 100 人聲請案） 1、關於公營事業移轉民營條例第 13 條有違憲疑義之 部分，聲請人並未先行使憲法所賦予之修法權限而未 果後，始提出聲請案，與司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款之規範意旨不符。 2、關於公營事業移轉民營條例施行細則第 8 條有違憲 疑義之部分，聲請人並未先行請求將系爭施行細則規 定重付審查，其就此部分所提之釋憲聲請，亦難謂合 法。 3、關於交通部委任中華電信股份有限公司執行 89、90 年度中央政府總預算之行政行為等有違反憲法第 63 條 疑義之部分，系爭行政行為並非本院得為違憲審查之 客體。 41. 第 1280 次 會議（立法 委員呂學 樟等 101 人聲請案） 關於國民大會組織法第 9 條、第 10 條及第 14 條之規 定有違憲之疑義，衡諸客觀事實，本件聲請所提之各 項疑義，已無解釋之必要。 42. 第 1282 次 會議（立法 委員呂學 樟等 101 人聲請案） 1、關於終止國統會之運作及國統綱領之適用乙節，總 統並未就此公布法律或發布命令，不生是否違反憲法 第 37 條之問題。 2、本件行政機關之相關行為，並非本院得為違憲審查 之客體。 3、聲請人亦未敘明係行使何項職權適用憲法發生疑 義，或適用何種法律發生牴觸憲法之疑義。 43. 第 1288 次 會議（立法 委員莊和 子等 80 聲 請案） 關於國家通訊傳播委員會組織法第 4 條是否違反憲法 第 22 條之疑義，釋字第 613 號解釋皆已闡明在案，已 無受理之必要與實益。 33 聲請依據 解釋字號 不受理理由 44. 第 1290 次 會議（立法 委員王金 平 、 黃健庭 等9 2人 聲 請案） 1、關於公職人員選舉罷免法第 103 條是否有違憲疑 義，係屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中， 而預先徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用 法律。 2、聲請人指摘法院適用系爭規定之法律見解有所違 誤，與立法委員聲請之受理要件不符。 45. 第 1298 次 會議（立法 委員柯建 銘等 84 人 聲請案） 關於法院組織法第 63 條之1第1項 第1款 、 第2款 及 刑事訴訟法第 176 條之 1 是否有牴觸憲法之疑義，聲 請人未行使其法律修正之職權，即逕聲請解釋憲法， 或法律修正草案尚在立法委員研擬中，發生有違憲疑 慮，卻以聲請憲法解釋之方式預先徵詢本院意見，均 非行使職權而適用法律。 46. 第 1306 次 會議（立法 委員李復 甸等 111 人聲請案） 1、普通高級中學課程暫行綱要並非立法院行使職權所 適用之法律，且聲請人並未具體指明其行使職權適用 憲法發生如何之疑義。 2、高級中學教科書各科目審定委員會委員之重新審定 行為是否違憲，並非本院得為違憲審查之客體。 47. 第 1308 次 會議（立法 委員李復 甸等 104 人聲請案） 1、聲請人係指摘行政院之行為本身牴觸憲法，卻未具 體指明立法委員行使預算審議權而適用憲法發生如何 之疑義。 2、中華郵政股份有限公司董事會決議更改公司名稱， 以及經濟部准許變更公司登記之行為是否違憲，並非 本院得為違憲審查之客體。 附註 1 、 聲請書如載明依據司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款規 定提出聲請，即列入本表比較。 2、第 1004 次會議不受理決議所針對的立法委員彭百顯等 72 人聲請 案，以及第 1269 次會議不受理決議所針對的立法委員蔡錦隆等 100 人聲請案中部分聲請意旨，屬於聲請統一解釋而非聲請憲法解釋，故 不列入。 ### 4. 余大法官雪明提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423629) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成機關爭議部分不受理，反對受理並宣告違憲，主張本件屬政治問題。 > **核心主張**：同意就立法院與監察院間職權行使爭議部分不受理；但認為程序委員會阻撓人事同意案是機關的具體行為，屬國會內部自律問題，亦無所謂「疑義」，並非審查客體，縱可為審查標的，至多亦屬大審法第五條第一項第一款的總統與立法院權限爭議，聲請人不適格。並認真正問題不在形式要件，而在本件性質上屬「政治問題」，依權力分立原則不受司法審查（釋字第三二八號解釋理由書參照），欠缺可司法性，縱勉強作成解釋且言之成理，亦難有可行的解決辦法，除或有製造政治壓力之效果外，如未被尊重徒傷司法威信。 > **與多數意見的差異**：多數意見認總統消極不提名或立法院消極不行使同意權即為憲法所不許；本意見書認為多數意見要求憲法機關忠誠履行權責、及時產生繼任人選，作為道德或常識命題無可辯駁且極表贊成，但進一步宣告僵局違憲則歉難同意，因為基於民主政治及政黨政治運作的常軌，僵局有時難以避免，屬政治部門應自行解決並自負政治責任的事項。並認大法官率爾介入將違背權力分立、造成政治的司法化，文末引翁岳生大法官主張釋憲機關應發揮司法自制、從嚴受理政治爭議的見解作結。 1 部分不同意見書 大法官 余雪明 本席對多數意見就聲請人指本件牽涉立法院及監察院憲法 上之職權行使爭議，認不符司法院大法官審理案件法第五條 第一項第三款規定，應不受理一節敬表同意。但其認為聲請 人所指立法院程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員 人事同意案進入院會表決等情形構成同法第五條第一項第 三款立法委員現有總額三分之一以上就其行使職權適用憲 法發生之疑義，予以受理一節，則贊同彭大法官鳳至所提不 同意見書所指此乃機關之具體行為，以及國會內部自律之問 題，亦無所謂「疑義」，非本院所得審查之客體；且縱可為 審查標的，至多亦屬同法第五條第一項第一款規定之總統與 立法院之權限爭議問題，此為當事人不適格，應不受理。 但本件真正之問題尚不在其形式上是否符合司法院大法官 審理案件法第五條第一項第一款或第三款之規定，或聲請人 為總統或三分之一立法委員，而在於其性質上屬於所謂「政 治問題」「依權力分立原則，不受司法審查」（本院釋字第三 二八號解釋理由書參照）。因其欠缺可司法性，縱勉強作成 2 解釋，且言之成理，亦難有可行之解決辦法，除或有製造政 治壓力之效果外，如未被尊重，徒傷司法威信，甚或造成不 良後果（本院釋字第七十六號、四九九號、五三０號、五八 五號等解釋非盡屬政治問題，但均有其可供記取之教訓）。 多數意見指出「享有人事決定權之憲法機關（應）忠誠履行 憲法賦予之權責，及時產生繼任人選，以免影響國家整體憲 政體制之正常運作」（解釋理由書第三段末句），作為道德或 常識之命題，自為無可辯駁，本席亦極贊成，但如進一步認 為總統如消極不（及時）為提名或立法院消極不（及時）行 使同意權（如目前之「擱置」不進行表決之情形），造成僵 局，即為違憲（為憲法所不許），則本席歉難同意。因基於 民主政治及政黨政治運作之常軌，僵局有時難以避免，此乃 政治部門應自行解決之問題，並自負政治責任，本院大法官 率爾介入，除違背權力分立原則，有失司法分寸，亦造成政 治之司法化， 1 為司法部門帶來無窮之後患，亦低估政治人物 之政治智慧，爰提部分不同意見書，理由如下： 1 德國聯邦憲法法院對何種案件構成「憲法性質之爭議」，採較寬大之態度，德國文化上信賴法 治國程序高於民主國程序 ， 加以聯邦憲法法院司法積極主義之傾向 ， 導致德國強烈政治司法化之 現象 （前德國聯邦憲法法院法官 Prof. Dieter Grimm96 年 6 月 5 日在本院演講 「德國聯邦憲法法院 與美國聯邦最高法院之比較」（摘譯）1,5）。但 Porf. Grimm 氏對此現象持比較負面之評價，並指 出有許多方式可以對抗政治之司法化 ， 甚至聯邦憲法法院在判決書也會提醒政治人物 ， 還有許多 政治方式可以解決，不要一直用法律觀點來討論（同日答王大法官和雄問題，紀錄，12）。 3 權力分立與司法違憲審查 權力分立(Separation of Power)為憲政之基本原則， 2 不論 是行政立法司法的三權分立或是我國加上考試與監察之五 權，其目的不外是追求「效率」（分工）與避免「暴政」（制 衡），各權力之間有時難免須重疊（如美國總統對立法有否 決權，參議院對人事有同意權）或混合（如所謂獨立機關有 某程度之立法與司法權）。在美國分權並涉法治(rule of law) 及有限政府(limited government)等概念。制衡為一開放性 之概念，應追求權力間之動態平衡，而權力之間，須相互尊 重，制衡之餘，更須合作。 3 違憲審查(judicial review) 4 在權力分立中處於關鍵地位， 5 但以非民選之法官否定民選國會制定之法律之合憲性，而有 所謂「抗多數之困局」(countermajoritarian difficulty)， 2 一般請參看 Lawrance H. Tribe, American Constitutional Law, 3rd ed. Vol. 1, 2000 (Tribe), 124-152； Stone, Seidman, Sunstein, Tushnet, Karlan, Constitutional Law, 5th ed. 2005 (Stone), 357-361；林子儀、葉 俊榮、黃昭元、張文貞編著，憲法—權力分立，2003（林子儀等），頁 105-126；湯德宗，權力分 立新論（卷二），增訂三版，2005（湯德宗），308-322。 3 湯德宗 ， 308-322 。 美國談權力分立 ， 較重制衡 ， 德國則除制衡外 ， 更強調合作 ， Donald P. Kommers, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 2nd ed. 1997 (Kommers), 123（憲政 機關為履行憲政職責之協力義務）。 4 違憲審查一般參看 Kathleen M. Sullivan, Gerald Gunther, Constitutional Law, Fourteenth ed. 2001 (Sullivan & Gunther), 13-18 ； Tribe, Chapter 3; Stone, 36-60; 林子儀等，第 二 章；湯 德 宗，2 - 4 4、3 2 2 - 3 2 9； Alexander M. Bickel, The Least Dangerous Branch, 1962 (Bickel)。 5 Hamilton 在 Federalist No.78 中指出法院是人民與立法者之中介，使立法者制定法律不能超出憲 法範圍。Bickel 氏則認為法院具有立法者及行政官所無之處理原則問題之能力，因其有較佳之訓 練，較有時間與較不受外界影響，Bickel, 23-28。 4 違憲審查之正當性之攻防，固然有諸多理論， 6 要不能違背司 法權之本質： 7 此即被動性，不告不理，不能作成訴外裁判； 正確性(just)，依一定之程序規範，作成正確之決定，此與 政治追求妥協，無所謂「對」「錯」不同；獨立性，法官之 獨立審判，透過任期保障、待遇保障、利益衝突之迴避以確 保之；拘束性即對當事人及其他國家機關之拘束力，後者非 不得設法擺脫此拘束力，此乃一種動態之平衡關係，但法院 不應提供不具拘束力之諮詢意見(advisory opinion)。實務 上美國最高法院即基於可司法性(justiciability) ，自我 設限(judicial restraint)以避免與政治部門之衝突，並使 6 如 Tribe 302-311、Stone 49-51、湯德宗，7-42（氏並特別提出 John Ely 之代議補強理論 (representation-reinforcing theory)，認違憲審查為保護少數，確保政治過程之公平與開放，與 Bruce Ackerman 之二元民主理論，指司法者代表制憲時民意，其地位較高於立法時臨時之多數：氏並 提出權力分立動態平衡理論 ， 指司法審查為司法機關與其他憲法權力機關持續互動之過程 ， 非最 終之答案，35-39）。關於法院是否獨占憲法解釋，參考 Tribe, 264-267。學者有就憲政主義與違憲 審查理論分為四大類者：(1)憲法為契約(theory of constitution as contract)，司法審查為此有效契約 執行方法之一，其主要學者為 Jon Elster 及 Stephen Holmes；(2)憲法為協調之架構(constitution as coordination)，其強調者為可行性(workability)， 此說與前說差異只是程度問題， 其主要學者為 Russell Hardin；(3)以過程為基礎之民主理論(democracy/process-based theory) ，其強調者為過程(process)、 程序(procedure)以及民主之程序性質如多數決，此派學者強調過程而非實體(substance)，對違憲審 查較持負面態度，認應盡量少使用而尊重政治部門或民意，學者如採基本多數主義者(radical majoritarianism)，權利為基礎之多數主義者(right-based majoritarianism)，如 Waldron 認司法審查傷 害民主辯論之品質而贊同國會至上主義，採人民憲政主義(popular constitutionalism)，協調解釋理 論(theory of Departmentalism)之 Larry Kramer 接受違憲審查，但反對司法至上(judicial supremacy)； 憲法對話/中介人民憲政主義(constitutional dialogue/mediated popular constitutionalism)之 Barry Friedman 肯定違憲審查透過媒介互動，反應長期民意，並認司法裁判無真正之最終性，而可能受 各種合法或非法之挑戰：以及上述 John Ely 之民主增強理論(democratic reinforcement)；以及(4)權 利實體為基礎(right/substance-based theory)理論，此理論強調權利或實體價值，以違憲審查能達成 實質正確結果而肯定之 ， 其著者如 Ronald Dworkin 及 Carl Schmitt ， 見 Mu-Te Yu, Entrenching Liberal Democracy-As a Matter of Constitutional Theory and Institutional Design (unpublished JSD dissertation, New York University, School of Law, 2007), Chapter 3, esp. 91-92。 7 湯德宗，77、84-88。 5 其裁判更具正確性而合乎司法本質 。 8 依美國憲法第三條司法 權及於「案件或爭議」(cases or controversies)，由此引 申之原則為法院不發出諮詢意見；不對「政治問題」 (political questions)作出裁判，當事人須適格 (standing)，亦不處理時機未到(ripeness)或已過氣(moot) 之問題。此種「不作為之美德」(passive virtue)固在延後 作成判決之時間使相關爭點經時間之考驗而更清楚，也是對 上述抗多數困局之一種回應。 9 政治問題之意義 本院第三二八號解釋固引用「政治問題」之概念， 10 但此理 論來自美國，故先討論其在美國之發展及應用，再說明本件 適用政治問題不審查原則之理由。 在 Baker v. Carr 11 建立六項政治問題不審查之標準：(1)憲 8 Tribe 311-464; Stone 89-159; Bickel 115-116；湯德宗，88-110。德國聯邦憲法法院在兩德條約等案 亦用司法自制(judicial restraint)之觀念 ， 但較之美國 ， 仍有頗重之司法積極主義味道 ， East-West Basic Treaty Case (1973), Rudolf Hess Case, 55 BVerf GE 349 (1980)及 Schleyer Kidnapping Case, 46 Bverf GE 160 (1977), Kommers 151-2。 9 事實上美國會控制聯邦法院之管轄權(jurisdiction) ， 亦可制定程序法與證據法以拘束法院 ， Tribe 267-286，亦曾多次以修憲之方式，推翻最高法院之判決。 10 政治問題理論(political question doctrine)一般參看 Tribe 265-385; Stone 119-158; Bickel 185-198;林 子儀等，94-97、湯德宗，105-110、吳庚，憲法之解釋與適用 2003（吳庚），577-581。通說「政 治問題」不審查原則不適用於德國，Kommers 153, Vgl. Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2, Aufl. 2001 Rn. 23, 24, Vgl. Schlaich-Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6 Aufl. 2004, Rn. 505。但吳庚 578-579（不受司法管轄之高權行為包括議會對內閣總理之選任、議員資格之審查、政府對議會 所作之報告或議員質詢之答覆等）。 11 396 US 186 (1962). 6 法已明文規定將議題交由與法院平行的某一政治部門決 定；(2)欠缺法院可以發現並操作的解決標準；(3)未作對明 顯涉非司法性裁量之初步政策決定前 ， 無法作成決定者 ； (4) 如由法院獨立解決，必然會對其他平行政府部門造成不尊 重；(5)因情勢特殊需要，法院必須無異議支持一已經作成 之政治決定；(6)法院如就該問題表示意見，將可能形成政 府不同部門就同一問題發表不同聲明的尷尬局面 。 12 依 Prof. Tribe 之說法，此六項標準分別對法院角色作古典（第一 項）、功能（第二、三項）以及審慎（謙遜）（第四、五、六 項）三種理論之解讀，其最終只是法院對自身能力的一種認 知(court’s conception of judicial competence)一種憲 法解釋與司法裁量之混合。 13 最高法院其後 Justice Scalia 在 Vieth v. Jubelirer 14 之多數意見中指出此六項標準愈在 前面者，其重要性及確定性愈高。在該案涉及者為第二項， 由於此類政治考量劃分選區(partisan gerrymandering)之 案件，欠缺可以由法院發現並操作之標準，而決定推翻了十 六年前作相反決定之 Davis v. Bandemer 15 一案，了卻多年無 12 主要依林子儀等之翻譯（頁 95），第三項為自行翻譯。 13 Tribe 366, 385. 14 541 US 267 (2004). 15 478 US 109 (1986)，該案之評論見 Stone 137。 7 謂之訴訟。有趣的是後者雖以六票比三票作成此類案件具可 司法性，亦不認為無法建立可操作之標準，而六票中之四票 要求原告須證明「選舉制度(electoral system)一貫性地使 一群選民之影響力在整體政治過程中降低」（另兩票則採用 對原告有利之多因素之綜合考量），其後訴訟均因無法滿足 此「一貫性降低」(consistent degradation test)標準而 失敗。在 Vieth v. Jubelirer 一案投下關鍵性一票之 Justice Kennedy 承認目前無法建立可操作性之標準而同意多數意 見，但認為將來發展亦不能排除此種可能性。 此外主要考慮第一項，附帶考慮第二項標準尚有涉及彈劾法 官之 Nixon v. United States 16 一案，被告主張由於參議院 將眾議院送來之彈劾書(articles of impeachment)交委員 會處理，再向全院報告，並未依規定由參議院對其「審判」 (try)，要求對某被告免職作違憲審查。法院認為憲法起草 人無意對審判一詞增加額外之限制，而憲法並未明白規定如 何方算「審判」，卻明白規定議員應宣誓，三分之二可決票 才能判罪(to convict)以及總統為被告時，由最高法院院長 擔任審判長。此等明白之規定表示憲法明文單獨(sole)賦予 16 506 US 224 (1974)，該案之評論見 Stone 124-126。 8 參院審判權，故有罪與否應由參院單獨決定。加以對法官之 彈劾為立法權對司法之惟一制衡，且救濟方法難以設定，開 啟司法審查之門將可能導致政局不穩，故認其為政治問題缺 乏可司法性 。 Souter 大法官在協同意見書則認為如參議院以 極離譜之方式進行程序，法院亦非無介入之可能。 在 Goldwater v. Carter 17 一案，國會(congress)於 1978 年 9 月作成附帶決議(sense of congress resolution)，國會 認為行政部門在作成 1954 年中美協防條約繼續有效之政策 改變前應先與國會諮商。同年 12 月 15 日卡特總統宣布承認 中華人民共和國(PRC)，將撤回對中華民國(ROC)之承認，並 於一年後通知期後終止中美協防條約。若干參議員及眾議員 提起訴訟，主張總統未經參院或參眾兩院同意前不得終止條 約。多數意見以為此涉及總統處理外交事務之權力以及國會 在何程度內得否定總統行動(action)，為政治問題，不具可 司法性，應由行政部門及國會自行解決。憲法雖明定參議院 得參與條約之批准，對其能否參與條約之撤銷(abrogation) 則無規定。由於憲法對條約終止並無規定，且不同之條約有 不同之適當終止程序，本件應依政治標準處理。 17 444 US 996 (1979). 9 我國政治問題不予審查實務 本院釋字第三二八號解釋為首先引用「政治問題不予審查」 原則，認為憲法第四條所稱固有疆域之界定，為重大之政治 問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋，其背景為當 時之統獨爭議，學者有認為未說明政治問題不予審查之理 由，為美中不足。 18 此外本院作成解釋，而大法官提出不同意見認為政治問題 者，有釋字第三二九號李鐘聲認涉及條約定義及其審議之程 序，為政治問題，應不予解釋以免司法權之立法化。第三八 七號解釋吳庚大法官認為政務委員應否總辭，具高度政治 性，宜經由實際運作由政治部門自行解決，屬政治問題，應 不予實體解釋。 19 此外第四一九號解釋，認行政院長於新任 總統就職時之禮貌性辭職，如何處理乃總統之裁量權限，非 本院審查之事項，算是重申政治問題不審查之原則。 20 至於 第四九九號解釋，亦曾討論美國政治問題之案例，但認為在 該件並不適用。 21 18 吳庚，580、湯德宗，105-106。 19 吳庚，581、湯德宗，106-107。 20 吳庚，580、湯德宗，107-108。 21 解釋理由書第七段。 10 其後似再無提及政治問題不審查原則之解釋，如涉政治性不 願處理，則從嚴解釋大法官審理案件法第五條第一項各款規 定，不予受理，否則從寬受理，似未建立一貫性之標準。此 前大法官吳庚惋惜如經由第三八七號解釋建立政治問題不 審查原則，則其後各方政治衝突形成之案件（如四一九、四 九九、五二０等號解釋）給釋憲機關帶來鋪天蓋地的無形壓 力，或可避免。 22 政治問題之學者見解 我國學者對引進政治問題不予審查原則持較肯定見解者除 上述吳庚、湯德宗二氏外，廖元豪教授亦持積極肯定之態 度。 23 李建良教授則持較中性之態度。 24 李念祖教授採有條件 接受之立場 。 25 持較否定態度者為許宗力氏 26 與林子儀氏 。 27 綜 22 吳庚，581、湯德宗，108-110（選擇性魄力）、231（由於疑義解釋稀釋原告適格要求，政治問 題不予審查之原則已形同虛設）。 23 廖元豪，〈從政治問題理論，論兩岸關係憲法定位之可司法性〉，《政大法學評論》，71 期，頁 27-71(28-53)，氏援用 Cass Sunstein 的司法最小主義，避免不必要之解釋，認解釋應符合權力分立 下之司法本質；作成政治問題結論本身實已作成解釋，但與放寬審查密度不同，可以避免正當化 政治部門之行為。 24 李建良 ，〈論司法審查的政治界限〉， 收於氏著 ，《憲法理論與實踐（一）》， 頁 267-320(314-317)， 提出幾點司法權與其他國家機關間權限劃分之問題；李建良，〈政治問題與司法審查—試評司法 院大法官相關解釋〉，收於氏著，《憲法理論與實踐（一）》，頁 395-434(414-434)，認政治問題與 憲法問題的政治性應有所區別 ， 除憲法明文規定應由大法官以外之政治部門處理者外 ， 只要是憲 法爭議，不問有無政治性而可處理。 25李念祖，〈再論「政治問題」理論在我國憲法解釋上之運用〉，《台大法學論叢》， 2 9卷2期 ， 頁 1-71(19-34)，認政治問題不應輕易援用，如援用應合一定之原則，如無理由宣告違憲、明確指 11 合學者之態度，如能採用較確定之 Baker v. Carr 案建立之 第一項或第一、二項標準，並分析其利弊，而作成政治問題 不予解釋之決定，當可獲得多數學者之支持。 本件為政治問題之理由 依上述 Baker v. Carr 案 Brennan 大法官多數意見之第一、 二項為較重要，較有確定性，且使用較多之標準。 28 實務上 美國最高法院判定非可司法性政治問題存在之主要依據為 無司法上可見之標準(judicially recognizable standards) 以判定其原告違憲之主張。法院須先檢視相關憲法條文與原 告之法律主張：前者有無建立可供法院判斷後者之標準？如 無則成立政治問題。換言之，無法律可供判斷，則非法律問 題而屬政治問題。 29 如多數意見所示，聲請人所主張者為擱 置同意權之即構成違憲（或者再加上多數意見所示「以至無 法及時產生繼位人選」），但憲法增修條文第七條第二項只規 出憲法將系爭問題交由其他政治部門決定之條項、是否弱化司法審查等。 26 許宗力，〈憲法與政治〉，收於氏著，《憲法與法治國行政》，頁 1-52(39-51)，其主要理由為此 理論不易操作，標準除第一項外不明確、有解釋法律問題之義務等。 27 林子儀，〈司法違憲審查之界限與政治問題理論〉，發表於《憲法解釋之理論與實務學術研討 會》(1997)，其反對引進之理由為不易界定、純屬由其他憲法部門自行判斷解決、成「無法」狀 態、制度之差異等。 28 第一項較具重要性與確定性為美國最高法院在 Vieth v. Jubelirer 案大法官 Scalia 所指出（位列 愈前者愈具重要性及確定性），亦為我國學者許宗力氏及李建良氏等人所肯認，第二項則是美國 最高法院在認定屬政治問題使用最多之因素，因能否作成救濟是可司法性之重要考慮。 29 Stone 131. 12 定監察院長、副院長、監察委員「由總統提名經立法院同意 任命之」，對總統應於何時（任期屆滿前三個月？半年？或 者前一天？） 提名，提名何種人士 （除非另有法定資格規定） 或因其他因素而暫不提名（政治氣氛不對，等候推薦名單） 均無規定。反之立院何時審查 （如暫時擱置）、如何審查 （整 體或個別考量、寬鬆或深入審查），依上述第一及第二項標 準均屬應由總統及立法院政治判斷之問題，亦難有司法上可 見之判斷標準，其屬政治問題自無疑義。 30 尤有進者，民主政治，即政黨政治，權力分立今已成政黨分 立。 31 以美國為例，在總統與國會同屬一黨控制時，總統所 提法案或提名案過關機會增加，反之亦然，依政黨立場投票 已成常態。 32 提名案遭國會擱置之例如美國布希總統所提多 名巡迴法院法官即遭反對黨在參議院以疲勞演說拖延其同 意權之表決。 33 德國聯邦憲法法院法官因繼位法官未被同意 而缺位數月乃至最長二年亦曾發生。 34 德國聯邦憲法法院法 30 本院釋字第五四一號解釋謝在全大法官之協同意見書參照。 31 Daryl-J. Levinson and Richard H. Pildes, “Separation of Parties, not Powers”, 119 Harv. L. Review. 2311 (2006)(Levinson and Pildes) 32 Ibid. 2333, 2338-2341, 2345-2347. 33 Ibid. 2371-2375（在總統之黨控制參院時，總統提名大法官 90%被同意，反之反對黨控制參院 時，只有不到六成被同意。作者並認為疲勞演說之制度化有助於制衡，使美國對大法官之同意權 接近德國須三分之二通過之情形）。 34 Vgl. Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2, Aufl. 2001 Rn. 135; Vgl. Schaich-Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6 Aufl. 2004, Rn. 42. 13 第四條第四項使任期屆滿之法官於繼位人選產生後正式解 職，以補救此種情形。但同法第六條第二項僅規定選任繼任 人選之作業期限為任滿前三個月，而未定選任繼任人選之最 遲合法期限。 35 此種規定亦反證因擱置同意權行使產生缺位 實屬常態亦未聞德國聯邦憲法法院以此宣告國會消極不行 使同意權為違憲者。 至於何謂「及時」與「合理時間」，政治行為自有其邏輯， 亦不宜以民商法上之「合理時間」相繩。美國最高法院在 Coleman v. Miller 36 認是否「合理時間」(reasonable time)， 不具可司法性，因對此無從發現可供司法決定之標準，二 年、六年？所須考慮因素甚多，政治、經濟、社會等等，法 院無從收集證據加以判斷，而應由政治部門自行考慮。舉一 極端之例，美國憲法增修條文第二十七條即經過二百年以上 方經三十八州之批准而生效，是否因超過合理期限而無效 （確有學者作此主張），但實務上經法務部法律意見認為依 法生效。 37 以上說明本件情形屬於政治問題，縱在德國亦不 以之為違憲審查之標的。司法自制是美德，亦是避免與政治 35 Hofling/Roth, DOV 1997, S. 67 ff; Ruthers, NTW 1996, 5, 1867ff. 36 307 US 433 (1939). 37 Stone 132-133。 14 部門不必要衝突之方法， 38 茲引本院翁大法官岳生嘉言，以 代結論： 39 面對 「政治司法化」、「司法政治化」 的嚴苛挑戰， 屬於司法權一環的釋憲機關，應發揮「司法自制」 的精神，從嚴受理有關政治爭議的憲法解釋案 件，並明辨何者為憲法性的政治爭議，避免涉入 非憲法性的政治爭議。此外，對於憲法性的政治 爭議亦應採取較為寬鬆的審查標準，以避免涉入 其他憲法機關所為的政策決定。目前國內民主政 治漸入正軌，政治系統間的溝通對話逐漸趨向制 度化，昔日仰賴釋憲者作為溝通、仲裁中介的功 能條件已不復存在，因此更有理由減少釋憲機制 介入政治爭議，反而應使此類爭議透過政治系統 間的內部協調自行解決才是。 38 關於美國兩次司法面對國會強大壓力，一次新政時期民主黨之強大多數，一次是內戰後共和 黨的壓倒多數，分別產生對社經立法寬鬆審查原則及承認國會有權撤回最高法院管轄權之 Ex-Parte MaCardle 判決，亦可謂法院面對多數政治時之退卻，見 Levinson and Pildes, 2366-2367。 我國大法官在第七十六、四一九、四九九、五二０、五八五等號解釋所面對之政治壓力，亦可為 殷鑑。 39 轉引自林子儀等，100（翁氏當時為大法官）。 ### 5. 彭大法官鳳至、余大法官雪明共同提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423630) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：根本反對。認受理程序違法違憲，實體解釋亦無助於確保監察院存續運作。 > **核心主張**：認多數意見就不同聲請人依相同程序所為相同的程序上請求，先後為合法與不合法的不同認定，違反司法被動與公平審判原則；又以立法院內部踐行合憲議事規則的合憲議事行為作為憲法疑義解釋的審查對象，違反釋字第三四二號、第三八一號及第四九九號所確立的國會自律與權力分立原則，受理程序違法違憲。並指出依大審法第五條第一項第三款，本院僅有就憲法疑義及法律命令等一般抽象法規範進行合憲性審查的權限，機關的具體行為是否違憲並非審查客體，迭經本院作成決議，並列舉交通部委任中華電信執行總預算、總統批示同意終止國統會運作及國統綱領適用、教育部教科書審定委員重新審定、行政院指示中華郵政更名等不受理先例為據。 > **與多數意見的差異**：多數意見受理並作成違憲宣示；本意見書認為其實體解釋內容無法確保監察院實質存續與正常運作，反將更為激化國家機關間的權力衝撞。並主張本件所涉憲法爭議，應在權責機關別無更直接有效的解決方法、且依合法程序聲請解釋的前提下，作成由相關國家機關依憲法忠誠義務協商解決的有拘束力憲法上宣示。文末另附表統計三分之一以上立法委員聲請憲法疑義解釋的不受理理由。 1 不同意見書 彭鳳至 余雪明 本件聲請，除應不受理部分外，多數意見受理解釋部 分，就不同聲請人依相同程序所為相同之程序上請求，先後 為合法與不合法之不同認定，違反司法被動與公平審判原 則；又以立法院內部踐行合憲議事規則之合憲議事行為得作 為憲法疑義解釋之審查對象，違反本院釋字第三四二號、第 三八一號及第四九九號解釋所確立之國會自律與權力分立 原則，其受理解釋之程序違法違憲。至其實體解釋內容，無 法確保監察院實質存續與正常運作，反將更為激化國家機關 間之權力衝撞，本席歉難同意，爰提出不同意見書。 又本件聲請所涉憲法爭議，應於權責機關別無更直接、 有效之解決方法，而依合法程序聲請解釋之前提下，作成由 相關國家機關依憲法忠誠義務協商解決之有拘束力之憲法 上宣示，併予指明。 壹、 程序不同意見 一、 本件聲請不符合三分之一以上立法委員聲請 大法官解釋憲法之法定程序 2 1、 機關之具體行為，並非大法官依三分之一以上 立法委員之聲請所得審查之客體 「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其 行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有 牴觸憲法之疑義者」，得聲請解釋憲法，司法院大 法官審理案件法第五條第一項第三款定有明文。本 院依上開規定，僅有就憲法疑義及法律與命令等一 般抽象法規範之合憲性進行審查之權限，至機關之 具體行為是否違憲，譬如交通部委任中華電信股份 有限公司執行中華民國八十九、九十年度中央政府 總預算之行為 1 是否違憲，或總統批示同意「國家統 一委員會」終止運作及「國家統一綱領」終止適用 之行為 2 是否違憲，或教育部高級中學教科書各科目 審定委員會委員之重新審定行為3是否違憲，或行政 1 參閱 94.7.30 大法官第 1269 次會議不受理決議案就立法委員蔡錦隆等 100 人聲請解釋交通部 委任中華電信股份有限公司執行中華民國八十九 、 九十年度中央政府總預算之行政行為 ， 有違憲 疑義部分，作成「依司法院大法官審理案件法之規定，本院僅有權就法律與命令等一般抽象法 規範之合憲性進行審查，系爭行政行為並非本院得為違憲審查之客體，是該部分之聲請，於法 亦有未合」，故該案應不受理之決議文。 2 參閱 95.4.21 大法官第 1282 次會議不受理決議案就立法委員呂學樟等 101 人聲請解釋 ， 總統批 示同意 「國家統一委員會」終止運作及 「國家統一綱領」 終止適用 ， 違反憲法增修條文前言部分， 作成「行政機關之相關行為，並非本院得為違憲審查之客體（司法院大法官審理案件法第五條 第一項第三款參照）」，故該案應不受理之決議文。 3 參閱 96.6.22 大法官第 1306 次會議不受理決議案就立法委員李復甸等 111人聲請解釋教育部高 級中學教科書各科目審定委員會委員之重新審定行為 ， 牴觸憲法增修條文所確立之中華民國主權 及國家定位不當濫用審查權限，有實質違背憲法所揭櫫多元教育之旨趣，並違反憲法第十一條、 第二十二條、第一百零八條、第一百零九條、第一百十條、第一百五十八條、第一百六十七條， 3 院指示中華郵政股份有限公司更改為台灣郵政股份 有限公司等機關之具體行為 4 是否違憲，並非本院依 首開規定得為審查之客體，迭經本院作成決議。 2、 本件聲請乃請求大法官解釋立法院程序委員會 之決議行為違憲 本件聲請書第十四頁所載聲請意旨總結略謂：「綜 前所述，第六屆立法院程序委員會濫用議事程序， 不當阻礙監察委員人事同意權進入立法院院會審 查，除有干預立法院全體委員關於憲法上職權之行 使，更有動搖憲法權力分立制度及危害自由民主之 憲政秩序之虞，顯屬違憲行為」（相同意旨見聲請 書第一頁至第六頁、第九頁至第十頁及第十二頁至 第十四頁）。由此可知聲請人聲請解釋憲法，乃在 請求大法官解釋，立法院程序委員會一再暫緩將監 及憲法增修條文前言、第十條第十一款及第十一條之疑義部分，作成 「本院僅有權就憲法疑義， 及法律與命令等一般抽象法規範之合憲性進行審查，高級中學教科書各科目審定委員會委員之 重新審定行為是否違憲，並非本院得為違憲審查之客體，是該部分之聲請，於法亦有未合」，故 該案應不受理之決議文。 4參閱 96. 7.13 大法官第 1308 次會議不受理決議案就立法委員李復甸等 104 人聲請解釋行政院 指示中華郵政股份有限公司 ， 經董事會決議更改公司名稱為台灣郵政股份有限公司 ， 並且經申請 經濟部變更公司登記准許，已與法律授權執行郵政業務機關組織之內容相悖，違反權力分立原 則，逾越行政權本質而侵害立法權，明顯與憲法相牴觸一案，作成 「聲請人係指摘行政院之行為 本身牴觸憲法，卻未具體指明立法委員行使預算審議權而適用憲法發生如何之疑義」，故該案應 不受理之決議文等案例。 4 察委員人事同意權案列入院會議事日程之決議行為 違憲。 3、 本件聲請應不受理 機關之具體行為，尤其機關內部組織 5 之具體行為是 否違憲，並非本院依立法委員現有總額三分之一以 上之聲請所得解釋之客體。系爭立法院程序委員會 之決議行為，非屬於憲法解釋或一般抽象法規範之 合憲性審查之範圍，自亦非三分之一以上之立法委 員所得聲請解釋之客體。聲請人此一部分之聲請， 於法顯有未合，應不受理。 二、 大法官任意解釋聲請人之聲明，違反司法被動 原則、禁止恣意原則與公平審判原則 多數意見認為，聲請人係「質疑立法院程序委員會 阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會 職權，行使人事同意權是否屬立法院之憲法上義 務，以及不行使人事同意權是否逾越立法院自律權 範圍」等「憲法疑義」，向本院聲請解釋憲法，與聲 請人之聲明明顯不符，違反大法官應依當事人聲請 5 立法院組織法第七條規定：「立法院設程序委員會，其組織規程，另定之」。是立法院程序委員 會，乃基於業務分工，於機關內部設立之組織（中央行政機關組織基準法第三條第四款參照）。 5 而為解釋之司法被動原則。 又請求解釋機關具體行為是否違憲之聲明，如可以 解釋為係因機關具體行為而發生適用憲法疑義，故 得依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款 規定受理，則同屬立法委員現有總額三分之一以上 聲請解釋機關具體行為是否違憲而不受理之前述案 例，亦皆可經由解釋當事人聲明，而予受理，如中 華電信釋股案，可以解釋為因交通部執行預算之行 為，發生適用憲法第六十三條之疑義而予受理；又 如高級中學教科書重新審定行為案，亦可解釋為因 上開重新審定行為，發生適用憲法增修條文等之疑 義而予受理。 多數意見復於解釋理由書第二段敘明「聲請人等就 適用憲法增修條文第七條第二項，行使監察院人事 同意權，立法院擱置該同意權之行使，發生有無違 憲之疑義」，為受理本案之程序上理由。此一理由所 依據之「聲請意旨」，乃立法院具體行為之違憲審 查，與前述多數意見認定聲請人係聲請「憲法疑義 6 解釋」之意旨不同 6 ，其解釋前後不一，顯失客觀標 準，而為任意之解釋。 至多數意見未附理由而逕指本件聲請人就立法院擱 置系爭同意權行使之「機關具體行為」是否違憲之 聲請，「符合上開規定之要件，應予受理」，與首 開大法官迭次就大法官審理案件法第五條第一項第 第三款規定所為「機關之具體行為是否違憲，並非 本院依首開規定得為審查之客體」之闡述及決議不 符，其受理程序違法，不待贅述。 由大法官釋憲實例可知，大法官並非每當憲政運作 發生嚴重憲法問題，即發動其解釋權限，而是強調 司法必須遵守法定程序之本質，其權限之發動始具 有正當性。因此，本件多數意見大法官如不能具體 指明，同屬立法委員三分之一以上聲請解釋案件， 大法官行使其「解釋」聲請人程序上聲明之權限與 否，以致同類案件有受理或不受理之不同結果之客 觀標準為何；或同屬立法委員三分之一以上聲請解 6 本件相關憲法爭議，依多數意見解釋理由書第一段所載，乃立法院因其程序委員會踐行合憲之 議事程序，未將系爭人事同意權案列入院會議事日程，因此立法院至今 「尚未」 以院會表決之方 式，行使系爭人事案之同意權。既非立法院「消極不行使」，亦非「拒絕行使」或「擱置」系爭 人事同意權案。多數意見此一受理之理由，除與多數意見認定聲請人聲請之意旨不同，與聲請人 聲明亦不相同外，與相關憲法爭議之事實亦有不符。 7 釋機關具體行為是否違憲案件，其受理或不受理之 客觀標準為何，即難免引起大法官係選擇性行使職 權而違反禁止恣意原則與公平審判原則之質疑。 三、 縱依多數意見任意解釋之聲請意旨，本件聲請 仍不符合大法官受理解釋憲法之法定程序 依多數意見任意解釋之聲請意旨，則關於「行使人事同 意權是否屬立法院之憲法上義務」、「不行使人事同意權 是否逾越立法院自律權範圍」等之憲法疑義解釋部分應 否受理，衡諸大法官一貫見解，應先審查聲請意旨是否 已具體敘明其疑義之內容；至於「立法院程序委員會阻 撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會職權」 之憲法疑義解釋部分，衡諸大法官解釋先例，應更先審 查「立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意 權」是否可作為大法官解釋憲法疑義之審查客體。 1、 本件聲請就「行使人事同意權是否屬立法院之 憲法上義務」？「不行使人事同意權是否逾越 立法院自律權範圍」？並無適用憲法發生疑義 之情形 三分之一以上立法委員聲請大法官解釋憲法疑義， 8 應具體敘明其疑義之內容，始符合司法院大法官審 理案件法第五條第一項第三款規定憲法疑義解釋之 程序要件。如依聲請意旨並無適用憲法發生疑義之 情形，或聲請意旨並未敘明有何適用憲法發生之疑 義者，均屬與上開法律規定之程序要件不符，而應 予駁回，乃大法官一貫見解 7 。 本件聲請意旨明示總統之提名及任命權與立法院同 意權行使均屬憲法義務。（參閱聲請書第三頁至第四 頁、第十頁），立法院不能以任何理由予以拒絕 8 。 是本件聲請人就其行使職權所涉之憲法條文，並未 發生疑義。此一部分聲請不符合司法院大法官審理 案件法第五條第一項第第三款規定之程序要件，依 大法官一貫見解，應不受理。 2、 本件立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員 人事同意權之決議行為，依國會自律原則，並 非違憲審查之客體 7 大法官依三分之一以上立法委員聲請憲法疑義解釋不受理案之不受理理由係「並無適用憲法發 生疑義」 或 「並未敘明有何適用憲法發生之疑義」 者，佔此類聲請全部不受理案件近六成，參閱 附表一 「三分之一以上立法委員聲請憲法疑義解釋不受理案分析一覽表」 及附表二 「三分之一以 上立法委員聲請憲法疑義解釋不受理案不受理理由統計表」。 8 多數意見通過之解釋文釋示：「總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院 無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許」 等語，並未對 聲請人所闡述之憲法增修條文第七條第二項規定意旨，為更進一步闡釋。 9 A、 國會自律之憲法意義與司法審查之界限 關於立法院應如何行使立法權之程序及其司法 審查之界限，大法官曾作成釋字第三四二號解 釋，其解釋理由書第一段及第二段前段肯認依權 力分立原則，應確立憲法上之國會自律原則，並 明定司法審查之界限，即國會自行訂定之議事規 範固可作為法令違憲審查之客體，然國會議事規 範之適用，除有不待調查事實即可認定為牴觸憲 法之重大瑕疵者 9 外，並非釋憲機關審查之對象。 另就修改憲法所進行之程序，大法官曾作成釋字 第三八一號解釋，略謂修改憲法所進行之程序， 係屬議會自律之事項，至自律事項之決定，應符 合自由民主憲政秩序之原則。又「修改憲法亦係 憲法上行為之一種，如有重大明顯瑕疵，即不生 其應有之效力。所謂明顯，係指事實不待調查即 可認定；所謂重大，就議事程序而言則指瑕疵之 存在已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成 立或效力之基本規範」，本院釋字第四九九號解 9 參閱本院釋字第三四二號解釋理由書第三段前段。 10 釋文第一項，亦可資參照。 大法官基於上開關於國會自律與司法審查界限 之解釋，並已作成「立法院議事程序如非瑕疵重 大明顯 ， 而有待調查 ， 即非釋憲機關審查之對象」 之不受理決議先例 10 。 B、 立法院相關議事規範並無瑕疵重大明顯之 違憲情形 立法院設程序委員會，立法院組織法第七條定有 明文。又依立法院職權行使法第八條第二項及同 法第七十六條授權訂定之立法院議事規則第十 四條第二項規定，政府機關提出之議案 11 ，依法 均應先送立法院程序委員會編列立法院院會議 事日程 12 。 立法院職權行使法第二十九條固規定，立法院依 憲法增修條文第七條第二項行使同意權時，「不 10「若有如聲請人所指立法程序之瑕疵，亦非重大明顯，而有待調查。依本院釋字第三四二號解 釋意旨，在現行體制下，本院對此事實之調查受有限制，仍應依議會自治原則，由立法院謀求解 決」，參閱 88.11.18 大法官第 1129 次會議議決立法委員蔡明憲等 79 人為「懲治盜匪條例」之效 力問題聲請解釋案應不受理之決議內容第二段。 11 所謂「議案」係指提案之意，範圍較「法律案」為廣，法律案僅為「議案」之一種。立法院 所處理之議案，包括憲法修正案、領土變更案、法律案、預 （決） 算案、戒 （解） 嚴案、大赦案、 宣戰案、媾和案、條約案、行使同意權案等，參閱周萬來，立法院職權行使法逐條釋論，2004 年 11 月初版一刷，頁 73。 12 參閱周萬來，前揭書，頁 73-75；99-100。 11 經討論」─並非「不經編列立法院院會議事日程」 ─交付全院委員會審查，故該條並未排除同法第 八條第二項規定之適用，此無論自法令規定或自 立法院行使同意權之議事慣例 13 觀 之，並 無 疑 義 。 另查立法院議事規則第十七條第一項前段規 定，遇應先處理事項未列入議事日程，或已列入 而順序在後者，主席或出席委員得依法定程序提 議變更議事日程 14 。是立法院程序委員會依法固 有決定立法院院會議事日程及相關議案審查程 序之權限，惟主席或出席委員均得依法定程序提 議變更議事日程，符合上開釋字第三四二號解釋 理由書所謂「各國國會之議事規範，除成文規則 外，尚包括各種不成文例規，於適用之際，且得 依其決議予以變通，而由作此主張之議員或其所 屬政黨自行負擔政治上之責任」之意旨。 查本件立法院相關議事規範，尚無違反自由民主 憲政秩序，而違背本院釋字第三八一號解釋，或 13 參閱立法院第五屆第三會期第十四次會議紀錄、立法院第五屆第四會期第一次會議紀錄有關 立法院行使大法官人事同意權之過程，載立法院公報，第 29 卷第 33 期，頁 1 及第 29 卷第 38 期，頁 1、7。 14 周萬來，前揭書，頁 297；曾濟群，國會立法與程序，2001.11 初版，頁 54、55。 12 有本院釋字第四九九號解釋所謂議事規則明顯 而重大牴觸憲法，致其議事程序已喪失程序之正 當性之情形。 至於針對憲法第六十三條所規定之立法院職 權，立法院如何形成其議事規範及議事慣例，如 法律案、預算案及國家其他重要事項議案之議 決，應訂定相同之審議程序或不同審議程序；又 立法院依憲法增修條文第七條第二項行使同意 權時，應否修改現行立法院職權行使法第八條第 二項、第二十九條規定及立法院議事慣例，明定 除不經討論交付全院委員會審查外，更無須先送 立法院程序委員會編列立法院院會議事日程等 事項，依現行憲法及前開解釋意旨，均屬國會自 律範圍 15 ，非釋憲機關所得審查。 C、 立法院程序委員會踐行立法院相關議事規 範之具體行為並無瑕疵重大明顯之違憲情 形 依前開立法院職權行使法等相關規定及立法院 15 參閱曾濟群，前揭書，頁 56、57。 13 議事慣例，政府機關提出之議案，未經程序委員 會編列院會議程，亦未經主席或出席委員依法變 更立法院院會議事日程者，無法進入院會表決， 乃立法院依其議事規則正常運作之當然結果 16 。 此外本件聲請人並未指明該院程序委員會踐行 議事規則之行為，有何其他不待調查而重大明顯 之瑕疵。是系爭監察院人事同意權案，因未編列 立法院院會議程而無法進入院會表決，並無瑕疵 重大明顯之情形。 D、 本件立法院程序委員會阻撓院會行使監察 委員人事同意權之決議行為 ， 依國會自律原 則，並非違憲審查之客體 本件多數意見並未指明立法院相關議事規範有 何瑕疵重大明顯之情形，應宣告其違憲，或依憲 法原則對其適用為合憲性限縮 17 ；亦未指明該院 程序委員會踐行合憲議事規則之行為，有何不待 調查而重大明顯之瑕疵，則該院程序委員會如何 審定院會議程，是否阻撓院會行使監察委員人事 16 參閱曾濟群，前揭書，頁 47-54。 17 參閱本院釋字第四九九號解釋文一。 14 同意權，是否僭越院會職權，是否逾越立法院自 律權範圍等情，均屬該院訂定與踐行議事規範之 法律問題，非憲法問題，係國會內部事項，依本 院釋字第三四二號、第三八一號及第四九九號解 釋意旨，並非釋憲機關為司法審查之對象。 3、 小結 本件聲請並無立法委員三分之一以上行使職權 適用憲法發生疑義之情形；聲請人對其行使職權 所應適用之憲法既未發生疑義，立法院「擱置」 系爭同意權行使之行為，有無違憲之疑義，本非 立法委員三分之一以上得聲請大法官解釋憲法 之客體，況依立法院議事規則第十七條第一項前 段規定，主席或出席委員得依法定程序提議變更 議事日程，故聲請人等對於立法院「擱置」系爭 同意權行使之行為，依立法院議事規範，或依國 會自律原則，變更相關議事規範，均非無排除之 可能，故亦無聲請大法官解釋憲法之必要；至立 法院程序委員會一再將該同意權案暫緩編列議 程之具體議事行為是否違憲，不僅並非立法委員 15 三分之一以上得聲請大法官解釋憲法之客體，且 受國會自律原則在憲法上所設司法審查界限之 限制，而非釋憲機關為司法審查之對象。 綜上所述，本件聲請縱依多數意見任意解釋之聲 請人聲明，仍不符合大法官受理解釋憲法之法定 程序。多數意見通過受理本案解釋部分，其程序 自屬違法、違憲。 四、 釋憲程序違法、違憲之影響 1、 釋憲機關高度政治化之疑慮 司法院大法官之權限，無論憲法與法令之最終解 釋、總統、副總統之彈劾及政黨違憲解散之審判 等，多與政治問題相關。 大法官以解釋向國人明確宣示，大法官會議為法 院、大法官為行使司法權之憲法上法官。因此大 法官會議為解決政治爭議所為之解釋「屬國家裁 判性之作用，乃司法權之核心領域」 18 ，與政治 部門以政治利益考量解決政治爭議之政治決定 不同。惟其區分標準何在？應該是大法官於同一 18 參閱本院釋字第 601 號解釋理由書貳、第一段及第二段。 16 解釋所提出者 ， 即大法官遵守「被動依法定程序」 19 行使職權之限制，因此其就政治爭議所為有拘 束力之判斷，始符司法權本質，而與政治決定有 所區分 20 。 多數意見受理本件解釋之程序違法、違憲，偏離 「被動依法定程序」行使職權之司法本質，已如 前述。大法官會議，與德國聯邦憲法法院之權限 與行使權限之程序近似，而皆不具備美國最高法 院之歷史傳統。在沒有憲法及法律明文規定之法 制基礎下，如果逕以前後不一之解釋，自我創設 近乎「自由選案」之權限時，似宜以德國憲法訴 訟法學者，對該國聯邦憲法法院如有類似美國最 高法院之自由選案權限時之警語為戒，即此一權 限 ， 將意謂該院之 「高度政治化」（ein hohes Maß an Politisierung） 21 。 2、 破壞權力分立之憲法基本原則 立法委員如在立法院程序委員會長期表決失 19 參閱釋字第 601 號解釋理由書貳、第二段。 20 德國憲法訴訟法學者亦採此一見解，認為德國聯邦憲法法院介於政治與法律之間，而以法院 形式行使職權，乃以遵守司法被動原則及法定程序，俾與國家其他政治部門之權限有所區分，參 閱.Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl.2001,Rn. 26.；Schlaich-Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6. Aufl. 2004, Rn.505, 512 21 參閱 Benda/Klein, Rn. 23, 24. 17 利，因而指責程序委員會之決議行為違憲，其真 誠無助固可諒解，惟大法官作為司法機關，未遵 守法定程序與其權限之憲法界限而不予受理聲 請，反而扭曲此一合憲之民主多數決結果為「憲 法疑義」而受理解釋，則立法院各委員會擱置議 案之議事慣例 22 ，沒有一件不能因此一先例而包 裝成「是否逾越議會自治權範圍之憲法疑義」， 故受大法官以憲法疑義解釋之名進行通常議事 行為之違憲審查，並作成各該擱置行為是否逾越 議會自治權範圍而合憲或違憲之有拘束力之解 釋，以取代各委員會之決議。如此不僅國會自 律、權力分立原則流於空談，可能連民主政治原 則上尊重民主多數決之憲政體制，也將不保。至 於本院釋字第三四二號解釋極力避免「將政治議 題之爭議，移轉於司法機關」 23 所展現之釋憲機 關忠誠，更是只能付諸流水。 貳、 可能之司法救濟程序─機關權限爭議 一、 原因事實 22 參閱許劍英 ， 立法審查理論與實務 ，2000 年初版 ， 頁113-115； 曾濟群 ， 前揭書 ， 頁118、119。 23 參閱本院釋字第三四二號解釋理由書第三段。 18 本件聲請之相關事實，涉及總統於九十三年十二月二十 日向立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委員， 迄第五屆立法委員最後一次會議，並未就該案宣讀標題 或進行審查。嗣第六屆立法委員於九十四年二月一日就 職後，總統復於九十四年四月四日咨請立法院依總統九 十三年十二月二十日咨文原提名名單行使第四屆監察院 人事同意權。立法院至今未以院會就該人事同意權案作 成決議 ， 而造成另一憲法機關─監察院空懸之憲政危機。 二、 可能之聲請程序與適格之聲請人 本件憲政危機如必須以司法途徑解決，應以憲法上權責 機關別無更直接、有效之解決方法，而以自己名義、循 法定程序請求司法救濟，並受司法解釋拘束者為限，以 免司法解釋變質為憲法上權責機關之諮詢意見或施壓手 段。 基於監察委員之人事任命，依憲法增修條文第七條第二 項規定乃總統與立法院共同之憲法上權限與職責，故依 司法途徑解決前開憲政危機時，適格之聲請權者，應為 憲法賦予相關權限與職責之憲法機關，即總統與立法 院。換言之，憲法機關行使職權，因他憲法機關之行為 19 或不行為，致與他機關之職權發生適用憲法之爭議，如 總統認立法院未以院會形式表決系爭監察委員人事同意 權之不行為，侵害其憲法上之提名權；或立法院認總統 提名監察委員之行為，侵害其憲法上之同意權，而無其 他有效之途徑可資解決其爭議，於本案且已造成另一憲 法機關─監察院空懸之憲政危機時，自屬總統與立法院 間，因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭 議，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中 段規定之意旨，應由總統，或立法院依上開法律規定之 機關權限爭議程序，聲請解釋 24 。 當憲法賦予相關權限與職責之憲法機關，即本件總統與 立法院，並未循合法之程序，提出明確之程序上請求以 表示願受司法解釋拘束而聲請解釋時，則三分之一立法 委員並無代為請求解釋之必要性與正當性，一方面避免 限制總統與立法院循政治途徑解決憲政爭議之空間 25 ；另 一方面亦保護司法資源不致濫用。 24 參閱 Benda/Klein, Rn. 1013-1033.；Schlaich-Korioth, Rn.94.；並參閱 94 年 7 月 30 日第 1269 次 大法官會議不受理決議案第三十七案決議（二）1 關於會台字第 7817 號立法委員蔡錦隆等 100 人聲請書為立法院就法定預算所為之主決議中關於限制與指導釋股架構 ， 與交通部執行預算且委 任中華電信股份有限公司海外釋股等行政行為相對立 ， 致適用憲法第六十三條發生疑義部分 ， 該 決議認定其性質為立法院與行政院間行使職權發生適用憲法之爭議。 25 譬如大法官就本件事實爭議，實無以解釋拘束總統不得重新提名或變更部分提名人選；立法 院則必須就系爭總統提名案之全部人選以院會進行之權限，亦無此必要。 20 參、 實體不同意見 本件聲請所涉憲法爭議，如權責機關別無其他更直接、有效 之解決方法，而依合法程序聲請解釋時，本席亦不贊同多數 意見所為之實體解釋。 一、 憲法增修條文第七條第二項規定之規範意旨 1、 提名權與同意權 ， 均屬憲法明定國家機關之憲法 上權限（利）與義務 憲法增修條文第七條第二項規定，監察委員應由總統 提名，經立法院同意任命之。由此可知，憲法明定監 察委員之任命程序，為總統享有提名權，立法院享有 同意權，任何其他國家機關皆不得取代總統而為提 名，或取代立法院而為同意，否則即屬違憲。 基於「確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲 法機關無可旁貸之職責」 26 ，故提名權、同意權，不 僅為憲法明定總統與立法院之憲法上權限（利），亦 為其義務。總統如消極不為提名，或立法院消極不行 使同意權 27 ，亦均屬違憲。 2、 提名權與同意權應如何行使，為高度政治問題 26 參閱多數意見通過之解釋文。 27 本件並非立法院 「消極不行使」，亦非 「拒絕行使」 或 「擱置」 系爭人事同意權案，已如前述。 21 憲法或憲法增修條文就總統應如何行使其監察委員 提名權，立法院應如何行使其監察委員同意權，二憲 法機關應如何「共同」完成一憲法上之人事任命，未 設明文規定。由於提名與同意，均屬憲法上之政治行 為 28 ，在憲法上並無唯一正確之行為方式可言，相關 機關自有相當之形成空間，原則上無請求司法救濟之 必要 29 。 3、 憲法上高度政治性問題之解釋方法 大法官應依憲法及法律行使權限，對於符合法定程序 要件之聲請案件，原則上有受理權限，亦有受理之義 務。故本件如係依合法、合憲之程序受理解釋，大法 官自應極力探求憲法增修條文第七條第二項規定之 憲法意旨。 憲法上監察委員之提名權與同意權應如何行使，乃高 度政治性問題，自憲法之規範內容而言，已無法提供 明確之「是非」標準 30 ，而毋寧以釋憲制度之功能為 出發點（funktionell-rechtlicher Ansatz），探求 28 本件聲請書明確指出「任命權、提名權與同意權行使均屬憲法上之政治行為」（參閱聲請書第 三頁）。 29 本件相關爭議如由大法官依「政治問題原則」決議不予受理，自比較釋憲制度觀之，具有相 當之合理性。 30 參閱 Benda/Klein, Rn. 21. 22 各國家機關分工與合作之可能性，不僅維護文義上之 憲法，更重要的是維護文義憲法與憲法功能秩序之銜 接與運作 31 。 4、 憲法明定國家機關之共同責任 ， 應由國家機關本 於憲法忠誠義務，協商完成 憲法忠誠義務雖未見諸憲法明文規定，但不僅為憲政 制度正常運作所必須，亦蘊含於責任政治之政治倫 理，其規範性不容置疑 32 。 憲法增修條文第七條第二項規定提名權、同意權，分 別為總統、立法院憲法上之權限（利）與義務，其目 的並非使總統為提名而提名，立法院為同意而同意， 而是使二個國家機關，「共同」完成另一個憲法機關- 監察院重要成員人事任命之權責。故探求憲法增修條 文第七條第二項之規範意旨，應不得將監察委員之人 事任命，分割為二種彼此獨立之權限（利）與義務： 總統單方擁有提出人選之權利，謂之「提名權」；立 法院亦得依多數決全部不同意總統提出之人選，謂之 31 參閱 Schlaich-Korioth, Rn.506-509. 32 參閱本院釋字第五二０號解釋蘇俊雄大法官協同意見書五；並參閱Benda/Klein, Rn. 183 及多 件德國聯邦憲法法院裁判 BverfGE 29, 221 ( 226 f.) ; 89, 155 （190 ff.）; 90, 286 （314f.）; 97, 350 （375 ff.）. 23 「同意權」，只須總統「適時」提出人選、立法院以 院會方式「適時」依法表決，即屬合憲。如此文義之 解釋，可能造成總統不斷提名而立法院不斷否決，形 式上均屬合憲，但監察委員人事任命之憲法任務無法 完成，實質上不符合憲法功能秩序之結果。不啻由釋 憲機關以解釋宣示如何形成「合憲」之憲政僵局，基 於釋憲機關護憲功能之考量，應為不容許之解釋方 法。 是依憲法明定監察委員之人事任命，為總統與立法院 共同之憲法上權限與職責之制度功能觀之，憲法增修 條文第七條第二項規定之意旨，應在促使總統與立法 院，本其憲法上機關忠誠義務，就監察委員之人事任 命進行協商，以謀求憲法秩序之和諧與穩定，而避免 各行其是所產生之憲政僵局 33 。 5、 獨立機關之人事任命 ， 應由權責機關協商產生最 適當人選 監察院依憲法增修條文第七條第五項規定，乃依據法 律獨立行使職權之機關。由同條第二項明定監察委員 33 參閱本院釋字第 520 號解釋文最後一段 「倘立法院作成反對或其他決議 ， 則應視決議之內容， 由各有關機關依本解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局」。 24 之人事任命，為總統與立法院共同之憲法上權限與職 責之制度功能觀之，其意旨除貫徹憲法上權力分立與 制衡之一般憲政法理外，更在維持該機關之獨立性， 而促使總統與立法院就監察委員之人事任命進行協 商，以遴選最適當之人選 34 。在我國目前總統與立法 院各有其直接民意基礎之憲政體制下，縱使總統與立 法院多數政黨屬性相同，尚不得將監察委員人事任命 程序簡化為由總統單方提出全部人選 ， 立法院「附議」 或「淘汰」之程序，何況總統與立法院多數政黨屬性 不同。 二、 多數意見之解釋無法確保監察院實質存續與正常運 作 1、 多數意見解釋方法之闕失 多數意見以憲法增修條文第七條第二項之規定，乃制 憲者基於權力分立與制衡之考量所為之設計，固非無 見 35 。惟憲法上權力分立與制衡之考量，多形諸於監 34 學者認為憲法法官之選任如採 「政黨比例」 產生，可以適切反應社會上不同政治價值的實力， 對憲法的健康成長較有助益；或於國會採三分之二、四分之三或五分之三的特殊多數決，而非普 通多數決選任憲法法官 ， 則至少少數政黨對憲法法官人選的意見也相當程度能獲得尊重 ， 參閱許 宗力，〈憲法與政治〉，載氏著憲法與法治國行政，1999 年 3 月初版，頁 18、19，其中表現對大 法官素質與憲法成長關係之關切，似乎遠超過權力分立與制衡之要求。 35 我國總統與立法院間並不存在制衡與負責關係（本院釋字第四一九號解釋參照），多數意見將 憲法增修條文第七條第二項之規定意旨簡化為制憲者基於權力分立與制衡之考量所為之設計 ， 理 由並不充分。 25 督或負責之設計，與憲法明定監察委員之人事任命， 為總統與立法院共同之憲法上權限與職責之特殊制 度設計尚有不同，加以考量獨立機關之特性，其重要 成員之人事任命，應由權責機關超越政治實力抗衡， 而以尊重多數、保護少數為原則，協商合作產生最適 人選，始足以表彰相關人員之中立性，並維繫其獨立 行使職權之正當性與公信力。 多數意見未以總統與立法院如何共同完成監察委員 人事任命之憲法任務為考量，而援用憲法上一般權力 分立與制衡原則，將監察委員之人事任命，分割為二 種彼此獨立之權限（利）與義務，即「總統享有監察 院人事之主動形成權，再由立法院就總統提名人選予 以審查，以為制衡」，應認為其解釋方法有所闕失。 至世界各國憲法，包括我國憲法，為避免因繼任人選 一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運 作，而明文規定其銜接機制者，適足以反證繼任人選 無法「適時」產生，寧為憲法上常發生之問題，因此 各國憲法乃預為補救措施，尚難據以論證享有人事決 定權之憲法機關因而負有更高或更低之憲法上忠誠 26 義務之理由。至多僅得在解釋理由完成享有人事決定 權之憲法機關如何竭盡其憲法忠誠義務，仍無法完成 憲法付託任務之論證後，始得作為向修憲機關或立法 機關應為補救措施之修憲或修法呼籲，亦併予指明。 2、 多數意見之解釋無法確保監察院實質存續與正 常運作 多數意見將監察委員之人事任命，分割為總統之提名 權，與立法院之同意權，其當然結果為多數意見於解 釋理由書第四段所述「立法院就總統所提監察院人事 議案積極行使同意權，不論為同意或不同意之決定， 即已履行憲法所定行使同意權之義務；若因立法院為 不同意之決定，致監察院暫時無從行使職權者，總統 仍應繼續提名適當人選，咨請立法院同意，立法院亦 應積極行使同意權，此係總統與立法院之憲法上義 務」，換言之，即二個憲法機關一再重複提名與表決， 無論監察院是否實質存續與正常運作，均屬已履行憲 法所定「總統與立法院之憲法上義務」。 查二個憲法機關一再重複提名與表決大戰，乃古典權 力對抗之基本原型，實不勞大法官侈談「憲法上機關 27 忠誠義務」 36 ；相對而言，「擱置」反而是較溫和，且 較能保護被提名人聲譽之手段。多數意見未以確保監 察院實質存續與正常運作為重，諭示相關機關於較溫 和之 「擱置」 階段，應本於 「憲法上機關忠誠義務」， 儘速協商解決憲政爭議，反而宣示在憲法上必須共同 完成單一憲法任務之相關機關，可以各行其是，縱使 「監察院暫時無從行使職權」，仍不惜以最激烈之手 段，以所有被提名人之聲譽為犧牲品，進行權力對 抗。如此激化國家機關間權力衝撞，而不顧憲法付託 如何完成之解釋，本席無法贊同。 3、 引發本件解釋之事實 ， 難以依多數意見解釋意旨 為適當之處理 A、 以解釋建立提名權、同意權之行為規範？ 多數意見嘗試為總統之提名權與立法院之同意權建 立行為規範，惟於解釋文僅論及總統應「適時」提名 繼任人選，立法院亦應「適時」行使同意權，然而何 謂「適時」 37 ？本件總統於九十三年十二月二十日向 36 參閱多數意見解釋理由書第三段。 37 德國聯邦憲法法院法官之選任，於前任任期屆滿後，繼任人選延遲數月始行選出的情形，並 不少見，有一個個案甚至延遲兩年，參閱 Benda/Klein, Rn. 135；Schlaich-Korioth, Rn.42； Höfling/Roth, DOV 1997, S, 67 ff；Rüthers, NTW 1996, 5, 1867 ff. 28 立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委員，是 否「適時」？總統如未「適時」提名繼任人選，立法 院是否尚有「適時」行使同意權之義務？似將衍生更 多憲法爭議；而大法官宣示總統享有完全之監察院人 事主動形成權，並無任何限制；立法院則僅得「就總 統提名人選予以審查」，而不得對總統提名之程序為 審查，就建立公正之提名權與同意權之行為規範而 言，似僅對立法院行使同意權之範圍設限，而有所偏 失。 B、 以解釋取代立法院議事規則？ 依多數意見解釋理由書第一段所載，可知本件相關憲 法爭議乃立法院因其程序委員會依法未將系爭人事 同意權案列入院會議事日程 ， 因此立法院至今「尚未」 以院會表決之方式行使系爭人事案之同意權。此一爭 議事實既不直接相當於立法院得行使而消極不行 使、亦非立法院明示「拒絕行使」或「擱置」系爭人 事同意權案，難謂應受多數意見解釋文所謂「立法院 消極不行使同意權，致監察院無從行使職權、發揮功 能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所 29 不許」之拘束；而本件多數意見並無憲法上依據，以 宣告立法院職權行使法第八條第二項規定違憲，亦無 憲法上理由，以宣告立法院程序委員會依該條規定決 議阻擋總統所提監察院人事議案列入院會議事日程 之行為違憲 38 ，則引發本件解釋之爭議，如可依據本 解釋而不經編列立法院院會議事日程即交付全院委 員會審查，則國會自律原則將全盤瓦解，應不可行； 如仍須依立法院議事規則循國會議事程序解決，則問 題回到原點 。 大法官解釋 ， 似僅有參考或施壓之意義 。 附表一 ： 三分之一以上立法委員聲請憲法疑義解釋不受理案分析一覽 表 製表日期：2007.7.26 製表人：助理劉家昆 不受理理由 大法官會議 會次及時間 聲請人及 聲請時間 未行使 職權 無適用 憲法發 生疑義 其他 1 第一０五０次 (85.06.07) 立法委員鄭寶清等七 十七人（85.02.15) 不足法定人數 2 第一０五０次 (85.06.07) 立法委員郁慕明等五 十九人(85.03.21) 不足法定人數 38 多數意見通過之解釋理由書第一段，指摘本件立法院就總統提案之行使同意權案「未依立法 院職權行使法第二十九條規定，不經討論交付全院委員會審查，提出院會表決，而依同法第八條 第二項規定，先送程序委員會編列議事日程」 等語，應屬逾越權限而對立法院合憲議事規則如何 適用所為之不當干預。 30 3 第一０五０次 (85.06.07) 立法委員張俊宏等五 十五人(85.03.22) 不足法定人數 4 第一一０二次 (87.09.25) 立法委員馮定國等一 百人(87.01.08) ˇ 5 第一一三七次 (89.03.10) 立法委員李炷烽等九 十七人(89.02.09) ˇ 6 第一一四三次 (89.06.02) 立法委員傅崑成等五 十六人(87.05.29) ˇ 7 第一一四四次 (89.06.09) 立法委員嚴啟昌等六 十二人(84.02.06) ˇ 8 第一一五五次 (89.12.17) 立法委員馮定國等八 十四人(89.10.30) 1、未具體指明行使何 項職權 2、不足法定人數 9 第一一五九次 (90.02.09) 立法委員林政則等七 十七人(89.10.16) 未具體指明行使何項職 權 10 第一二一四次 (92.03.21) 立法委員江昭儀等八 十七人(92.01.06) 不合法定程式 11 第一二二九次 (92.09.26) 立法委員廖本煙等七 十七人(91.10.24) 1、無解釋之必要 2、應由審判機關依具 體個案作成判斷 ， 尚 非本院職權 12 第一二五三次 （93.12.17） 立法委員羅志明等八 十人（92.09.12） ˇ 13 第一二五七次 （94.02.25） 立法委員張俊雄等六 十一人（87.05.05） ˇ 14 第一二五七次 （94.02.25） 立法委員周錫瑋等一 百十三人 （89.06.01） ˇ 15 第一二六七次 (94.06.17) 立法委員陳志彬等八 十七人（94.06.02） 衡諸客觀事實，已無解 釋之必要 16 第一二六九次 （94.07.30） 立法委員蔡錦隆等一 ○○人（94.07.15） 1、屬立法院與行政院 間行使職權發生適 用憲法之爭議 2、系爭行政行為並非 本院得為違憲審查 之客體 17 第一二八一次 （95.03.24） 立法委員高○博等一 百零九人 （95.02.17） ˇ 18 第一二八二次立法委員呂○樟等一 ˇ 1、行政機關之相關行 31 （95.04.21） ○一人（95.03.24） 為 ， 並非本院得為違 憲審查之客體 2、未敘明係行使何項 職權 19 第一二九八次 （96.01.25） 立法委員柯○銘等八 十四人（95.12.14）ˇ ˇ 未敘明有何適用憲法發 生之疑義 20 第一三０六次 （96.06.22） 立法委員李復甸等 111 人（96.03.06） 1、未具體指明其行使 職權適用憲法發生 如何之疑義 2、行政機關行為是否 違憲 ， 並非本院得為 違憲審查之客體 21 第一三０八次 （96.07.13） 立法委員李復甸等 104 人（96.06.23） 1、未具體指明其行使 職權適用憲法發生 如何之疑義 2、行政機關行為是否 違憲 ， 並非本院得為 違憲審查之客體 附表二 ： 三分之一以上立法委員聲請憲法疑義解釋不受理案不受理理 由統計表 製表日期：2007.7.26 製表人：助理劉家昆 說明：全部計有 21 件憲法疑義解釋之不受理案，惟部分不受理案同時有多個不 受理理由，是各不受理理由案例類型件數之加總，與實際案件件數不同。 不受理理由 件數 佔全部憲法疑義解釋 不受理案之比例 未行使職權 2 9.5% 無適用憲法發生疑義 9 42.9% 未敘明有何適用憲法發生 之疑義 3 14.3% 未敘明行使何項職權 3 14.3% 32 具體行為非違憲審查之客 體 5 23.8% 無解釋之必要 2 9.5% 不足法定人數 4 19% 屬機關爭議 1 4.8% ### 6. 632抄本(含廖大法官義男提出之協同意見書、許大法官宗力及廖大法官義男共同提出之協同意見書、許大法官玉秀提出之協同意見書、余大法官雪明提出之部分不同意見書，以及彭大法官鳳至、余大法官雪明共同提出之不同意見書) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423631) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：內文僅見解釋文、理由書與聲請書名冊，未見意見書本文，無從判斷立場。 > **核心主張**：可見部分為多數意見：監察院係憲法所設置並賦予特定職權的國家憲法機關，為維繫憲政體制正常運行不可或缺的一環，其院長、副院長與監察委員皆屬憲法保留的法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸的職責。總統於當屆任期屆滿前應適時提名繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權；總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。理由書並敘明程序委員會自九十三年十二月二十一日起多次決議「暫緩編列議程報告事項」的經過，及認定本件符合大審法第五條第一項第三款要件而應予受理。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。 抄本 司法院 令 發 文 日 期 ： 中華民國96年 8月 15日 發文字號：院台大二字第 0960017264號 公布本院大法官議決釋字第六三二號解釋 附釋字第六三二號解釋 院長 翁 岳 生 司法院釋字第六三二號解釋 解 釋 文 「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」， 「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副 院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之」，為憲法 增修條文第七條第一項、第二項所明定。是監察院係憲法所設置 並賦予特定職權之國家憲法機關，為維繫國家整體憲政體制正常 運行不可或缺之一環，其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留 之法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法 機關無可旁貸之職責。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統 於當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時提名 繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫 監察院之正常運行。總統如消極不為提名，或立法院消極不行使 同意權，致監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完 整因而遭受破壞，自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義，應依 上開解釋意旨為適當之處理。 1 解釋理由書 緣第三屆監察院院長、副院長及監察委員任期於中華民國九十 四年一月三十一日屆滿，總統依八十九年四月二十五日公布之中 華民國憲法增修條文第七條第二項規定，於九十三年十二月二十 日以華總一智字第○ 九三一○○五二四九一號咨文，向立法院提 名張建邦等二十九人為第四屆監察委員。立法院以其議案類別為 總統提案之行使同意權案，未依立法院職權行使法第二十九條規 定，不經討論交付全院委員會審查，提出院會表決，而依同法第 八條第二項之規定，先送程序委員會編列議事日程。該委員會於 同年十二月二十一日審定立法院第五屆第六會期第十二次會議議 事日程時，經表決結果，多數通過總統咨請立法院同意監察院院 長、副院長及監察委員被提名人案，暫緩編列議程報告事項。該 委員會並於同年十二月二十八日、九十四年一月四日、十一日及 十八日為相同決議。是迄第五屆立法委員最後一次會議，並未就 該案進行審查。嗣第六屆立法委員於九十四年二月一日就職後， 總統復於九十四年四月四日以華總一智字第○ 九四○○○四六 ○ 六一號咨文，請立法院依第一次咨文提名名單行使第四屆監察院 人事同意權。該案仍送立法院程序委員會。該委員會於九十四年 四月六日及五月十日協商通過該案「暫緩編列議程報告事項」， 另於九十四年四月十二日、十九日、二十六日、同年五月三日、 十七日、二十四日等，表決通過該案「暫緩編列議程報告事項」 。迄至本解釋公布之日為止，立法院仍未行使該人事同意權。 聲請人立法委員賴清德等八十九人認立法院程序委員會濫用議 事程序，不當阻撓監察委員人事同意權進入院會表決，導致癱瘓 國家監察權運作，牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭 2 議，並有動搖憲法之權力分立制度及危害民主憲政秩序之虞，質 疑立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭 越院會職權，行使人事同意權是否屬立法院之憲法上義務，以及 不行使人事同意權是否逾越立法院自律權範圍等情，爰依司法院 大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，向本院聲請解釋憲 法。按立法委員現有總額三分之一以上得就其行使職權，適用憲 法發生之疑義，聲請解釋憲法，前開司法院大法官審理案件法第 五條第一項第三款定有明文。本件聲請書之意旨，乃聲請人等就 適用憲法增修條文第七條第二項，行使監察院人事同意權，立法 院擱置該同意權之行使，發生有無違憲之疑義，聲請本院解釋， 符合上開規定之要件，應予受理。 憲法設置國家機關之本旨，在使各憲法機關發揮其應有之憲政 功能，不致因人事更迭而有一日中斷。為避免因繼任人選一時無 法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運行，世界各國不乏於 憲法或法律中明文規定適當機制，以維憲法機關於不墜之例。如 美國聯邦憲法賦予總統於參議院休會期間有臨時任命權（美國聯 邦憲法第二條第二項參照）；又如採取內閣制國家，於新任內閣 閣員尚未任命或就任之前，原內閣閣員應繼續執行其職務至繼任 人任命就職時為止（德國基本法第六十九條第三項、日本國憲法 第七十一條參照）。我國憲法雖亦有類似規定，如「每屆國民大 會代表之任期，至次屆國民大會開會之日為止」（憲法第二十八 條第二項，依憲法增修條文第一條第二項規定，已停止適用）， 使前後屆國民大會代表得以連續行使職權；又如「總統缺位時， 由副總統繼任，至總統任期屆滿為止」（憲法第四十九條前段） ，及「總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並依 本條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止」（ 3 憲法增修條文第二條第八項）；惟就監察院因監察院院長、副院 長及監察委員任期屆滿而繼任人選未能適時產生時，如何維繫監 察院之正常運作，我國憲法及法律未設適當之處理機制，則尚未 以修憲或立法方式明定上開情形之解決途徑以前，更須依賴享有 人事決定權之憲法機關忠誠履行憲法賦予之權責，及時產生繼任 人選，以免影響國家整體憲政體制之正常運行。 「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」， 「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副 院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之」，為憲法 增修條文第七條第一項、第二項所明定。是監察院係憲法所設置 並賦予特定職權之國家憲法機關，為維繫國家整體憲政體制正常 運行不可或缺之一環，其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留 之法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法 機關無可旁貸之職責。依據憲法增修條文第七條第二項之規定， 監察院院長、副院長及監察委員係由總統提名，經立法院同意任 命。此乃制憲者基於權力分立與制衡之考量所為之設計，使總統 享有監察院人事之主動形成權，再由立法院就總統提名人選予以 審查，以為制衡。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於當 屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時提名繼任 人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫監察 院之正常運行。立法院就總統所提監察院人事議案積極行使同意 權，不論為同意或不同意之決定，即已履行憲法所定行使同意權 之義務；若因立法院為不同意之決定，致監察院暫時無從行使職 權者，總統仍應繼續提名適當人選，咨請立法院同意，立法院亦 應積極行使同意權，此係總統與立法院之憲法上義務。是總統如 消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院不能行使 4 職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法 所不許。引發本件解釋之疑義，應依上開解釋意旨為適當之處理 。又監察院院長、副院長及監察委員因任期屆滿，而繼任人選尚 未產生前，立法者亦得以法律明定適當之機制，以維繫監察院之 正常運行，要不待言。 至於聲請人指稱本件牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行 使爭議部分，因該職權行使爭議尚非三分之一以上立法委員就其 行使職權，適用憲法所發生之疑義，或適用法律發生有牴觸憲法 之疑義時，所得聲請解釋之範圍（司法院大法官審理案件法第五 條第一項第一款中段參照），是該部分聲請核與司法院大法官審 理案件法第五條第一項第三款規定不符，應不受理，併此指明。 大法官會議主席 大法官 翁岳生 大法官 林永謀 王和雄 謝在全 余雪明 曾有田 廖義男 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 5 協同意見書 大法官 廖義男 一、本件符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款「行 使職權，適用憲法發生疑義」之要件 司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定「立法 委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲 法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請 解釋憲法」，本件情形係聲請人等以立法院程序委員會一再 將總統咨請立法院同意監察院院長、副院長、監察委員被提 名人案，暫緩編列議程報告事項，導致全院不能行使該人事 同意權，發生有無違憲之疑義，而聲請本院解釋者。按憲法 增修條文第七條第一項、第二項明定「監察院為國家最高監 察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員 二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年 ，由總統提名，經立法院同意任命之。」是監察院為憲法明 定設置之憲法機關，其監察權限並構成憲政體制權力分立之 一環，從而監察院人事同意權之行使，不僅是立法院之職權 ，並且也是立法院應履行其協力總統使另一憲法機關監察院 得以組成及正常運行而完整架構憲法組織及憲政體制之憲法 義務。故監察院人事同意權應否行使以及不行使是否違憲， 發生疑義者，已屬立法院行使職權以及適用憲法增修條文第 七條第二項發生疑義之問題，符合上開司法院大法官審理案 件法第五條第一項第三款規定「行使職權，適用憲法發生疑 義」之要件，而應予受理。 在此必須強調者，司法院大法官審理案件法第五條第一項 第三款規定之聲請釋憲主體雖為現有總額三分之一以上立法 委員，但同條款所稱「行使職權」，並不以聲請人立法委員 6 之職權為限，並包括立法院之職權在內。蓋立法院乃由立法 委員所組成，立法院之職權實際上係由立法委員行使，故所 謂立法委員行使職權者，當然亦涵蓋立法院之職權。又上開 條款所以賦予現有總額三分之一以上立法委員有釋憲聲請權 ，乃使其得以制衡多數濫權而達維護憲法秩序之目的（詳見 司法院釋字第六○ 三號解釋廖義男協同意見書），故聲請人 以外之其他立法委員行使職權，發生有違憲疑義之情形者， 聲請人等立法委員為維護憲法秩序，亦得依該條款聲請解釋 憲法。例如，多數立法委員通過制定之法律，聲請人等認為 其有違憲疑義者，得依該條款聲請解釋。同理，立法委員利 用議事程序阻撓立法院院會行使憲法所賦予之人事同意權， 致另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政功能，如同 本件情形，聲請人等認為其有違憲疑義者，當亦得依該條款 聲請解釋，自不待言。又立法院對被提名人得否不行使人事 同意權，與對被提名人如何行使同意權，即同意或不同意之 決定，乃分屬不同之問題，不可混淆。後者係政治判斷及政 治決定之問題，非司法院所得介入；但前者則屬於得否不適 用憲法增修條文第七條第二項之憲法適用問題，如有發生疑 義，而聲請解釋者，釋憲機關即應予解釋。 二、釋憲機關維護憲法秩序，責無旁貸，對憲法機關不行使其職 權、不履行其維護憲政體制之忠誠義務，致另一憲法機關不 能組成及正常運行發揮其憲政功能者，對此破壞憲政體制完 整性之行為，應嚴正表明其為憲法所不許，係屬違憲 立法院為國家最高立法機關，為行使憲法所賦予之各項權 限，得依其自行訂定之規範行之，享有議事自律之權。惟立 法院議事自律權之行使，若導致立法院全院不能盡其憲法上 7 之職責，並使另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政 功能者，已逾越其議事自律權之範圍，並為憲法所不許。司 法院大法官職司憲法解釋，為憲法之守護者，維護憲法秩序 ，責無旁貸，對一憲法機關不行使其職權、不履行其維護憲 政體制之忠誠義務，致另一憲法機關不能組成及正常運行發 揮其憲政功能者，對此破壞憲政體制完整性及憲法秩序之行 為，即應嚴正表明其係屬違憲。 三、立法院應忠誠履行其憲法之職責 立法院為憲法機關，亦有遵守憲法、維護憲政體制及憲法 秩序之義務。其程序委員會一再將總統咨請立法院同意監察 院院長、副院長、監察委員被提名人案，暫緩編列議程報告 事項，導致全院不能行使該人事同意權，而受司法院大法官 宣告違憲者，立法院即應積極作為，終止此違憲行為。所稱 違憲行為，係指立法院不行使該監察院人事同意權而言。依 立法院職權行使法第二十九條規定「立法院依憲法第一百零 四條或憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條 第二項行使同意權時，不經討論，交付全院委員會審查，審 查後提出院會以無記名投票表決，經全體委員二分之一以上 之同意通過。」故立法院如依上開條文規定行使其同意權者 ，無論對被提名人全部或一部為同意或不同意之決定，即已 履行其憲法上之義務。 我國現行憲法對於憲法機關之人事設有任期規定者，於其 任期屆滿而繼任人選未能適時產生時，如何維繫該憲法機關 之正常運行，並未設規定，制憲者乃信賴享有人事決定權之 憲法機關必能忠誠履行其憲法所賦予之權責，及時產生繼任 人選，不致因人事更迭而使該憲法機關之功能一日中斷。從 8 而如享有人事決定權之憲法機關不履行其憲法所賦予之此項 權責，致另一憲法機關因而不能組成及正常運行發揮其憲政 功能者，乃違背制憲者之信賴。而此種破壞憲政體制健全之 行為，既經釋憲機關宣告為憲法所不許，如仍不為適當之處 置者，則該享有人事決定權之憲法機關顯然不尊重憲法，亦 不遵守憲法，如其係由人民選舉產生者，已明顯違背其就職 時向全國人民宣誓必恪遵憲法之誓言，辜負人民之付託與信 賴，人民應可因此以其有重大失職而罷免之，以選票唾棄之。 協同意見書 大法官 許宗力 廖義男 本件因立法委員賴清德等八十九人，認立法院程序委員會一再 將總統咨請立法院審議之第四屆監察院人事同意權議案作成「暫 緩編列議程報告事項」之決議，致聲請人等無從行使憲法賦予之 人事同意權；並使監察院因其第三屆院長、副院長與監察委員於 中華民國九十四年一月三十一日任期屆滿後，迄今尚未產生繼任 人選，而無從正常運行長達二年有餘，發生適用憲法增修條文第 七條第二項之疑義，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第 三款（以下簡稱審理案件法）向本院聲請解釋。多數意見就聲請 意旨指稱三分之一以上立法委員行使職權、適用憲法發生疑義部 分，決定應予受理，並闡明憲法增修條文第七條第二項之意旨， 揭示：「確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無 可旁貸之職責。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於其當 屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時將提名繼 任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫監 察院之正常運行。總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同 9 意權，致監察院無從行使職權、發揮 功能，國家憲政制度之完整因 而遭受破壞，自為憲法所不許」等語 ，本席等敬表贊同。僅就其間 未能詳述部分，認有補充說明之必要，爰提出協同意見書如下： 一、程序：本件聲請憲法疑義解釋部分符合要件，應予受理 （１）由聲請意旨可確知聲請人等主張之憲法疑義為何 根據聲請人等於九十四年六月十六日提出之「立法院 程序委員會不當阻擋監委人事同意案釋憲聲請書」，渠 等係依審理案件法第五條第一項第三款「依立法委員現 有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法 發生疑義」規定，聲請解釋。足見聲請人等請求本院闡 明之標的，除所稱「立法院及監察院彼此間憲法上職權 行使爭議」（此部分涉及機關間權限爭議，尚非三分之 一以上立法委員得聲請解釋之客體，多數意見依法決議不 受理，並無爭議）外，其重點仍在於立法院程序委員會阻 擋監察院人事同意權議案之事件，所引發之憲法疑義。 審理案件法第八條第一項規定，聲請解釋憲法，應以 聲請書敘明聲請解釋憲法之目的、疑義之性質與經過、 聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 等事項，向司法院為之。就立法院程序委員會屢次決議 監察院人事同意權案「暫緩編列議程報告事項」，究牽 涉如何之憲法疑義之問題，本件釋憲聲請書之陳述固非 甚明確；然由聲請意旨一再強調立法院有依憲法增修條 文第七條第二項行使監察院人事同意權之義務、國會議 事自律有其界限、憲法機關負有憲法忠誠義務等語，可 知聲請人等係對憲法增修條文第七條第二項是否允許立 法院不行使監察院人事同意權？立法院程序委員會擱置 10 該議案是否逾越議會自律之界限？發生疑義，從而就該 等疑義表達其所持立場與見解。本件既得由聲請意旨確 知聲請人等係就其行使人事同意權，適用憲法增修條文 第七條第二項發生疑義，聲請解釋，自不應以未發生或 未指摘疑義為由，迴避本院解釋憲法之職責。 （２）本件聲請意旨涉及具體行為，尚非不受理之理由 本院歷來作成之憲法疑義解釋均為特定時空背景下之 產物，蓋憲法疑義多非憑空想像而生，乃是中央或地方 各級機關在行使職權之過程中，因本身或其他機關之具 體行為（包括作為或不作為）引發該行為是否牴觸憲法 規範或如何行為始合乎憲法規範之疑問，再適度地抽象 化後，形成一般性、原則性之憲法疑義。例如，本院釋 字第六二七號解釋係肇因於聲請人總統陳水扁先生為國 務機要費使用問題，遭臺灣高等法院檢察署查緝黑金中 心檢察官偵查、訊問，並將涉嫌與總統共同貪污及偽造 文書之總統夫人吳淑珍女士等人提起公訴；嗣於審判期 間，又遭臺灣臺北地方法院發函要求說明國務機要費相 關事宜。該案聲請人認檢察官之具體作為，侵犯其受憲 法保障之刑事豁免權及國家機密特權，乃請求本院就憲 法第五十二條及國家機密特權之性質及範圍為闡釋，以 杜疑義。本院釋字第四六一號解釋涉及參謀總長不列席 立法院備詢，造成立法院審議國防預算及個別委員行使 質詢權之困難，故由三分之一以上立法委員聲請就憲法 第六十七條第二項及其增修條文第三條第二項第一款為 疑義解釋。又如，本院釋字第四三五號解釋係因司法機 關在未得立法院同意下，率爾對立法委員之議事行為為 11 偵查或審判，引發立法院對司法機關是否侵犯立法委員 言論免責權之疑義，而請求本院闡明憲法第七十三條之 意旨。本院釋字第四一九號解釋則牽涉現任閣揆當選為 副總統後請辭，獲總統慰留，形成副總統兼任行政院院 長之局，立法院亦因總統未新提名行政院院長而無從行 使同意權，乃決議咨請總統儘速重新提名行政院院長； 為解決此一政治僵局，三分之一以上立法委員遂提出副 總統得否兼任行政院院長、新總統是否須重新提名行政 院院長人選及立法院得否以決議要求總統重新提名等疑 義，向本院聲請解釋。 由於憲法疑義係在各級機關行使職權、適用憲法之具 體過程中產生，且為個案爭議抽象化後之結果。當本院 對聲請解釋所涉及之憲法條文作成一般性、原則性之闡 釋時，其實已無可避免地就相關具體行為之合憲與否作 出評價，僅在行文慣例上，為謹守抽象解釋之精神，本 院不必然會直接指明該具體行為有無牴觸憲法。鑑此， 倘以聲請意旨涉及對具體行為違憲之指摘（在本件中， 乃指摘立法院程序委員會運作違憲），即認其尚非應予 受理之憲法疑義，恐非的論，亦不符本院解釋憲法之前 例。 況就本件而言，釋憲者面臨的情境是，由於立法院迄 未行使第四屆監察委員人事同意權，導致監察院人事空 懸二年有餘，其實質效果與經過嚴謹修憲程序廢除或凍 結監察院之情形無異，違憲情節難謂為不重大。抑有進 者，根據憲法權力分立與制衡之設計，各憲法機關基礎 人事與預算之產生，均須其他機關依憲法或法律行使職 12 權，如提名、同意、編列或審議預算、辦理選舉等，始 得維繫各憲法機關之正常運行。因此，本件原因事實固 僅是立法院不行使人事同意權乙事，然本解釋之作成， 就日後政府機關得否消極不行使職權，致影響憲法機關 實質存續之抽象疑義，亦有原則性重要意義。是就作成 解釋有無憲法意義之觀點以論，本件更不宜以聲請解釋 之客體涉及具體行為而拒絕受理。 （３）本件憲法疑義有聲請解釋之必要 有關審理案件法第五條第一項第三款賦予立法委員現 有總額三分之一以上得聲請解釋憲法，參照本院釋字第 六○ 三號解釋，縱須該三分之一以上立法委員有「聲請 解釋之必要」，其聲請案始應受理，本件亦無不受理之 理由。茲詳述如后。 所謂「聲請解釋之必要」，類似於一般主觀訴訟案件 中「訴之利益」或「權利保護必要」為訴訟要件，即在 猶有更經濟、便捷、有效之救濟途徑可供使用，卻捨棄 不用而逕行聲請解釋，無異是濫用權利，且將造成司法 資源之浪費，故應不予受理 （註一） 。換言之，「聲請解 釋之必要」乃要求聲請人必須先透過其職權之正常行使 ，追求合乎憲法秩序之可能，於嘗試該等途徑後未果時 ，方得向本院聲請憲法解釋。 具體言之，在三分之一以上立法委員就其行使職權， 適用法律發生有牴觸憲法之疑義，聲請「法律違憲解釋 」時，必須該等立法委員係系爭法律案表決時投反對票 、或至少未投贊成票者，或當時雖投贊成票，但嗣後改 變見解，另行提出法律修正案卻修法未果者，始具聲請 13 解釋之必要 （註二） 。依照此一標準，在本件中，聲請人 等受限於立法院職權行使法第八條第二項：「政府機關 提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員 會」之規定，因程序委員會迄今未將監察院人事同意權 案編列議程報告事項，故無從行使同意權。只要聲請人 等並非程序委員會之委員，或雖為程序委員會委員，但 在表決人事同意權議案是否暫緩編入議程時未投贊成票 者，即難認其無聲請解釋之必要。 立法院議事規則第十七條第一項固規定：「遇應先處 理事項未列入議事日程，或已列入而順序在後者，主席 或出席委員得提議變更議事日程」，惟據立法院議事處 表示，在立法院議事慣例下，僅於曾為報告事項之議案 未列入討論事項，或雖列入討論事項但順序在後者，始 得按該條規定變更議程。類似本件監察院人事同意權案 ，始終未被列入議程報告事項之情形，依立法院既定之 程序規範，尚無從省略或突破程序委員會之阻擋，逕由 主席或出席委員提議變更議程而交付全院審查。根據報 載，部分支持行使人事同意權之立法委員亦曾於九十四 年十二月二十日在程序委員中發動突襲，將該議案排入 議程，惟因嗣遭多數委員反制退回程序委員會，遂不了 了之。職此，在立法院現行有效之議事程序框架下，聲 請人等確實已盡其職權上一切可能途徑，而仍無從達成 促使立法院行使監察委員同意權之目的，故應認其有向 本院聲請解釋之必要。 有關本件受理與否，是否應以「修法未果」為要件， 容有特別說明之必要。按本件解釋屬於憲法疑義解釋， 14 與上述本院釋字第六○ 三號解釋涉及法律違憲解釋不同 。在後者之情形，司法審查之客體為有違憲嫌疑之法律 ，由於法律之制定與修正本屬立法委員之職權，則當其 認現行法律有牴觸憲法之疑義時，以修法途徑維護憲法 秩序與價值，毋寧是最經濟、便捷、有效之手段，故以 「修法未果」作為有聲請解釋必要之指標，自有所據。 但在本件中，引發憲法疑義者並非人事同意權議案應經 程序委員會編入議程之法規，聲請人等亦未主張相關職 權行使法或議事規則有牴觸憲法之疑義，則聲請人等是 否提案或贊成修法，與本件有無聲請解釋之必要之間， 已無直接因果關係。況且，依據本院釋字第三四二號解 釋，立法院如何行使各項職權之議事規範，本屬其內部 事項，原則上不生牴觸憲法之問題，本院對其議會自律 之權限應予尊重。倘本院猶要求聲請人等應先提案變更 議事規則，豈非企圖以司法審查影響無違憲疑義之議會 內部事項，而侵犯議會自律之範疇、逾越釋憲者應謹守 之分際？如此絕非本院對案件受理與否所應採之判準。 二、本件尚非釋憲者應不予審查之政治問題 本院先前解釋曾採取所謂「政治問題原則」，亦即基於權 力分立之考量，司法者對於憲法賦予政治部門（包括行政及 立法部門）作政治裁量之事項，應尊重其判斷，不得逕以司 法裁決取代之（本院釋字第四一九號解釋理由書參照）。但 學界對於司法者得否任意訴諸「政治問題」，作為司法消極 或不予審查之理由，毋寧抱持著較為審慎之態度，率多認為 政治問題原則並非司法者所能輕易援用。且憲法問題或多或 少具有政治性，卻非司法者不適合介入之政治問題；只要案 15 件涉及「憲法議題」，尤其是政治部門之行止已牴觸憲法秩 序時，司法者即不得因案件具有高度政治性，即畏縮地躲避 到政治問題原則的保護傘下 （註三） 。 本件立法院程序委員會以程序杯葛的方式，確實引起輿論 在政治上的高度關注，牽動立法院各黨團間及總統與立法院 間之敏感神經；本席等也同意，程序委員會暫緩將一般議案 編列議程，乃常見之政治抵制手段，具有釋放特定政治訊息 、形成特定政治議題之功能，從良性的角度而言，可促進更 廣泛之政治參與及討論，有助於形成更周全的政策或解決方 案，本院原則上應無置喙之餘地。問題是，本件所涉及的是 一個「憲法機關」（監察院）之存續與否，以及一個憲法機 關（立法院）是否忠誠地行使其「憲法義務」（憲法增修條 文第七條第二項之人事同意權）；尤有甚者，該憲法義務之 不履行，已導致另一憲法機關人事空懸長達二年有餘，而遭 到實質凍結。此等憲法之應然規範加上時間因素，使得本件 聲請案顯然涉及「憲法議題」，且無尊重政治部門（在此為 立法院）判斷之空間，本院自不得托言「政治問題」而規避 捍衛憲法秩序之職責。 惟本席等亦深知，司法者應謹守解釋憲法之界限，不得代 替政治部門作成任何判斷；即如本院釋字第四一九號解釋理 由書所稱，僅得處理「憲法之法律問題」，不得涉入「政治 上之人事安排」。就本件而言，憲法增修條文第七條第二項 充其量僅能解釋為要求立法院必須適時「行使」監察院人事 同意權，而非立法院在一定期間內必須「同意」總統提名之 人選；換言之，倘立法院已就人事同意權議案進行審議，不 論贊成或反對，均無牴觸憲法之疑義。是以，本號解釋之作 16 成，並不保證監察院即能恢復正常運行；而彭鳳至大法官與 余雪明大法官不同意見書所指由權責機關互相協商，以產生 最適當人選之方式，毋寧僅是一種政治或道德呼籲，本席等 對此固然樂觀其成，卻無從越俎代庖，課以權責機關應為協 商或應為特定協商結果之憲法義務。此乃現行憲法之界限， 亦為司法解釋之界限。正因如此，本席等乃認為，如何在法 制上訂定適當機制，解決任期屆滿後繼位人選無法及時產生 之困境，以維憲政機關於不墜，方為長久之計。就此，多數 意見已不憚其詞，詳加指述，本席等自無庸再行贅述。 註一：本院釋字第六 ○ 三號解釋許宗力大法官、曾有田大法官協同意 見書參照。 註二：同前註。 註三：參見：李建良，〈政治問題與司法審查—試評司法院大法官相 關解釋〉，收錄於氏著，《憲法理論與實踐（一）》，頁 430 至 434（1999 年 7 月）；李念祖，〈再論「政治問題」理論在 我國憲法解釋上之運用〉，《 台大法學論叢第二十九卷第二期 》，頁 18 至 19（2000 年 1 月）；林子儀，〈司法違憲審查之 界限與政治問題理論—從美國 政治問題理論檢討大法官有關「 政治問題」之解釋〉，發表於 1997 年憲法解釋之理論與實務學 術研討會，頁 11 至 14（1997 年 2 月）；許宗力，〈憲法與政 治〉，收錄於氏著，《憲法 與法治國行政》，頁 44 至 47（1999 年 3 月）。 協同意見書 大法官 許玉秀 對於本件聲請受理依據－司法院大法官審理案件法（以下簡稱 大審法）第五條第一項第三款規定「依立法委員現有總額三分之 17 一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律 發生有牴觸憲法之疑義者」 ，本席認為不同意見的理解顯然有失準 確，故而提出協同意見書，說明不受理主張之所以不可採的理由 。 壹、機關行為不得成為審查客體 ? 一、行政處分、法院判決皆非違憲審查客體 不同意見認為，除了機關權限爭議之外，機關行為不能 成為釋憲聲請案件的解釋客體（附表一參照），例如行政 處分（註一） 、普通法院的判決 （註二） 。因此針對立法委員連 署就交通部委任中華電信股份有限公司執行八十九及九十 年度中央政府總預算的行政行為（九十四年七月三十日本 院大法官第一二六九次會議決議）、行政機關終止國統會 運作的相關行為（九十五年四月二十一日本院大法官第一 二八二次會議決議）、高級中學教科書各科目審定委員會 委員的重新審定行為（九十六年六月二十二日本院大法官 第一三○ 六次會議決議）、經濟部准許中華郵政股份有限 公司變更公司名稱登記的行為（九十六年七月十三日本院 大法官第一三○ 八次會議決議）聲請解釋案件，本院大法 官以系爭行政行為並非違憲審查客體為由，作成不受理決 定；針對立法委員連署就最高法院八十八年度台上字第四 二一○ 號及第五八九五號刑事判決等法院適用公職人員選 舉罷免法第一百零三條規定所表示的法律見解（九十五年 十月十三日本院大法官第一二九○ 次會議決議）、對立法 委員具體行為是否逾越言論免責權的判斷（九十二年九月 二十六日本院大法官第一二二九次會議決議）、黨員違反 黨紀所為處分（九十一年七月十二日本院大法官第一一九 18 四次會議決議）聲請解釋案件，分別以法院判決的認事用 法並非違憲審查客體、其他具體行為皆非違憲審查客體為 由，予以不受理。 二、區分普通法院與憲法法院的職權 不同意見上述的理解，本席認為並無誤解，行政機關的 行政行為與普通法院的裁判行為，之所以不是違憲審查客 體，因為司法權中的違法審查與違憲審查，在我國現行釋 憲體制之下，是由普通法院與釋憲機關分別職掌。行政機 關的行政行為與普通法院的裁判行為，都是依據法律而為 ，如果他們的行為違憲，則應該先審查他們的行為是否違 法，如果他們的行為違法而違憲，則處理了違法的問題之 後，違憲的問題也同時獲得解決，不勞釋憲機關處理；如 果他們的行為合法但違憲，則違憲的是他們的行為所依據 的法令，由於所依據的法令，不是立法院制定通過，就是 依據立法院授權所訂定通過，而處理法令違憲問題，涉及 否決立法行為的效力，因此能夠處理法令違憲的機關，只 有有權解釋憲法和適用憲法的機關。至於憲法權力機關之 間，如果彼此的行為可能侵害彼此的權限，則屬於憲法的 權力分配問題，自然只有有權解釋與適用憲法的機關能夠 處理。 三、審查規範即審查立法機關的行為 （一）一知半解的理解 因為釋憲機關職掌解釋法令違憲問題，也就是審查 規範的違憲與否，不同意見因而認為機關行為之所以 非違憲審查客體，是因為本院大法官的職權僅在於審 查規範，尤其是根據大審法第五條第一項第三款所聲 19 請的抽象規範審查，只能針對立法院制定通過的規範 加以審查，而不能聲請審查機關行為。 不同意見的主張，只有一半正確。針對其他權力機 關的行為，立法院如果要聲請釋憲，的確只能因為其 他機關的行為逾越憲法所規定的權限，而侵害到立法 院的權限，也就是只能根據大審法第五條第一項第一 款規定提出聲請。但是如果所針對的是立法院自己的 行為，則正好是大審法第五條第一項第三款的管轄範 圍。 （二）大審法第五條第一項第三款：審查立法院多數的決議 行為 所謂規範審查，就是在審查立法院的立法行為是否 違憲。如果認為規範審查是審查規範，不是審查機關 行為，顯然對規範審查的意義欠缺精確的理解。所謂 釋憲機關專責審查規範，正好就是表示釋憲機關專責 審查立法機關的行為。在區分機關爭議案件與規範違 憲案件的分類方法之下，可以認為釋憲機關在規範違 憲案件，不得審查行政機關的行政決定與普通法院的 裁判見解，但是不能認為釋憲機關不得審查立法機關 的行為。因為立法機關的任何決定，都具有法律的效 力，釋憲機關既然職掌規範審查，任務就是在於審查 立法機關的決議行為。因此大審法第五條第一項第三 款規定的意義，應該理解為：賦予立法院的少數規範 異議權，旨在讓立法院的多數決議行為，有即時接受 違憲審查的機會。 貳、大審法第五條第一項第三款的受理範圍 20 一、本院大法官歷來受理解釋的類型（附表二參照） （一）行使職權適用憲法發生疑義 觀察本院大法官至今依據大審法第五條第一項第三 款前段規定所受理的聲請，對於該規定的適用範圍， 可以有兩種理解：立法委員的職權規定在憲法第五十 五條、第六十二條、第六十三條及第六十七條，所謂 行使職權適用憲法發生疑義，包括對立法委員行使職 權的憲法規定，以及在行使憲法所規定的職權時，應 該適用的其他憲法規定，究竟具體意涵為何，有所爭 執。在以大審法第五條第一項第三款前段規定受理而 作成的解釋當中，關於參謀總長備詢義務的釋字第四 六一號解釋以及關於緊急命令審查權的釋字第五四三 號解釋，皆屬於前者，分別為立法委員行使憲法增修 條文第三條質詢權及第二條第三項時，對於憲法所規 定的權限行使範圍發生疑義，而聲請解釋；關於立法 院質詢權是否包含調查權的釋字第三二五號解釋、關 於條約審查權中條約的意義（行使質詢權時對於條約 審議權的疑義）的釋字第三二九號解釋 （註三） 、關於 議事程序有無瑕疵的釋字第三四二號解釋、關於憲法 第十一條是否保障廣電自由的釋字第三六四號解釋、 關於現職總統競選連任是否享有憲法第五十二條豁免 權的釋字第三八八號解釋、關於憲法第八條司法機關 是否包含檢察機關的釋字第三九二號解釋 （註四） 、關 於立法委員言論免責權範圍的釋字第四○ 一號及四三 五號解釋、關於副總統得否兼任行政院院長的釋字第 四一九號解釋、關於憲法增修條文第十條第十項教科 21 文預算應優先編列的的釋字第四六三號解釋、關於憲 法增修條文第九條所規定省是否具有公法人地位的釋 字第四六七號解釋，以及關於國民大會代表修憲延任 的釋字第四九九號解釋，屬於後者；關於立法院改選 後內閣應否總辭的釋字第三八七號解釋及關於立法院 審查預算案有無挪移增刪權的釋字第三九一號解釋， 則兼具兩種屬性。 （二）行使職權適用法律發生違憲疑義 針對已經通過的法律規定或授權命令牴觸憲法疑義 的聲請，而受理作成解釋的案件，皆屬於大審法第五 條第一項第三款後段規定的適用範圍。包括關於大學 法施行細則規定必修共同科目的釋字第三八○ 號解釋 、關於檢察官是否應該擁有羈押權的釋字第三九二號 解釋、關於國大正副議長是否為有給職的釋字第四二 一號解釋、關於空氣污染防制費收費辦法授權是否具 體明確的釋字第四二六號解釋、關於軍事審判建制的 釋字第四三六號解釋、關於大學應否設置軍訓室並配 置軍訓人員的釋字第四五○ 號解釋、關於全民健保強 制納保的釋字第四七二號解釋、關於福建省省政府組 織的釋字第四八一號解釋、關於國軍老舊眷村改建條 例的釋字第四八五號解釋、關於三一九槍擊事件真相 調查特別委員會條例的釋字第五八五號解釋、關於領 取國民身分證是否應強制按捺指紋之釋字第五九九號 與六○ 三號解釋，以及關於刪除大法官專業加給預算 的釋字第六○ 一號解釋。 二、本件解釋的受理程序並未逾越大審法第五條第一項第三款 22 前段適用範圍 （一）文義上的理解 本件聲請並非因為已經通過的法律規定或授權命令 有牴觸憲法疑義而提出，明顯不屬於大審法第五條第 一項第三款後段規定的案例類型，因此只能和至今依 據大審法第五條第一項第一款前段規定受理的案件互 相比較。在至今依據大審法第五條第一項第三款前段 規定受理的案件中，受理程序受到質疑的案件，有為 將來行使職權而提出聲請，以致於遭受質疑是否符合 行使職權的要件，例如釋字第四九九號解釋，為未來 行使預算審議權而聲請解釋國民大會代表延任規定是 否違反憲法原則；有行使何種職權不明而提出的聲請 ，例如釋字第三二九號解釋，要求行政院送審兩岸會 談相關協議，就過去及未來行使條約審查權，提出憲 法疑義解釋的聲請。本件聲請行使職權的性質十分清 楚，即憲法增修條文第七條第二項的監察委員暨正副 院長同意權，並無上述解釋先例所存在的疑義。 就適用憲法發生疑義而言，前述分析得出的兩種情 形，完全在法條文法結構所能理解的範圍之內，如果 將疑義單純針對規定立法院職權的憲法規定，以及疑 義存在於其他憲法規定與規定立法院職權的憲法規定 一起計算，本件聲請與多數受理的案件類型相同，受 理本件聲請，並未超越本院大法官歷來解釋先例對於 大審法第五條第一項第三款前段規定的解釋與適用範 圍。 （二）立法目的上的理解 23 本院大法官曾經在交通部委任中華電信股份有限公 司執行八十九及九十年度中央政府總預算的行政行為 違憲聲請案，作成本院大法官第一二六九次會議決議 ，要求聲請人應該在修法表決未果之後，方能符合大 審法第五條第一項第三款規定的聲請要件。該要求是 考察抽象規範審查制度保護國會少數的立法意旨，針 對該條款的後段規定，所闡明的聲請條件。 但是一者，本件聲請並非適用大審法第五條第一項 第三款後段規定而受理；二者，立法院職權行使法第 二十九條規定「立法院依憲法第一百零四條或憲法增 修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項 行使同意權時，不經討論，交付全院委員會審查，審 查後提出院會以無記名投票表決，經全體立法委員二 分之一以上之同意通過」，行使人事同意權，屬於逕 付院會表決事項，與法律案的審查方式原本不同，本 院大法官如何要求立法委員依照立法院職權行使法所 規定以外的程序行使職權？三者，依照立法院的議事 慣例，任何一種議案，程序委員會如不列入議程，縱 使二分之一以上立法委員連署 （註五） ，亦不可能逕付 院會二讀，當然，多數的委員如果願意疏通程序委員 會將議案排入議程，院會即有審查議案的機會，在本 件聲請如果要求少數立法委員盡力未果方得提出聲請 ，豈不是要求少數立法委員必須提出他們已經針對監 察院人事同意案，與多數協商，而協商無效，或協商 幾次皆失敗的議事紀錄？立法院內部的協商行為，屬 於事實問題，而且屬於不同意見所謂的政治行為，真 24 正屬於議會內部自治事項，正好是本院大法官無權介 入的領域。本院大法官對中華電信釋股案所要求的「 須經修法程序表決未果」，是在要求聲請人履行程序 法上所規定的職權行為，對於如何努力讓議案排入議 程這種不是程序規範所規定的行為，大法官無從要求。 叁、回應不同意見其他不受理主張 一、政治問題與政治行為？ 不同意見引論國外實務與學說關於政治問題的論述，但 根據該等標準，並無從得出監察院作為憲法機關名存實亡 ，不是憲法受到侵害，而屬於釋憲機關不宜介入的政治問 題。本席認為所謂政治問題，可以有一個簡單而容易的判 斷標準，如果釋憲機關所要求的行為，不是法律能夠明白 規範的溝通行為，而且是由人民的政治活動才能解決的行 為，就是釋憲機關不宜介入的政治問題。本件聲請所涉及 的是憲法權力機關，未經修憲程序，卻實質上遭廢棄；所 產生的效果，是實現憲法目的的主體肢體殘缺。國家機關 代表國家實現國家的功能，如果國家這個主體局部功能喪 失，權力分立的功能不能發揮，則憲法所欲追求的目的不 能完全實現。如果認為憲法機關的不能存續和運作，屬於 政治問題，則規定在憲法上的各種機關的運作和職權的行 使，皆屬於政治問題，則即便根據大審法第五條第一項第 一款機關爭議，聲請本院大法官解釋，本院大法官亦無解 釋的餘地。為了不受理，而將憲法上所規定的機關行使職 權，解釋為不涉違憲與否的政治行為，是根本摧毀憲法價 值的手段，比起擱置監察院人事同意權的行使，更讓憲法 害怕。 25 二、解釋客體為立法院多數的不真正不作為 本件聲請的解釋客體，並非如不同意見所主張，是程序 委員會的決議行為。一如前述，立法院擱置監察院人事同 意權的行使，乃是立法院多數支持程序委員會不將議案排 入議程的決議所致，監察院人事同意權的不行使，屬於立 法院多數不作為所造成，所以本件聲請的審查客體，是整 體立法院的多數對於憲法所規定人事同意權的濫用。之所 以稱為對人事同意權的濫用，因為以不作為的方式，造成 積極癱瘓國家機關運作的違憲效果。如果以單純的不作為 解讀立法院多數對監察院人事同意權的擱置，恐怕是有意 對憲政秩序已遭破壞的後果視而不見。 三、國會自律的界限 不同意見主張本件聲請屬於釋字第三四二號解釋所謂的 議會自律事項，乃是將本件人事同意權行使，解釋為立法 院內部議事運作的事項。多數意見則從憲法人事同意權的 行使，旨在健全憲政機關，實現憲法機關功能著眼，認為 藉由議會內部的議事運作，達成修憲或凍結憲法條文的效 果，已屬憲法所不能容忍。 釋字第三四二號解釋，所涉及的是議會內部決議程序瑕 疵，是否達於違憲程度的問題。本院大法官透過該號解釋 ，說明議會自治非釋憲機關得介入的立場，是因為立法院 內部表決行為無從調查，甚至立法委員個別的同意或反對 行為都難以調查，釋字第三四二號解釋意旨，僅能援用於 雷同的個案。本件聲請無從調查的部分是不同意見所要求 的協商行為，監察院人事同意權的不真正不作為卻是舉國 皆知的事實，監察院功能完全停頓的違憲狀態，也是不須 26 具備專業憲法知識即可得知，對於憲法遭受如此明顯的侵 害，本院大法官如果懼怕政治壓力而保持沈默，或迴避不 理，甚至特意為立法院多數開脫，則無異鼓勵立法院多數 藉由擱置職權的行使激化對抗，這是不敢堅持獨立審判的 精神而嚴重懈怠職守。 四、本件受理程序未任意解釋聲請意旨 多數意見解釋理由書對於聲請意旨的說明，並未逾越聲 請意旨。聲請意旨對於憲法所規定的監察院人事同意權是 否為立法院的義務，請求本院大法官表示意見，本院大法 官從保護憲法價值的立場，對於該人事同意權的濫用可能 性加以闡明，是本於權力／利不得濫用的原則，說明該職 權的行使界限，也就是說明不濫用權力／利就是行使權力 ／利的界限，而給予合理行使時間的指示，就是表明人事 同意權不得濫用義務的憲法界限。本席曾經於釋字第六○ 六號解釋，提出不同意見書，反對多數意見虛構聲請意旨 ，因為該件聲請的聲請人白紙黑字主張為公司股東的利益 聲請解釋，但是該號解釋的理由書卻白紙黑字寫明聲請人 是為自己權利聲請解釋。與該號解釋相比，即可明白「何 謂大法官任意解釋聲請人之聲明」。不同意見顯然沒有公 正對待多數意見。 五、不應惡意解讀本件聲請偏袒聲請人 至今立法委員聲請遭本院大法官不受理共四十七件（附 表三參照）。聲請人包括朝野政黨立法委員，自民國 83 年以來，執政黨與在野黨立法委員聲請遭不受理的比例為 18： 29，民國 89 年政黨輪替以來，執政黨與在野黨聲請 遭不受理的比例為 11：16。從統計數字，完全不能說明 27 本院大法官行使憲法所賦與的職權時，有任何違背獨立審 判原則之處。 六、能否有效促成監察院復活？ 不同意見因為恐懼大法官解釋不受立法院多數尊重，而 主張對於違憲狀態保持沈默，對於立法院多數維護憲法的 忠誠，不同意見顯然信心不足。本席以為本院大法官受憲 法保障，承擔釋憲任務，應對各國家機關的機關忠誠有基 本的信賴。本件聲請所涉及的違憲行為，應視為僅僅是作 為國家權力機關的立法院對於權力的行使，因為一時時空 環境，有某種嘗試性的特定看法，釋憲機關一旦對於憲法 意旨有所闡明，各受拘束的當事人，應會有共同維護憲法 的誠意。出於此種對立法院善意的理解，解釋理由書對於 立法院多數的不真正不作為，並沒有嚴詞責難，也尊重立 法院擁有周全人事同意權行使機制的立法權限。 附表一：以機關行為非違憲審查客體而不受理之比例 （製表人：彭文茂 製作日期： 96.08.15） 不受理理由 人民、政黨、法人聲請 釋憲之不受理決定 立法委員聲請釋憲之不 受理決定 件數 比例 件數 比例 法院判決非違憲審查客體 1196 69.4％ 1 2％ 行政行為（處分）非違憲 審查客體 14 0.8％ 4 9％ 說 明： １、凡不受理理由為：聲請人主觀指 摘、未具體指明系爭法令有何牴 28 觸憲法，或確定終局裁判未適用聲請解釋的法令，在此皆列入法 院判決本身或其法律見解非違憲審查客體的案例。 ２、人民、政黨、法人聲請釋憲而不 受理的案件，從第六屆大法官時 期迄今 (88.5.14-96.7.31) 共計 1723 件。 ３、人民、政黨或法人聲請釋憲的案 件，如同時聲請統一解釋，而全 案經決議為不受理，仍列入此表分析。 ４、民國 82 年 2 月 3 日增訂大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款以 來，立法委員聲請解釋憲法而不受理的案件共計 47 件。 附表二：立法委員依據大審法第五條第一項第三款規定聲請釋憲案件之分 析（製表人：彭文茂 製作日期： 96.08.15） 聲請依據 解釋字號 行使職權 審查客體 解釋爭點 行使職 權適用 憲法發 生疑義 （以下 皆同） 1. 釋字第 325 號（立法院 [立法委員 洪奇昌等 17 人提案] 、立法委員 陳水扁等 73 人聲請 案） 立法權、 預算審議 權、人事 同意權（ 憲法第 57 條、 第 62 條 、第 63 條） 憲法第 57 條及第 67 條：立法 院之調閱 文件權 1、民國 81 年修憲以後，監察院是否 已非中央民意機構？ 2、監察院為行使糾舉、彈劾與糾正 之職權，仍得否行使調查權？ 3、對於獨立行使職權之國家機關， 監察院之調查權以及立法院之調 閱文件權是否受到限制？ 2. 釋字第 329 號（立法委 員陳建平等 84 人聲請 案） 條約審議 權（憲法 第 63 條） （註六） 憲法第 63 條：立法 院之條約 審議權 憲法第 38 條、第 58 條第 2 項、第 63 條及第 141 條所稱條約之意義？ 是否包括其他國際書面協定，例如用 協定名稱而其內容直接涉及國家重要 事項或人民之權利義務且具有法律上 效力？ 29 3. 釋字第 342 號（立法委 員謝啟大等 58 人、立 法委員林濁 水等 56 人 與立法委員 廖福本等 60 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 憲法第 37 條、第 72 條 1、立法院議事自律之意義為何？ 2、釋憲機關對於立法院議事程序能 否為違憲審查？審查之標準為何 ？ 4. 釋字第 364 號（立法院 聲請案[ 立 法委員陳水 扁等 29 人 提案]） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 憲法第 11 條：立法 院行使法 律審議權 之行為 1、憲法第 11 條所賦予之表現自由是 否蘊含廣電自由，以及是否保障 人民之平等接近使用廣電媒體之 機會？ 2、修正通過之廣播電視法是否符合 憲法第 11 條之規定（廣播電視法 修正通過後？） （註七） 5. 釋字第 387 號（立法委 員陳水扁等 72 人聲請 案） 對行政院 院長之人 事同意權 （憲法第 55 條與 第 57 條 ） 憲法第 55 條、第 56 條、第 57 條：行政 院總辭之 行為 立法委員改選後第一次集會前，行政 院院長及其內閣閣員是否應提出總辭 ？ 6. 釋字第 388 號（立法委 員廖大林等 52 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 憲法第 52 條：立法 院行使法 律審議權 之行為 （ 註八） 現職總統競選連任時，是否仍享有憲 法第 52 條不受刑事訴究之特權？ 30 7. 釋字第 391 號（立法委 員陳水扁等 23 人及立 法委員洪昭 男等 24 人 聲請案） 預算審議 權（憲法 第 63 條 ） 憲法第 70 條：立法 院審議預 算之提議 立法院對中央政府各機關所編列預算 之數額在科目間酌予移動增減並追加 或削減原預算之項目，是否符合憲法 第 70 條之意旨？ 8. 釋字第 392 號（立法委 員張俊雄等 52 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 憲法第 8 條：立法 院行使法 律審議權 之行為 憲法第 8 條第 1 項所規定之「司法機 關」 、第8 條第 1 項與第 2 項所規定 之「審問」以及「法院」 ，其意義為 何？ 9. 釋字第 401 號（立法委 員廖大林等 52 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 憲法第 32 條與第 73 條：立法 院行使法 律審議權 之行為 國民大會代表及立法委員經國內選舉 區選出者，其原選舉區選舉人得以國 民大會代表及立法委員所為言論及表 決不當為理由，依法罷免之，是否受 憲法第 32 條及第 73 條規定之限制？ 10. 釋字第 419 號（立法委 員馮定國等 62 人、立 法委員郝龍 斌等 82 人 、立法委員 張俊雄等 57 人與立 法委員饒穎 奇等 80 人 聲請案） 憲法第 55 條第 1 項：立法 院對行政 院院長之 人事同意 權 憲法第 49 條、憲法 增修條文 第 2 條第 8 項：行 政院院長 之繼任行 為；憲法 第 63 條 ：立法院 之決議行 為 1、副總統得否兼任行政院院長？ 2、對於行政院院長非憲法上義務之 辭職應如何處理？ 3、立法院於民國 85 年 6 月 11 日所 為「咨請總統儘速重新提名行政 院院長，並咨請立法院同意」之 決議，對總統是否具有憲法上之 拘束力？ 31 11. 釋字第 435 號（立法院 聲請案） 不限特定 職權 憲法第 73 條：立法 委員之議 事行為 立法委員張俊宏等 97 人，為院內委 員議事行為受司法機關之偵辦或審判 ，司法機關是否違反憲法第 73 條立 法委員言論免責權規定，而侵犯立法 院之職權？ 12. 釋字第 461 號（立法委 員丁守中等 124 人聲請 案） 質詢權（ 憲法第 57 條第 1 款） ；邀 請政府人 員備詢（ 憲法第 67 條第 2 項） 憲法第 57 條第 1 款 ：立法院 對各部會 首長之質 詢行為； 憲法第 67 條第 2 項 ：政府人 員之備詢 義務 1、立法委員於立法院會議時，是否 得對於參謀總長行使質詢權？ 2、參謀總長得否拒絕立法院各委員 會應邀到會備詢？ 3、司法、考試、監察三院院長得否 拒絕立法院各委員會邀請備詢？ 4、三院所屬非獨立行使職權而負行 政職務之人員，於其提出之法律 案及有關預算案涉及之事項，得 否拒絕立法院各委員會邀請備詢 ？ 13. 釋字第 463 號（立法委 員陳漢強等 85 人聲請 案） 預算審議 權（憲法 第 63 條 ） 85 年度總 預算：行 政院提出 預算案之 行為 行政機關編製之 85 年度總預算中， 教科文經費落實憲法第 164 條所規定 之比例，是否違反憲法對教育科學文 化經費之保障？ 14. 釋字第 467 號（立法委 員郝龍斌等 55 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 憲法增修 條文第 9 條：立法 院行使法 律審議權 之行為 憲法增修條文第 9 條之規定省是否仍 具有公法人之地位？ 15. 釋字第 499 號（立法委 員郝龍斌等 112 人、立 法委員鄭寶 關於國民 大會預算 之審議權 （憲法第 63 條） 憲法增修 條文相關 規定：國 民大會修 憲案審議 1、國民大會於 88 年 9 月 4 日三讀通 過修正憲法增修條文第 1 條、第 4 條、第 9 條暨第 10 條，其修正 程序是否牴觸公開透明原則以及 國民大會議事規則第 38 條第 2 32 清等 80 人 與立法委員 洪昭男等 102 人聲請 案） 程序之行 為 項規定？ 2、第 3 屆國民大會 88 年 9 月 4 日通 過之憲法增修條文第 1 條，國民 大會代表第 4 屆起依比例代表方 式選出，並以立法委員選舉各政 黨所推薦及獨立參選之候選人得 票之比例分配當選名額，是否牴 觸憲法中民主憲政之基本原則？ 3、憲法增修條文第 1 條第 3 項後段 以及第 4 條第 3 項前段有關國民 大會代表之自行延長任期部分， 是否與利益迴避原則有違，而與 自由民主憲政秩序不合？ 16. 釋字第 543 號（立法委 員陳其邁等 78 人聲請 案） 法規命令 之審查權 憲法增修 條文第 2 條第 3 項 ：立法院 對於緊急 命令執行 要點之審 查權 1、緊急命令得否再授權執行機關為 補充規定？ 2、行政院逕依緊急命令所自訂或授 權訂定之行政規則或命令，是否 須送立法院審查？立法院是否有 權審查之？ 17. 釋字第 632 號（立法委 員賴清德等 89 人聲請 案） 對監察院 之人事同 意權（憲 法增修條 文第 7 條 第 2 項） 憲法增修 條文第 7 條第 2 項 ：立法院 對監察院 之人事同 意權 就監察院人事同意權之職權行使，發 生立法院有無行使同意權之義務、程 序委員會一再將該同意權案暫緩編列 議程，發生適用憲法增修條文第 7 條 第 2 項之疑義。 行使職 權適用 法律發 生違憲 疑義（ 以下皆 同） 18. 釋字第 380 號（立法委 員翁金珠等 54 人聲請 案） 法規命令 之審查權 大學法施 行細則第 22 條：教 育部訂定 法規命令 之行為 大學法施行細則第 22 條第 1 項後段 以及同條第 3 項之規定，是否牴觸憲 法？ 33 19. 釋字第 392 號（立法委 員張俊雄等 52 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 刑事訴訟 法與提審 法相關規 定：立法 院行使法 律審議權 之行為 1、刑事訴訟法第 101 條、第 102 條 第 3 項準用第 71 條第 4 項及第 120 條規定，賦予檢察官羈押被 告權限；同法第 105 條第 3 項賦 予檢察官核准押所長官命令之權 ；同法第 121 條第 1 項、第 259 條第 1 項賦予檢察官撤銷羈押、 停止羈押、再執行羈押、繼續羈 押暨其他有關羈押被告各項處分 之權，是否牴觸憲法第 8 條第 2 項？ 2、提審法第 1 條是否牴觸憲法第 8 條第 2 項？ 20. 釋字第 421 號（立法委 員許添財等 58 人聲請 案） 預算審議 權（憲法 第 63 條 ） 立法院決 議：立法 院行使預 算審議權 之行為 立法院於審查 86 年度中央政府總預 算時，決議通過國民大會議長、副議 長之歲費、公費及特別費，是否與憲 法有所牴觸？ 21. 釋字第 426 號（立法委 員洪秀柱等 67 人聲請 案） 法規命令 之審查權 空氣污染 防制費收 費辦法： 環保署訂 定法規命 令之行為 空氣污染防制費收費辦法之授權規定 是否符合具體明確？ 22. 釋字第 436 號（立法委 員蘇煥智等 58 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 軍事審判 法相關規 定：立法 院行使法 律審議權 之行為 軍事審判法第 11 條，第 133 條第 1 項、第 3 項，第 158 條及其他不許被 告逕向普通法院以判決違背法令為理 由請求救濟部分是否牴觸憲法？ 34 23. 釋字第 450 號（立法委 員謝長廷等 54 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條） ；法規命 令之審查 權 大學法及 其施行細 則相關規 定：立法 院行使法 律審議權 之行為與 教育部訂 定法規命 令之行為 大學法第 11 條第 1 項第 6 款及同法 施行細則第 9 條第 3 項明定大學應設 置軍訓室並配置人員，負責軍訓及護 理課程之規劃與教學，是否違反憲法 保障大學自治之意旨？ 24. 釋字第 472 號（立法委 員周伯倫等 52 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 全民健康 保險法： 立法院行 使法律審 議權之行 為 全民健康保險法之強制全體國民納保 及繳費之規定是否違憲？ 25. 釋字第 481 號（立法委 員陳清寶等 104 人聲請 案） 法規命令 之審查權 福建省政 府組織規 程：行政 院訂定法 規命令之 行為 行政院依據省縣自治法第 64 條授權 訂定之福建省政府組織規程不設省議 會、省議員及省長不由人民選舉產生 之規定，是否牴觸中華民國 81 年 5 月 28 日修正公布之中華民國憲法增 修條文第 17 條第 1 款、第 3 款？ 26. 釋字第 485 號（立法委 員蘇煥智等 55 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 國軍老舊 眷村改建 條例：立 法院行使 法律審議 權之行為 國軍老舊眷村改建條例是否違反憲法 第 7 條之平等權？ 27. 釋字第 585 號（立法委 員柯建銘等 93 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 三一九槍 擊事件真 相調查特 別委員會 條例：立 民國 93 年 9 月 24 日公布施行之「三 一九槍擊事件真相調查特別委員會條 例」相關規定是否違憲？ 35 法院行使 法律審議 權之行為 28. 釋字第 599 號（立法委 員賴清德等 85 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、 第 63 條 ） 戶籍法第 8 條第 2 項及第 3 項：立法 院行使法 律審議權 之行為 聲請人就戶籍法第 8 條第 2 項及第 3 項規定所為暫時處分之聲請，是否應 予准許？ 29. 釋字第 601 號（立法委 員柯建銘等 74 人聲請 案） 預算審議 權（憲法 第 63 條 ） 立法院決 議：立法 院行使預 算審議權 之行為 立法院審議 94 年度中央政府總預算 案時，刪除司法院大法官支領司法人 員專業加給之預算，使大法官既有之 俸給因而減少，是否與憲法第 81 條 之規定意旨不符？ 30. 釋字第 603 號（立法委 員賴清德等 85 人聲請 案） 立法權（ 憲法第 62 條、第 63 條） 戶籍法第 8 條：立 法院行使 法律審議 權之行為 戶籍法第 8 條有關請領國民身分證應 捺指紋並錄存之規定是否違憲？ 說明 聲請書如載明係依據司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款之 規定者，即列入本表之比較。 附表三：立法委員依據大審法第五條第一項第三款規定聲請釋憲不受理案 件之分析（製表人：彭文茂 製作日期：96.08.15 ） 聲請依據 解釋字號 不受理理由 行使職 權適用 憲法發 生疑義 （以下 皆同） 1. 第 1050 次 會議（立法 委員鄭寶清 等 77 人聲 請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定人數 。 36 2. 第 1050 次 會議（立法 委員郁慕明 等 59 人聲 請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定人數 。 3. 第 1050 次 會議（立法 委員張俊宏 等 55 人聲 請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定人數 。 4. 第 1102 次 會議（立法 委員李慶華 等 63 人聲 請案） 並非就立法委員行使職權之具體事項，適用憲法規定，而 發生客觀上之疑義。 5. 第 1102 次 會議（立法 委員馮定國 等 100 人聲 請案） 並非就立法委員行使職權之具體事項，適用憲法規定，而 發生客觀上之疑義。 6. 第 1143 次 會議（立法 委員傅崑成 等 56 人聲 請案） 對於總統、副總統之彈劾案時，其事由是否僅限犯內亂、 外患罪，民國 89 年 4 月 25 日修正公布之憲法增修條文第 4 條第 7 項已刪除「內亂、外患罪」 ，所以疑義已不存在， 而無解釋之必要。 7. 第 1229 次 會議（立法 委員廖本煙 等 77 人聲 請案） 1、關於言論免責權之保障範圍，釋字第 435 號解釋闡釋 已甚明確，不生應予補充解釋之問題。 2、關於立法委員言論免責權之保障界限問題及議會自律 原則之內涵，業經釋字第 165 號、第 342 號、第 381 號及第 401 號作成解釋，無另行解釋之必要。 3、立法委員之具體行為是否逾越言論免責權之保障範圍 ，應由審判機關依具體個案加以審查作成判斷，尚非 本院職權。 37 8. 第 1257 次 會議（立法 委員周錫瑋 等 113 人聲 請案） 關於立法院行使調查權，釋字第 585 號已為解釋，所以疑 義已不存在，而無解釋之必要。 9. 第 1257 次 會議（立法 委員張俊雄 等 61 人聲 請案） 1、對於總統、副總統之彈劾案時，其事由是否僅限犯內 亂、外患罪，民國 89 年 4 月 25 日修正公布之憲法增 修條文第 4 條第 7 項已刪除「內亂、外患罪」 ，所以疑 義已不存在，而無解釋之必要。 2、關於立法院行使彈劾總統、副總統之職權而須行使調 查權，釋字第 585 號已為解釋，所以疑義已不存在， 而無解釋之必要。 10. 第 1267 次 會議（立法 委員陳志彬 、羅志明、 顏清標等 87 人聲請 案） 1、聲請人認國民大會職權行使法第 10 條第 1 項規定與憲 法意旨無違，自無對該規定聲請釋憲之必要。 2、聲請人僅主張國民大會職權行使法以及係各黨派依選 舉結果為有利於己之立法規劃，而違背正當修憲程序 及分權制衡原則，卻未具體指明適用憲法何等規定發 生如何之疑義。 3、關於國民大會職權行使法與國民大會代表選舉法發生 違憲疑義，衡諸客觀事實已無解釋之必要。 11. 第 1269 次 會議（立法 委員蔡錦隆 等 100 人聲 請案） 聲請人認立法院就法定預算所為之主決議中關於限制與指 導釋股架構，與交通部執行預算且委任中華電信股份有限 公司海外釋股等行政行為相對立，致適用憲法第 63 條發 生疑義之部分，應屬立法院與行政院間行使職權發生適用 憲法之爭議。 12. 第 1281 次 會議（立法 委員高思博 等 109 人聲 請案） 關於考試院就變更公務人員退休所得方案是否應送立法院 審查之爭議乙事，銓敘部已將上述方案之內容詳細具體化 增訂為退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第 3 點之 1，送請立法院第 6 屆第 3 會期第 3 次會議決定交法 制、預算及決算兩委員會審查在案，是立法院即得依立法 院職權行使法就該要點加以審查，並不生立法委員行使職 權，適用憲法上疑義之問題。 38 13. 第 1298 次 會議（立法 委員柯建銘 等 84 人聲 請案） 關於聲請人適用憲法第 52 條是否發生疑義，聲請人並未 行使罷免權與彈劾權，且立法院行使總統彈劾權以及審查 與表決總統罷免案，均非適用憲法第 52 條規定時發生疑 義之問題。 14. 第 1055 次 會議（立法 委員謝錦川 等 57 人聲 請案） 聲請人之人數不足立法委員現有總額三分之一之法定人數 。 15. 第 1072 次 會議（立法 委員蔡煌瑯 等 68 人聲 請案） 本案係為立法委員個別行使之質詢權，因行政院未予滿意 答覆，而聲請本院解釋宣告省縣自治法第 37 條及公職人 員選舉罷免法施行細則第 29 條規定違憲，與立法委員聲 請之受理要件不符。 行使職 權適用 法律發 生違憲 疑義（ 以下皆 同） 16. 第 1089 次 會議（立法 委員饒穎奇 等 59 人聲 請案） 為選舉委員會不准陳情人登記為候選人是否違法及應循如 何法定途徑請求救濟之問題，與立法委員聲請之受理要件 不符。 17. 第 1108 次 會議（立法 委員蘇煥智 等 61 人聲 請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先徵詢 本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 18. 第 1111 次 會議（立法 委員蘇煥智 等 62 人聲 請案） 關於農會法第 49 條以及農會股金移充事業資金及其繼承 辦法第 4 條與第 5 條之違憲疑義，與立法委員聲請之受理 要件不符。 39 19. 第 1112 次 會議（立法 委員廖福本 等 59 人聲 請案） 聲請人係對釋字第 453 號解釋持不同意見，與立法委員聲 請之受理要件不符。 20. 第 1120 次 會議（立法 委員丁守中 等 55 人聲 請案） 聲請書未載明行使何項職權。 21. 第 1124 次 會議（立法 委員賴勁麟 等 78 人聲 請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先徵詢 本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 22. 第 1126 次 會議（立法 委員李炷烽 等 93 人聲 請案） 未具體敘明行使何項職權以及台灣省內菸酒專賣暫行條例 之規定究有何牴觸憲法之處。 23. 第 1129 次 會議（立法 委員蔡明憲 等 79 人聲 請案） 1、聲請意旨係在對於懲治盜匪條例現在是否尚有效力之 爭議，而非其在適用該條例時，發生該條例有牴觸憲 法之疑義。 2、關於該條例於民國 46 年與 88 年修正是否依據法定程 序為之，依照議會自治原則，應由立法院謀求解決。 3、最高法院對於該條例是否有效之見解，與下級法院之 見解不同，應由終審法院統一其見解，而非法律牴觸 憲法問題。 24. 第 1130 次 會議（立法 委員賴士葆 等 79 人聲 請案） 聲請人係對預算法等法律如何適用 之問題，與立法委員 聲請之受理要件不符。 40 25. 第 1131 次 會議（立法 委員賴士葆 等 97 人聲 請案） 聲請人未具體陳述國家機密保護辦法第 17 條、第 18 條規 定與內政部函示有何牴觸憲法。 26. 第 1137 次 會議（立法 委員李炷烽 等 97 人聲 請案） 聲請人係立法委員受人民陳情而聲請，與受理要件不符。 27. 第 1143 次 會議（立法 委員張俊雄 等 77 人聲 請案） 關於公益彩券發行條例第 4 條有違憲疑義，聲請人並未說 明其於行使何項職權時，適用憲法發生疑義，或適用法律 時發生有何牴觸憲法之疑義。 28. 第 1144 次 會議（立法 委員嚴啟昌 等 62 人聲 請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先徵詢 本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 29. 第 1144 次 會議（立法 委員穆閩珠 等 106 人聲 請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先徵詢 本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 30. 第 1155 次 會議（立法 委員馮定國 等 84 人聲 請案） 1、關於行政院就執行中之核能四廠預算案，如停止執行 ，其適法性有疑義，應屬立法院與行政院間行使職權 發生適用憲法之爭議。 2、聲請人並未說明其於行使何項職權時，適用憲法發生 疑義，或適用法律時發生有何牴觸憲法之疑義。 3、因部分委員提出撤銷連署聲請書，故聲請人人數不足 立法委員現有總額三分之一之法定人數。 41 31. 第 1159 次 會議（立法 委員林政則 等 77 人聲 請案） 聲請人並未說明其於行使何項職權時，適用憲法發生疑義 ，或適用何種法律時發生牴觸憲法之疑義。 32. 第 1180 次 會議（立法 委員陳其邁 等 56 人聲 請案） 在形式上雖有三分之一以上立法委員之連署，但未表明均 已分別提出質詢之事實，難謂已達職權行使之階段。 33. 第 1191 次 會議（立法 委員江昭儀 等 76 人聲 請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先徵詢 本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 34. 第 1194 次 會議（立法 委員邱彰等 76 人聲請 案） 1、黨員違反黨紀應如何處分係政黨內部自治，非釋憲機 關之審查事項。 2、至有關立法委員缺額之遞補與是否適用選罷法之規定 問題，業經本院釋字第 331 號解釋在案，無解釋之必 要。 3、本件係立法委員個人權益問題所引發，聲請人並未敘 明集體行使何項職權而生適用憲法發生疑義或適用法 律發生有牴觸憲法疑義。 35. 第 1214 次 會議（立法 委員江昭儀 等 87 人聲 請案） 本件聲請究係聲請解釋憲法或統一解釋法令意涵不明，且 其聲請未依法定程式表明。 36. 第 1229 次 會議（立法 委員丁守中 等 75 人聲 請案） 系爭技術顧問機構管理辦法則於 92 年 8 月 6 日經行政院 公共工程委員會等公布廢止，本件已無解釋必要。 42 37. 第 1244 次 會議（立法 委員余政道 等 75 人聲 請案） 總統副總統選舉罷免法於民國 92 年 10 月 29 日修正公布 ，業於第 70 條第 1 項增訂「就職未滿一年者，不得罷免 」之但書規定。是本件聲請之疑義已不復存在，核無再為 解釋之必要。 38. 第 1253 次 會議（立法 委員羅志明 等 80 人聲 請案） 屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預先徵詢 本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 39. 第 1267 次 會議（立法 委員趙永清 、賴清德、 陳景峻等 89 人聲請 案） 關於 94 年 5 月 20 日三讀通過國民大會職權行使法第 8 條 及第 10 條第 1 項規定是否有違憲之疑義，聲請人並未敘 明係行使何種職權適用上開法律發生牴觸憲法之疑義；且 衡諸客觀事實，本件聲請所提之各項疑義，已無解釋之必 要。 40. 第 1269 次 會議（立法 委員蔡錦隆 等 100 人聲 請案） 1、關於公營事業移轉民營條例第 13 條有違憲疑義之部分 ，聲請人並未先行使憲法所賦予之修法權限而未果後 ，始提出聲請案，與司法院大法官審理案件法第 5 條 第 1 項第 3 款之規範意旨不符。 2、關於公營事業移轉民營條例施行細則第 8 條有違憲疑 義之部分，聲請人並未先行請求將系爭施行細則規定 重付審查，其就此部分所提之釋憲聲請，亦難謂合法。 3、關於交通部委任中華電信股份有限公司執行 89、90 年 度中央政府總預算之行政行為等有違反憲法第 63 條疑 義之部分，系爭行政行為並非本院得為違憲審查之客 體。 41. 第 1280 次 會議（立法 委員呂學樟 等 101 人聲 請案） 關於國民大會組織法第 9 條、第 10 條及第 14 條之規定有 違憲之疑義，衡諸客觀事實，本件聲請所提之各項疑義， 已無解釋之必要。 43 42. 第 1282 次 會議（立法 委員呂學樟 等 101 人聲 請案） 1、關於終止國統會之運作及國統綱領之適用乙節，總統 並未就此公布法律或發布命令，不生是否違反憲法第 37 條之問題。 2、本件行政機關之相關行為，並非本院得為違憲審查之 客體。 3、聲請人亦未敘明係行使何項職權適用憲法發生疑義， 或適用何種法律發生牴觸憲法之疑義。 43. 第 1288 次 會議（立法 委員莊和子 等 80 人聲 請案） 關於國家通訊傳播委員會組織法第 4 條是否違反憲法第 22 條之疑義，釋字第 613 號解釋皆已闡明在案，已無受理之 必要與實益。 44. 第 1290 次 會議（立法 委員王金平 、黃健庭等 92 人聲請 案） 1、關於公職人員選舉罷免法第 103 條是否有違憲疑義， 係屬於法律修正案仍在立法委員審查、擬議中，而預 先徵詢本院之意見之情形，故非行使職權而適用法律。 2、聲請人指摘法院適用系爭規定之法律見解有所違誤， 與立法委員聲請之受理要件不符。 45. 第 1298 次 會議（立法 委員柯建銘 等 84 人聲 請案） 關於法院組織法第 63 條之 1 第 1 項第 1 款、第 2 款及刑 事訴訟法第 176 條之 1 是否有牴觸憲法之疑義，聲請人未 行使其法律修正之職權，即逕聲請解釋憲法，或法律修正 草案尚在立法委員研擬中，發生有違憲疑慮，卻以聲請憲 法解釋之方式預先徵詢本院意見，均非行使職權而適用法 律。 46. 第 1306 次 會議（立法 委員李復甸 等 111 人聲 請案） 1、普通高級中學課程暫行綱要並非立法院行使職權所適 用之法律，且聲請人並未具體指明其行使職權適用憲 法發生如何之疑義。 2、高級中學教科書各科目審定委員會委員之重新審定行 為是否違憲，並非本院得為違憲審查之客體。 47. 第 1308 次 會議（立法 委員李復甸 等 104 人聲 請案） 1、聲請人係指摘行政院之行為本身牴觸憲法，卻未具體 指明立法委員行使預算審議權而適用憲法發生如何之 疑義。 2、中華郵政股份有限公司董事會決議更改公司名稱，以 及經濟部准許變更公司登記之行為是否違憲，並非本 院得為違憲審查之客體。 44 附註 1、聲請書如載明依據司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款規定提 出聲請，即列入本表比較。 2、第 1004 次會議不受理決議所針對的立法委員彭百顯等 72 人聲請案，以 及第 1269 次會議不受理決議所針對的立法委員蔡錦隆等 100 人聲請案 中部分聲請意旨，屬於聲請統一解釋而非聲請憲法解釋，故不列入。 註一：以行政處分非本院大法官的解釋之客體為由的不受理決定有第 一二六九次會議決議等 14 個決定。 註二：以普通法院判決非本院大法官的解釋之客體為由的不受理決定 ，經常也以聲請人的質疑，屬 於指摘判決認事用法不當為由， 不予受理，例如第一三 ○ 九次會議決議等 1196 個決定。 註三：從楊大法官與齡的不同意見書可以看出受理程序的爭執在於行 使何種職權。 註四：本號解釋同時屬於適用大審法第五條第一項第三款後段的案例 類型。 註五：立法院職權行使法第八條規定：「第一讀會，由主席將議案宣 付朗讀行之。（第一項）政府 機關提出之議案或立法委員提出 之法律案，應先送程序委員會 ，提報院會朗讀標題後，即應交 付有關委員會審查。但有出席 委員提議，四十人以上連署或附 議，經表決通過，得逕付二讀 。（第二項）立法委員提出之其 他議案，於朗讀標題後，得由 提案人說明其旨趣，經大體討論 ，議決交付審查或逕付二讀，或不予審議。（第三項）」 註六：楊與齡大法官於該號不同意見書認為，該件聲請案既未經院會 討論，又非未獲通過的少數立 法委員聲請，因此與大審法第 5 條第 1 項第 3 款的受理要件不符。 註七：查詢廣播電視法修法沿革得 知，在審查廣播電視法第 20 條：「 電臺對國內廣播播音語言應以 國語為主，方言應逐年減少；其 所應占比率，由新聞局視實際需要定 之。」時，周荃委員等 21 45 人提議刪除，葉菊蘭委員等 25 人則提議修正為：「電臺對國內 廣播音語言應以本國語言為主 ，並特別保障少數民族語言，或 其他少數語言族群語言播出之 機會，不得限制使用特定語言播 出之比率。」當時陳水扁委員等 29 人，因為憲法第 11 條所賦 予的表現自由是否蘊含廣電自 由，以及是否保障人民平等接近 使用廣電媒體的機會，適用時滋生疑義，遂於民國 82 年 6 月 30 日提議立法院第 2 屆第 1 會期第 39 次會議討論，經決議函請司 法院解釋，然而 7 月 14 日立法院即已三讀通過刪除廣電法第 20 條。 註八：廖大林委員等人聲請書所說明的聲請目的：「立法院依據憲法 行使職權，審理、制定『總統 副總統選舉罷免法』之際，適用 憲法發生疑義，特請大法官解 釋左列疑義：『憲法本文第五十 二條總統之刑事豁免權，於現 任總統競選連任時，得否據以排 除選舉相關法規之刑事處罰規 定？』鑑於總統選舉具高度政治 性，為免日後徒留爭議，引起 紛爭，使政治動盪、社稷不安， 唯請大法官速予解釋，以俾立 法院制定『總統副總統選舉罷免 法』得以依循。」 部分不同意見書 大法官 余雪明 本席對多數意見就聲請人指本件牽涉立法院及監察院憲法上之 職權行使爭議，認不符司法院大法官審理案件法第五條第一項第 三款規定，應不受理一節敬表同意。但其認為聲請人所指立法院 程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員人事同意案進入院 會表決等情形構成同法第五條第一項第三款立法委員現有總額三 分之一以上就其行使職權適用憲法發生之疑義，予以受理一節， 則贊同彭大法官鳳至所提不同意見書所指此乃機關之具體行為， 46 以及國會內部自律之問題，亦無所謂「疑義」，非本院所得審查 之客體；且縱可為審查標的，至多亦屬同法第五條第一項第一款 規定之總統與立法院之權限爭議問題，此為當事人不適格，應不 受理。 但本件真正之問題尚不在其形式上是否符合司法院大法官審理 案件法第五條第一項第一款或第三款之規定，或聲請人為總統或 三分之一立法委員，而在於其性質上屬於所謂「政治問題」「依 權力分立原則，不受司法審查」（本院釋字第三二八號解釋理由 書參照）。因其欠缺可司法性，縱勉強作其解釋，且言之成理， 亦雖有可行之解決辦法，除或有製造政治壓力之效果外，如未被 尊重，徒傷司法威信，甚或造成不良後果（本院釋字第七十六號 、四九九號、五三○ 號、五八五號等解釋非盡屬政治問題，但均 有其可供記取之教訓）。多數意見指出「享有人事決定權之憲法 機關（應）忠誠履行憲法賦予之權責，及時產生繼任人選，以免 影響國家整體憲政體制之正常運作」（解釋理由書第三段末句） ，作為道德或常識之命題，自為無可辯駁，本席亦極贊成，但如 進一步認為總統如消極不（及時）為提名或立法院消極不（及時 ）行使同意權（如目前之「擱置」不進行表決之情形），造成僵 局，即為違憲（為憲法所不許），則本席歉難同意。因基於民主 政治及政黨政治運作之常軌，僵局有時難以避免，此乃政治部門 應自行解決之問題，並自負政治責任，本院大法官率爾介入，除 違背權力分立原則，有失司法分寸 ，亦造成政治之司法化 （註一） ，為司法部門帶來無窮之後患，亦低估政治人物之政治智慧，爰 提部分不同意見書，理由如下： 權力分立與司法違憲審查 權力分立（ Separation of Power ）為憲政之基本原則 （註二） ，不 47 論是行政立法司法的三權分立或是我國加上考試與監察之五權， 其目的不外是追求「效率」（分工）與避免「暴政」（制衡）， 各權力之間有時難免須重疊（如美國總統對立法有否決權，參議 院對人事有同意權）或混合（如所謂獨立機關有某程度之立法與 司法權）。在美國分權並涉法治（rule of law ）及有限政府（ limited government ）等概念。制衡為一開放性之概念，應追求權 力間之動態平衡，而權力之間，須相互尊重，制衡之餘，更須合 作（註三） 。 違憲審查（judicial review ）（註四） 在權力分立中處於關鍵地位 （註五） ，但以非民選之法官否定民選國會制定之法律之合憲性， 而有所謂「抗多數之困局」（ countermajoritarian difficulty ），違 憲審查之正當性之攻防，固然有諸多理論 （註六） ，要不能違背司 法權之本質 （註七） ：此即被動性，不告不理，不能作成訴外裁判 ；正確性（ just），依一定之程序規範，作成正確之決定，此與 政治追求妥協，無所謂「對」「錯」不同；獨立性，法官之獨立 審判，透過任期保障、待遇保障、利益衝突之迴避以確保之；拘 束性即對當事人及其他國家機關之拘束力，後者非不得設法擺脫 此拘束力，此乃一種動態之平衡關係，但法院不應提供不具拘束 力之諮詢意見(advisory opinion ）。實務上美國最高法院即基於 可司法性（ justiciability ），自我設限（ judicial restraint ）以避免 與政治部門之衝突，並使其裁判更具正確性而合乎司法本質 （註八 ） 。依美國憲法第三條司法權及於「案件或爭議」（ cases or controversies ），由此引申之原則為法院不發出諮詢意見；不對 「政治問題」（ political questions ）作出裁判，當事人須適格（ standing），亦不處理時機未到（ ripeness）或已過氣（ moot）之 問題。此種「不作為之美德」（ passive virtue ）固在延後作成判決 48 之時間使相關爭點經時間之考 驗而更清楚，也是對上述抗多數 困局之一種回應 （註九） 。 政治問題之意義 本院釋字第三二八號解釋固引用「政治問題」之概念 （註十） ， 但此理論來自美國，故先討論其在美國之發展及應用，再說明本 件適用政治問題不審查原則之理由。 在 Baker v. Carr （註十一） 建立六項政治問題不審查之標準：（１ ）憲法已明文規定將議題交由與法院平行的某一政治部門決定； （２）欠缺法院可以發現並操作的解決標準；（３）未作對明顯 涉非司法性裁量之初步政策決定前，無法作成決定者；（４）如 由法院獨立解決，必然會對其他平行政府部門造成不尊重；（５ ）因情勢特殊需要，法院必須無異議支持一已經作成之政治決定 ；（６）法院如就該問題表示意見，將可能形成政府不同部門就 同一問題發表不同聲明的尷尬局面 （註十二） 。依 Prof. Tribe 之說 法，此六項標準分別對法院角色作古典（第一項）、功能（第二 、三項）以及審慎（謙遜）（第四、五、六項）三種理論之解讀 ，其最終只是法院對自身能力的一種認知（ court’s conception of judicial competence ）一種憲法解釋與司法裁量之混合 （註十三） 。 最高法院其後 Justice Scalia 在 Vieth v. Jubelirer （註十四） 之多數意 見中指出此六項標準愈在前面者，其重要性及確定性愈高。在該 案涉及者為第二項，由於此類政治考量劃分選區（ partisan gerrymandering ）之案件，欠缺可以由法院發現並操作之標準， 而決定推翻了十六年前作相反決定之 Davis v. Bandemer （註十五） 一案，了卻多年無謂之訴訟。有趣的是後者雖以六票比三票作成 此類案件具可司法性，亦不認為無法建立可操作之標準，而六票 中之四票要求原告須證明「選舉制度（ electoral system ）一貫性 49 地使一群選民之影響力在整體政治過程中降低」（另兩票則採用 對原告有利之多因素之綜合考量），其後訴訟均因無法滿足此「 一貫性降低」（ consistent degradation test ）標準而失敗。在 Vieth v. Jubelirer 一案投下關鍵性一票之 Justice Kennedy 承認目 前無法建立可操作性之標準而同意多數意見，但認為將來發展亦 不能排除此種可能性。 此外主要考慮第一項，附帶考慮第二項標準尚有涉及彈劾法官 之 Nixon v. United States （註十六） 一案，被告主張由於參議院將眾 議院送來之彈劾書（ articles of impeachment ）交委員會處理，再 向全院報告，並未依規定由參議院對其「審判」（ try），要求 對某被告免職作違憲審查。法院認為憲法起草人無意對審判一詞 增加額外之限制，而憲法並未明白規定如何方算「審判」，卻明 白規定議員應宣誓，三分之二可決票才能判罪（ to convict ）以及 總統為被告時，由最高法院院長擔任審判長。此等明白之規定表 示憲法明文單獨（sole ）賦予參院審判權，故有罪與否應由參院 單獨決定。加以對法官之彈劾為立法權對司法之惟一制衡，且救 濟方法難以設定，開啟司法審查之門將可能導致政局不穩，故認 其為政治問題缺乏可司法性。 Souter 大法官在協同意見書則認為 如參議院以極離譜之方式進行程序，法院亦非無介入之可能。 在 Goldwater v. Carter （註十七） 一案，國會（ congress）於 1978 年 9 月作成附帶決議（ sense of congress resolution ），國會認為 行政部門在作成 1954 年中美協防條約繼續有效之政策改變前應 先與國會諮商。同年 12 月 15 日卡特總統宣布承認中華人民共和 國（PRC），將撤回對中華民國（ROC ）之承認，並於一年後通 知期後終止中美協防條約。若干參議員及眾議員提起訴訟，主張 總統未經參院或參眾兩院同意前不得終止條約。多數意見以為此 50 涉及總統處理外交事務之權力以及國會在何程度內得否定總統行 動（ action），為政治問題，不具可司法性，應由行政部門及國 會自行解決。憲法雖明定參議院得參與條約之批准，對其能否參 與條約之撤銷（ abrogation ）則無規定。由於憲法對條約終止並 無規定，且不同之條約有不同之適當終止程序，本件應依政治標 準處理。 我國政治問題不予審查實務 本院釋字第三二八號解釋為首先引用「政治問題不予審查」原 則，認為憲法第四條所稱固有疆域之界定，為重大之政治問題， 不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋，其背景為當時之統獨爭 議，學者有認為未說明政治問 題不予審查之理由，為美中不足 （ 註十八） 。 此外本院作成解釋，而大法官提出不同意見認為政治問題者， 有釋字第三二九號解釋李鐘聲大法官認涉及條約定義及其審議之 程序，為政治問題，應不予解釋以免司法權之立法化。釋字第三 八七號解釋吳庚大法官認為政務委員應否總辭，具高度政治性， 宜經由實際運作由政治部門自行解決，屬政治問題，應不予實體 解釋 （註十九） 。此外釋字第四一九號解釋，認行政院院長於新任 總統就職時之禮貌性辭職，如何處理乃總統之裁量權限，非本院 審查之事項，算是重申政治問題不審查之原則 （註二十） 。至於釋 字第四九九號解釋，亦曾討論美國政治問題之案例，但認為在該 件並不適用 （註二十一） 。 其後似再無提及政治問題不審查原則之解釋，如涉政治性不願 處理，則從嚴解釋大法官審理案件法第五條第一項各款規定，不 予受理，否則從寬受理，似未建立一貫性之標準。此前大法官吳 庚惋惜如經由釋字第三八七號解釋建立政治問題不審查原則，則 51 其後各方政治衝突形成之案件（如釋字第四一九、四九九、五二 ○ 等號解釋）給釋憲機關帶來鋪天 蓋地的無形壓力，或可避免 （ 註二十二） 。 政治問題之學者見解 我國學者對引進政治問題不予 審查原則持較肯定見解者除上述 吳庚、湯德宗二氏外，廖元豪教授亦持積極肯定之態度 （註二十三） 。李建良教授則持較中性之態度 （註二十四） 。李念祖教授採有條件 接受之立場 （註二十五） 。持較否定態度者為許宗力氏 （註二十六） 與林 子儀氏（註二十七） 。綜合學者之態度，如能採用較確定之 Baker v. Carr 案建立之第一項或第一、二項 標準，並分析其利弊，而作 成政治問題不予解釋之決定， 當可獲得多數學者之支持。 本件為政治問題之理由 依上述 Baker v. Carr 案 Brennan 大法官多數意見之第一、二項 為較重要，較有確定性，且使用較多之標準 （註二十八） 。實務上美 國最高法院判定非可司法性政 治問題存在之主要依據為無司法上 可見之標準（judicially recognizable standards ）以判定其原告違 憲之主張。法院須先檢視相關 憲法條文與原告之法律主張：前者 有無建立可供法院判斷後者之 標準？如無則成立政治問題。換言 之，無法律可供判斷，則非法律問題而屬政治問題 （註二十九） 。如 多數意見所示，聲請人所主張 者為擱置同意權之即構成違憲（或 者再加上多數意見所示「以至 無法及時產生繼位人選」），但憲 法增修條文第七條第二項只規 定監察院院長、副院長、監察委員 「由總統提名經立法院同意任 命之」，對總統應於何時（任期屆 滿前三個月？半年？或者前一 天？）提名，提名何種人士（除非 另有法定資格規定）或因其他 因素而暫不提名（政治氣氛不對， 等候推薦名單）均無規定。反 之立法院何時審查（如暫時擱置） 52 、如何審查（整體或個別考量、寬鬆或深入審查），依上述第一 及第二項標準均屬應由總統及立法院政治判斷之問題，亦難有司 法上可見之判斷標準，其屬政治問題自無疑義 （註三十） 。 尤有進者，民主政治，即政黨 政治，權力分立今已成政黨分立 （註三十一） 。以美國為例，在總統與國會同屬一黨控制時，總統所 提法案或提名案過關機會增加 ，反之亦然，依政黨立場投票已成 常態（註三十二） 。提名案遭國會擱置之例如美國布希總統所提多名 巡迴法院法官即遭反對黨在參 議院以疲勞演說拖延其同意權之表 決（註三十三） 。德國聯邦憲法法院法官因繼位法官未被同意而缺位 數月乃至最長二年亦曾發生 （註三十四） 。德國聯邦憲法法院法第四 條第四項使任期屆滿之法官於 繼位人選產生後正式解職，以補救 此種情形。但同法第六條第二 項僅規定選任繼任人選之作業期限 為任滿前三個月，而未定選任繼任人選之最遲合法期限 （註三十五） 。此種規定亦反證因擱置同意 權行使產生缺位實屬常態亦未聞德 國聯邦憲法法院以此宣告國會 消極不行使同意權為違憲者。 至於何謂「及時」與「合理時 間」，政治行為自有其邏輯，亦 不宜以民商法上之「合理時間 」相繩。美國最高法院在 Coleman v. Miller （註三十六） 認是否「合理時間」（ reasonable time ），不具 可司法性，因對此無從發現可 供司法決定之標準，二年、六年？ 所須考慮因素甚多，政治、經 濟、社會等等，法院無從收集證據 加以判斷，而應由政治部門自 行考慮。舉一極端之例，美國憲法 增修條文第二十七條即經過二 百年以上方經三十八州之批准而生 效，是否因超過合理期限而無 效（確有學者作此主張），但實務 上經法務部法律意見認為依法生效 （註三十七） 。以上說明本件情形 屬於政治問題，縱在德國亦不 以之為違憲審查之標的。司法自制 是美德，亦是避免與政治部門不必要衝突之方法 （註三十八） ，茲引 53 本院翁大法官岳生嘉言，以代結論 （註三十九） ： 面對「政治司法化」、「司法政治化」的嚴苛挑戰，屬 於司法權一環的釋憲機關，應發揮「司法自制」的精神 ，從嚴受理有關政治爭議的憲法解釋案件，並明辨何者 為憲法性的政治爭議，避免涉入非憲法性的政治爭議。 此外，對於憲法性的政治爭議亦應採取較為寬鬆的審查 標準，以避免涉入其他憲法機關所為的政策決定。目前 國內民主政治漸入正軌，政治系統間的溝通對話逐漸趨 向制度化，昔日仰賴釋憲者作為溝通、仲裁中介的功能 條件已不復存在，因此更有理由減少釋憲機制介入政治 爭議，反而應使此類爭議透過政治系統間的內部協調自 行解決才是。 註一：德國聯邦憲法法院對何種案件構成「憲法性質之爭議」，採較 寬大之態度，德國文化上信賴 法治國程序高於民主國程序，加 以聯邦憲法法院司法積極主義 之傾向，導致德國強烈政治司法 化之現象（前德國聯邦憲法法院法官 Prof. Dieter Grimm96 年 6 月 5 日在本院演講「德國聯邦憲法法院與美國聯邦最高法院之 比較」（摘譯）1,5）。但 Porf. Grimm 氏對此現象持比較負面 之評價，並指出有許多方式可 以對抗政治之司法化，甚至聯邦 憲法法院在判決書也會提醒政 治人物，還有許多政治方式可以 解決，不要一直用法律觀點來 討論（同日答王大法官和雄問題 ，紀錄， 12）。 註二：一般請參看 Lawrance H. Tribe, American Constitutional Law, 3rd ed. Vol. 1, 2000 (Tribe), 124-152 ；Stone, Seidman, Sunstein, Tushnet, Karlan, Constitution al Law, 5th ed. 2005 (Stone), 357-361 ；林子儀 、葉俊榮、黃昭元、張文貞編著，憲法—權力分立， 2003（林 54 子儀等），頁 105-126；湯德宗，權力分立新論（卷二），增訂 三版， 2005（湯德宗）， 308-322。 註三：湯德宗，308-322。美國談權力分立，較重制衡，德國則除制衡外， 更強調合作，Donald P. Kommers, The Constitutiona l Jurisprudence of the Federal Republic of Germ any, 2nd ed. 1997 (Kommers), 123 （憲政機關為履行憲政職責之協力義務）。 註四：違憲審查一般參看 Kathleen M. Sullivan, Gerald Gunther, Constitutional Law, Fourteenth ed. 2001 (Sullivan & Gunther), 13-18；Tribe, Chapter 3; Stone, 36-60; 林子儀等，第二章；湯德宗， 2-44、322-329； Alexander M. Bickel , The Least Dangerous Branch, 1962 (Bickel) 。 註五：Hamilton 在 Federalist No.78 中指出法院是人民與立法者之中介 ，使立法者制定法律不能超出憲法範圍。 Bickel 氏則認為法院 具有立法者及行政官所無之處 理原則問題之能力，因其有較佳 之訓練，較有時間與較不受外界影響，Bickel, 23-28 。 註六：如 Tribe 302-311、Stone 49-51、湯德宗，7-42（氏並特別提出 John Ely 之代議補強理論 (representation-reinforcing theory) ，認違憲審 查為保護少數，確保政治過程之公平與開放，與 Bruce Ackerman 之二元民主理論，指司法者代表制憲時民意，其地位較高於立法 時臨時之多數：氏並提出權力分立動態平衡理論，指司法審查為 司法機關與其他憲法權力機關持續互動之過程，非最終之答案， 35-39）。關於法院是否獨占憲法解釋，參考 Tribe, 264-267 。學 者有就憲政主義與違憲審查理論分為四大類者： (1)憲法為契約 (theory of constitu tion as contract) ，司法審查為此有效契約執行 方法之一，其主要學者為 Jon Elster 及 Stephen Holmes ；(2)憲法 為協調之架構(constitution as coordination) ，其強調者為可行性 (workability) ，此說與前說差異只是程 度問題，其主要學者為 55 Russell Hardin ；(3)以過程為基礎之民主理論 (democracy/process- based theory) ，其強調者為過程 (process)、程序 (procedure)以及 民主之程序性質如多數決，此派學者強調過程而非實體(substance) ，對違憲審查較持負面態度， 認應盡量少使用而尊重政治部門 或民意，學者如採基本多數主義者(radical majoritarianism) ，權 利為基礎之多數主義者 (right-based majoritarianism) ，如 Waldron 認司法審查傷害民主辯論之品 質而贊同國會至上主義，採人民 憲政主義 (popular cons titutionalism) ，協調解釋理論 (theory of Departmentalism) 之 Larry Kramer 接受違憲審查，但反對司法至 上(judicial supremacy)；憲法對話/中介人民憲政主義(constitutional dialogue/mediated popul ar constitutionalism) 之 Barry Friedman 肯定 違憲審查透過媒介互動，反應長期民意，並認司法裁判無真正之 最終性，而可能受各種合法或非法之挑戰：以及上述 John Ely 之 民主增強理論(democratic reinforcement) ；以及(4)權利實體為基礎 (right/substance-based theory) 理論，此理論強調權利或實體價值 ，以違憲審查能達成實質正確結果而肯定之，其著者如 Ronald Dworkin 及 Carl Schmitt ，見 Mu-Te Yu, Entrenching Liberal Democracy-As a Matter of Constitu tional Theory and Institutional Design (unpublished JSD dissertatio n, New York University, School of Law, 2007), Chapter 3, esp. 91-92 。 註七：湯德宗， 77、84-88。 註八：Tribe 311-464; Stone 89 -159; Bickel 115-116；湯德宗，88-110。德 國聯邦憲法法院在兩德條約等案亦用司法自制 (judicial restraint) 之觀念，但較之美國，仍有頗重之司法積極主義味道， East-West Basic Treaty Case (1973), Rudolf Hess Case, 55 BVer f GE 349 (1980) 及 Schleyer Kidnapping Case, 46 Bverf GE 160 (1977), Kommers 56 151-2。 註九：事實上美國會控制聯邦法院之管轄權(jurisdiction) ，亦可制定程 序法與證據法以拘束法院，Tribe 267-286，亦曾多次以修憲之方 式，推翻最高法院之判決。 註十：政治問題理論(political question doctrine) 一般參看 Tribe 265-385; Stone 119-158; Bickel 185-198; 林子儀等，94-97、湯德宗，105-110 、吳庚，憲法之解釋與適用 2003（吳庚），577-581。通說「政治 問題」不審查原則不適用於德國，Kommers 153, Vgl. Benda/Klein , Verfassungsprozessrecht, 2, Aufl. 2001 Rn. 23, 24, Vgl. Schlaich- Korioth, Das Bundesve rfassungsgericht, 6 Aufl. 2004, Rn. 505 。但 吳庚 578-579（不受司法管轄之高權行為包括議會對內閣總理之 選任、議員資格之審查、政府 對議會所作之報告或議員質詢之 答覆等）。 註十一： 396 US 186 (1962). 註十二：主要依林子儀等之翻譯（頁 95），第三項為自行翻譯。 註十三： Tribe 366, 385. 註十四： 541 US 267 (2004). 註十五： 478 US 109 (1986)，該案之評論見 Stone 137。 註十六： 506 US 224 (1974)，該案之評論見 Stone 124-126。 註十七： 444 US 996 (1979). 註十八：吳庚， 580、湯德宗， 105-106。 註十九：吳庚， 581、湯德宗， 106-107。 註二十：吳庚， 580、湯德宗， 107-108。 註二十一：解釋理由書第七段。 註二十二：吳庚，581 、湯德宗， 108-110（選擇性魄力）、 231（由於 疑義解釋稀釋原告適格要求，政治問題不予審查之原則已 57 形同虛設）。 註二十三：廖元豪，〈從政治問題理論，論兩岸關係憲法定位之可司 法性〉，《政大法學評論》， 71 期，頁 27-71（28-53）， 氏援用 Cass Sunstein 的司法最小主義，避免不必要之解釋 ，認解釋應符合權力分立下之司法本質；作成政治問題結 論本身實已作成解釋，但與放寬審查密度不同，可以避免 正當化政治部門之行為。 註二十四：李建良，〈論司法審查的政治界限〉，收於氏著，《憲法 理論與實踐（一）》，頁 267-320（314-317），提出幾點 司法權與其他國家機關間權限劃分之問題；李建良，〈政 治問題與司法審查—試評司法院大法官相關解釋〉，收於 氏著，《憲法理論與實踐（一）》，頁 395-434（414-434 ），認政治問題與憲法問題的政治性應有所區別，除憲法 明文規定應由大法官以外之政治部門處理者外，只要是憲 法爭議，不問有無政治性而可處理。 註二十五：李念祖，〈再論「政治問題」理論在我國憲法解釋上之運 用〉，《台大法學論叢》， 29 卷 2 期，頁 1-71（19-34）， 認政治問題不應輕易援用，如援用應合一定之原則，如無 理由宣告違憲、明確指出憲法將系爭問題交由其他政治部 門決定之條項、是否弱化司法審查等。 註二十六：許宗力，〈憲法與政治〉，收於氏著，《憲法與法治國行 政》，頁 1-52（39-51），其主要理由為此理論不易操作， 標準除第一項外不明確、有解釋法律問題之義務等。 註二十七：林子儀，〈司法違憲審查之界限與政治問題理論〉，發表 於《憲法解釋之理論與實務學術研討會》（ 1997），其反 對引進之理由為不易界定、純屬由其他憲法部門自行判斷 58 解決、成「無法」狀態、制度之差異等。 註二十八：第一項較具重要性與確定性為美國最高法院在 Vieth v. Jubelirer 案大法官 Scalia 所指出（位列愈前者愈具重要性及 確定性），亦為我國學者許宗力氏及李建良氏等人所肯認 ，第二項則是美國最高法院在認定屬政治問題使用最多之 因素，因能否作成救濟是可司法性之重要考慮。 註二十九：Stone 131. 註 三 十：本院釋字第五四一號解釋謝在 全大法官之協同意見書參照。 註三十一：Daryl-J. Levinson and Richard H. Pildes, “Separation of Parties , not Powers”, 119 Harv. L. Review. 2311 (2006)(Levinson and Pildes) 註三十二：Ibid. 2333, 2338- 2341, 2345-2347. 註三十三：Ibid. 2371-2375 （在總統之黨控制參院時，總統提名大法官 90%被同意，反之反對黨控制參院時，只有不到六成被同意 。作者並認為疲勞演說之制度化有助於制衡，使美國對大 法官之同意權接近德國須三分之二通過之情形）。 註三十四：Vgl. Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2, Aufl. 2001 Rn. 135; Vgl. Schaich-Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6 Aufl. 2004, Rn. 42. 註三十五：Höfling/Roth, DOV 1997, S. 67 ff ; Rüthers, NTW 1996, 5, 1867ff. 註三十六： 307 US 433 (1939). 註三十七：Stone 132-133。 註三十八：關於美國兩次對國會強大壓力，一次新政時期民主黨之強 大多數，一次是內戰後共和黨的壓倒多數，分別產生對社 經立法寬鬆審查原則及承認國會有權撤回最高法院管轄權 之 Ex-Parte MaCardle 判決，亦可謂法院面對多數政治時之 59 退卻，見 Levinson and Pilde s, 2366-2367 。我國大法官在釋 字第七十六、四一九、四九九、五二○ 、五八五等號解釋 所面對之政治壓力，亦可為殷鑑。 註三十九：轉引自林子儀等， 100（翁氏當時為大法官）。 不同意見書 大法官 彭鳳至 余雪明 本件聲請，除應不受理部分外，多數意見受理解釋部分，就不 同聲請人依相同程序所為相同之程序上請求，先後為合法與不合 法之不同認定，違反司法被動與公平審判原則；又以立法院內部 踐行合憲議事規則之合憲議事行為得作為憲法疑義解釋之審查對 象，違反本院釋字第三四二號、第三八一號及第四九九號解釋所 確立之國會自律與權力分立原則，其受理解釋之程序違法違憲。 至其實體解釋內容，無法確保監察院實質存續與正常運作，反將 更為激化國家機關間之權力衝撞，本席歉難同意，爰提出不同意 見書。 又本件聲請所涉憲法爭議，應於權責機關別無更直接、有效之 解決方法，而依合法程序聲請解釋之前提下，作成由相關國家機 關依憲法忠誠義務協商解決之有拘束力之憲法上宣示，併予指明。 壹、程序不同意見 一、本件聲請不符合三分之一以上立法委員聲請大法官解釋憲 法之法定程序 １、機關之具體行為，並非大法官依三分之一以上立法委員 之聲請所得審查之客體 「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行 使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲 60 法之疑義者」，得聲請解釋憲法，司法院大法官審理案 件法第五條第一項第三款定有明文。 本院依上開規定， 僅有就憲法疑義及法律與命令等一般抽象法規範之合憲 性進行審查之權限，至機關之具體行為是否違憲，譬如 交通部委任中華電信股份有限公司執行中華民國八十九 、九十年度中央政府總預算之行為 （註一） 是否違憲，或 總統批示同意「國家統一委員會」終止運作及「國家統 一綱領」終止適用之行為 （註二） 是否違憲，或教育部高 級中學教科書各科目審定委員會 委員之重新審定行為 （ 註三） 是否違憲，或行政院指示中華郵政股份有限公司更 改為台灣郵政股份有限公司等機關之具體行為 （註四） 是 否違憲， 並非本院依首開規定得為審查之客體，迭經本 院作成決議。 ２、本件聲請乃請求大法官解釋立法院程序委員會之 決議行 為違憲 本件聲請書第十四頁所載聲請意旨總結略謂：「綜前 所述，第六屆立法院程序委員會 濫用議事程序，不當阻 礙監察委員人事同意權進入立法院院會審查，除有干預 立法院全體委員關於憲法上職權之行使，更有動搖憲法 權力分立制度及危害自由民主之憲政秩序之虞，顯屬違 憲行為」（相同意旨見聲請書第一頁至第六頁、第九頁 至第十頁及第十二頁至第十四頁）。由此可知聲請人聲 請解釋憲法，乃在請求大法官解釋，立法院程序委員會 一再暫緩將監察委員人事同意權案列入院會議事日程之 決議行為違憲。 ３、本件聲請應不受理 61 機關之具體行為，尤其機關內部組織 （註五） 之具體行 為是否違憲，並非本院依立法委員現有總額三分之一以 上之聲請所得解釋之客體。系爭 立法院程序委員會之決 議行為，非屬於憲法解釋或一般抽象法規範之合憲性審 查之範圍，自亦非三分之一以上之立法委員所得聲請解 釋之客體。聲請人此一部分之聲請，於法顯有未合，應 不受理。 二、大法官任意解釋聲請人之聲明，違反司法被動原則、禁止 恣意原則與公平審判原則 多數意見認為，聲請人係「質疑立法院程序委員會阻撓 院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會職權，行使 人事同意權是否屬立法院之憲法上義務，以及不行使人事 同意權是否逾越立法院自律權範圍」等「憲法疑義 」，向 本院聲請解釋憲法，與聲請人之聲明明顯不符，違反大法 官應依當事人聲請而為解釋之司法被動原則。 又請求解釋機關具體行為是否違憲之聲明，如可以解釋 為係因機關具體行為而發生適用憲法疑義，故得依司法院 大法官審理案件法第五條第一項第三款規定受理， 則同屬 立法委員現有總額三分之一以上聲請解釋機關具體行為是 否違憲而不受理之前述案例， 亦皆可經由解釋當事人聲明 ，而予受理， 如中華電信釋股案，可以解釋為因交通部執 行預算之行為，發生適用憲法第六十三條之疑義而予受理 ；又如高級中學教科書重新審定行為案，亦可解釋為因上 開重新審定行為，發生適用憲法增修條文等之疑義而予受 理。 多數意見復於解釋理由書第二段敘明「聲請人等就適用 62 憲法增修條文第七條第二項，行使監察院人事同意權，立 法院擱置該同意權之行使，發生有無違憲之疑義」 ，為受 理本案之程序上理由。此一理由所依據之「聲請意旨」， 乃立法院具體行為之違憲審查，與前述多數意見認定聲請 人係聲請「憲法疑義解釋」之意旨不同 （註六） ，其解釋前 後不一，顯失客觀標準，而為任意之解釋。 至多數意見未附理由而逕指本件聲請人就立法院擱置系 爭同意權行使之「 機關具體行為」是否違憲之聲請，「符 合上開規定之要件，應予受理」，與首開大法官迭次就大 法官審理案件法第五條第一項第三款規定所為「機關之具 體行為是否違憲，並非本院依首開規定得為審查之客體」 之闡述及決議不符，其受理程序違法，不待贅述。 由大法官釋憲實例可知，大法官並非每當憲政運作發生 嚴重憲法問題，即發動其解釋權限，而是強調司法必須遵 守法定程序之本質，其權限之發動始具有正當性。因此， 本件多數意見大法官如不能具體指明，同屬立法委員三分 之一以上聲請解釋案件，大法官行使其「解釋」聲請人程 序上聲明之權限與否，以致同類案件有受理或不受理之不 同結果之客觀標準為何；或同屬立法委員三分之一以上聲 請解釋機關具體行為是否違憲案件，其受理或不受理之客 觀標準為何，即難免引起大法官係選擇性行使職權而違反 禁止恣意原則與公平審判原則之質疑。 三、縱依多數意見任意解釋之聲請意旨，本件聲請仍不符合大 法官受理解釋憲法之法定程序 依多數意見任意解釋之聲請意旨，則關於「行使人事同 意權是否屬立法院之憲法上義務」、 「不行使人事同意權 63 是否逾越立法院自律權範圍」等之憲法疑義解釋部分應否 受理，衡諸 大法官一貫見解，應先審查聲請意旨是否已具 體敘明其疑義之內容；至於「立法院程序委員會阻撓院會 行使監察委員人事同意權 ，是否僭越院會職權」之憲法疑 義解釋部分，衡諸 大法官解釋先例，應更先審查「立法院 程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權」是否可作 為大法官解釋憲法疑義之審查客體。 １、本件聲請就「行使人事同意權是否屬立法院之憲法上義 務」？「不行使人事同意權是否逾越立法院自律權範圍 」？並無適用憲法發生疑義之情形 三分之一以上立法委員聲請大法官解釋憲法疑義， 應 具體敘明其疑義之內容，始符合司法院大法官審理案件 法第五條第一項第三款規定憲法疑義解釋之程序要件。 如依聲請意旨並無適用憲法發生疑義之情形，或聲請意 旨並未敘明有何適用憲法發生之疑義者，均屬 與上開法 律規定之程序要件不符，而應予駁回，乃大法官一貫見 解 （註七） 。 本件聲請意旨明示總統之提名及任命權與立法院同意 權行使均屬憲法義務。（參閱聲請書第三頁至第四頁、 第十頁），立法院不能以任何理由予以拒絕 （註八） 。是本 件聲請人 就其行使職權所涉之憲法條文，並未發生疑義 。此一部分聲請不符合司法院大法官審理案件法第五條 第一項第三款規定之程序要件，依大法官一貫見解，應 不受理。 ２、本件立法院程序委員會 阻撓院會行使監察委員人事同意 權之決議行為，依國會自律原則，並非違憲審查之客體 64 Ａ、國會自律之憲法意義與司法審查之界限 關於立法院應如何行使立法權之程序及其司法審查 之界限，大法官曾作成釋字第三四二號解釋，其解釋 理由書第一段及第二段前段肯認依權力分立原則，應 確立憲法上之國會自律原則，並明定司法審查之界限 ，即國會自行訂定之議事規範固可作為法令違憲審查 之客體，然 國會議事規範之適用，除 有不待調查事實 即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者 （註九） 外，並非釋 憲機關審查之對象。 另就修改憲法所進行之程序 ，大法官曾作成釋字第 三八一號解釋，略謂修改憲法所進行之程序，係屬議 會自律之事項，至自律事項之決定，應符合自由民主 憲政秩序之原則。又「修改憲法亦係憲法上行為之一 種，如有重大明顯瑕疵，即不生其應有之效力。所謂 明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議 事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性， 而違反修憲條文成立或效力之基本規範」，本院釋字 第四九九號解釋文第一項，亦可資參照。 大法官基於上開關於國會自律與司法審查界限之解 釋，並已作成「 立法院議事程序如非瑕疵重大明顯， 而有待調查，即非釋憲機關審查之對象」之不受理決 議先例 （註十） 。 Ｂ、立法院相關議事規範並無 瑕疵重大明顯之違憲情形 立法院設程序委員會，立法院組織法第七條定有明 文。又依立法院職權行使法第八條第二項及同法第七 十六條授權訂定之立法院議事規則第十四條第二項規 65 定，政府機關提出之議案 （註十一） ，依法均應先送立 法院程序委員會編列立法院院會議事日程 （註十二） 。 立法院職權行使法第二十九條 固規定，立法院依憲 法增修條文第七條第二項行使同意權時，「 不經討論 」─並非「 不經編列立法院院會議事日程」─交付全 院委員會審查，故該條並 未排除同法第八條第二項規 定之適用，此無論自法令規定或自立法院行使同意權 之議事慣例（註十三） 觀之，並無疑義。 另查立法院議事規則第十七條第一項前段規定， 遇 應先處理事項未列入議事日程，或已列入而順序在後 者，主席或出席委員得依法定程序提議變更議事日程 （註十四） 。是立法院程序委員會依法固有決定立法院 院會議事日程及相關議案審查程序之權限，惟 主席或 出席委員均得依法定程序提議變更議事日程，符合上 開釋字第三四二號解釋理由書所謂「各國國會之議事 規範，除成文規則外，尚包括各種不成文例規，於適 用之際，且得依其決議予以變通，而由作此主張之議 員或其所屬政黨自行負擔政治上之責任」之意旨。 查本件立法院相關議事規範， 尚無違反自由民主憲 政秩序，而違背本院釋字第三八一號解釋，或有本院 釋字第四九九號解釋所謂議事規則明顯而重大牴觸憲 法，致其議事程序已喪失程序之正當性之情形。 至於針對憲法第六十三條所規定之立法院職權，立 法院如何形成其 議事規範及議事慣例，如法律案、預 算案及國家其他重要事項議案之議決，應訂定相同之 審議程序或不同審議程序；又立法院依憲法增修條文 66 第七條第二項行使同意權時，應否修改現行立法院職 權行使法第八條第二項、第二十九條規定及立法院議 事慣例，明定除不經討論交付全院委員會審查外，更 無須先送立法院程序委員會編列立法院院會議事日程 等事項，依現行憲法及前開解釋意旨，均屬國會自律 範圍（註十五） ，非釋憲機關所得審查。 Ｃ、立法院程序委員會踐行立法院相關議事規範之具體行 為並無瑕疵重大明顯之違憲情形 依前開立法院職權行使法等相關規定及立法院議事 慣例，政府機關提出之議案，未經程序委員會編列院 會議程，亦未經主席或出席委員依法變更立法院院會 議事日程者，無法進入院會表決，乃立法院依其議事 規則正常運作之當然結果 （註十六） 。此外本件聲請人 並未指明該院程序委員會踐行議事規則之行為，有何 其他不待調查而重大明顯之瑕疵。是系爭監察院人事 同意權案，因未編列立法院院會議程而無法進入院會 表決，並無瑕疵重大明顯之情形。 Ｄ、本件立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同 意權之決議行為，依國會自律原則，並非違憲審查之 客體 本件多數意見並未指明立法院相關議事規範有何 瑕 疵重大明顯之情形，應宣告其違憲，或依憲法原則對 其適用為合憲性限縮 （註十七） ；亦未指明該院程序委 員會踐行合憲議事規則之行為，有何不待調查而重大 明顯之瑕疵，則該院程序委員會如何審定院會議程， 是否阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院 67 會職權，是否逾越立法院自律權範圍等情，均屬該院 訂定與踐行議事規範之法律問題，非憲法問題，係國 會內部事項，依本院釋字第三四二號、第三八一號及 第四九九號解釋意旨，並非釋憲機關為司法審查之對 象。 ３、小結 本件聲請 並無立法委員三分之一以上行使職權適用憲 法發生疑義之情形；聲請人對其行使職權所應適用之憲 法既未發生疑義，立法院「擱置」系爭同意權行使之行 為，有無違憲之疑義，本非立法委員三分之一以上得聲 請大法官解釋憲法之客體，況依立法院議事規則第十七 條第一項前段規定，主席或出席委員得依法定程序提議 變更議事日程， 故聲請人等對於立法院「擱置」系爭同 意權行使之行為，依立法院議事規範，或依國會自律原 則，變更相關議事規範，均非無排除之可能，故亦無聲 請大法官解釋憲法之必要；至立法院程序委員會一再將 該同意權案暫緩編列議程之具體議事行為是否違憲，不 僅並非立法委員三分之一以上得聲請大法官解釋憲法之 客體，且受國會自律原則在憲法上所設司法審查界限之 限制，而非釋憲機關為司法審查之對象 。 綜上所述，本件聲請縱依多數意見任意解釋之聲請人 聲明，仍不符合大法官受理解釋憲法之法定程序。多數 意見通過受理本案解釋部分，其程序自屬違法、違憲。 四、釋憲程序違法、違憲之影響 １、釋憲機關高度政治化之疑慮 司法院大法官之權限，無論憲法與法令之最終解釋、 68 總統、副總統之彈劾及政黨違憲解散之審判等，多與政 治問題相關。 大法官以解釋向國人明確宣示，大法官會議為法院、 大法官為行使司法權之憲法上法官。因此大法官會議為 解決政治爭議所為之解釋「屬國家裁判性之作用，乃司 法權之核心領域」 （註十八） ，與政治部門以政治利益考 量解決政治爭議之政治決定不同。惟其區分標準何在？ 應該是大法官於同一解釋所提出者，即大法官遵守「被 動依法定程序」 （註十九） 行使職權之限制，因此其就政 治爭議所為有拘束力之判斷，始符司法權本質，而與政 治決定有所區分 （註二十） 。 多數意見受理本件解釋之程序違法、違憲，偏離「被 動依法定程序」行使職權之司法本質，已如前述。大法 官會議，與德國聯邦憲法法院之權限與行使權限之程序 近似，而皆不具備美國最高法院之歷史傳統。在沒有憲 法及法律明文規定之法制基礎下，如果逕以前後不一之 解釋，自我創設近乎「自由選案」之權限時，似宜以德 國憲法訴訟法學者，對該國聯邦憲法法院如有類似美 國最高法院之自由選案權限時之警語為戒，即此一權 限，將意謂該院之「高度政治化」（ ein hohes Maß an Politisierung ）（註二十一） 。 ２、破壞權力分立之憲法基本原則 立法委員如在立法院程序委員會長期表決失利，因而 指責程序委員會之決議行為違憲，其真誠無助固可諒解 ，惟大法官作為司法機關，未遵守法定程序與其權限之 憲法界限而不予受理聲請，反而扭曲此一合憲之民主多 69 數決結果為「憲法疑義」而受理解釋， 則立法院各委員 會擱置議案之議事慣例 （註二十二） ，沒有一件不能因此一 先例而包裝成「是否逾越議會自治權範圍之憲法疑義」 ，故受大法官以憲法疑義解釋之名進行通常議事行為之 違憲審查，並作成各該擱置行為是否逾越議會自治權範 圍而合憲或違憲之有拘束力之解釋，以取代各委員會之 決議。如此不僅國會自律、權力分立原則流於空談，可 能連民主政治原則上尊重民主多數決之憲政體制，也將 不保。至於本院釋字第三四二號解釋極力避免「將政治 議題之爭議，移轉於司法機關」 （註二十三） 所展現之釋憲 機關忠誠，更是只能付諸流水。 貳、可能之司法救濟程序─機關權限爭議 一、原因事實 本件聲請之相關事實，涉及總統於九十三年十二月二十 日向立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委員，迄 第五屆立法委員最後一次會議，並未就該案宣讀標題或進 行審查。嗣第六屆立法委員於九十四年二月一日就職後， 總統復於九十四年四月四日咨請立法院依總統九十三年十 二月二十日咨文原提名名單行使第四屆監察院人事同意權 。立法院至今未以院會就該人事同意權案作成決議，而造 成另一憲法機關─監察院空懸之憲政危機。 二、可能之聲請程序與適格之聲請人 本件憲政危機如必須以司法途徑解決，應以憲法上權責 機關別無更直接、有效之解決方法，而以自己名義、循法 定程序請求司法救濟，並受司法解釋拘束者為限，以免司 法解釋變質為憲法上權責機關之諮詢意見或施壓手段。 70 基於監察委員之人事任命，依憲法增修條文第七條第二 項規定乃總統與立法院共同之憲法上權限與職責，故依司 法途徑解決前開憲政危機時，適格之聲請權者，應為憲法 賦予相關權限與職責之憲法機關，即總統與立法院。換言 之，憲法機關行使職權，因他憲法機關之行為或不行為， 致與他機關之職權發生適用憲法之爭議，如總統認立法院 未以院會形式表決系爭監察委員人事同意權之不行為，侵 害其憲法上之提名權；或立法院認總統提名監察委員之行 為，侵害其憲法上之同意權，而無其他有效之途徑可資解 決其爭議，於本案且已造成另一憲法機關─監察院空懸之 憲政危機時，自屬總統與立法院間，因行使職權與其他機 關之職權，發生適用憲法之爭議，依司法院大法官審理案 件法第五條第一項第一款中段規定之意旨，應由總統，或 立法院依上開法律規定之機關權限爭議程序，聲請解釋 （ 註二十四） 。 當憲法賦予相關權限與職責之憲法機關，即本件總統與 立法院，並未循合法之程序，提出明確之程序上請求以表 示願受司法解釋拘束而聲請解釋時，則三分之一立法委員 並無代為請求解釋之必要性與正當性，一方面避免限制總 統與立法院循政治途徑解決憲政爭議之空間 （註二十五） ；另 一方面亦保護司法資源不致濫用。 叁、實體不同意見 本件聲請所涉憲法爭議，如權責機關別無其他更直接、有 效之解決方法，而依合法程序聲請解釋時，本席亦不贊同多 數意見所為之實體解釋。 一、憲法增修條文第七條第二項規定之規範意旨 71 １、提名權與同意權，均屬憲法明定國家機關之憲法上權力 （利）與義務 憲法增修條文第七條第二項規定，監察委員應由總統 提名，經立法院同意任命之。由此可知，憲法明定監察 委員之任命程序，為總統享有提名權，立法院享有同意 權，任何其他國家機關皆不得取代總統而為提名，或取 代立法院而為同意，否則即屬違憲。 基於「確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲 法機關無可旁貸之職責」 （註二十六） ，故提名權、同意權 ，不僅為憲法明定總統與立法院之憲法上權力（利）， 亦為其義務。總統如消極不為提名，或立法院消極不行 使同意權 （註二十七） ，亦均屬違憲。 ２、提名權與同意權應如何行使，為高度政治問題 憲法或憲法增修條文就總統應如何行使其監察委員提 名權，立法院應如何行使其監察委員同意權，二憲法機 關應如何「共同」完成一憲法上之人事任命，未設明文 規定。由於提名與同意，均屬憲法上之政治行為 （註二十 八），在憲法上並無唯一正確之行為方式可言，相關機 關自有相當之形成空間，原則上 無請求司法救濟之必要 （註二十九） 。 ３、憲法上高度政治性問題之解釋方法 大法官應依憲法及法律行使權限，對於符合法定程序 要件之聲請案件，原則上有受理權限，亦有受理之義務 。故本件如係依合法、合憲之程序受理解釋，大法官自 應極力探求憲法增修條文第七條第二項規定之憲法意旨。 憲法上監察委員之提名權與同意權應如何行使，乃高 72 度政治性問題，自憲法之規範內容而言，已無法提供明 確之「是非」標準 （註三十） ，而毋寧以釋憲制度之功能 為出發點（ funktionell-rechtlicher Ansatz ），探求各國家 機關分工與合作之可能性，不僅維護文義上之憲法，更 重要的是維護文義憲法與憲法功 能秩序之銜接與運作 （ 註三十一） 。 ４、憲法明定國家機關之共同責任，應由國家機關本於憲法 忠誠義務，協商完成 憲法忠誠義務雖未見諸憲法明文規定，但不僅為憲政 制度正常運作所必須，亦蘊含於責任政治之政治倫理， 其規範性不容置疑 （註三十二） 。 憲法增修條文第七條第二項規定提名權、同意權，分 別為總統、立法院憲法上之權力（利）與義務，其目的 並非使總統為提名而提名，立法院為同意而同意，而是 使二個國家機關，「共同」完成另一個憲法機關─監察 院重要成員人事任命之權責。故探求憲法增修條文第七 條第二項之規範意旨，應不得將監察委員之人事任命， 分割為二種彼此獨立之權力（利）與義務：總統單方擁 有提出人選之權利，謂之「提名權」；立法院亦得依多 數決全部不同意總統提出之人選，謂之「同意權」，只 須總統「適時」提出人選、立法院以院會方式「適時」 依法表決，即屬合憲。如此文義之解釋，可能造成總統 不斷提名而立法院不斷否決，形式上均屬合憲，但監察 委員人事任命之憲法任務無法完成，實質上不符合憲法 功能秩序之結果。不啻 由釋憲機關以解釋宣示如何形成 「合憲」之憲政僵局，基於釋憲機關護憲功能之考量， 73 應為不容許之解釋方法。 是依憲法明定監察委員之人事任命，為總統與立法院 共同之憲法上權限與職責之制度功能觀之，憲法增修條 文第七條第二項規定之意旨，應在促使總統與立法院， 本其憲法上機關忠誠義務，就監察委員之人事任命進行 協商，以謀求憲法秩序之和諧與穩定，而避免各行其是 所產生之憲政僵局 （註三十三） 。 ５、獨立機關之人事任命，應由權責機關協商產生最適當人 選 監察院依憲法增修條文第七條第五項規定，乃依據法 律獨立行使職權之機關。由同條第二項明定監察委員之 人事任命，為總統與立法院共同之憲法上權限與職責之 制度功能觀之，其意旨除貫徹憲法上權力分立與制衡之 一般憲政法理外，更在維持該機關之獨立性，而促使總 統與立法院就監察委員之人事任命進行協商，以遴選最 適當之人選 （註三十四） 。在我國目前總統與立法院各有其 直接民意基礎之憲政體制下，縱使總統與立法院多數政 黨屬性相同，尚不得將監察委員人事任命程序簡化為由 總統單方提出全部人選，立法院「附議」或「淘汰」之 程序，何況總統與立法院多數政黨屬性不同。 二、多數意見之解釋無法確保監察院實質存續與正常運作 １、多數意見解釋方法之闕失 多數意見以憲法增修條文第七條第二項之規定，乃制 憲者基於權力分立與制衡之考 量所為之設計，固非無見 （註三十五） 。惟憲法上權力分立與制衡之考量，多形諸於 監督或負責之設計，與憲法明定監察委員之人事任命， 74 為總統與立法院共同之憲法上權限與職責之特殊制度設 計尚有不同，加以考量獨立機關之特性，其重要成員之 人事任命，應由權責機關超越政治實力抗衡，而以尊重 多數、保護少數為原則，協商合作產生最適人選，始足 以表彰相關人員之中立性，並維繫其獨立行使職權之正 當性與公信力。 多數意見未以總統與立法院如何共同完成監察委員人 事任命之憲法任務為考量，而援用憲法上一般權力分立 與制衡原則，將監察委員之人事任命，分割為二種彼此 獨立之權力（利）與義務，即「總統享有監察院人事之 主動形成權，再由立法院就總統提名人選予以審查，以 為制衡」 ，應認為其解釋方法有所闕失。 至世界各國憲法，包括我國憲法，為避免因繼任人選 一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運作， 而明文規定其銜接機制者，適足以反證繼任人選無法「 適時」產生，寧為憲法上常發生之問題，因此各國憲法 乃預為補救措施，尚難據以論證享有人事決定權之憲法 機關因而負有更高或更低之憲法上忠誠義務之理由。至 多僅得在解釋理由完成享有人事決定權之憲法機關如何 竭盡其憲法忠誠義務，仍無法完成憲法付託任務之論證 後，始得作為向修憲機關或立法機關應為補救措施之修 憲或修法呼籲，亦併予指明。 ２、多數意見之解釋無法確保監察院實質存續與正常運作 多數意見將監察委員之人事任命，分割為總統之提名 權，與立法院之同意權，其當然結果為多數意見於解釋 理由書第四段所述「立法院就總統所提監察院人事議案 75 積極行使同意權，不論為同意或不同意之決定， 即已履 行憲法所定行使同意權之義務；若因立法院為不同意之 決定，致監察院暫時無從行使職權者，總統仍應繼續提 名適當人選，咨請立法院同意，立法院亦應積極行使同 意權，此係總統與立法院之憲法上義務」，換言之，即 二個憲法機關一再重複提名與表決， 無論監察院是否實 質存續與正常運作，均屬已履行憲法所定「總統與立法 院之憲法上義務」。 查二個憲法機關一再重複提名與表決大戰，乃古典權 力對抗之基本原型，實不勞大法官侈談「憲法上機關忠 誠義務」 （註三十六） ；相對而言，「擱置」反而是較溫和 ，且較能保護被提名人聲譽之手段。多數意見未以確保 監察院實質存續與正常運作為重，諭示相關機關於較溫 和之「擱置」階段，應本於「憲法上機關忠誠義務」， 儘速協商解決憲政爭議，反而宣示 在憲法上必須共同完 成單一憲法任務之相關機關，可以各行其是，縱使「監 察院暫時無從行使職權」，仍不惜以最激烈之手段，以 所有被提名人之聲譽為犧牲品，進行權力對抗。如此激 化國家機關間權力衝撞，而不顧憲法付託如何完成之解 釋，本席無法贊同。 ３、引發本件解釋之事實，難以依多數意見解釋意旨為適當 之處理 Ａ、以解釋建立提名權、同意權之行為規範？ 多數意見嘗試為總統之提名權與立法院之同意權 建 立行為規範，惟於解釋文僅論及總統應「適時」提名 繼任人選，立法院亦應「適時」行使同意權，然而何 76 謂「適時」 （註三十七） ？本件總統於九十三年十二月二 十日向立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委 員，是否「適時」？總統如未「適時」提名繼任人選 ，立法院是否尚有「適時」行使同意權之義務？似將 衍生更多憲法爭議；而大法官宣示總統享有完全之監 察院人事主動形成權，並無任何限制；立法院則僅得 「就總統提名人選予以審查」，而不得對總統提名之 程序為審查，就建立公正之提名權與同意權之行為規 範而言，似僅對立法院行使同意權之範圍設限，而有 所偏失。 Ｂ、以解釋取代立法院議事規則？ 本件並無憲法上依據，以宣告立法院職權行使法第 八條第二項規定違憲，亦無憲法上理由，以宣告立法 院程序委員會依該條規定決議阻擋總統所提監察院人 事議案列入院會議事日程之行為違憲 （註三十八） ，則引 發本件解釋之爭議，如可依據本解釋而不經編列立法 院院會議事日程即交付全院委員會審查，則國會自律 原則將全盤瓦解，應不可行；如仍須依立法院議事規 則循國會議事程序解決，則問題回到原點。大法官解 釋，似僅有參考或施壓之意義。 77 附表一：三分之一以上立法委員聲請憲法疑義解釋不受理案分析一覽表 製表日期：2007.7.26 製 表 人：助理劉家昆 不受理理由 大法官會議 會次及時間 聲請人及 聲請時間 未行使 職權 無適用 憲法發 生疑義 其他 1 第一○ 五○ 次 (85.06.07) 立法委員鄭寶清等七 十七人（85.02.15) 不足法定人數 2 第一○ 五○ 次 (85.06.07) 立法委員郁慕明等五 十九人(85.03.21) 不足法定人數 3 第一○ 五○ 次 (85.06.07) 立法委員張俊宏等五 十五人(85.03.22) 不足法定人數 4 第一一○ 二次 (87.09.25) 立法委員馮定國等一 百人(87.01.08) ˇ 5 第一一三七次 (89.03.10) 立法委員李炷烽等九 十七人(89.02.09) ˇ 6 第一一四三次 (89.06.02) 立法委員傅崑成等五 十六人(87.05.29) ˇ 7 第一一四四次 (89.06.09) 立法委員嚴啟昌等六 十二人(84.02.06) ˇ 8 第一一五五次 (89.12.17) 立法委員馮定國等八 十四人(89.10.30) 1、未具體指明行使何項 職權 2、不足法定人數 9 第一一五九次 (90.02.09) 立法委員林政則等七 十七人(89.10.16) 未具體指明行使何項職 權 10 第一二一四次 (92.03.21) 立法委員江昭儀等八 十七人(92.01.06) 不合法定程式 78 11 第一二二九次 (92.09.26) 立法委員廖本煙等七 十七人(91.10.24) 1、無解釋之必要 2、應由審判機關依具體 個案作成判斷，尚 非本院職權 12 第一二五三次 （93.12.17） 立法委員羅志明等八 十人（92.09.12） ˇ 13 第一二五七次 （94.02.25） 立法委員張俊雄等六 十一人（87.05.05） ˇ 14 第一二五七次 （94.02.25） 立法委員周錫瑋等一 百十三人（ 89.06.01） ˇ 15 第一二六七次 (94.06.17) 立法委員陳志彬等八 十七人（94.06.02） 衡諸客觀事實，已無解 釋之必要 16 第一二六九次 （94.07.30） 立法委員蔡錦隆等一 ○○ 人（94.07.15） 1、屬立法院與行政院間 行使職權發生適用 憲法之爭議 2、系爭行政行為並非本 院得為違憲審查之 客體 17 第一二八一次 （95.03.24） 立法委員高思博等一 ○ 九人（ 95.02.17） ˇ 18 第一二八二次 （95.04.21） 立法委員呂學樟等一 ○ 一人（ 95.03.24） ˇ 1、行政機關之相關行為 ，並非本院得為違 憲審查之客體 2、未敘明係行使何項職 權 19 第一二九八次 （96.01.25） 立法委員柯建銘等八 十四人（95.12.14） ˇ ˇ 未敘明有何適用憲法發 生之疑義 79 20 第一三○ 六次 （96.06.22） 立法委員李復甸等一 一一人（96.03.06） 1、未具體指明其行使職 權適用憲法發生如 何之疑義 2、行政機關行為是否違 憲，並非本院得為 違憲審查之客體 21 第一三○ 八次 （96.07.13） 立法委員李復甸等一 ○ 四人（ 96.06.23） 1、未具體指明其行使職 權適用憲法發生如 何之疑義 2、行政機關行為是否違 憲，並非本院得為 違憲審查之客體 附表二：三分之一以上立法委員聲請 憲法疑義解釋不受理案不受理理由統 計表 製表日期：2007.7.26 製 表 人：助理劉家昆 說明：全部計有 21 件憲法疑義解釋之不受理案，惟部分不受理案同時有多個不受理理 由，是各不受理理由案例類型件數之加總，與實際案件件數不同。 不受理理由 件數 佔全部憲法疑義解釋 不受理案之比例 未行使職權 2 9.5% 無適用憲法發生疑義 9 42.9% 未敘明有何適用憲法發生 之疑義 3 14.3% 未敘明行使何項職權 3 14.3% 80 具體行為非違憲審查之客 體 5 23.8% 無解釋之必要 2 9.5% 不足法定人數 4 19% 屬機關爭議 1 4.8% 註一：參閱 94.7.30 大法官第 1269 次會議不受理決議案就立法委員蔡 錦隆等 100 人聲請解釋交通部委任中華電信股份有限公司執行 中華民國八十九、九十年度中 央政府總預算之行政行為，有違 憲疑義部分，作成「 依司法院大法官審理案件法之規定，本院 僅有權就法律與命令等一般抽象法規範之合憲性進行審查，系 爭行政行為並非本院得為違憲審查之客體，是該部分之聲請， 於法亦有未合」，故該案應不受理之決議文。 註二：參閱 95.4.21 大法官第 1282 次會議不受理決議案就立法委員呂 學樟等 101 人聲請解釋，總統批示同意「國家統一委員會」終 止運作及「國家統一綱領」終 止適用，違反憲法增修條文前言 部分，作成「 行政機關之相關行為，並非本院得為違憲審查之 客體（司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款參照） 」 ，故該案應不受理之決議文。 註三：參閱 96.6.22 大法官第 1306 次會議不受理決議案就立法委員李 復甸等 111 人聲請解釋教育部高級中學教科書各科目審定委員 會委員之重新審定行為，牴觸 憲法增修條文所確立之中華民國 主權及國家定位不當濫用審查 權限，有實質違背憲法所揭櫫多 元教育之旨趣，並違反憲法第 十一條、第二十二條、第一百零 八條、第一百零九條、第一百 十條、第一百五十八條、第一百 六十七條，及憲法增修條文前 言、第十條第十一款及第十一條 81 之疑義部分，作成「 本院僅有權就憲法疑義，及法律與命令等 一般抽象法規範之合憲性進行審查，高級中學教科書各科目審 定委員會委員之重新審定行為是否違憲，並非本院得為違憲審 查之客體，是該部分之聲請，於法亦有未合 」，故該案應不受 理之決議文。 註四：參閱 96.7.13 大法官第 1308 次會議不受理決議案就立法委員李 復甸等 104 人聲請解釋行政院指示中華郵政股份有限公司，經 董事會決議更改公司名稱為台 灣郵政股份有限公司，並且經申 請經濟部變更公司登記准許， 已與法律授權執行郵政業務機關 組織之內容相悖，違反權力分 立原則，逾越行政權本質而侵害 立法權，明顯與憲法相牴觸一案，作成「 聲請人係指摘行政院 之行為本身牴觸憲法，卻未具體指明立法委員行使預算審議權 而適用憲法發生如何之疑義 」，故該案應不受理之決議文等案 例。 註五：立法院組織法第七條規定：「立法院設程序委員會，其組織規 程，另定之」。是立法院程序 委員會，乃基於業務分工，於機 關內部設立之組織（中央行政 機關組織基準法第三條第四款參 照）。 註六：本件相關憲法爭議，依多數意見解釋理由書第一段所載，乃立 法院因其程序委員會踐行合憲 之議事程序，未將系爭人事同意 權案列入院會議事日程，因此 立法院至今「尚未」以院會表決 之方式，行使系爭人事案之同 意權。既非立法院「消極不行使 」，亦非「拒絕行使」或「擱 置」系爭人事同意權案。多數意 見此一受理之理由，除與多數意見認定聲請人聲請之意旨不同， 與聲請人聲明亦不相同外，與相 關憲法爭議之事實亦有不符。 註七：大法官依三分之一以上立法委員聲請憲法疑義解釋不受理案之 82 不受理理由係「並無適用憲法 發生疑義」或「並未敘明有何適 用憲法發生之疑義」者，佔此 類聲請全部不受理案件之近六成 ，參閱附表一「三分之一以上 立法委員聲請憲法疑義解釋不受 理案分析一覽表」及附表二「 三分之一以上立法委員聲請憲法 疑義解釋不受理案不受理理由統計表」。 註八：多數意見通過之解釋文釋示：「總統如消極不為提名，或立法 院消極不行使同意權，致監察 院無從行使職權、發揮功能，國 家憲政制度之完整因而遭受破 壞，自為憲法所不許」等語，並 未對聲請人所闡述之憲法增修 條文第七條第二項規定意旨，為 更進一步闡釋。 註九：參閱本院釋字第三四二號解釋理由書第三段前段。 註十：「若有如聲請人所指立法程序之瑕疵，亦非重大明顯，而有待 調查。依本院釋字第三四二號 解釋意旨，在現行體制下，本院 對此事實之調查受有限制，仍 應依議會自治原則，由立法院謀 求解決」，參閱 88.11.18 大法官第 1129 次會議議決立法委員蔡 明憲等 79 人為「懲治盜匪條例」之效力問題聲請解釋案應不受 理之決議內容第二段。 註十一：所謂「議案」係指提案之意，範圍較「法律案」為廣，法律 案僅為「議案」之一種。立法院所 處理之議案，包括憲法修 正案、領土變更案、法律案、預（ 決）算案、戒（解）嚴案 、大赦案、宣戰案、媾和案、條約 案、行使同意權案等，參 閱周萬來，立法院職權行使法逐條釋論， 2004 年 11 月初版一 刷，頁 73。 註十二：參閱周萬來，前揭書，頁 73-75；99-100。 註十三：參閱立法院第五屆第三會期第十四次會議紀錄、立法院第五 屆第四會期第一次會議紀錄有關立 法院行使大法官人事同意 83 權之過程，載立法院公報，第 29 卷第 33 期，頁 1 及第 29 卷 第 38 期，頁 1、7。 註十四：周萬來，前揭書，頁 297；曾濟群，國會立法與程序， 2001.11 初版，頁 54、55。 註十五：參閱曾濟群，前揭書，頁 56、57。 註十六：參閱曾濟群，前揭書，頁 47-54。 註十七：參閱本院釋字第四九九號解釋文一。 註十八：參閱本院釋字第六 ○ 一號解釋理由書貳、第一段及第二段。 註十九：參閱本院釋字第六 ○ 一號解釋理由書貳、第二段。 註二十：德國憲法訴訟法學者亦採此一見解，認為德國聯邦憲法法院介 於政治與法律之間，而以法院 形式行使職權，乃以遵守司法被 動原則及法定程序，俾與國家 其他政治部門之權限有所區分， 參閱.Benda/Klein, Verfassungsprozeß recht, 2. Aufl.2001 ,Rn. 26. ；Schlaich-Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6. Aufl. 2004, Rn.505, 512 註二十一：參閱 Benda/Klein, Rn. 23, 24. 註二十二：參閱許劍英，立法審查理論與實務， 2000 年初版，頁 113- 115；曾濟群，前揭書，頁 118、119。 註二十三：參閱本院釋字第三四二號解釋理由書第三段。 註二十四：參閱 Benda/Klein, Rn. 1013-1033. ；Schlaich-Korioth, Rn.94. 註二十五：譬如大法官就本件事實爭議，實無以解釋拘束總統不得重 新提名或變更部分提名人選；立法院則必須就系爭總統提 名案之全部人選以院會表決之權限，亦無此必要。 註二十六：參閱多數意見通過之解釋文。 註二十七：本件並非立法院「消極不行使」，亦非「拒絕行使」或「 擱置」系爭人事同意權案，已如前述。 84 註二十八：本件聲請書明確指出「任命權、提名權與同意權行使均屬 憲法上之政治行為」（參閱聲請書第三頁）。 註二十九：本件相關爭議如由大法官依「政治問題原則」決議不予受 理，自比較釋憲制度觀之，具有相當之合理性。 註三十 ： 參 閱Benda/Klein, Rn. 21. 註三十一：參閱 Schlaich-Korioth, Rn.506-509. 註三十二：參閱本院釋字第五二 ○ 號解釋蘇俊雄大法官協同意見書五 ；並參閱 Benda/Klein, Rn. 183 及多件德國聯邦憲法法院裁 判 BverfGE 29, 221 ( 226 f.) ; 89, 155 （190 ff.）; 90, 286 （ 314f.）; 97, 350 （375 ff.） . 註三十三：參閱本院釋字第五二 ○ 號解釋文最後一段「倘立法院作成 反對或其他決議，則應視決議之內容，由各有關機關依本 解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途 徑解決僵局」。 註三十四：學者認為憲法法官之選任如採「政黨比例」產生，可以適 切反應社會上不同政治價值的實力，對憲法的健康成長較 有助益；或於國會採三分之二、四分之三或五分之三的特 殊多數決，而非普通多數決選任憲法法官，則至少少數政 黨對憲法法官人選的意見也相當程度能獲得尊重，參閱許 宗力，〈憲法與政治〉，載氏著憲法與法治國行政，1999 年 3 月初版，頁 18、19，其中表現對大法官素質與憲法成 長關係之關切，似乎遠超過權力分立與制衡之要求。 註三十五：我國總統與立法院間並不存在制衡與負責關係（本院釋字 第四一九號解釋參照），多數意見將憲法增修條文第七條 第二項之規定意旨簡化為制憲者基於權力分立與制衡之考 量所為之設計，理由並不充分。 85 註三十六：參閱多數意見解釋理由書第三段。 註三十七：德國聯邦憲 法法院法官之選任，於前任任期屆滿後，繼任人 選延遲數月始行選出的情形，並不少見，有一個個案甚至延 遲兩年，參閱 Benda/Klein, Rn. 135 ；Schlaich-Korioth, Rn.42 ；Höfling/Roth, DOV 1997, S, 67 ff； Rüthers, NTW 1996, 5, 1867 ff. 註三十八：多數意見通過之解釋理由書第一段，指摘本件立法院就總 統提案之行使同意權案「未依立法院職權行使法第二十九 條規定，不經討論交付全院委員會審查，提出院會表決， 而依同法第八條第二項規定，先送程序委員會編列議事日 程」等語，應屬逾越權限而對立法院合憲議事規則如何適 用所為之不當干預。 抄立法委員賴清德等八十九人解釋憲法聲請書 為立法院程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員人事同 意權進入院會表決導致癱瘓國家監察權運作一事，牽涉立法院及 監察院彼此間憲法上職權行使爭議，有請求闡明之必要，特依司 法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，聲請解釋。 壹、聲請解釋憲法之目的 一、基於權力分立原則 「立法院程序委員會組織規程」第四條第一項規定，其 職掌有： 1.審定各種提案手續是否完備，內容是否符合立 法院職權。 2.議案之合併、分類及其次序之變更。 3.政府 提案、委員提案討論時間之分配。 4.政黨質詢、立法委員 個人質詢時間之分配。 5.處理院會所交與之議事程序有關 問題。 6.人民請願文書、形式審核、移送、函復及通知之 86 處理等項。惟觀諸實務運作卻屢有程序委員會對院會所議 決交付審查之議案，逕予「擱置不理」，或拒絕排入議程 ，除行政院所提法案毫無經特種委員會討論或院會表決之 機會外，原屬立法院第五屆委員職權之監察委員人事同意 權遲至第六屆委員第一會期皆無法順利行使之實例發生（ 相關實例資料，如附件一）。 憲法第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，由 人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。憲法 第六十三條規定，立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案 、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項 之權。故法律案之議決雖為專屬立法院之職權，然本憲法 原始賦與二院之職權各於所掌範圍內，為國家最高機關獨 立行使職權，彼此應平等相維，無分軒輊，為司法院釋字 第三號解釋所肯認。 二、基於正當法律程序原則 「正當法律程序」係適用於所有的國家程序行為，也是 立法機關得到信任之主要原因，整個立法過程均應遵循此 項原則，立法院程序委員會安排法案審議議程，亦無例外 。為釐清本院審議法案職權之行使分際，改善立法院程序 委員會運作違憲違法之情形，避免因政黨惡鬥或少數委員 阻撓議事之不當行為，造成國家機關之功能癱瘓，影響全 民福祉，似有從憲法層面釐清爭議之必要。 貳、疑義或爭議之性質與經過及涉及之憲法條文 一、提出釋憲聲請之法理基礎 本聲請之提出係依據司法院大法官審理案件法第五條第 一項第三款規定「有左列情形之一者，得聲請解釋憲法： 87 三、依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使 職權，適用憲法發生疑義……」。 二、不能以程序行為妨礙全體立法委員行使憲法上權力 民主政治又稱為多數決政治，係源自國民主權原則；當 代民主法治國家因種種憲政因素考量，除有些許特定事項 允許國民透過創制、複決或公民投票等方式行使直接民主 外，多建立國會代議制度，透過民主自由之選舉方式選任 代表不同國民意志之代議士，並經由國會合議之公開程序 ，代表國民監督政府機關，以及形成尊重少數、代表多數 國民意志之法律議案。基此，身為我國現行常設國會機關 之立法院，自應以多數立法委員之意思形成而為最終之「 國民全體意志（意思表示）」；換言之，職司立法權之國 會係指「國會全體」，非少數立法委員所形成之個別委員 會。因此，「國會全體意思之表現」應侷限在「立法委員 所組成之全院會」，絕非輔助性功能之程序委員會。是以 ，若准許立法院程序委員會在無正當理由下，任意將法律 案、預算案或其他議案拒絕排入議程，無異以一在立法院 內部應僅負責議程安排之單純準備事務性質委員會僭越院 會職權，而使其他未與會之立法委員，喪失其針對法案實 質內容直接交換意見之機會，造成少數決定、操縱議事之 弊病，更使多數立法委員之意志無法彰顯，進而侵害立法 權之本質，顯悖憲法明定立法院為合議機關之相關規定， 更使民主原則與國民主權原則蕩然無存！ 三、程序委員會不應阻擋監察委員人事同意權進入院會表決 （一）任命權、提名權與同意權行使之本質 任命權、提名權與同意權行使均屬憲法上之政治行 88 為。因此憲法給予憲法權力行使者有其非常寬廣之政 治形成空間，此亦是在區別與公務員須有一定之任用 資格之不同。但此種政治任命仍須符合一定民主正當 程序始可，因此通常憲法會明示或內涵性的委託立法 者制定規範任命程序之法律，此如司法院、考試院及 監察院組織法之規定。但仍須注意的是既是憲法明定 之政治任命，政治任命享有權限主體在我國今日為總 統之提名權及立法院之同意權。總統及行使同意權當 時之立法院有憲法賦予之政治形成空間，斷不能以法 律限制，以致使得總統提名權及當屆立法院之同意權 行使，因法律之嚴格限制而空洞化，此如對被提名人 之資格為嚴格限制。換言之，法律僅能就任命程序及 資格為最低限度之規定，非過度規範，否則將使得憲 法賦予總統與立法院之權力行使受到過度限制，如此 已非憲法委託立法者制定輔助憲法機關行使權限之法 律的原意，且該法律之規定就是侵害總統提名權及立 法院同意權之違憲法律而無效。 （二）總統之提名及任命權與立法院同意權行使屬憲法義務 綜上所述，總統之提名及任命權與立法院同意權行 使均屬憲法義務。質言之，立法院之同意權，除具有 立於民意機關之地位，代表人民將正當性基礎傳遞與 其他權力機關之特性外，亦係憲法為滿足憲法機關存 續保障要求，而課予立法院之憲法義務。因此立法院 不得僅將同意權視為可任由其決定是否行使之權力， 應視如同總統之提名與任命權般，為立法院之憲法義 務。 89 按第六次修憲之憲法增修條文第七條第二項規定： 「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長 、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院 同意任命之。」因此，行使監察委員人事同意權是立 法委員的憲政義務。 （三）程序委員會導致立法院院會遲未行使監察委員同意權 ，已生憲政爭議 然第四屆監察委員人事同意權本應由第五屆立法委 員行使之，卻延遲至第六屆立法委員第一會期結束前 仍無法交付院會表決。立法院院長王金平對此曾表示 ：「立委們針對不支持的被提名人可以投反對票，但 至少應完成立院的憲政義務。」況且，按立法院職權 行使法第二十九條明文：「立法院依憲法第一百零四 條或憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第 七條第二項行使同意權時，不經討論，交付全院委員 會審查，審查後提出院會以無記名投票表決，經全體 立法委員二分之一以上之同意通過。」應經立法院同 意始得任命者皆屬重大機構之人事案（諸如大法官、 考試委員及監察委員），其人事任命皆有迫切性，不 等同於一般法律案，因此該法特別針對人事同意權明 定「不經討論交付全院委員會審查」。然立法委員程 序委員會將監委人事同意權視同一般法律案，並數度 阻絕其進入委員會審查之處置方式，顯已違憲及違法。 監察委員依照憲法增修條文第七條第一項規定，有 行使彈劾、糾舉及審計之權。依憲法第九十七條規定 ，監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案 90 ，移送行政院及其有關部會，促其注意改善。又依憲 法第九十五條規定，監察院為行使監察權，得向行政 院及其各部會，調閱其所發布之命令及各種有關文件 。監察法第二十六條規定，監察院為行使監察職權， 得由監察委員持監察證或派員持調查證，赴各機關部 隊公私團體，調查檔案冊籍及其他有關文件，各該機 關部隊或團體主管人員及其他關係人員不得拒絕。依 監察法第三條規定，監察委員得分區巡迴監察；第四 條規定，監察院及監察委員得收受人民書狀。依監試 法第一條規定，政府舉行考試時，除檢覈外，均由考 試院考選機關，分請監察院或監察委員行署派員監試 。又依公職人員財產申報法規定，監察院並依法受理 公職人員財產之申報。 綜上所述，監察院提供人民司法訴訟權之外的另一 個救濟管道。依據憲法第二章人民之權利義務第十六 條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」而今， 國親兩黨立委違反上述立法院職權行使法第二十九條 規定阻斷了監委的產生，更扼殺了人民依法尋求權利 救濟的另一個管道，對人民權益之侵害實至為重大！ 叁、聲請釋憲之理由及對本案所持之立場與見解 程序委員會無正當理由拒絕將行政院提議法案排入議程或 擱置不理，違反民主原則、侵犯行政權之核心領域，且逾越 憲法所賦予立法院之法律案審議權，牴觸權力分立原則，亦 有違反立法院作為憲法權力機關所應負之忠誠義務，茲分述 如次： 一、立法院之權限源於憲法自應受制於憲法 91 立法院為憲法所設置之機關，其具有之職權亦為憲法所 賦予，其權限之行使自亦應忠於憲法之負託，有義務遵守 憲法第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原 則等現行憲法賴以存立之基礎（參照司法院釋字第四九九 號解釋）。立法院程序委員會動輒不將行政院所提法案排 入議程，完全阻絕法案受立法院委員審議討論之機會，形 同濫用其在審議法案程序上之優勢地位，嚴重妨礙行政權 之功能發揮，陷國家施政於空轉，視人民權利如無物，不 符「五權分治，平等相維」之精神。 二、國會自律事項仍可為司法審查對象 （一）何謂國會自律權 「國會自律權」（autonomy of parliament）用語， 而係以「國會之特權」（parliamentary privilege ）涵蓋 所有國會與國會議員之特權，乃基於保障內部自律空 間而由各種制度組成之概括性原則 （註一） 。時至今日 ，國會自律之定義或略有差異，惟在傳統「英國國會 對於其自律範圍內之事項具有排他性之自治權力，非 君主權力所能介入與干涉」理念，與「權力分立」、 「民主原則」等近代憲法揭櫫之基本原理結合後，已 大致不脫「保護國會之議事程序及其相關職務之實施 運作，使國會內之議事程序在憲政體制下，不受其他 分立權力之監督或干涉，以免權力相互侵越」 （註二） 此定義與我國（註三） 學界見解大致相同。 （二）國會議事自律之憲法法理及運作範圍 各國為納入源自英國之「議會特權」及法國「議會 獨立」傳統慣例於其等之憲法體系內，確立兩大原則 92 作為繼受之依據。其中自分權的面向強調國會不受其 他機關干涉，至於獨立的面向則強調國會本身的自律 性。若將此二面向對照近代憲法之基本原則，可發現 前者係對應「權力分立原則」；後者係對應「民主原 則」。不可否認，此二原則亦為構成現代議會制度之 兩大支柱（註四） 。 １、權力分立原則之基本內涵在於權力區分及權力制衡。 權力區分為禁止國家權力集中，因此將國家權力分別 劃歸不同權力部門，各部門就其功能獨立自主行使職 權。如此不僅可防止獨大濫權，亦可防止遭受干預。 因此，權力分立原則亦可衍生出「權力相互尊重」之 概念，即權力部門除適度相互干預與牽制外，對於彼 此權限亦應有所尊重，否則可能某一權力部門凌駕其 他權力，不啻破壞權力制衡之初衷，從而各種權力部 門應避免干涉其他權力部門之核心權力行使，並尊重 其決策。因此，包括法院在內之其他權力部門應予尊 重。 ２、民主原則最重要的意義在於「國民主權原則」，亦即 認為國家主權係單一地、不可分割地、不可讓渡地及 無時效地為全體國民存在。因此所有國家權力若缺少 國民委任，便無法行使。在國家權力機關中，國會議 員因係人民直接選舉產生，代表人民行使立法權，無 疑最具直接之民主合法性。而依民主憲政國家之通例 ，國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程序， 得依其自行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行 固屬國會內部事項，惟其代議政治前提下，為充分反 93 映國會乃最高民主機關，並以實質保障國會得以獨立 自主運作，必須排除其他機關干預，方能實現民主原 則之要求。 （三）國會議事自律之行使界限 當國會議事自律概念內化到憲法體系內成為一種憲 法制度或原理原則後，為維持憲法體系的和諧完整， 是必須與其他原理原則進行調和，亦即縱國會本於自 律權要求其他機關不得干涉本身之議事自律事項，但 在憲法規制下，仍有一定界限，因為憲法賦予之權限 不能超越憲法本身 （註五） ，而自法位階概念言之，依 據高位階法規範授權制定之低位階法規範必須受其拘 束。因此國會透過憲法授權制定之低位階法規範必須 受其拘束。因此國會透過憲法授權制定之各項議事規 則亦不得牴觸憲法之一般原理原則或憲法之固有價值 判斷。而所謂之國會議事自律制度，正確而言係「憲 法範圍內之議事自律制度」 （註六） 。其涵義有以下三 項： １、不可侵害其他機關之憲法權力 權力分立原則要求其他權力部門不得介入國會議事 自律，以免戕害立法機關之自律權，相對的立法機關 亦不得藉自律之名侵奪或限制其他部門之憲法權限。 如憲法賦予立法機關以外之機關涉及或參與立法機關 議事程序之權力者，立法機關不得引用議事自律，在 議事內規中加以剝奪。如我國憲法賦予行政院向國會 提出法律案或預算案之權力，立法院即有義務加以討 論、審查及議決，不得拒絕審議 （註七） 。 94 ２、尊重國會議員本身之憲法權力 民主政治亦稱多數決政治，然為防止多數暴力，亦 應尊重少數，此為程序正義原則。因此立法程序中應 給予少數派立委修正議案之機會，亦應對全體立法委 員行使審查議事職權之憲法上權力予以尊重。 因此國會透過憲法授權制定之各項議事規則亦不得 牴觸憲法之一般原理原則或憲法之固有價值判斷自由 民主憲政秩序之原則，乃屬當然，如國會自律事項違 反自由民主憲政秩序自可為司法審查。於司法院釋字 第三四二號解釋理由書揭櫫之「立法院審議法律案… …曾否踐行其議事應遵循之程序，除明顯牴觸憲法者 外，乃其內部事項，屬於議會依自律原則應自行認定 之範圍」，然同號解釋中大法官亦認為「法律案之立 法程序有不待調查事項即可認定為牴觸憲法，亦即有 違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者，則釋憲機 關仍得宣告其無效」。據此，可知大法官係採例外時 司法權得以介入之折衷態度。爾後釋字第三八一號解 釋亦採上述立場。因此，本案係針對立法院以議會內規 阻擋監察委員人事同意權交付院會審查，應屬上述明顯 牴觸憲法之事項，應為得受釋憲機關審查之對象。 三、立法權應嚴守權力分立原則不得挾持監察權 次按權力分立目的除在防止國家機關濫權，亦在促使國 家決定達到儘可能正確之境界，當憲法將權力分散以保障 人民權利自由，它同時亦期待各分散之權力得整合促成可 運作之政府，藉由權力之分離但互依，自主且互動，使得 公共政策之思辯與對話可積極展開，各權力機關自須相互 95 尊重各自享有之權限並遵守憲法之界限，不容彼此侵犯或 將權限拋棄讓渡而破壞權力分立之精神，否則即屬違憲， 司法院釋字第三號、第一七五號、第二三五號、第三九一 號等解釋，均強調五權分治、平等相維，足資參照。換言 之，任何一個國家權力如果憲法所賦予之典型任務被剝奪 ，抑或任一國家權力藉由侵奪其他憲法機關之權限以擴張 自己之權力範圍，均不被容許。司法院釋字第五八五號解 釋文亦揭示立法院行使職權不能違反權力分立與制衡原則 ，亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲 法機關權力之行使造成實質妨礙。 立法院程序委員會利用議程排定之便，一再退回「監察 委員人事同意權案」，而不交付院會進行實質審查及同意 權之行使，導致監察院形同空城，更使考試院按年舉辦之 國家考試並無監察委員坐鎮監考，以致嚴重影響全國考生 權益，更使人民在行使憲法第十六條之請願權時，無法及 時獲得監察委員之協助，嚴重損及人民之基本權，其行為 不但破壞權力分立原則，更使國家運作陷入空前危機，而 有毀壞自由民主憲政秩序之虞： （一）按現行憲法增修條文第七條第二項規定：「監察院設 監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副 院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之 」，是以，行使監委人事同意權乃係立法院應盡之憲 政義務，不能以任何理由予以拒絕。況依立法院職權 行使法第二十九條：「立法院依憲法第一百零四條或 憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條 第二項行使同意權時，不經討論，交付全院委員會審 96 查，審查後提出院會以無記名投票表決，經全體立法 委員二分之一以上之同意通過。」之規定，可知應經 立法院同意始得任命者，皆屬重要之國家權力機關之 人事任命案，如司法院大法官、考試院考試委員及監 察院監察委員，其人事任命均有迫切性之特質，無法 等同一般法案之議決程序，是前揭立法院職權行使法 第二十九條特別針對重大國家權力機關之人事同意權 ，明定「不經討論交付全院委員會審查」，即已明示 其性質與一般法案之審查、議決迥異。然而，第六屆 立法委員之程序委員會竟無視前揭立法院職權行使法 第二十九條之立法意旨，而將監察委員人事同意權案 視同一般法律案之審查程序，並以拒絕排入議程之方 式，數度阻絕其進入立法院全院會審查，不但公然違 法，更因監察委員迄今遲未產生，不但導致監察院應 有之憲法權限無法行使，更連帶影響考試院之權限行 使，導致五權分立制衡之我國現行憲法體制遭受空前 之憲政運作危機，其行為顯然違憲。 （二）另依憲法增修條文第七條第一項規定，監察委員有行 使彈劾、糾舉及審計之權；另憲法第九十七條規定， 監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案， 移送行政院及其有關部會，促其注意改善；憲法第九 十五條規定，監察院為行使監察權，得向行政院及其 各部會，調閱其所發布之命令及各種有關文件；監察 法第二十六條規定，監察院為行使監察職權，得由監 察委員持監察證或派員持調查證，赴各機關部隊公私 團體，調查檔案冊籍及其他有關文件，各該機關部隊 97 或團體主管人員及其他關係人員不得拒絕。而依監察 法第三條規定，監察委員得分區巡迴監察；監察法第 四條規定，監察院及監察委員得收受人民書狀。又依 監試法第一條規定，政府舉行考試時，除檢覈外，均 由考試院考選機關，分請監察院或監察委員行署派員 監試。此外，公職人員財產申報法規定，監察院並依 法受理公職人員財產之申報。綜上所述，監察院除有 行使監察權限，端正行政風氣及矯治不當行政措施之 重要責任外，更有透過監試職權之行使，協助考試院 公正舉行國家考試，達成選賢與能之憲法目的。此外 ，透過受理陳情案件之職權行使方式，監察院更有提 供人民司法訴訟權之外之另一個救濟管道，以協助履 踐憲法第十六條：「人民有請願、訴願及訴訟之權」 之人民基本權。然而，第六屆立法委員之程序委員會 竟公然違反前揭立法院職權行使法第二十九條之規定 ，導致監察委員迄今仍無法產生，更扼殺人民依法尋 求權利救濟之另一途徑，對人民權益之侵害至為重大 ！難謂其無違憲之情節！ 四、違反機關忠誠義務 基於憲法機關忠誠義務，憲法機關一方面具有獨立性， 另一方面彼此也須相互協調，憲法機關在行使憲法職權時 ，任何足以傷害其他機關尊嚴並傷及憲法本身行為，均應 禁止，各憲法機關行使各自合憲職權時，有義務尊重其他 憲法機關之權限。司法院釋字第四九九號解釋文，即認憲 法設置之機關，其具有之職權為憲法所賦予，憲法中具有 本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如有關權力分 98 立與制衡之原則，為憲法整體基本原則之所在，凡憲法設 置之機關均有遵守之義務。因此，國家權力機關於依憲法 規定行使權限之際，亦應同時兼顧憲法忠誠義務。大法官 蘇俊雄於司法院釋字第五二○ 號解釋所發表之協同意見書 ，亦謂憲法機關在憲政運作上負有憲法忠誠義務，必須遵 循並努力維繫憲政制度的正常運作，既不得僭越，也不容 以意氣之爭，癱瘓損害憲政機制功能，此項「憲法忠誠」 的規範要求，雖未見諸憲法明文規定，但不僅為憲政制度 之正常運作所必需，亦蘊含於責任政治之政治倫理，其規 範性應不容置疑。 既然任何一個憲法機關均是憲法所創設，也只有當憲法 機關共同協力合作，憲法才能不斷獲得政治生命力。職是 ，任何一個憲法機關倘於行使職權之際，未能給與其他憲 法機關適度之尊重而以行動貶抑，或阻撓其他機關行使職 權，或使其他憲法機關陷於癱瘓，即與憲法課與之憲法義 務背道而馳。立法院程序委員會濫用議事日程編定之權力 ，完全阻絕行政院所提法案進入立法院院會討論審議之機 會，其職權行使之濫用已至明顯地步，核與機關忠誠義務 之遵行有違。 五、程序委員會逾越法律授權 立法院為全國最高民意機關，而立法權之行使更是立法 院之核心權限，應由院會全體進行審議為原則，非由立法 院內部某個委員會即得任意操控；立法院程序委員會利用 排定法案議程之便，進行實質審查，逾越立法院職權行使 法、立法院程序委員會組織規程之授權，其行使權限自屬 逾越授權範圍，更因破壞權力分立原則，顯然違憲： 99 （一）按立法院審議法律案，須在不牴觸憲法之範圍內，依 其自行訂定之議事規範為之，司法院釋字第三四二號 解釋明揭斯旨，業經前述。是立法院內議事程序之進 行，應在不牴觸憲法之範圍內為之，非立法院得隨意以 多數暴力加以破壞，或恣意違反憲法，其理甚明。 （二）另按「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立 法委員組織之，代表人民行使立法權」、「立法院有 議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾 和案、條約案及國家其他重要事項之權」、「立法院 得設各種委員會」。我國憲法第六十二條、第六十三 條及第六十七條第一項定有明文；即依前揭規定，立 法院固為國家最高立法機關，代表人民行使立法權， 並議決各種議案。雖則，立法院內部得依憲法第六十 七條第一項規定設立各種委員會，但各委員會乃輔助 立法院運作及促進立法程序進行之單位，並非得反其 道而行，反而癱瘓立法程序之進行，甚至阻擋法案交 付院會進行實質審查及議決，傷害國家百姓；此觀憲 法第六十七條第一項之文字，立法院「得」設各種委 員會（表示可設，也可不設），並非「應」設各種委 員會，即可得知制憲者僅是將院內各種委員會視為輔 助性質之單位，而非主導者。是故，立法院無論各委 員會均不得反客為主，任意阻擾議案進行，而淪為政 黨操控立法程序的機器。 （三）再觀諸立法院職權行使法第八條第二項：「政府機關 提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委 員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審 100 查。但有出席委員提議，四十人以上連署或附議，經 表決通過，得逕付二讀」之規定，以及立法院程序委 員會組織規程第四條第一項規定，可知立法院程序委 員會僅得就議案之提出格式作形式審查與議程排定之 權限，並無被授與實質審查之權限，故立法院程序委 員會對於行政院或立法委員所提出之法律案或其他議 案，在排定議程次序後，僅能提報院會朗讀標題，隨 即就應付委進行一、二讀程序，甚可直接付委逕交二 讀，毋庸於院會進行一讀。是以，第六屆立法院程序 委員會顯然違法亂紀，不但逾越現有之法定權限，而 將法案刻意阻擋，阻礙立法程序之進行，藉以達到其 他之政治目的，進而導致憲政體制大亂，不應容許！ 綜前所述，第六屆立法委員之程序委員會濫用議事程序，不當 阻礙監察委員人事同意權進入立法院院會審查，除有干預立法院 全體委員關於憲法上職權之行使，更有動搖憲法之權力分立制度 及危害自由民主之憲政秩序之虞，顯屬違憲行為。茲請求 大院 釋憲如主旨，以維護憲法秩序，避免產生憲政重大危難！ 附件一：提請釋憲之立法委員連署書正本乙份。 註一：羅傳賢、朱蔚菁著，分權原理下國會自律權之範圍與限制，軍 法專刊，第五十卷第四期。 註二：許志雄著，國會自律權，月旦法學雜誌，第廿七期，八十六年 八月，第十頁。 註三：學者李建良將國會自律定義為「國會得自主且獨立決定與議事 有關之一切事項，不受其他國 家機關的干涉」。同註一，第一 八六頁。學者許宗力認為「國 會自治」或「國會議事自治」乃 國會自行以內規方式訂定議事 規則，即表示國會得自主且獨立 101 地決定議事規則之內容，如議 事日程如何安排、議案究竟應以 二讀或三讀會議決之、如何決 定發言次序、發言時間之長短、 以何方式表決、如何行使質詢 權與同意權等，皆由國會自行決 定，無其他國家機關置喙之餘 地。參見氏著法與國家權力，八 十三年增訂二版，第三 ○ 四頁。 註四：陳春生著，議員之言論免責權與議會自律，東吳法律學報，第 八卷第二期，八十四年三月，第九十一頁。 註五：陳添輝，從法律審查制度看釋字第三四二號解釋，司法週刊， 第六七二期，八十三年五月，第二版。 註六：許宗力著，法與國家權力，第三一八頁。 註七：薛宏欣著，論司法權對議會自律事項之審查，東吳大學法律學 研究所碩士論文。 提案人：賴清徳 趙永清 陳景峻 連署人：沈發惠 陳 瑩 潘孟安 張川田 王 拓 王淑慧 黃昭輝 鄭國忠 唐碧娥 尤 清 郭玟成 林樹山 高建智 徐國勇 魏明谷 陳金德 林重謨 黃偉哲 莊碩漢 吳秉叡 彭紹瑾 林濁水 盧博基 蔡啟芳 余政道 侯水盛 林進興 王榮璋 藍美津 黃劍輝 林為洲 陳憲中 管碧玲 蔡英文 陳明真 田秋菫 陳朝龍 邱永仁 李鎮楠 王塗發 李明憲 邱創進 李昆澤 吳富貴 王世堅 林育生 江昭儀 徐志明 林耘生 盧天麟 曹來旺 蔡其昌 彭添富 薛 凌 陳重信 林淑芬 陳秀惠 張慶惠 蕭美琴 莊和子 蔡同榮 謝明源 林國慶 柯建銘 郭榮宗 102 陳啟昱 李文忠 郭俊銘 王世勛 王幸男 李俊毅 蔡煌瑯 高志鵬 湯火聖 謝欣霓 鄭運鵬 葉宜津 鄭朝明 張俊雄 張花冠 黃淑英 顏文章 洪奇昌 杜文卿 郭正亮 林 岱 樺 103 ## 相關法條 - [[憲法第28條第2項（已停止適用）]]（版本 36.01.01） - [[憲法第49條前段]]（版本 36.01.01） - [[憲法增修條文第1條第2項]]（版本 94.06.10） - [[憲法增修條文第2條第8項]]（版本 94.06.10） - [[憲法增修條文第7條第1項及第2項（89年4月25日公布）]]（版本 89.04.25） - [[立法院職權行使法第8條第2項]]（版本 91.01.25） - [[立法院職權行使法第29條]]（版本 91.01.25） - [[司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款、第3款]]（版本 82.02.03） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：總統消極不提名或立法院消極不行使監委同意權，致監察院無從運作，為憲法所不許。 **爭點拆解** 第三屆監察院院長、副院長及監察委員任期於九十四年一月三十一日屆滿，總統咨請立法院行使第四屆監察委員人事同意權，該案在立法院程序委員會遭多次表決或協商通過「暫緩編列議程報告事項」，迄解釋公布之日立法院仍未行使同意權。立法委員賴清德等八十九人認為程序委員會濫用議事程序、阻撓院會表決，導致監察權運作癱瘓，聲請解釋。爭點是行使人事同意權是否為立法院的憲法上義務，長期擱置是否違憲。 **結論與理由** 本則指出監察院依憲法增修條文第七條第一項、第二項為憲法所設置並賦予特定職權的憲法機關，其院長、副院長與監察委員均屬憲法保留之法定職位，確保監察院實質存續與正常運行是所有憲法機關無可旁貸的職責。提名與同意的設計出於權力分立與制衡，總統享有人事主動形成權，立法院則予以審查制衡。因此總統應於任期屆滿前適時提名咨請同意，立法院亦應適時行使同意權；立法院不論作成同意或不同意的決定，均已履行義務，若因不同意致監察院暫時無從行使職權，總統仍應繼續提名，立法院仍應積極行使。總統消極不提名或立法院消極不行使同意權，致監察院不能行使職權、發揮功能，破壞國家憲政制度之完整，為憲法所不許，引發本件疑義者應依此意旨為適當處理。解釋並指出立法者得以法律明定繼任人選產生前維繫監察院正常運行的機制。聲請人主張涉及立法院與監察院間職權爭議的部分，不合聲請要件，不受理。 **在體系中的位置** 屬憲政機關忠誠履行職權義務與權力分立制衡的類型，不涉及個別法律的違憲審查，而是對憲法機關間人事同意程序課予作為義務。理由書比較憲法第二十八條第二項（已依憲法增修條文第一條第二項停止適用）、憲法第四十九條前段及憲法增修條文第二條第八項等維繫機關不中斷運作的既有安排，指出我國就監察院此一情形未設處理機制。受理依據為司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款的立法委員聲請。