--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第638號" 案名: "" 公布日期: "2008-03-07" 公布日期_民國: "97年03月07日" 院令字號: "" 爭點: "86.5.13公開發行公司董事監察人股權成數及查核規則第8條違憲？" 相關法條: ["憲法第23條", "司法院釋字第394號解釋", "司法院釋字第402號解釋", "司法院釋字第619號解釋", "證券交易法第26條（89年7月19日修正公布）", "證券交易法第178條（89年7月19日修正公布）", "行政罰法第14條第1項", "公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第2條（78年4月25日修正發布）", "公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第4條（78年1月10日修正發布）", "公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第5條（78年1月10日修正發布）", "公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第8條（86年5月13日修正發布）"] 意見書篇數: 4 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310819" 抓取時間: "2026-07-27T14:50:27+0800" --- # 釋字第638號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310819) · 公布 97年03月07日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 86.5.13公開發行公司董事監察人股權成數及查核規則第8條違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　中華民國八十六年五月十三日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條：「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人（第一項）。董事或監察人以法人身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人（第二項）。」其第一項及第二項後段規定，乃就違反主管機關依證券交易法第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則，而應依八十九年七月十九日修正公布之證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰時之處罰對象及違反行政法上義務之人為多數時之歸責方式所為之規定，涉及人民權利之限制，並無法律依據或法律具體明確之授權，與憲法第二十三條規定之法律保留原則尚有未符，應於本解釋公布之日起六個月內失其效力。 ## 理由書 **（1）** 　　對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨，本院釋字第三九四號、第四０二號、第六一九號解釋足資參照。行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。又如違反同一行政法上義務者有多數人時，其歸責方式，以按其行為情節之輕重分別處罰為原則（行政罰法第十四條第一項規定參照），若就其是否應負各平均分擔責任等歸責方式，有為不同於上開原則規定之必要者，涉及人民權利限制之程度，亦應另以法律或法律具體明確授權之法規命令為特別規定，始符合憲法第二十三條之法律保留原則。至各該法律或法規命令之內容，均應符合比例原則，自不待言。 **（2）** 　　證券交易法第二十六條規定：「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數（第一項）。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之（第二項）。」上開證券交易法第一百七十八條第一項第四款並規定，違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。同條第二項復規定，主管機關除依第一項第四款規定裁處罰鍰外，並應責令限期辦理；逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處新臺幣二十四萬元以上一百二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。 **（3）** 　　主管機關依證券交易法第二十六條第二項規定之授權，數度修正發布「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」（以下簡稱實施規則）。七十八年四月二十五日修正發布之實施規則第二條規定，公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額之一定成數；七十八年一月十日修正發布之實施規則第四條規定，公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。第五條第一項規定，公開發行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於一個月內補足之。第五條第二項規定，若全體董事或監察人持有股份總額有低於第二條所定成數者，公司應即通知全體董事或監察人依前項所訂期限補足。是公開發行公司全體董事或監察人經合法通知，而未依上開實施規則第四條或第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，因其違反補足義務，自應依上開證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰。 **（4）** 　　八十六年五月十三日修正發布之實施規則第八條規定：「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人（第一項）。董事或監察人以法人身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人（第二項）。」第一項所謂「處罰全體董事或監察人」，除以全體董事或監察人為違反同一行政法上義務者外，並明定為「處罰全體」，則係就違反同一行政法上義務者為多數人時之歸責方式，為特別規定；第二項後段規定「處罰該代表人」，係就違反行政法上義務之人為法人者，逕以行政命令訂定應以代表該法人當選董事或監察人之人為處罰對象。惟查前開證券交易法第二十六條第二項規定授權主管機關訂定法規命令之範圍，僅及於「董事、監察人股權成數及查核實施規則」，並未就處罰對象、多數人共同違反義務時之歸責方式，授權主管機關為特別之規定，上開實施規則第八條第一項及第二項後段規定，顯然逾越證券交易法第二十六條第二項規定授權之範圍。另查上開證券交易法第一百七十八條第一項第四款僅規定人民違反行政法上義務之行為態樣及其法律效果，既未就歸責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規定。綜此以觀，上開實施規則第八條第一項及第二項後段規定，係就公開發行公司全體董事或監察人持有股權成數，違反主管機關依證券交易法第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定，而應依前述證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰時之歸責方式及處罰對象所為之規定，並無法律依據或法律之明確授權，與憲法第二十三條規定之法律保留原則尚有未符，應於本解釋公布之日起六個月內失其效力。 **（5）** 　　至於補足股份成數，係屬行政法上之義務，不具裁罰性，與罰鍰為行政制裁之性質不同，相關法令如規定違反行政法上義務之人受處罰後，仍不能免除其義務之履行，尚不生違反一事不二罰原則問題。又依證券交易法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事或監察人未依法定期限補足法定持股成數時，究應使個別董事或監察人負個別責任、各平均分擔責任或其他歸責方式？董事或監察人以法人代表人身分當選者，如何就其所負行政法上義務之不同，明定究應以該法人或該法人之代表人為處罰對象？均應衡酌證券交易法之立法目的，於合理且必要之範圍內，以法律或法律明確授權之命令詳為訂定，自不待言。另應否以法律強制公開發行公司全體董事及監察人持有公司已發行股份總額一定成數之記名股票，宜視證券市場發展情形，基於發展國民經濟及有效保障投資之目的等，隨時檢討改進，均併予指明。 大法官會議主席　大法官　賴英照 　　　　　　　　大法官　謝在全　徐璧湖　彭鳳至　林子儀 　　　　　　　　　　　　許宗力　許玉秀　林錫堯　池啟明 　　　　　　　　　　　　李震山　蔡清遊 ## 相關文件 釋字第六三八號解釋事實摘要(大法官書記處整理提供) 緣聲請人係尖０建設開發股份有限公司（下稱尖０公司）之法人董事中０投資股份有限公司之代表人，尖０公司於八十九年間發函通知全體董事，略以全體董事之持股總數未達「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」（下稱實施規則）第二條第四款規定（七十八年四月二十五日修正發布）之標準，請於文到一個月內補足法定持股數。 當時之財政部證券暨期貨管理委員會（其業務現已由行政院金融監督管理委員會承受，下稱主管機關）復函請尖０公司陳報持股補足情形，惟該公司全體董事並未依限補足持股數，主管機關爰對尖０公司全體董事處罰鍰新臺幣六十萬元整。聲請人不服，提起行政訴訟，經最高行政法院九十四年度判字第八四四號判決駁回而告確定。 聲請人認確定終局判決所適用行為時之證券交易法第一百七十八條第一項第四款（八十九年七月十九日修正公布）及實施規則第八條之規定，有牴觸憲法第十五條財產權保障、第二十三條法律保留原則、比例原則、授權明確性原則等之疑義，聲請大法官解釋。 ## 意見書（4 篇） ### 1. 彭大法官鳳至提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423998) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，但主張應以處罰法定原則而非憲法第二十三條法律保留為審查基礎。 > **核心主張**：逐項表明所贊同的結論：系爭實施規則第八條第一項及第二項後段違憲並自公布日起六個月失效；行政罰之處罰以違反行政法上義務為前提，不得要求人民在自己沒有違反義務時為他人的過錯負責；因授權法規違憲而僅警告相關法律應配合檢討修正、不作實質審查；既因違反法律保留而違憲即不就內容為實質審查，故法律命多數人負連帶責任是否合憲不在本號解釋範圍，本號解釋亦未作任何明示或暗示；法人是否得作為行政處罰對象並非本案爭點。惟指出憲法就處罰性法規的合憲要件未設特別規定，而大法官近年已藉助憲法第二十三條以外的原則，如法明確性、罪刑法定中的構成要件明確性與刑罰明確性（釋字第五二二號、第五九四號參照），足見完全以第二十三條的法律保留與比例原則為審查基礎有所不足。 > **與多數意見的差異**：多數意見以憲法第二十三條法律保留原則作成違憲結論，並在原有審查標準之外增加「處罰對象及違反義務之人為多數時之歸責方式」亦須法律保留；本意見書認為行政處罰與行政管制本質不同、適用不同的法律指導原則，應以兼具形式與實質內涵的處罰法定原則併用比例原則，作為處罰性法規違憲審查的憲法法理基礎，使審查具可預測性，第二十三條的一般法律保留則不必過度負荷。依此，系爭規定所定處罰對象及多數人歸責方式涉及行為可處罰性的前提要件，並無法律依據或具體明確授權，與處罰法定原則未符。 1 協同意見書 大法官 彭鳳至 本席贊同本件解釋之結論，即 1、中華民國八十六年五 月十三日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及 查核實施規則第八條第一項及第二項後段規定違憲，應於本 解釋公布之日起六個月內失其效力；2、行政罰之處罰，以 違反行政法上義務為前提，不得要求人民在自己沒有違反義 務時，為他人的過錯行為負擔責任；3、因法律授權訂定之 法規違憲，故警告其相關法律應配合檢討修正而不作實質審 查，以符釋憲先例；4、法律授權訂定之法規既因違反法律 保留原則而違憲，即不就其內容為實質審查。故違反同一行 政法上義務之人為多數時之歸責方式，如有法律命其負連帶 責任者是否合憲或違憲問題，不在本號解釋範圍內，本號解 釋就此一問題亦未作任何明示或暗示；5、法人是否得作為 行政處罰之對象，並非本案爭點等項，均敬表同意，但就本 件解釋之理由，尚有補充意見，爰提出協同意見書。 一、 處罰性法規違憲審查之憲法基礎 憲法就處罰性法規之合憲要件，未設特別規定 1 。司法院 大法官針對刑罰或行政處罰法規所進行的法規違憲審查，絕 1 德國基本法第一０三條第二項前段規定：「行為之處罰，以法律就其可罰性有明文規定者為 限」，是為德國基本法上的處罰法定原則，亦為該國有關刑罰、秩序罰等處罰性規範是否合憲之 審查基礎特別規定。 2 大部分從憲法保障人民基本權利、防衛公權力恣意侵害的功 能出發，而以憲法第二十三條所規定的法律保留原則與比例 原則為基礎。可是近年來，大法官顯然藉助若干憲法第二十 三條以外的憲法原則，如法治國原則對法律明確性之要求、 罪刑法定原則中之構成要件明確性原則、刑罰明確性原則等 （釋字第五二二號、第五九四號解釋參照），以作為審查個 案處罰性法規是否符合憲法第二十三條之理由。這樣的審查 方式，是否意謂完全以憲法第二十三條所規定的法律保留原 則與比例原則作為處罰性法規違憲審查之憲法基礎有所不 足？如何不足？ 本件解釋，在大法官就行政處罰法規是否符合法律保留 原則的一貫審查標準之外，又增加了「處罰對象及違反行政 法上義務之人為多數時之歸責方式」，亦應以法律或法律具 體明確授權之命令定之，理由則還是因其涉及人民權利之限 制，故不免要問，這麼多涉及人民權利之限制的立法，大法 官用什麼標準決定何種情形應用法律保留什麼，否則違憲？ （一）以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規， 其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之過當與不足 現代法治國家立法「涉及人民權利之限制」事項者，甚 3 為多樣化，有依法律設定人民義務者，有限制人民權利者， 甚至有因人民違反行政法上義務而加以處罰者。 由於行政處罰類似刑罰，而行政處罰以外，依法律設定 人民義務或限制人民權利者，則為行政管制，二者本質不 同，適用不同之法律指導原則。行政處罰以外之行政管制， 屬傳統行政法領域，適用比例原則、利益衡量原則、合目的 性原則；行政處罰則適用便宜原則，並以構成要件該當、違 法性、有責性為處罰之基礎，進一步而有正當防衛、緊急避 難等阻卻違法或阻卻責任事由之適用 2。 因此行政處罰與行政 管制立法，雖然同屬「涉及人民權利之限制」，可是基於法 治國家法律保留原則與法明確性原則的要求所應以法律或 法律明確授權訂定的事項，其範圍與內涵並不相同。 1、大法官釋憲實務 憲法第二十三條規定，人民受憲法保障之基本權利，除 有特定必要情形外，「不得以法律限制之」，就人民基本權 利限制事項，應適用法律保留原則，定有明文。因此大法官 釋憲實務上，凡應適用法律保留原則之理由，均為「涉及人 民權利之限制」，並不因人民權利受限制性質之不同而有明 2 參閱林麗瑩，〈論行政秩序罰之處罰種類〉，載《行政不法行為制裁規定之研究》，行政院經建 會經社法規研究報告，1990 年 5 月，頁 112、113。 4 顯差異，譬如： 中華民國八十四年九月五日訂頒之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份 申報事項要點」 第三條第二款規定及第四條相關部分 ，增加母法所未規範之申報 義務 ， 涉及憲法所保障之資訊自主權與財產權之限制 ，違反憲法第二十三條之法 律保留原則（釋字第五八六號解釋參照）； 行政院勞工委員會七十七年四月十四日台七七勞保二字第六五三○號函等 ，對於 受益人請領死亡保險給付之權利 ， 增加勞工保險條例所無之限制 ，與憲法第二十 三條所定法律保留原則有違（釋字第六０九號解釋參照）； 而大法官關於行政處罰是否符合法律保留原則之一貫審查 標準略為： 對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限 制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明 確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨（釋字第六一九號解釋參 照）。 此一適用法律保留原則不區分人民權利限制之性質的情 形，可以用釋字第五一四號解釋為例： 人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件 （按：權 利之限制）， 營業應遵守之義務 （按 ： 義務之設定） 及違反義務應受之制裁 （按： 行政處罰） ，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規 定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、 內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案。 2、以法律保留原則作為 「涉及人民權利之限制」 的法規， 其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之過當 如果不區分限制的性質，而以「涉及人民權利之限制」 作為適用憲法上法律保留原則之唯一理由，則很難解釋同屬 「涉及人民權利之限制」之立法，為何大法官要求行政處罰 5 法規之構成要件及法律效果，應由法律定之，而其他行政管 制法規則否；反之，如果行政處罰法規之構成要件及法律效 果應由法律定之的憲法上理由，只是因為「涉及人民權利之 限制」，則同屬「涉及人民權利之限制」的其他行政管制法 規，似乎都應適用相同憲法上要求。可是如果真的在「同一 適用理由」的推論下，將大法官針對行政處罰是否符合法律 保留原則所建立的審查標準，誤用於一般干涉行政立法的違 憲審查，而事實上基於重大公益考量而限制人民之自由權利 者，並非對任何個人單一行為之處罰，是故相關法規原則上 並無行為態樣之明確規定，亦不適用責任原則 3 ，如此可能造 成大部分行政管制法規違憲，未免失之過嚴。釋憲機關如果 有意使行政權干預人民權利時，不分性質與種類，一律受制 於立法者事先明確規定的個人行為態樣及法律效果，否則不 得發動，將可能過度向立法權傾斜，而有違反憲法上權力分 立原則之虞。 3、以法律保留原則作為 「涉及人民權利之限制」 的法規， 其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之不足 3 參閱林麗瑩，前揭文，頁 100-108。 6 大法官就行政處罰是否符合法律保留原則，雖已增加一 般干涉行政立法所無之憲法上要求，然從本案審查可以得 知，如果釋憲者宣示，基於法治國家法律保留原則與法明確 性原則之要求，凡處罰規定僅處罰之構成要件及法律效果應 由法律定之，則難免誤導法律之適用者，尤其行政機關，以 行政命令自行訂定相關之責任規定，使嚴重限制人民自由權 利、且寓含對於個人行為之譴責、人格之貶抑的處罰規定， 其處罰是否成立與如何成立之部分重要前提要件，未能完全 由法律之明確規定得以預見，反得由行政機關自為決定，顯 然違反法治國家基本原則 4 ， 是為目前釋憲實務上以法律保留 原則作為「涉及人民權利之限制」的法規，其形式上是否違 憲之單一憲法基礎之不足。 事實上本件增加「處罰對象及違反行政法上義務之人為 多數時之歸責方式」亦應以法律或法律具體明確授權之命令 規定的憲法基礎，是「法治國家處罰法定與處罰明確性之要 求」，惟其內涵為何？如果處罰性法規通過了處罰法定與處 罰明確的審查，是否還有適用憲法上一般法律保留原則審查 的餘地？二者的關係如何？ 4法治國家法律保留原則的理論基礎、適用範圍與標準，容有爭議，可是通說認為「涉及人民權 利之限制」事項，應有法律保留原則的適用。參閱許宗力，〈論法律保留原則〉，載於氏著《法與 國家權力（一）》，2006 年 8 月初版二刷，頁 117-214。 7 （二）處罰法定原則與憲法上一般法律保留原則之關係 司法院釋字第五二五號解釋理由書揭示「法治國為憲法 基本原則之一」以後，我國釋憲實務大量繼受德國基本法第 二十條第三項所導出的法治國原則 5。 法治國原則之內涵經大 法官以解釋加以具體化者，略如：法安定性原則及信賴保護 原則（釋字第五七四號、第五八九號、第五九二號、第六二 九號解釋參照），權力分立原則（釋字第五七五號解釋參 照），法律明確性原則（釋字第五七七號、第五九四號、第 六０二號、第六三六號解釋參照），法律保留原則（釋字第 六一四號解釋參照）等，與德國學說及實務上針對該國基本 法上法治國原則所衍生的各項子原則 6 ，大致相符。 至於依德國憲法理論與實務見解，作為該國憲法上法治 國原則中一般法律保留原則與法律明確性原則 特別規定 的 7， 即該國基本法第一０三條第二項規定的處罰法定原則，似 由大法官以「罪刑法定原則」加以援用而未詳加論述（釋字 5 參閱陳愛娥，〈法治國原則的開放性及其意義核心—從德國聯邦憲法法院與我國大法官的實務 來觀察〉， 第三屆憲法解釋之理論與實務學術研討會論文 ， 中研院中山人文社會科學研究所主辦， 2001 年 3 月 23、24 日；同作者，〈法治國原則的開放性及其意義核心—法治國內涵的矛盾與其 解決的嘗試〉，載於 《當代基礎法學理論：林文雄教授祝壽論文集》，2001 年 11 月，頁 169-204。 6 德國學者雖然認為「法治國」為開放性概念，且有形式法治國與實質法治國之爭，但仍可歸納 該國憲法上法治國原則的基本要素為 ： 憲法國家 、 權力分立 、 基本權利保護 、 形式意義的制訂法、 司法與行政的合法性、國家行為的可預測性、司法救濟、處罰法定（nulla poena sine lege）等， 參閱 Herzog in:Maunz-Durig, GG, Ⅱ, 1990, Art. 20, Rn.22-29. 7 德國基本法第一０三條第二項規定的處罰法定原則 ， 是該國憲法上一般法律保留原則與法律明 確性原則的特別規定，參閱 Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 165ff.；Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG , 2007, Art. 103, Rn. 40. 8 第五二二號、第五九四號解釋參照）。 1、 德國基本法第一０三條第二項規定處罰法定原則之 內涵 德國基本法第一０三條第二項前段規定：「行為（Tat） 8 之處罰，以法律就其可罰性 （Strafbarkeit） 有明文規定者 為限」 ，是為德國基本法上的處罰法定原則 9 。處罰法定原則 適用於一切國家對人民之處罰行為， 包括刑罰與秩序罰 10 。 所謂「處罰」，依德國學者及聯邦憲法法院一貫見解，係指 「針對有責行為所為譴責性的高權反應」（ mißbilligende hoheitliche Reaktion auf ein schuldhaftes Verhalten）。 至於現代國家在環保、資訊、社會福利領域，採取大量的行 政干預，其相關立法對人民權利限制的強度與持久性不亞於 處罰，但並非以處罰人民為目的，故僅適用一般自由與基本 權利保障規定，不適用處罰法定原則 11 。 處罰法定原則的主要內涵，為嚴格的法律（國會）保留 8 德國學者認為本條規定「行為」之用語為「Tat」，乃獨立之概念，並不以刑法學上之「行為」 （Hnadlung）為前提，參 閱Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 113. 9 處罰法定原則不僅適用於刑事處罰，在此未譯為「罪刑法定主義」或「罪刑法定原則」，以免 誤會。 10 此為德國聯邦憲法法院及學者之一貫見解，參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-Durig, GG, Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.195; Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 110; Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG , 2007, Art. 103, Rn. 41; Hömig, GG , 2007, Art. 103 Rn. 11. 11參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-Durig, GG , Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.164，165.；Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 109. 9 （Gesetzlichkeit）與法律的明確性（ Bestimmheit）。基 於此一規範內涵的要求，所以一切有關行為之可處罰性的前 提要件（Strafbarkeitsvoraussetzungen），均應以法律明 定之，不僅包括處罰之行為態樣、法律效果、也包括所有相 關違法性、責任之規定，進一步有關處罰條件與免罰事由， 均應以法律或法律具體明確授權之命令定之 12 。相關規定形 式上雖然無須與處罰之構成要件、法律效果定於同一法條， 可是必須完全由立法者預先決定，而可普遍適用於相關法 律，且為人民所得預見。 由於處罰以責任為前提，而責任是個人對自己負責的表 現，處罰乃是對個人人格直接而具有價值判斷的攻擊。因此 德國聯邦憲法法院認為，該國基本法第一０三條第二項前段 規定的處罰法定原則，植根於該國基本法第一條第一項規定 的人性尊嚴不可侵犯 與同法第二條第一項規定的 人格自由 發展權 13 。同樣基於德國基本法第一條第一項與第二條第一 項的責任原則，使處罰構成要件與法律效果，基於正義的考 量而處於適當的關係，鑑於其在國家處罰權範圍內的重要 12參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-Durig, GG , Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.197.；Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 110 13 BverfGE 25, 269 (285). 10 性，因此是具有 憲法位階的規範 14 。由於其追求個案實質正 義的本質，因此與形式的法明確性要求，難免發生衝突，不 過這正是法治國家同時追求實質正義與法安定性兩種目的 所發生衝突的一部分。 2、 處罰法定原則與憲法上一般法律保留原則之關係 處罰法定原則除包括法律保留原則之要求外，尚包括法 明確性之要求，以及應以法律保留事項之實質內容（一切有 關行為之可處罰性的前提要件）等規範內涵，已如前述。其 規範內涵並非完全得由要求法律形式之法律保留原則所得 涵蓋，因此難謂處罰法定原則為憲法上一般法律保留原則之 下位規範。又處罰法定原則僅適用於國家對人民為處罰行為 之相關規範，適用範圍特定，亦難以衍生出廣泛涉及法治國 家行政、立法兩權關係問題 15 的一般法律保留原則。因此處 罰法定原則，亦非憲法上一般法律保留原則之上位規範 16 。 處罰法定原則乃整合了法治國家一般法律保留原則與 法明確性原則而形成獨立的憲法原則，為法治國家原則衍生 的多項子原則之一，與法律保留原則同屬憲法位階之法律原 14 Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 165 ff.; Hömig, GG , 2007, Art. 103 Rn. 12. 15 參閱許宗力，前揭文。 16 德國基本法第一０三條第二項不能擴張解釋於處罰行為以外之國家行為，參閱 Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 109. 11 則，而為其特別法 17 。處罰性法規如果通過了處罰法定原則 的審查，自無再適用一般法律保留原則審查的餘地。 （三）以法治國家處罰法定原則與比例原則作為處罰性法規 違憲審查之憲法基礎 1、法律保留原則之層級式審查？ 大法官就法治國家授權明確性原則與比例原則之審 查，皆採用所謂層級式審查標準 18 。然而所謂「層級式審查 標準」是在同一憲法原則下，以寬嚴不同的審查密度進行違 憲審查。 大法官就行政處罰是否符合法律保留原則所建立的審 查標準，就行政處罰法規之違憲審查而言有所不足，已如前 述，可是在「涉及人民權利之限制」的理由下，要再為行政 處罰擴張法律保留事項的範圍，其理由為何？恐怕已經不是 法律保留原則的規範內涵所能負荷的回答，因此也不是大法 官就法律保留原則採取從寬或從嚴之層級式審查標準所能 解決的問題。 2、以法治國家處罰法定原則與比例原則作為處罰性法規 違憲審查之憲法基礎 17 參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-Durig, GG, Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.164、165. 18 釋字第 612 號解釋彭鳳至、徐璧湖協同意見書參照。 12 法律保留原則雖然可以消極的宣告「涉及人民權利限 制」的法規，因為不具備法律或法律明確授權的形式而違 憲，但是沒有積極的規範內涵，可以導出受審查法規「應」 具備何種內容。以致大法官常陷於個案自問自答的窘境，並 用僅為該案所提出的標準，宣告該案受審查的法規違憲，實 在有失法治國家司法行為的預見可能性。 審諸受違憲審查之法規，應「保留」以國會立法或國會 立法明確授權之形式規定「何種內容」，須植根於具有實質 規範內涵的憲法上權利義務規定，或釋憲者經由釋憲實務所 闡明的憲法基本原則。例如，憲法第十九條明定人民有依法 律納稅義務之特別權利限制規定，因此大法官即得針對租稅 立法之特質，建立其違憲審查之憲法上標準略謂：「國家課 人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就 租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律 或法律明確授權之命令定之。」（釋字第六０七號、第六二 ０號、第六二二號解釋文參照） 19 ；「各該法律規定之內容 且應符合租稅公平原則 。 」（釋字第六０七號解釋文參照） 。 19 此一違憲審查之憲法上標準， 乃針對租稅立法而設， 並不適用於其他管制行政立法之違憲 審查自明。 13 使租稅法規之違憲審查，依其特質，有不同於憲法上一般法 律保留原則之特殊憲法上要求而優先適用憲法第十九條規 定，除有違反該條規定之情形外，無須再適用憲法第二十三 條所規定之一般法律保留原則與比例原則進行相關法規之 違憲審查。 基於處罰性法規在憲法上的特殊性，而在憲法就處罰性 法規之合憲要件，未設特別規定的法制現況下，釋憲者似宜 本於憲法保障人民基本權利、防衛公權力恣意侵害的功能， 針對行政處罰的意義與特質，就行政處罰法規形式上如何始 得符合憲法基本要求，以解釋續造具有實質規範內涵的憲法 基本原則，作為行政處罰法規違憲審查之憲法基礎，使行政 處罰法規之違憲審查，具有可預測性，以符法治國家基本原 則。 為彌補此一憲法明文規定之不足，似可參考援用包含法 治國家一般法律保留原則與法明確性原則之形式意義，又具 有應以法律保留事項實質內涵的處罰法定原則，併用法治國 家比例原則，作為處罰性法規違憲審查之適當的憲法法理基 礎。 又如以處罰法定原則，作為處罰性法規違憲審查之憲法 14 基礎，則憲法第二十三條規定之一般法律保留原則，似可不 必過度負荷性質完全不同之處罰性法規與一般限制人民自 由權利之法規違憲審查之功能，而顯得顧此失彼。 至於處罰法定原則雖包含應以法律保留事項之實質內 涵，惟處罰規範之內容是否適當、必要，仍應依法治國家一 般比例原則審查，自不待言。 二、 本件依處罰法定原則審查之結論 處罰法定原則為法治國家基本原則，有關行為可處罰性 之前提要件，包括處罰之行為態樣、法律效果、違法性以及 責任、處罰條件與免罰事由等規定，均應以法律或法律具體 明確授權之命令定之，以符合人性尊嚴不可侵犯與人格自由 發展應受保障之憲法根本原則。中華民國八十六年五月十三 日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實 施規則第八條第一項及第二項後段規定，就處罰對象及違反 行政法上義務之人為多數時之歸責方式所為之規定，涉及行 為可處罰性之前提要件，並無法律依據或法律具體明確之授 權，與法治國家之處罰法定原則尚有未符，應於本解釋公布 之日起六個月內失其效力。 ### 2. 林大法官錫堯及彭大法官鳳至共同提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=423999) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意解釋文與理由書見解，僅補充行政罰義務主體與多數人歸責方式的一般法理。 > **核心主張**：說明行政法上的義務主體為何人，取決於法律或法律明確授權的法規命令，如有不明屬解釋問題；法律通常不明文規定處罰對象，依行政罰法第一條等規定係以該義務主體而有違反行為的行為人為處罰對象，行政罰法已為未明文規定處罰對象的法規提供一般性法律依據，惟以義務主體係行為人為限。法規特別明文規定處罰對象時，可能是確認其為義務主體以免解釋適用疑義，也可能寓有課予防止或監督義務之意；後者欠缺處罰對象的義務規定而顯有漏洞，未來修法應有所檢討，目前尚可經一般解釋方法補充。多數人違反行政法上義務時，依行政罰法第十四條第一項係依行為情節輕重分別處罰，如採連帶、平均分擔或按比例分擔等不同歸責方式，應有法律或明確授權的法規命令明文規定，並就內部分擔比例認定與求償關係詳細規定。 > **與多數意見的差異**：本意見書屬補充而非分歧，並進一步強調縱有歸責方式的特別規定，也不排斥行政罰法的適用，各個處罰對象是否應受處罰仍須符合行政罰法所定一般處罰要件，尤其責任要件，並非法規規定其為處罰對象即可排除行政罰法。並與多數意見一致指明，多數人共同實施同一違反行政法上義務的行為時，法律規定命其負連帶責任是否合憲的問題，不在本件解釋範圍內。 1 釋字第六三八號協同意見書 大法官 林錫堯 彭鳳至 本席等同意解釋文與解釋理由書所述見解，僅補充說明 個人意見如下： 一、行政法上之義務主體何人，取決於法律或法律明確授權 之法規命令 1 。如有不明之處，則屬該法律或法規命令之解釋 問題。再者，如法律先作一般性限制或禁止規定，而保留在 一定條件下由主管機關之許可解除該法律上限制或禁止，則 此類法律規定已課全體人民不作為義務，義務主體為全體人 民。 二、通常法律針對違反某種行政法上義務另設行政罰之規定 時，不會明文規定其處罰對象，但依行政罰法第 1 條等有關 規定，係以該行政法上義務之義務主體而有違反該行政法上 義務之行為人（實施處罰構成要件者 2 ）為處罰對象 。 換言之， 行政罰法有關規定已為未明文規定處罰對象之法規，提供其 處罰對象之一般性法律依據，但以義務主體係行為人為限。 1 依地方制度法第 26 條、第 28 條等規定，自治條例在一定範圍內亦得規定居民義務與違反義務 之處罰 ， 是故行政罰法第 4 條明文規定自治條例亦得為處罰依據 ， 惟本號解釋僅涉及中央法規部 分，故本意見書不就自治條例之相關問題予以說明。 2 含依行政罰法第 10 條因有防止義務而不防止等同於有實施積極行為之人。 2 三、法律或法律明確授權之法規命令特別明文規定處罰對象 時，可能有下列意義： （一）確認該處罰對象為義務主體，以免發生解釋適用上 疑義。 （二） 法律或法律明確授權之法規命令未明文規定其為義 務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，則寓有 課予某種防止或監督等義務之意 3 。此種立法方式，欠缺處罰 對象之義務規定，且如未能於相關法規中知悉其義務內容 者，顯有漏洞，未來修法時應有所檢討。惟目前此類規定似 尚可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之行 為負責及其應負義務之內容，以獲得合理之答案，而補充法 律漏洞。 四、特別明文規定處罰對象之法律或法律明確授權之法規命 令本身必須符合憲法上要求，尤其應符合明確原則、比例原 則與對處罰對象之履行義務有期待可能。 五、於具體個案，如可認定某一主體係處罰對象，且有實施 違反行政法上反義務之行為，是否處罰，仍應依行政罰法規 3 如法律另明文規定對他人行為之防止義務或監督義務 ， 則該負有防止義務或監督義務之人又為 另一種義務主體 ， 自得依相關處罰規定予以處罰 。 此外 ， 亦有本來不是各個法規規定之處罰對象 ， 而依行政罰法規定在一定條件下得予處罰之情形，例如：共同違法（行政罰法第 14 條）或併同 處罰（行政罰法第 15 條）等情形。 3 定檢視之。換言之，各種處罰對象均應符合行政罰法所定一 般處罰要件，尤其責任要件，始得處罰，並非法規規定其為 處罰對象即可排除行政罰法之規定。 六、多數人違反行政法上義務之歸責方式 （或稱處罰方式）， 依行政罰法之規定，係依其行為情節之輕重，分別處罰（行 政罰法第 14 條第 1 項參照）。換言之，行政罰法已為其歸責 方式提供一般性法律依據，如採不同之歸責方式，例如：以 一個處罰而由多數人負連帶責任、平均分擔責任或依一定比 例分擔責任等，則應有法律或法律明確授權之法規命令明文 規定，並應就其內部分擔比例如何認定與內部求償關係等相 關問題予以詳細規定。 七、雖有上述歸責方式之特別規定，並不排斥行政罰法之適 用，故各個處罰對象是否應受處罰，仍應符合行政罰法所定 一般處罰要件，尤其責任要件。 八、有關多數人共同實施同一違反行政法上義務之行為時， 如法律規定命其負連帶責任是否合憲之問題，不在本件解釋 之範圍內。 ### 3. 許大法官玉秀提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=424000) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成法律保留的違憲結論，但反對其論述方式及未肯認個別責任原則具憲法位階。 > **核心主張**：指出本件聲請解釋客體有證券交易法第二十六條、同法第一百七十八條第一項第四款及實施規則第八條三個規定，多數意見真正正面回應的只有實施規則第八條第一項與第二項後段。批評解釋理由書為說明行為主體屬行政裁罰規範的構成要件，竟須從行政罰法第一條說文解字寫起，陷入法律保留範圍為何的思考漩渦，暴露基礎認知盲點：違反行政處罰規定的行為主體本是憲法上的基本問題，何須藉法律解釋才能知道必須以法律或明確授權的命令規定；而強調處罰對象規定「亦」涉及人民權利之限制，形同暗示限制人民某種行為自由不等同限制其基本權利。並不能同意多數意見未肯認行政罰法第十四條第一項所確立的個別責任原則具有憲法位階，反以呈現誤解及模糊的語句降低該原則的位階。 > **與多數意見的差異**：多數意見選擇只審查法律保留原則，看似容易而可迅速結案；本意見書認為憲法應操心法益、法律才操心義務的種類，究竟為何未補足股權成數的董監事應受處罰，必須進行比例原則的目的審查、審查所要保護的法益，這不是明確性審查所能處理，縱使法律寫明防止義務也不能立即使系爭規定合憲。並指摘多數意見對證交法第一百七十八條第一項第四款以「既未就歸責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規定」二語帶過，其實已指出該規定行為規範構成要件根本不明確，卻不願正面指責其違反法明確性原則。 1 釋字第六三八號解釋部分不同意見書 大法官 許玉秀 本件聲請解釋客體有三個規定：證券交易法第二十六條 1、 八十九年七月十九日修正公布之證券交易法第一百七十八 條第一項第四款 2以及八十六年五月十三日修正發布之公開 發行公司董事、 監察人股權成數及查核實施規則第八條3。多 數意見真正正面回應的只有上開查核實施規則第八條第一 項與第二項後段。 多數意見在解釋理由書中除了觸及法律保留原則之 外，還處理行政裁罰責任基本原則中關於個別責任原則的問 題。本席對於法律保留原則的解釋結論，敬表支持，但是不 能同意多數意見的法律解釋論述，亦不能同意多數意見未能 肯認行政罰法第十四條第一項所確立的個別責任原則具有 憲法位階，而以呈現誤解及模糊的語句降低該原則的位階。 多數意見之所以不能堅持行政裁罰個別責任的憲法原則，以 1「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份 總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數（第一項）。前項董事、監察人股權成數及查 核實施規則，由主管機關以命令定之（第二項）。」 2 此即為現行法第一百七十八條第一項第六款「違反主管機關依第二十六條第二項所定公開發行 公司董事、監察人股權成數及查核實施規則有關股權成數、通知及查核之規定」，但罰鍰金額從 新臺幣十二萬元以上六十萬元以下調高至二十四萬元以上二百四十萬元以下。 3 「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法 第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人（第一項）。董事或監察人以法人身份 當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人（第二項）。」 2 及未能進行憲法解釋論述，本席以為根源於一些基礎認知上 的盲點，爰提出部分不同意見書敘明理由如后。 一、理由論述所暴露的盲點 解釋理由書第一段為了說明行為主體是行政裁罰規範 的構成要件，依照法治國處罰法定與法明確性原則，除有法 律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政 命令訂之，煞費周章地從行政罰法第一條寫起：「行政罰之 處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行 為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他 人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其 違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰 之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家 處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授 權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。」這一段 的論述陷入法律保留的範圍是什麼這個思考漩渦 4， 暴露幾項 基礎認知上的盲點：（1）莫非違反行政處罰規定的行為主體 是行政裁罰規範的構成要件要素 ， 不是憲法上的ABC？所以 4 行政法學上對於行政裁罰規定構成要件內容的論述 ， 基本上受限於研究者對於行政犯階層體系 的理解盲點，例如 Schmidt-Aβmann in: Maunz/Dürig, GG, Bd. V , 1992, 103 II/164 f. 所稱違法性、 責任規定，參考彭鳳至大法官本號協同意見書（三），頁 11 以下。 3 必須利用法律解釋，從行政罰法第一條規定開始說文解字， 才能知道為什麼行為主體必須由法律或法律明確授權的行 政命令加以規定？（ 2）莫非限制人民某種行為自由，不等 同於限制該人民的基本權利？否則為什麼必須強調行為主 體的規定，「亦 」涉及人民權利之限制？（3）莫非到現在為 止這個國家每一個制裁規定並不是都明白規定行為主體？ 所以才必須強調因為行為主體的規定，「亦 」涉及人民權利 之限制，所以必須符合法律保留原則？ 二、行為主體的規定必須符合法律保留原則的憲法理由 （一）任何法規都有規定行為主體 本席雖然沒有查遍我國所有刑事制裁和行政裁罰法律 規範，但是在所查到的刑法、刑事特別法、行政法規中，處 處見到例如「殺人者」（刑法第二百七十一條第一項）、「意 圖供行使之用，而偽造、變造公債票、公司股票或其他有價 證券者」（刑法第二百零一條第一項）、「服務於鐵路、公路、 航空、水運或其他供公眾運輸之交通工具人員，明知有走私 情事而不通知稽徵關員或其他依法令負責檢查人員者」（懲 治走私條例第七條）、「違反第三十七條第一項規定或無故規 4 避、妨礙或拒絕第九條第一項之攔檢、檢查、採樣或命令提 供有關資料者」（廢棄物清理法第五十六條）、「學校法人董 事長、董事、監察人、私立學校校長、主辦及經辦相關業務 之人員，執行職務時，致有下列情形之一者」（私立學校法 第八十條）等等的敘述方式，這樣的規定難道不應該理解為 「為某種違法行為的人，應受處罰」？這樣的敘述方式，與 外文語法將主體（who）寫在句子前面的敘述方式，只是造 句方式不同，所表達的意思並無二致。不管受規範的人是所 有人類，或是具備特定身分或關係的人（就是所謂的身分犯 5），行為主體都是為某種應受規範行為的人，也就是解釋文 及解釋理由書所謂的處罰對象6。 （二）憲法上的理由 既然行為主體是構成要件要素，任何行政裁罰性規定的 行為規範都必須明確規定，引用行政罰法第一條加以推論， 並沒有說出依據憲法的要求，必須如此規定的理由。行為主 體之所以必須成為被明文規定的構成要件要素，法治國憲法 5 有人依照德文的字面意義翻譯成特別犯 ，例如林山田 ，刑法通論 （上）， 第十版 ，2008 年 1 月， 頁 256；林鈺雄，新刑法總則，初版，2006 年 9 月，頁 100。 6 處罰對象 ， 並非好的用語 ， 因為對象的現代用語就是客體 ， 處罰對象可以是人 ， 也可以是行為， 對於處罰事項比較熟習的刑法專業，發展出行為主體的用語，可以很清楚將行為與行為人區隔。 如果認為行為主體屬於專業術語，人民不易瞭解，則使用受處罰之人，都比處罰對象容易理解。 5 上的理由，在於人民必須能夠預測行為後果7，人民必須知道 自己的基本權利是不是、以及在什麼情況下可能受到限制， 如果不知道自己是不是受規範主體，如何知道自己的基本權 利是不是會受到限制？因為法治國憲法上的要求，所以行政 罰法才必須規定，違反行政法上義務的人，才受行政處罰。 解釋理由書顯然進行最簡單的法律邏輯解釋，而不是從事憲 法解釋。 三、個別責任原則具有憲法位階 （一）多數意見有引進連帶責任的風險 多數意見在解釋文，雖然未提及行政罰法第十四條第一 項規定，但在解釋理由書認為根據行政罰法第十四條第一項 「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節 之輕重，分別處罰之」，規定違反義務人有多數時，以分別 處罰為原則，解釋理由書最後一段甚且提到「究應使個別董 事或監察人負個別責任、各平均分擔責任或其他歸責方 式？」其中所謂平均分擔責任，其實也是個別責任，兩者的 7 參見釋字第五七四號解釋本席部分協同意見書貳、：「在權力分立及運作的層面，法定原則的 意義是法律優位與法律保留；在保障人民權益的層面，法定原則的意義是法律安定與法律明確。 因為國家權力的運作必須具有可預測性，所以法律必須安定。法律明確，則有助於落實法律的安 定」以及註腳所附之相關德國文獻。 6 區分沒有意義，平均分擔是個別責任歸責模式的一種歸責方 法，因為所謂依情節分別處罰，當然可以因情節相同，而分 別為相同之處罰，何況所謂平均分擔，只限於金錢罰方有可 能，其他如勒令歇業、停止營業、吊銷執照等等，不可能有 所謂的平均分擔可言。至於所謂其他歸責方式，雖然沒有明 言可採連帶責任歸責模式，卻顯然認為於符合比例原則的範 圍內，屬於立法者的形成自由，因而可能遭推論為連帶責任 歸責模式未必違憲。 （二）制裁規範不能讓人民負連帶責任 在刑罰權是用來鞏固統治權的時代，連帶責任的歸責模 式，是有效的統治手段，不是特別的歸責模式。在法律是用 來保護人民，而不是鞏固統治權的民主法治國時代，人民是 主人，主人的最大特徵就是能自己作主，如果採取連帶責任 的歸責模式，也就是必須為別人的過錯負責，是別人替自己 作主，而不是自己替自己作主。換言之，依據民主法治國憲 法上的自主原則，不能容許連帶責任的歸責模式存在。 難道民事上的連帶責任規定違憲嗎？民事責任是由當 事人自己決定是否承擔，如果當事人因為交易往來的需要， 要求一方以較穩固的負責保證，而他方願意承擔連帶責任， 7 依據自主原則，國家自然不必干涉。雖然有關民法侵權行為 不乏連帶賠償責任的規定（例如第一百八十七條、第一百八 十八條），但是在各該規定中（第一百八十七條第二項、第 一百八十八條第一項但書），都有連帶賠償責任人的免責規 定，只要連帶賠償責任人已盡監督管束義務，或結果沒有相 當避免可能性，即可免除連帶責任，足見縱使民事賠償，也 沒有採取真正的連帶責任。因為各該規定所謂的連帶賠償責 任人，顯然都是為了違反自己的監督義務而必須受歸責，並 不是為了別人的行為而受歸責。 在所有的制裁規範，制裁主體都是代表人民全體的國 家，被制裁的對象，也就是多數意見所稱的處罰對象，都是 人民。強大的國家機器相對於孤單的個人，需要用連帶責任 的歸責模式，擔保國家公權力的實踐嗎？如果在侵權的民事 賠償責任，國家都要求只有在他方有違反監督義務的行為 時，一方才可以要求他方負連帶賠償責任，國家自己作為權 利主體時，如果竟然要求人民要為他人的過錯行為負責，否 則國家沒有辦法達成保護人民的任務，那麼國家豈不是既無 能、又不負責任？ 行政裁罰規範與刑罰規範一樣，所規定的都是國家向人 8 民要求負責的事項，又豈能要求人民在自己沒有違反義務 時，為他人的過錯行為擔負責任呢8？ （三）個別責任原則方才確立即遭修正 行政罰法第十四條第一項規定，是針對多數人共同實施 行政違法行為的處罰規定。就多數義務犯的歸責模式而言， 這個規定所採取的是單一正犯的規定模式，也就是採取擴張 正犯概念的理論 9，縱使從立法理由中， 看不出立法者有此種 理論意識。依據單一正犯概念，所有參與違法行為之人，都 是正犯 。「依其情節分別處罰」， 也就是說都是以正犯罰之， 但是區分情節輕重分別處罰，這正好符合單一正犯理論。當 然，這個規定的主要目的，在於宣示個別責任原則，個別責 任原則都是在有數人共同實施違法行為時，方才能顯現效果 10。共同違反義務的人，各依其情節分別處罰，也就共同義 務人彼此各自為自己的個別過錯負責，一如前述，個別責任 原則來自於法治國憲法上的自主原則，依據自主原則，每個 8 因此縱使在法律保留原則上，刑罰規範與行政罰規範受到不同的要求，但是在責任原則上，不 問係歐陸法系較嚴格遵守有責原則 ， 或英美法系容許所謂嚴格責任的無過失責任 ， 行政裁罰規範 與刑罰規範皆採取相同立場。 9 許玉秀 ， 實質的正犯概念 ， 收錄於刑法的問題與對策 ， 春風煦日論壇－刑事法叢書系列4，1999 年 8 月，頁 30 以下。主張單一正犯理論的國內刑法學者有黃榮堅，基礎刑法學 （下），第三版， 2006 年 9 月，頁 800 以下；柯耀程，變動中的刑法思想，1999 年，頁 213 以下。 10 刑法上的個別責任原則，也是表現在刑法第二十八條，而行政罰法第十四條第一項規定表達 得比刑法第二十八條更清楚。 9 人只為自己的決定負責，因此只為自己所為的過錯行為負 責。 多數意見認為違反義務人有多數時，行政罰法第十四條 第一項以分別處罰為原則，將行政專業領域奮鬥很久，才能 夠明文化的憲法原則，解釋為只是一個原則規定，而似乎根 據行政罰法第一條但書規定「但其他法律有特別規定者，從 其規定」， 認為如果有其他法律規定 ， 即可以推翻這個原則。 如果個別責任原則是具有憲法位階的裁罰責任原則，就如同 刑法第一條罪刑法定原則一般，即不可以其他法律規定創設 例外。多數意見容許例外並沒有提出任何理由。 （四）不能本末倒置 或許多數意見顧慮現行法中仍有採取連帶責任的規定 11，如果力挺行政罰法第十四條第一項，將使該等規定面臨 違憲的困境，而大法官不知道能否承擔起影響公權力運作的 責任。但是以行政罰法的立法過程來看，行政罰法所致力要 11 例如醫療法第一百十三條：醫療法人違反第三十四條第二項、第三十五條第一項或第四十條 之規定者，中央主管機關得處新臺幣一萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期命其補正。逾期未補正 者，並得連續處罰之 （第一項） 。醫療法人有應登記之事項而未登記者，中央主管機關得對應申 請登記之義務人處新臺幣一萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期命其補正。逾期未補正者，並得連 續處罰之 （第二項）。前項情形 ，應申請登記之義務人為數人時，應全體負連帶責任 （第三項） 。 10 實踐的當然是個別責任理論 12，縱使有連帶責任的規定，也 都是在行政罰法公布施行之前已經存在，這些規定應該都是 行政罰法所要修正的規定，如果遷就該等舊規定，而讓行政 罰法所要確立的個別責任原則聊勝於無，豈符合行政罰法的 立法初衷？ 至於認為連帶責任有利於受處罰之人 13，恐怕是對連帶 責任的誤解。所謂連帶責任，是向其中一人可以請求全部， 每一個人都負擔全部責任，如何可能是負擔較輕的責任？至 於以本件聲請解釋客體為例，假設對四個共同違反義務人， 每個人皆課以新臺幣六十萬元罰鍰，是否反而更重？如果這 樣的處罰能通過比例原則的審查，又何重之有？但是在這種 情況下，如果課以連帶責任，表示每一個義務人，都必須繳 納新臺幣六十萬元罰鍰的義務，總罰鍰數是二百四十萬元。 連帶責任怎麼可能比較有利於人民？至於對於受處罰人，並 不會更有利。 12 明白採個別責任的規定，例如海關緝私條例第四十一條：報關業者向海關遞送報單，對於貨 物之重量、價值、數量、品質或其他事項，為不實記載者，處以所漏或沖退稅額二倍至五倍之罰 鍰，並得停止其營業一個月至六個月；其情節重大者，並廢止其報關業務證照（第一項） 。前項 不實記載，如係由貨主捏造所致，而非報關業者所知悉者，僅就貨主依第三十七條規定處罰 （第 二項） 。第一項之不實記載等情事，如係報關業者與貨主之共同行為，應分別處罰（第三項）。 13 林錫堯 ， 行政罰法 ，2005 年 8 月，頁91-92； 洪家殷 ， 行政罰 ， 收錄於翁岳生主編 ， 行政法 （上） 2006 年 10 月，頁 655 以下；江嘉琪，論行政法上共同違反義務行為之處罰，發表於中央研究院 法律學研究所籌備處等主辦，行政管制與行政爭訟學術研討會，2007 年 5 月 19 日，頁 20，參見 http://www.iias.sinica.edu.tw/resource/file_2960519_1.pdf（瀏覽日期：03.08.2008） 11 如果遵守個別責任原則，縱使在金錢罰，的確可能因為 其中一個義務人完全繳納罰鍰，而使其他共同義務人免受國 家繼續追索，但是當國家決定裁罰責任時，必須分別對應受 處罰人作成裁罰決定，且分別記明其責任範圍，而不是作成 每位應受處罰人應負擔全部責任的決定。 四、爭點在於義務內容抑或行為主體？ 多數意見解釋理由書第一段寫出與行政罰法第十條規 定內容相當的論述，從違反防止他人違反行政法義務的義 務，推論出處罰對象，究竟想要暗示實施規則第八條第一項 所規定的全體董事或監察人之間，互負有防止他人違反補足 的義務？或者暗示同條第二項前段之所以處罰法人的代表 人，是因為法人的代表人對法人有防止違反補足義務的義 務？不得而知。但是無論是這兩個目的的哪一個，都暴露兩 個盲點： （一）忘記行政罰法第十五條？ 行政罰法第十五條規定，已經提供處罰法人代表人的理 論基礎，大法官何以需要自行確立一種義務內容，以便確定 行為主體？行政罰法第十五條規定的目的，不正是在於替諸 12 多類似的行政裁罰規定提供一般性的理論依據？問題的爭 點在於，要處罰具有特別身分或關係的人，將該種人依據法 律保留原則，加以規定為行為主體即可，至於義務內容是什 麼？因為學說實務都可以有闡論的空間，並不是非要明白規 定不可，法律都不必明白規定，憲法有什麼干涉的必要？類 似行政罰法第十五條的規定，是德國秩序維護法第九條、德 國刑法第十四條的規定，從該等規定的立法經過，可以瞭解 描述行為內容與直接擴張正犯範圍、規定行為主體，是兩種 立法選擇 14。或許直接將行為主體加以規定不是最符合構成 要件明確性原則的選擇，但這還在立法者的形成自由空間之 內，只要處罰範圍通過比例原則的審查即可。 （二）憲法應該操心法益，法律才操心義務的種類 既然多數意見不排斥連帶責任這種歸責模式，那麼正好 不需要將每個董監事的義務內容寫清楚，一方面暗示應該描 述義務的種類，一方面不在乎處罰全體，豈不自相矛盾？ 既然多數意見只選擇審查法律保留原則，應該只有質疑 每個董監事的義務數量不明的問題，也就是屬於法明確性的 14 Roxin, AT/II1, 2003, 27/184 ff.; Schünemann, in: LK12, 2007, 14/1 ff. 13 問題，在法律保留原則的審查程序中，沒有審查義務種類的 餘地，義務的種類屬於立法者的操心自由。 究竟為什麼為補足股權成數的董監事要受處罰？每個 董監事為什麼被處罰？必須進行比例原則的目的審查，才能 知道。目的審查，必須審查法益，究竟為什麼必須課以補足 股權義務，補足股權義務究竟要保護什麼法益？為什麼違反 補足股權義務，某種重要法益就會受侵害，這不是明確性的 審查所能審查出來，縱使法律寫明防止義務，也不能立即使 系爭規定合憲。 五、結語：欲速不達 多數意見未針對證券交易法第二十六條予以回應，對於 同法第一百七十八條第一項第四款，則以「既未就歸責方式 或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規定」 二語帶過，似乎寓責難於輕描淡寫之中。 看起來審查法律保留原則比較容易，可以迅速結案，但 是論述上的盲點，都因為沒有澈底處理所有爭點所致，所謂 「證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定，既未就歸 責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之 14 規定」其實已經指出該規定的行為規範構成要件根本不明 確，卻不願意正面指責該規定違反法明確性原則，本席著實 不能理解其中深妙的道理。 ### 4. 638抄本(含彭大法官鳳至提出之協同意見書、林大法官錫堯及彭大法官鳳至共同提出之協同意見書、許大法官玉秀提出之部分不同意見書) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=424001) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：內文僅見解釋文、理由書與原因案件判決，未見意見書本文，無從判斷立場。 > **核心主張**：可見部分為多數意見：八十六年五月十三日修正發布的公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條第一項及第二項後段，就依證券交易法第一百七十八條第一項第四款處罰時的處罰對象，以及違反行政法上義務之人為多數時的歸責方式所為規定，涉及人民權利之限制，並無法律依據或法律具體明確之授權，與憲法第二十三條法律保留原則未符，應於解釋公布之日起六個月內失其效力。理由書並援引釋字第三九四號、第四○二號、第六一九號，說明行政罰以違反行政法上義務為前提，實施處罰構成要件行為的義務主體自屬依法處罰對象，立法者非不得就他人違反義務的行為課特定人防止義務；多數人違反同一義務時以按行為情節輕重分別處罰為原則，如有不同歸責方式的必要，亦應另以法律或具體明確授權的法規命令特別規定。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。 抄本 司法院 令 發文日期：中 華 民 國 97 年 3月 7日 發文字號：院台大二字第 0970005273號 公布本院大法官議決釋字第六三八號解釋 附釋字第六三八號解釋 院長 賴 英 照 司法院釋字第六三八號解釋 解 釋 文 中華民國八十六年五月十三日修正發布之公開發行公司董事、 監察人股權成數及查核實施規則第八條：「全體董事或監察人未 依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券 交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人 （第一項）。董事或監察人以法人身份當選者，處罰該法人負責 人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人（第二項）。」其 第一項及第二項後段規定，乃就違反主管機關依證券交易法第二 十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核 實施規則，而應依八十九年七月十九日修正公布之證券交易法第 一百七十八條第一項第四款規定處罰時之處罰對象及違反行政法 上義務之人為多數時之歸責方式所為之規定，涉及人民權利之限 制，並無法律依據或法律具體明確之授權，與憲法第二十三條規 定之法律保留原則尚有未符，應於本解釋公布之日起六個月內失 其效力。 1 解釋理由書 對於人民違反行政法上義務之裁罰 ，涉及人民權利之限制，其 處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應 有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨， 本院釋字第三九四號、第四○ 二號、第六一九號解釋足資參照。 行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要 件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他 人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反 此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對 象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處 罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依 據外，不得逕以行政命令訂之。又如違反同一行政法上義務者有 多數人時，其歸責方式，以按其行為情節之輕重分別處罰為原則 （行政罰法第十四條第一項規定參照），若就其是否應負各平均 分擔責任等歸責方式，有為不同於上開原則規定之必要者，涉及 人民權利限制之程度，亦應另以法律或法律具體明確授權之法規 命令為特別規定，始符合憲法第二十三條之法律保留原則。至各 該法律或法規命令之內容，均應符合比例原則，自不待言。 證券交易法第二十六條規定：「凡 依本法公開募集及發行有價 證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總 額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數（第一項）。前 項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定 之（第二項）。」上開證券交易法第一百七十八條第一項第四款 並規定，違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司 董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者，處新臺幣十二 2 萬元以上六十萬元以下罰鍰。同條第二項復規定，主管機關除依 第一項第四款規定裁處罰鍰外，並應責令限期辦理；逾期仍不辦 理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處新臺幣二十四萬元 以上一百二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。 主管機關依證券交易法第二十六條 第二項規定之授權，數度修 正發布「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」 （以下簡稱實施規則）。七十八年四月二十五日修正發布之實施 規則第二條規定，公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股 票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額之一定成數；七 十八年一月十日修正發布之實施規則第四條規定，公開發行公司 股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股 份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後 一個月內補足之。第五條第一項規定，公開發行公司之董事或監 察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人持有 股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於一個 月內補足之。第五條第二項規定，若全體董事或監察人持有股份 總額有低於第二條所定成數者，公司應即通知全體董事或監察人 依前項所訂期限補足。是公開發行公司全體董事或監察人經合法 通知，而未依上開實施規則第四條或第五條規定期限補足第二條 所定持股成數時，因其違反補足義務，自應依上開證券交易法第 一百七十八條第一項第四款規定處罰。 八十六年五月十三日修正發布之實 施規則第八條規定：「全體 董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股 成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全 體董事或監察人（第一項）。董事或監察人以法人身份當選者， 處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人（ 3 第二項）。」第一項所謂「處罰全體董事或監察人」，除以全體 董事或監察人為違反同一行政法上義務者外，並明定為「處罰全 體」，則係就違反同一行政法上義務者為多數人時之歸責方式， 為特別規定；第二項後段規定「處罰該代表人」，係就違反行政 法上義務之人為法人者，逕以行政命令訂定應以代表該法人當選 董事或監察人之人為處罰對象。惟查前開證券交易法第二十六條 第二項規定授權主管機關訂定法規命令之範圍，僅及於「董事、 監察人股權成數及查核實施規則」，並未就處罰對象、多數人共 同違反義務時之歸責方式，授權主管機關為特別之規定，上開實 施規則第八條第一項及第二項後段規定，顯然逾越證券交易法第 二十六條第二項規定授權之範圍。另查上開證券交易法第一百七 十八條第一項第四款僅規定人民違反行政法上義務之行為態樣及 其法律效果，既未就歸責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權 主管機關為補充之規定。綜此以觀，上開實施規則第八條第一項 及第二項後段規定，係就公開發行公司全體董事或監察人持有股 權成數，違反主管機關依證券交易法第二十六條第二項所定之公 開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定，而應 依前述證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰時之歸 責方式及處罰對象所為之規定，並無法律依據或法律之明確授權 ，與憲法第二十三條規定之法律保留原則尚有未符，應於本解釋 公布之日起六個月內失其效力。 至於補足股份成數，係屬行政法上 之義務，不具裁罰性，與罰 鍰為行政制裁之性質不同，相關法令如規定違反行政法上義務之 人受處罰後，仍不能免除其義務之履行，尚不生違反一事不二罰 原則問題。又依證券交易法公開募集及發行有價證券之公司，其 全體董事或監察人未依法定期限補足法定持股成數時，究應使個 4 別董事或監察人負個別責任、各平均分擔責任或其他歸責方式？ 董事或監察人以法人代表人身分當選者，如何就其所負行政法上 義務之不同，明定究應以該法人或該法人之代表人為處罰對象？ 均應衡酌證券交易法之立法目的，於合理且必要之範圍內，以法 律或法律明確授權之命令詳為訂定，自不待言。另應否以法律強 制公開發行公司全體董事及監察人持有公司已發行股份總額一定 成數之記名股票，宜視證券市場發展情形，基於發展國民經濟及 有效保障投資之目的等，隨時檢討改進，均併予指明。 大法官會議主席 大法官 賴英照 大法官 謝在全 徐璧湖 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 林錫堯 池啟明 李震山 蔡清遊 協 同 意 見 書 大 法 官 彭 鳳 至 本席贊同本件解釋之結論，即１、中華民國八十六年五月十三 日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規 則第八條第一項及第二項後段規定違憲，應於本解釋公布之日起 六個月內失其效力；２、行政罰之處罰，以違反行政法上義務為 5 前提，不得要求人民在自己沒有違反義務時，為他人的過錯行為 負擔責任；３、因法律授權訂定之法規違憲，故警告其相關法律 應配合檢討修正而不作實質審查，以符釋憲先例；４、法律授權 訂定之法規既因違反法律保留原則而違憲，即不就其內容為實質 審查。故違反 同一行政法上義務之人為多數時之歸責方式，如有 法律命其負連帶責任者是否合憲或違憲問題，不在本號解釋範圍 內，本號解釋就此一問題亦未作任何明示或暗示；５、法人是否 得作為行政處罰之對象，並非本案爭點等項，均敬表同意，但就 本件解釋之理由，尚有補充意見，爰提出協同意見書。 一、處罰性法規違憲審查之憲法基礎 憲法就處罰性法規之合憲要件，未設特別規定 （註一） 。司 法院大法官針對刑罰或行政處罰法規所進行的法規違憲審查 ，絕大部分從憲法保障人民基本權利、防衛公權力恣意侵害 的功能出發，而以憲法第二十三條所規定的法律保留原則與 比例原則為基礎。可是近年來，大法官顯然藉助若干憲法第 二十三條以外的憲法原則，如法治國原則對法律明確性之要 求、罪刑法定原則中之構成要件明確性原則、刑罰明確性原 則等（釋字第五二二號、第五九四號解釋參照），以作為審 查個案處罰性法規是否符合憲法第二十三條之理由。這樣的 審查方式，是否意謂完全以憲法第二十三條所規定的法律保 留原則與比例原則作為處罰性法規違憲審查之憲法基礎有所 不足？如何不足？ 本件解釋，在大法官就行政處罰法規是否符合法律保留原 則的一貫審查標準之外，又增加了「處罰對象及違反行政法 上義務之人為多數時之歸責方式」，亦應以法律或法律具體 明確授權之命令定之，理由則還是因其涉及人民權利之限制 6 ，故不免要問，這麼多 涉及人民權利之限制的立法，大法官 用什麼標準決定何種情形應用法律保留什麼，否則違憲？ （一）以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規， 其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之過當與不足 現代法治國家立法「涉及人民權利之限制」事項者， 甚為多樣化，有依法律設定人民義務者，有限制人民權 利者，甚至有因人民違反行政法上義務而加以處罰者。 由於行政處罰類似刑罰，而行政處罰以外，依法律設 定人民義務或限制人民權利者，則為行政管制，二者本 質不同，適用不同之法律指導原則。行政處罰以外之行 政管制，屬傳統行政法領域，適用比例原則、利益衡量 原則、合目的性原則；行政處罰則適用便宜原則，並以 構成要件該當、違法性、有責性為處罰之基礎，進一步 而有正當防衛、緊急避難等阻卻違法或阻卻責任事由之 適用（註二） 。因此行政處罰與行政管制立法，雖然同屬 「涉及人民權利之限制」，可是基於法治國家法律保留 原則與法明確性原則的要求所應以法律或法律明確授權 訂定的事項，其範圍與內涵並不相同。 １、大法官釋憲實務 憲法第二十三條規定，人民受憲法保障之基本權利， 除有特定必要情形外，「不得以法律限制之」，就人民基 本權利限制事項，應適用法律保留原則，定有明文。因 此大法官釋憲實務上， 凡應適用法律保留原則之理由， 均為「涉及人民權利之限制」， 並不因人民權利受限制 性質之不同而有明顯差異，譬如： 中華民國八十四年九月五日訂頒之「證券交易法第四十三條之一第一 7 項取得股份申報事項要點」第三條第二款規定及第四條相關部分， 增加母 法所未規範之申報義務，涉及憲法所保障之資訊自主權與財產權之限制 ， 違反憲法第二十三條之法律保留原則（釋字第五八六號解釋參照）； 行政院勞工委員會七十七年四月十四日台七七勞保二字第六五三 ○ 號 函等，對於受益人請領死亡保險給付之權利，增加勞工保險條例所無之 限制，與憲法第二十三條所定法律保留原則有違（釋字第六 ○ 九號解釋 參照）； 而大法官關於行政處罰是否符合法律保留原則之一貫 審查標準略為： 對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分， 涉及人民 權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為 之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨 （釋字第六一九號解釋參照）。 此一適用法律保留原則不區分人民權利限制之性質的 情形，可以用釋字第五一四號解釋為例： 人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。 有關營業許可之條 件（按：權利之限制），營業應遵守之義務（按：義務之設定）及違反 義務應受之制裁（按：行政處罰），依憲法第二十三條規定，均應以法 律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法 律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得 據以發布命令，迭經本院解釋在案。 ２、以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規， 其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之過當 如果不區分限制的性質，而以「涉及人民權利之限制 」作為適用憲法上法律保留原則之唯一理由，則很難解 釋同屬「涉及人民權利之限制」之立法，為何大法官要 8 求行政處罰法規之構成要件及法律效果，應由法律定之 ，而其他行政管制法規則否；反之，如果行政處罰法規 之構成要件及法律效果應由法律定之的憲法上理由，只 是因為「涉及人民權利之限制」，則同屬「涉及人民權 利之限制」的其他行政管制法規，似乎都應適用相同憲 法上要求。可是如果真的在「同一適用理由」的推論下 ，將大法官針對行政處罰是否符合法律保留原則所建立 的審查標準，誤用於一般干涉行政立法的違憲審查，而 事實上基於重大公益考量而限制人民之自由權利者，並 非對任何個人單一行為之處罰，是故相關法規原則上並 無行為態樣之明確規定，亦不適用責任原則 （註三） ，如 此可能造成大部分行政管制法規違憲，未免失之過嚴。 釋憲機關如果有意使行政權干預人民權利時，不分性質 與種類，一律受制於立法者事先明確規定的個人行為態 樣及法律效果，否則不得發動，將可能過度向立法權傾 斜，而有違反憲法上權力分立原則之虞。 ３、以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規， 其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之不足 大法官就行政處罰是否符合法律保留原則，雖已增加 一般干涉行政立法所無之憲法上要求，然從本案審查可 以得知，如果釋憲者宣示，基於法治國家法律保留原則 與法明確性原則之要求，凡處罰規定僅 處罰之構成要件 及法律效果應由法律定之，則難免誤導法律之適用者， 尤其行政機關，以行政命令自行訂定相關之責任規定， 使嚴重限制人民自由權利、且寓含對於個人行為之譴責 、人格之貶抑的處罰規定，其處罰是否成立與如何成立 9 之部分重要前提要件，未能完全由法律之明確規定得以 預見，反得由行政機關自為決定，顯然違反法治國家基 本原則 （註四） ，是為目前釋憲實務上以法律保留原則作 為「涉及人民權利之限制」的法規，其形式上是否違憲 之單一憲法基礎之不足。 事實上本件增加「處罰對象及違反行政法上義務之人 為多數時之歸責方式」亦應以法律或法律具體明確授權 之命令規定的憲法基礎，是「法治國家處罰法定與處罰 明確性之要求」，惟其內涵為何？如果處罰性法規通過 了處罰法定與處罰明確的審查，是否還有適用憲法上一 般法律保留原則審查的餘地？二者的關係如何？ （二）處罰法定原則與憲法上一般法律保留原則之關係 司法院釋字第五二五號解釋理由書揭示「法治國為憲 法基本原則之一」以後，我國釋憲實務大量繼受德國基 本法第二十條第三項所導出的法治國原則 （註五） 。法治 國原則之內涵經大法官以解釋加以具體化者，略如：法 安定性原則及信賴保護原則（釋字第五七四號、第五八 九號、第五九二號、第六二九號解釋參照），權力分立 原則（釋字第五七五號解釋參照） ，法律明確性原則（ 釋字第五七七號、第五九四號、第六○ 二號、第六三六 號解釋參照），法律保留原則（釋字第六一四號解釋參 照）等，與德國學說及實務上針對該國基本法上法治國 原則所衍生的各項子原則 （註六） ，大致相符。 至於依德國憲法理論與實務見解，作為該國憲法上法 治國原則中一般法律保留原則與法律明確性原則特別規 定的（註七） ，即該國基本法第一 ○ 三條第二項規定的 處 10 罰法定原則，似由大法官以 「罪刑法定原則」加以援用 而未詳加論述（釋字第五二二號、第五九四號解釋參照 ）。 １、德國基本法第一○ 三條第二項規定處罰法定原則之內涵 德國基本法第一 ○ 三條第二項前段規定：「行為（ Tat）（註八） 之處罰，以法律就其可罰性（ Strafbarkeit ） 有明文規定者為限」，是為德國基本法上的 處罰法定原 則（註九） 。處罰法定原則適用於一切國家對人民之處罰 行為， 包括刑罰與秩序罰 （註十） 。所謂「處罰」，依德 國學者及聯邦憲法法院一貫見解，係指「針對有責行為 所為譴責性的高權反應」（ mißbilligende hoheitliche Reaktion auf ein schuldhaftes Verhalten ）。至於現代國 家在環保、資訊、社會福利領域，採取大量的 行政干預 ，其相關立法對人民權利限制的強度與持久性不亞於處 罰，但並非以處罰人民為目的，故僅適用一般自由與基 本權利保障規定，不適用處罰法定原則 （註十一） 。 處罰法定原則的主要內涵，為嚴格的法律（國會）保 留（Gesetzlichkeit ）與法律的明確性（Bestimmheit ）。 基於此一規範內涵的要求，所以 一切有關行為之可處罰 性的前提要件（Strafbarkeitsvoraussetzungen ），均應 以法律明定之，不僅包括處罰之行為態樣、法律效果、 也包括所有相關違法性、責任之規定，進一步有關處罰 條件與免罰事由，均應以法律或法律具體明確授權之命 令定之 （註十二） 。相關規定形式上雖然無須與處罰之構 成要件、法律效果定於同一法條，可是必須完全由立法 者預先決定，而可普遍適用於相關法律，且為人民所得 11 預見。 由於處罰以責任為前提，而責任是個人對自己負責的 表現，處罰乃是對個人人格直接而具有價值判斷的攻擊 。因此德國聯邦憲法法院認為，該國基本法第一○ 三條 第二項前段規定的 處罰法定原則，植根於該國基本法第 一條第一項規定的 人性尊嚴不可侵犯與同法第二條第一 項規定的 人格自由發展權 （註十三） 。同樣基於德國基本 法第一條第一項與第二條第一項的責任原則，使處罰構 成要件與法律效果，基於正義的考量而處於適當的關係 ，鑑於其在國家處罰權範圍內的重要性，因此是具有 憲 法位階 的規範 （註十四） 。由於其追求個案實質正義的本 質，因此與形式的法明確性要求，難免發生衝突，不過 這正是法治國家同時追求實質正義與法安定性兩種目的 所發生衝突的一部分。 ２、處罰法定原則與憲法上一般法律保留原則之關係 處罰法定原則除包括法律保留原則之要求外，尚包括 法明確性之要求，以及應以法律保留事項之實質內容（ 一切有關行為之可處罰性的前提要件）等規範內涵，已 如前述。其規範內涵並非完全得由要求法律形式之法律 保留原則所得涵蓋，因此難謂處罰法定原則為憲法上一 般法律保留原則之 下位規範。又處罰法定原則僅適用於 國家對人民為處罰行為之相關規範，適用範圍特定，亦 難以衍生出廣泛涉及法治國家行 政、立法兩權關係問題 （註十五） 的一般法律保留原則。因此處罰法定原則，亦 非憲法上一般法律保留原則之 上位規範（註十六） 。 處罰法定原則乃整合了法治國家一般法律保留原則與 12 法明確性原則而形成獨立的憲法原則，為法治國家原則 衍生的多項子原則之一，與法律保留原則同屬憲法位階 之法律原則，而為其特別法 （註十七） 。處罰性法規如果 通過了處罰法定原則的審查，自無再適用一般法律保留 原則審查的餘地。 （三）以法治國家處罰法定原則與比例原則作為處罰性法規違 憲審查之憲法基礎 １、法律保留原則之層級式審查？ 大法官就法治國家授權明確性原則與比例原則之審查 ，皆採用所謂層級式審查標準 （註十八） 。然而所謂「層 級式審查標準」是在同一憲法原則下，以寬嚴不同的審 查密度進行違憲審查。 大法官就行政處罰是否符合法律保留原則所建立的審 查標準，就行政處罰法規之違憲審查而言有所不足，已 如前述，可是在「涉及人民權利之限制」的理由下，要 再為行政處罰擴張法律保留事項的範圍，其理由為何？ 恐怕已經不是法律保留原則的規範內涵所能負荷的回答 ，因此也不是大法官就法律保留原則採取從寬或從嚴之 層級式審查標準所能解決的問題。 ２、以法治國家處罰法定原則與比例原則作為處罰性法規違 憲審查之憲法基礎 法律保留原則雖然可以消極的宣告「涉及人民權利限 制」的法規，因為不具備法律或法律明確授權的形式而 違憲，但是沒有積極的規範內涵，可以導出受審查法規 「應」具備何種內容。以致大法官常陷於個案自問自答 的窘境，並用僅為該案所提出的標準，宣告該案受審查 13 的法規違憲，實在有失法治國家司法行為的預見可能性 。 審諸受違憲審查之法規，應「保留」以國會立法或國 會立法明確授權之形式規定「何種內容」，須植根於具 有實質規範內涵的憲法上權利義務規定，或釋憲者經由 釋憲實務所闡明的憲法基本原則。例如，憲法第十九條 明定人民有依法律納稅義務之特別權利限制規定，因此 大法官即得針對租稅立法之特質，建立其違憲審查之憲 法上標準略謂：「國家課人民以繳納稅捐之義務或給予 人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅 基、稅率等租稅構成要件，以法律或法律明確授權之命 令定之。」（釋字第六○ 七號、第六二○ 號、第六二二 號解釋文參照） （註十九） ；「各該法律規定之內容且應 符合租稅公平原則。」（釋字第六○ 七號解釋文參照） 。使租稅法規之違憲審查，依其特質，有不同於憲法上 一般法律保留原則之特殊憲法上要求而優先適用憲法第 十九條規定，除有違反該條規定之情形外，無須再適用 憲法第二十三條所規定之一般法律保留原則與比例原則 進行相關法規之違憲審查。 基於處罰性法規在憲法上的特殊性，而在憲法就處罰 性法規之合憲要件，未設特別規定的法制現況下，釋憲 者似宜本於憲法保障人民基本權利、防衛公權力恣意侵 害的功能，針對行政處罰的意義與特質，就行政處罰法 規形式上如何始得符合憲法基本要求，以解釋續造具有 實質規範內涵的憲法基本原則，作為行政處罰法規違憲 審查之憲法基礎，使行政處罰法規之違憲審查，具有可 14 預測性，以符法治國家基本原則。 為彌補此一憲法明文規定之不足，似可參考援用包含 法治國家一般法律保留原則與法明確性原則之形式意義 ，又具有應以法律保留事項實質內涵的 處罰法定原則 ， 併用法治國家比例原則，作為處罰性法規違憲審查之適 當的憲法法理基礎。 又如以處罰法定原則，作為處罰性法規違憲審查之憲 法基礎，則憲法第二十三條規定之一般法律保留原則， 似可不必過度負荷性質完全不同之處罰性法規與一般限 制人民自由權利之法規違憲審查之功能，而顯得顧此失 彼。 至於處罰法定原則雖包含應以法律保留事項之實質內 涵，惟處罰規範之內容是否適當、必要，仍應依法治國 家一般比例原則審查，自不待言。 一、 本件依處罰法定原則審查之結論 處罰法定原則為法治國家基本原則， 有關行為可處罰性之 前提要件，包括處罰之行為態樣、法律效果、違法性以及責 任、處罰條件與免罰事由等規定，均應以法律或法律具體明 確授權之命令定之，以符合 人性尊嚴不可侵犯與人格自由發 展應受保障之憲法根本原則。中華民國八十六年五月十三日 修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施 規則第八條第一項及第二項後段規定，就處罰對象及違反行 政法上義務之人為多數時之歸責方式所為之規定， 涉及行為 可處罰性之前提要件，並無法律依據或法律具體明確之授權 ，與法治國家之處罰法定原則尚有未符，應於本解釋公布之 日起六個月內失其效力。 15 註一：德國基本法第一 ○ 三條第二項前段規定：「行為之處罰，以法 律就其可罰性有明文規定者為 限」，是為德國基本法上的處罰 法定原則，亦為該國有關刑罰 、秩序罰等處罰性規範是否合憲 之審查基礎特別規定。 註二：參閱林麗瑩，〈論行政秩序罰之處罰種類〉，載《行政不法行 為制裁規定之研究》，行政院經建會經社法規研究報告， 1990 年 5 月，頁 112、113。 註三：參閱林麗瑩，前揭文，頁 100-108。 註四：法治國家法律保留原則的理論基礎、適用範圍與標準，容有爭 議，可是通說認為「涉及人民 權利之限制」事項，應有法律保 留原則的適用。參閱許宗力， 〈論法律保留原則〉，載於氏著 《法與國家權力（一）》， 2006 年 8 月初版二刷，頁 117-214 。 註五：參閱陳愛娥，〈法治國原則的開放性及其意義核心—從德國聯 邦憲法法院與我國大法官的實 務來觀察〉，第三屆憲法解釋之 理論與實務學術研討會論文， 中研院中山人文社會科學研究所 主辦，2001 年 3 月 23、24 日；同作者，〈法治國原則的開放性 及其意義核心—法治國內涵的 矛盾與其解決的嘗試〉，載於《 當代基礎法學理論：林文雄 教授祝壽論文集》， 2001 年 11 月， 頁 169-204。 註六：德國學者雖然認為「法治國」為開放性概念，且有形式法治國 與實質法治國之爭，但仍可歸 納該國憲法上法治國原則的基本 要素為：憲法國家、權力分立 、基本權利保護、形式意義的制 訂法、司法與行政的合法性、 國家行為的可預測性、司法救濟 、處罰法定（nulla poena sine lege ）等，參閱 Herzog in:Maunz- Dürig, GG, Ⅱ, 1990, Art. 20, Rn.22-29. 16 註七：德國基本法第一 ○ 三條第二項規定的處罰法定原則，是該國憲 法上一般法律保留原則與法律明確性原則的特別規定，參閱 Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein /starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 165ff. ；Pieroth in: Jarass/Pieroth , GG, 2007, Art. 103, Rn. 40. 註八：德國學者認為本條規定「行為」之用語為「 Tat」，乃獨立之概 念，並不以刑法學上之「行為」（ Hnadlung ）為前提，參閱 Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein /starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 113. 註九：處罰法定原則不僅適用於刑事處罰，在此未譯為「罪刑法定主 義」或「罪刑法定原則」，以免誤會。 註十：此為德國聯邦憲法法院及學者之一貫見解，參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-Dürig, GG, Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.195; Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III , 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 110; Pieroth in: Jarass/Piero th, GG, 2007, Art. 103, Rn. 41; Hömig, GG, 2007, Art. 103 Rn. 11. 註十一：參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-D ürig, GG, Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.164，165.；Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 109. 註十二：參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-D ürig, GG, Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.197. ；Georg Nolte, in :v. Ma ngoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 110. 註十三： BverfGE 25, 269 (285). 註十四： Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein /starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 165 ff.; Hömig, GG , 2007, Art. 103 Rn. 12. 註十五：參閱許宗力，前揭文。 17 註十六：德國基本法第一 ○ 三條第二項不能擴張解釋於處罰行為以外 之國家行為，參閱 Georg Nolte, in :v. Mangoldt/Klein/starck, GG III, 2001, Art. 103 Abs. 2 Rn. 109. 註十七：參閱 Schmidt-Aßmann in:Maunz-D ürig, GG, Ⅴ, 1992, Art. 103, Abs. 2, Rn.164 、165. 註十八：釋字第 612 號解釋彭鳳至、徐璧湖協同意見書參照。 註十九：此一違憲審查之憲法上標準，乃針對租稅立法而設，並不適 用於其他管制行政立法之違憲審查自明。 協同意見書 大法官 林錫堯 彭鳳至 本席等同意解釋文與解釋理由書所述見解，僅補充說明個人意 見如下： 一、行政法上之義務主體何人，取決於法律或法律明確授權之法 規命令 （註一） 。如有不明之處，則屬該法律或法規命令之解 釋問題。再者，如法律先作一般性限制或禁止規定，而保留 在一定條件下由主管機關之許可解除該法律上限制或禁止， 則此類法律規定已課全體人民不作為義務，義務主體為全體 人民。 二、通常法律針對違反某種行政法上義務另設行政罰之規定時， 不會明文規定其處罰對象，但依行政罰法第 1 條等有關規定 ，係以該行政法上義務之義務主體而有違反該行政法上義務 之行為人（實施處罰構成要件者 （註二））為處罰對象。換言 之，行政罰法有關規定已為未明文規定處罰對象之法規，提 供其處罰對象之一般性法律依據，但以義務主體係行為人為 限。 18 三、法律或法律明確授權之法規命令特別明文規定處罰對象時， 可能有下列意義： （一）確認該處罰對象為義務主體，以免發生解釋適用上疑義 。 （二）法律或法律明確授權之法規命令未明文規定其為義務主 體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，則寓有 課予某種防止或監督等義務之意 （註三） 。此種立法方式 ，欠缺處罰對象之義務規定，且如未能於相關法規中知 悉其義務內容者，顯有漏洞，未來修法時應有所檢討。 惟目前此類規定似尚可經由一般解釋方法，說明為何處 罰對象必須對他人之行為負責及其應負義務之內容，以 獲得合理之答案，而補充法律漏洞。 四、特別明文規定處罰對象之法律或法律明確授權之法規命令本 身必須符合憲法上要求，尤其應符合明確原則、比例原則與 對處罰對象之履行義務有期待可能。 五、於具體個案，如可認定某一主體係處罰對象，且有實施違反 行政法上反義務之行為，是否處罰，仍應依行政罰法規定檢 視之。換言之，各種處罰對象均應符合行政罰法所定一般處 罰要件，尤其責任要件，始得處罰，並非法規規定其為處罰 對象即可排除行政罰法之規定。 六、多數人違反行政法上義務之歸責方式（或稱處罰方式），依 行政罰法之規定，係依其行為情節之輕重，分別處罰（行政 罰法第 14 條第 1 項參照）。換言之，行政罰法已為其歸責 方式提供一般性法律依據，如採不同之歸責方式，例如：以 一個處罰而由多數人負連帶責任、平均分擔責任或依一定比 例分擔責任等，則應有法律或法律明確授權之法規命令明文 19 規定，並應就其內部分擔比例如何認定與內部求償關係等相 關問題予以詳細規定。 七、雖有上述歸責方式之特別規定，並不排斥行政罰法之適用， 故各個處罰對象是否應受處罰，仍應符合行政罰法所定一般 處罰要件，尤其責任要件。 八、有關多數人共同實施同一違反行政法上義務之行為時，如法 律規定命其負連帶責任是否合憲之問題，不在本件解釋之範 圍內。 註一：依地方制度法第 26 條、第 28 條等規定，自治條例在一定範圍 內亦得規定居民義務與違反義務之處罰，是故行政罰法第 4 條 明文規定自治條例亦得為處罰 依據，惟本號解釋僅涉及中央法 規部分，故本意見書不就自治條例之相關問題予以說明。 註二：含依行政罰法第 10 條因有防止義務而不防止等同於有實施積極 行為之人。 註三：如法律另明文規定對他人行為之防止義務或監督義務，則該負 有防止義務或監督義務之人又 為另一種義務主體，自得依相關 處罰規定予以處罰。此外，亦 有本來不是各個法規規定之處罰 對象，而依行政罰法規定在一 定條件下得予處罰之情形，例如 ：共同違法（行政罰法第 14 條）或併同處罰（行政罰法第 15 條）等情形。 部分不同意見書 大法官 許玉秀 本件聲請解釋客體有三個規定：證券交易法第二十六條 （註一） 、八十九年七月十九日修正公布之證券交易法第一百七十八條第 一項第四款 （註二） 以及八十六年五月十三日修正發布之公開發行 公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條 （註三）。多數 20 意見真正正面回應的只有上開查核實施規則第八條第一項與第二 項後段。 多數意見在解釋理由書中除了觸及法律保留原則之外，還處理 行政裁罰責任基本原則中關於個別責任原則的問題。本席對於法 律保留原則的解釋結論，敬表支 持，但是不能同意多數意見的 法律解釋論述，亦不能同意多數意見未 能肯認行政罰法第十四 條第一項所確立的個別責任原則具有憲法位階，而以呈現誤解及 模糊的語句降低該原則的位階。多數意見之所以不能堅持行政裁 罰個別責任的憲法原則，以及未能進行憲法解釋論述，本席以為 根源於一些基礎認知上的盲點，爰提出部分不同意見書敘明理由 如后。 一、理由論述所暴露的盲點 解釋理由書第一段為了說明行為主體是行政裁罰規範的構 成要件，依照法治國處罰法定與法明確性原則，除有法律或 法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令 訂之，煞費周章地從行政罰法第一條寫起：「行政罰之處罰 ，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之 義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違 反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反 此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處 罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰 法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之 法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。」這一段的論 述陷入法律保留的範圍是什麼這個思考漩渦 （註四） ，暴露幾 項基礎認知上的盲點：（ 1）莫非違反行政處罰規定的行為 主體是行政裁罰規範的構成要件要素，不是憲法上的 ABC？ 21 所以必須利用法律解釋，從行政罰法第一條規定開始說文解 字，才能知道為什麼行為主體必 須由法律或法律明確授權的 行政命令加以規定？（2 ）莫非限制人民某種行為自由，不 等同於限制該人民的基本權利 ？否則為什麼必須強調行為主 體的規定，「亦」涉及人民權利之限制？（ 3）莫非到現在 為止這個國家每一個制裁規定並不是都明白規定行為主體？ 所以才必須強調因為行為主體的規定，「 亦」涉及人民權利 之限制，所以必須符合法律保留原則？ 二、行為主體的規定必須符合法律保留原則的憲法理由 （一）任何法規都有規定行為主體 本席雖然沒有查遍我國所有刑事制裁和行政裁罰法律 規範，但是在所查到的刑法、刑事特別法、行政法規中 ，處處見到例如「殺人者」（刑法第二百七十一條第一 項）、「意圖供行使之用，而偽造、變造公債票、公司 股票或其他有價證券者」（刑法第二百零一條第一項） 、「服務於鐵路、公路、航空、水運或其他供公眾運輸 之交通工具人員，明知有走私情事而不通知稽徵關員或 其他依法令負責檢查人員者」（懲治走私條例第七條） 、「違反第三十七條第一項規定或無故規避、妨礙或拒 絕第九條第一項之攔檢、檢查、採樣或命令提供有關資 料者」（廢棄物清理法第五十六條）、「學校法人董事 長、董事、監察人、私立學校校長、主辦及經辦相關業 務之人員，執行職務時，致有下列情形之一者」（私立 學校法第八十條）等等的敘述方式，這樣的規定難道不 應該理解為「為某種違法行為的人，應受處罰」？這樣 的敘述方式，與外文語法將主體（ who）寫在句子前面 22 的敘述方式，只是造句方式不同，所表達的意思並無二 致。不管受規範的人是所有人類，或是具備特定身分或 關係的人（就是所謂的身分犯 （註五） ），行為主體都是 為某種應受規範行為的人，也就是解釋文及解釋理由書 所謂的處罰對象 （註六）。 （二）憲法上的理由 既然行為主體是構成要件要素，任何行政裁罰性規定 的行為規範都必須明確規定，引用行政罰法第一條加以 推論，並沒有說出依據憲法的要求，必須如此規定的理 由。行為主體之所以必須成為被明文規定的構成要件要 素，法治國憲法上的理由，在於人民必須能夠預測行為 後果 （註七） ，人民必須知道自己的基本權利是不是、以 及在什麼情況下可能受到限制，如果不知道自己是不是 受規範主體，如何知道自己的基本權利是不是會受到限 制？因為法治國憲法上的要求，所以行政罰法才必須規 定，違反行政法上義務的人，才受行政處罰。解釋理由 書顯然進行最簡單的法律邏輯解釋，而不是從事憲法解 釋。 三、個別責任原則具有憲法位階 （一）多數意見有引進連帶責任的風險 多數意見在解釋文，雖然未提及行政罰法第十四條第 一項規定，但在解釋理由書認為根據行政罰法第十四條 第一項「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依 其行為情節之輕重，分別處罰之」，規定違反義務人有 多數時，以分別處罰為原則，解釋理由書最後一段甚且 提到「究應使個別董事或監察人負個別責任、各平均分 23 擔責任或其他歸責方式？」其中所謂平均分擔責任，其 實也是個別責任，兩者的區分沒有意義，平均分擔是個 別責任歸責模式的一種歸責方法，因為所謂依情節分別 處罰，當然可以因情節相同，而分別為相同之處罰，何 況所謂平均分擔，只限於金錢罰方有可能，其他如勒令 歇業、停止營業、吊銷執照等等，不可能有所謂的平均 分擔可言。至於所謂其他歸責方式，雖然沒有明言可採 連帶責任歸責模式，卻顯然認為於符合比例原則的範圍 內，屬於立法者的形成自由，因而可能遭推論為連帶責 任歸責模式未必違憲。 （二）制裁規範不能讓人民負連帶責任 在刑罰權是用來鞏固統治權的時代，連帶責任的歸責 模式，是有效的統治手段，不是特別的歸責模式。在法 律是用來保護人民，而不是鞏固統治權的民主法治國時 代，人民是主人，主人的最大特徵就是能自己作主，如 果採取連帶責任的歸責模式，也就是必須為別人的過錯 負責，是別人替自己作主，而不是自己替自己作主。換 言之，依據民主法治國憲法上的自主原則，不能容許連 帶責任的歸責模式存在。 難道民事上的連帶責任規定違憲嗎？民事責任是由當 事人自己決定是否承擔，如果當事人因為交易往來的需 要，要求一方以較穩固的負責保證，而他方願意承擔連 帶責任，依據自主原則，國家自然不必干涉。雖然有關 民法侵權行為不乏連帶賠償責任的規定（例如第一百八 十七條、第一百八十八條），但是在各該規定中（第一 百八十七條第二項、第一百八十八條第一項但書），都 24 有連帶賠償責任人的免責規定，只要連帶賠償責任人已 盡監督管束義務，或結果沒有相當避免可能性，即可免 除連帶責任，足見縱使民事賠償，也沒有採取真正的連 帶責任。因為各該規定所謂的連帶賠償責任人，顯然都 是為了違反自己的監督義務而必須受歸責，並不是為了 別人的行為而受歸責。 在所有的制裁規範，制裁主體都是代表人民全體的國 家，被制裁的對象，也就是多數意見所稱的處罰對象， 都是人民。強大的國家機器相對於孤單的個人，需要用 連帶責任的歸責模式，擔保國家公權力的實踐嗎？如果 在侵權的民事賠償責任，國家都要求只有在他方有違反 監督義務的行為時，一方才可以要求他方負連帶賠償責 任，國家自己作為權利主體時，如果竟然要求人民要為 他人的過錯行為負責，否則國家沒有辦法達成保護人民 的任務，那麼國家豈不是既無能、又不負責任？ 行政裁罰規範與刑罰規範一樣，所規定的都是國家向 人民要求負責的事項，又豈能要求人民在自己沒有違反 義務時，為他人的過錯行為擔負責任呢 （註八） ？ （三）個別責任原則方才確立即遭修正 行政罰法第十四條第一項規定，是針對多數人共同實 施行政違法行為的處罰規定。就多數義務犯的歸責模式 而言，這個規定所採取的是單一正犯的規定模式，也就 是採取擴張正犯概念的理論 （註九） ，縱使從立法理由中 ，看不出立法者有此種理論意識。依據單一正犯概念， 所有參與違法行為之人，都是正犯。「依其情節分別處 罰」，也就是說都是以正犯罰之，但是區分情節輕重分 25 別處罰，這正好符合單一正犯理論。當然，這個規定的 主要目的，在於宣示個別責任原則，個別責任原則都是 在有數人共同實施違法行為時，方才能顯現效果 （註十） 。共同違反義務的人，各依其情節分別處罰，也就共同 義務人彼此各自為自己的個別過錯負責，一如前述，個 別責任原則來自於法治國憲法上的自主原則，依據自主 原則，每個人只為自己的決定負責，因此只為自己所為 的過錯行為負責。 多數意見認為違反義務人有多數時，行政罰法第十四 條第一項以分別處罰為原則，將行政專業領域奮鬥很久 ，才能夠明文化的憲法原則，解釋為只是一個原則規定 ，而似乎根據行政罰法第一條但書規定「但其他法律有 特別規定者，從其規定」，認為如果有其他法律規定， 即可以推翻這個原則。如果個別責任原則是具有憲法位 階的裁罰責任原則，就如同刑法第一條罪刑法定原則一 般，即不可以其他法律規定創設例外。多數意見容許例 外並沒有提出任何理由。 （四）不能本末倒置 或許多數意見顧慮現行法中仍有採取連帶責任的規定 （註十一） ，如果力挺行政罰法第十四條第一項，將使該 等規定面臨違憲的困境，而大法官不知道能否承擔起影 響公權力運作的責任。但是以行政罰法的立法過程來看 ，行政罰法所致力要實踐的當然是個別責任理論 （註十二 ），縱使有連帶責任的規定，也都是在行政罰法公布施 行之前已經存在，這些規定應該都是行政罰法所要修正 的規定，如果遷就該等舊規定，而讓行政罰法所要確立 26 的個別責任原則聊勝於無，豈符合行政罰法的立法初衷 ？ 至於認為連帶責任有利於受處罰之人 （註十三） ，恐怕 是對連帶責任的誤解。所謂連帶責任，是向其中一人可 以請求全部，每一個人都負擔全部責任，如何可能是負 擔較輕的責任？至於以本件聲請解釋客體為例，假設對 四個共同違反義務人，每個人皆課以新臺幣六十萬元罰 鍰，是否反而更重？如果這樣的處罰能通過比例原則的 審查，又何重之有？但是在這種情況下，如果課以連帶 責任，表示每一個義務人，都必須繳納新臺幣六十萬元 罰鍰的義務，總罰鍰數是二百四十萬元。連帶責任怎麼 可能比較有利於人民？至於對於受處罰人，並不會更有 利。 如果遵守個別責任原則，縱使在金錢罰，的確可能因 為其中一個義務人完全繳納罰鍰，而使其他共同義務人 免受國家繼續追索，但是當國家決定裁罰責任時，必須 分別對應受處罰人作成裁罰決定，且分別記明其責任範 圍，而不是作成每位應受處罰人應負擔全部責任的決定 。 四、爭點在於義務內容抑或行為主體？ 多數意見解釋理由書第一段寫出與行政罰法第十條規定內 容相當的論述，從違反防止他人違反行政法義務的義務，推 論出處罰對象，究竟想要暗示實施規則第八條第一項所規定 的全體董事或監察人之間，互負有防止他人違反補足的義務 ？或者暗示同條第二項前段之所以處罰法人的代表人，是因 為法人的代表人對法人有防止違反補足義務的義務？不得而 27 知。但是無論是這兩個目的的哪一個，都暴露兩個盲點： （一）忘記行政罰法第十五條？ 行政罰法第十五條規定，已經提供處罰法人代表人的 理論基礎，大法官何以需要自行確立一種義務內容，以 便確定行為主體？行政罰法第十五條規定的目的，不正 是在於替諸多類似的行政裁罰規定提供一般性的理論依 據？問題的爭點在於，要處罰具有特別身分或關係的人 ，將該種人依據法律保留原則，加以規定為行為主體即 可，至於義務內容是什麼？因為學說實務都可以有闡論 的空間，並不是非要明白規定不可，法律都不必明白規 定，憲法有什麼干涉的必要？類似行政罰法第十五條的 規定，是德國秩序維護法第九條、德國刑法第十四條的 規定，從該等規定的立法經過，可以瞭解描述行為內容 與直接擴張正犯範圍、規定行為 主體，是兩種立法選擇 （註十四）。或許直接將行為主體加以規定不是最符合構 成要件明確性原則的選擇，但這還在立法者的形成自由 空間之內，只要處罰範圍通過比例原則的審查即可。 （二）憲法應該操心法益，法律才操心義務的種類 既然多數意見不排斥連帶責任這種歸責模式，那麼正 好不需要將每個董監事的義務內容寫清楚，一方面暗示 應該描述義務的種類，一方面不在乎處罰全體，豈不自 相矛盾？ 既然多數意見只選擇審查法律保留原則，應該只有質 疑每個董監事的義務數量不明的問題，也就是屬於法明 確性的問題，在法律保留原則的審查程序中，沒有審查 義務種類的餘地，義務的種類屬於立法者的操心自由。 28 究竟為什麼為補足股權成數的董監事要受處罰？每個 董監事為什麼被處罰？必須進行比例原則的目的審查， 才能知道。目的審查，必須審查法益，究竟為什麼必須 課以補足股權義務，補足股權義務究竟要保護什麼法益 ？為什麼違反補足股權義務，某種重要法益就會受侵害 ，這不是明確性的審查所能審查出來，縱使法律寫明防 止義務，也不能立即使系爭規定合憲。 五、結語：欲速不達 多數意見未針對證券交易法第二十六條予以回應，對於同 法第一百七十八條第一項第四款，則以「既未就歸責方式或 處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規定」二 語帶過，似乎寓責難於輕描淡寫之中。 看起來審查法律保留原則比較容易，可以迅速結案，但是 論述上的盲點，都因為沒有澈底處理所有爭點所致，所謂「 證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定，既未就歸責 方式或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規 定」其實已經指出該規定的行為規範構成要件根本不明確， 卻不願意正面指責該規定違反法明確性原則，本席著實不能 理解其中深妙的道理。 註一：「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監 察人二者所持有記名股票之股 份總額，各不得少於公司已發行 股份總額一定之成數（第一項 ）。前項董事、監察人股權成數 及查核實施規則，由主管機關以命令定之（第二項）。」 註二：此即為現行法第一百七十八條第一項第六款「違反主管機關依 第二十六條第二項所定公開發 行公司董事、監察人股權成數及 29 查核實施規則有關股權成數、 通知及查核之規定」，但罰鍰金 額從新臺幣十二萬元以上六十 萬元以下調高至二十四萬元以上 二百四十萬元以下。 註三：「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條 所定持股成數時，依證券交易 法第一百七十八條第一項第四款 規定處罰全體董事或監察人（ 第一項）。董事或監察人以法人 身份當選者，處罰該法人負責 人；以法人代表人身份當選者， 處罰該代表人（第二項）。」 註四：行政法學上對於行政裁罰規定構成要件內容的論述，基本上受 限於研究者對於行政犯階層體系的理解盲點，例如 Schmidt- Aβmann in: Maunz/Dürig, GG, Bd . V, 1992, 103 II/164 f. 所稱違法 性、責任規定，參考彭鳳至大 法官本號協同意見書（三），頁 11 以下。 註五：有人依照德文的字面意義翻譯成特別犯，例如林山田，刑法通 論（上），第十版， 2008 年 1 月，頁 256；林鈺雄，新刑法總 則，初版， 2006 年 9 月，頁 100。 註六：處罰對象，並非好的用語，因為對象的現代用語就是客體，處 罰對象可以是人，也可以是行 為，對於處罰事項比較熟習的刑 法專業，發展出行為主體的用 語，可以很清楚將行為與行為人 區隔。如果認為行為主體屬於 專業術語，人民不易瞭解，則使 用受處罰之人，都比處罰對象容易理解。 註七：參見釋字第五七四號解釋本席部分協同意見書貳、：「在權力 分立及運作的層面，法定原則 的意義是法律優位與法律保留； 在保障人民權益的層面，法定 原則的意義是法律安定與法律明 確。因為國家權力的運作必須 具有可預測性，所以法律必須安 定。法律明確，則有助於落實 法律的安定」以及註腳所附之相 30 關德國文獻。 註八：因此縱使在法律保留原則上，刑罰規範與行政罰規範受到不同 的要求，但是在責任原則上， 不問係歐陸法系較嚴格遵守有責 原則，或英美法系容許所謂嚴 格責任的無過失責任，行政裁罰 規範與刑罰規範皆採取相同立場。 註九：許玉秀，實質的正犯概念，收錄於刑法的問題與對策，春風煦 日論壇－刑事法叢書系列 4，1999 年 8 月，頁 30 以下。主張單 一正犯理論的國內刑法學者有 黃榮堅，基礎刑法學（下），第 三版， 2006 年 9 月，頁 800 以下；柯耀程，變動中的刑法思想 ，1999 年，頁 213 以下。 註十：刑法上的個別責任原則，也是表現在刑法第二十八條，而行政 罰法第十四條第一項規定表達得比 刑法第二十八條更清楚。 註十一：例如醫療法第一百十三條：醫療法人違反第三十四條第二項 、第三十五條第一項或第四十條之 規定者，中央主管機關得 處新臺幣一萬元以上十萬元以下罰 鍰，並限期命其補正。逾 期未補正者，並得連續處罰之（第 一項）。醫療法人有應登 記之事項而未登記者，中央主管機 關得對應申請登記之義務 人處新臺幣一萬元以上十萬元以下 罰鍰，並限期命其補正。 逾期未補正者，並得連續處罰之（第二項）。 前項情形，應 申請登記之義務人為數人時，應全體負連帶責任（第三項） 。 註十二：明白採個別責任的規定，例如海關緝私條例第四十一條：報 關業者向海關遞送報單，對於貨物 之重量、價值、數量、品 質或其他事項，為不實記載者，處 以所漏或沖退稅額二倍至 五倍之罰鍰，並得停止其營業一個 月至六個月；其情節重大 者，並廢止其報關業務證照（第一 項）。前項不實記載，如 31 係由貨主捏造所致，而非報關業者 所知悉者，僅就貨主依第 三十七條規定處罰（第二項）。 第一項之不實記載等情事， 如係報關業者與貨主之共同行為，應分別處罰（第三項）。 註十三：林錫堯，行政罰法， 2005 年 8 月，頁 91-92；洪家殷，行政 罰，收錄於翁岳生主編，行政法（上） 2006 年 10 月，頁 655 以下；江嘉琪，論行政法上共同違 反義務行為之處罰，發表 於中央研究院法律學研究所籌備處 等主辦，行政管制與行政 爭訟學術研討會， 2007 年 5 月 19 日，頁 20，參見 http://www.iias.sinica.edu.tw/resource/file_2960519_1.pdf （瀏覽 日期： 03.08.2008）。 註十四： Roxin, AT/II 1 , 2003, 27/184 ff.; Schünemann, in: LK 12 , 2007, 14/1 ff. 抄高○ 明聲請書 為最高行政法院九十四年度判字第八四四號確定判決（附件一 ）所適用行為時之證券交易法（下稱證交法）第一百七十八條第 一項第四款及公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規 則（下稱查核規則）第八條之規定，有牴觸憲法第二十三條法律 保留原則、比例原則及法律授權明確性原則與行政罰上之基本原 則，侵害人民受憲法第十五條保障之財產權之疑義，謹依司法院 大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定，聲請解釋憲法： 壹、聲請解釋憲法之目的 按憲法第十五條揭示「人民之生存權、工作權及財產權應 予保障」，對於人民基本權利之限制，依憲法第二十三條規 定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避 免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不 32 得以法律限制之」，且依憲法第一百七十二條之規定「命令 與憲法或法律牴觸者無效。」又「對人民違反行政法上義務 之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件 及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令 為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發 布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。 」亦經司法院釋字第三一三號解釋明白揭示。證交法第二十 六條第一項規定「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司 ，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各 不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察 人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」授 權主管機關財政部證券暨期貨管理委員會得以行政命令補充 規定者，僅係「董事、監察人股權成數」及「查核實施規則 」。至於原財政部證券暨期貨管理委員會所訂頒之「公開發 行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條」，逕 將證交法第一百七十八條第一項第四款之處罰對象規定為「 全體」董事、監察人，且自行將處罰對象擴及於法人之代表 人，已明顯逾越證交法第二十六條第二項之授權內容、目的 及範圍，並與證交法第一百七十九條之規定相悖，有違反上 位規範之情形；再者，同規定亦無視各種情事之不同，一律 處罰「全體」董事、監察人，並將處罰對象擴及於董事或監 察人之代表人，乃有違反比例原則及行政罰上基本原則之疑 。揆諸前開說明，已可認公開發行公司董事、監察人股權成 數及查核實施規則第八條之規定，牴觸憲法第二十三條暨其 所揭櫫之法律授權明確性原則、法律優越原則及比例原則與 行政罰上基本原則，並違反憲法第十五條對人民財產權之保 33 障。懇請 鈞院為證交法第一百七十八條第一項第四款與公 開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條違 憲之解釋。 貳、疑義之性質經過與涉及之憲法條文 緣高○ 明係尖○ 建設開發股份有限公司（下稱尖○ 公司） 之法人董事中○ 投資股份有限公司（下稱中○ 投資公司）之 代表人，因尖○ 公司為一股票上櫃公司，截至民國（以下同 ）八十九年九月三十日止，其實收資本額為新臺幣（以下同 ）3,866,469,060 元，已發行股份總額為 386,646,906 股，依 行為時查核規則第二條第四款之規定，全體董事最低應持有 5％股份即 19,332,345 股。惟據尖○ 公司八十九年九月份公 司內部人股權變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅 有 18,101,171 股，未達前開成數標準，故尖 ○ 公司旋於八十 九年十月十六日以（89 ）尖建管字第 0340 號函請全體董事 於文到一個月內補足法定持股數，而行政院金融監督管理委 員會（前身為財政部證券暨期貨管理委員會，下稱金管會） 復於八十九年十月二十六日以（ 89）台財證（三）第 88346 號函請尖○ 公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體 董事持股補足，嗣依尖○ 公司陳報之八十九年十一月份股權 變動表顯示，該公司全體董事持股數仍為 18,101,171 股，其 並未依限補足持股數，金管會爰對尖○ 公司全體董事以九十 年三月二十八日（90 ）台財證（三）第 000779 號處分書（ 下稱原處分）處罰鍰 600,000 元。聲請人不服，循序提起訴 願、再訴願，遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經最高行政 法院以九十四年度判字第八四四號判決駁回聲請人之訴確定 在案。該確定判決駁回聲請人之訴所適用證交法第一百七十 34 八條第一項第四款與原財政部證券暨期貨管理委員會訂頒之 「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八 條」，已涉有牴觸憲法第十五條、第二十三條規定及其他憲 法上原則之疑義。 叁、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 一、授權明確性原則 按憲法第十五條揭示「人民之生存權、工作權及財產權 應予保障」，對於人民受憲法保障之基本權利之限制要件 ，憲法第二十三條規定為「以上各條列舉之自由權利，除 為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增 進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。又「對人 民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限 制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就 其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範 圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條 以法律限制人民權利之意旨。」亦經司法院釋字第三一三 號解釋明白揭示。證交法第二十六條第一項規定「凡依本 法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人 二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行 股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核 實施規則，由主管機關以命令定之。」授權主管機關財政 部證券暨期貨管理委員會得就「董事、監察人股權成數」 及「查核實施規則」以行政命令補充之。然就證交法第二 十六條第二項觀之，一般人所能預見之授權範圍，應僅止 於董事、監察人應持有股權之具體成數，與行政機關應如 何查核及各該實施查核之技術性、細節性規定。惟查核規 35 則除了前述一般人可得預見之內容、範圍外，卻額外就證 交法第一百七十八條第一項第四款之處罰客體為規範，顯 已逾越證交法第二十六條第二項之授權範圍。 再者，查核規則第八條不僅額外規制了處罰客體，且逕 自將處罰客體擴及於「全體」董事、監察人，雖說證交法 第二十六條第一項是針對全體董事及監察人必須持有一定 成數股份所為之規範，但自證交法第二十六條之文字觀之 ，實無法直接得出處罰對象亦為「全體」董事及監察人， 其乃必須透過迂迴之解釋方式，始能導出「全體」董事及 監察人須併同受罰之結論，此等必須再行透過解釋始能知 悉授權內容之結果，亦明顯違背授權明確性之要求。 第三，證交法第一百七十八條第一項第四款之規定是以 空白刑罰之方式立法，雖說以空白刑罰之立法方式並無不 可，但其內容必須具體明確，其意義須非難以理解，且為 一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認。惟 就證交法第二十六條之規定，其規範主體為董事、監察人 ，因此依一般受規範者對於該條之理解，當會認為違反該 條所應受處罰之客體，乃為董事或監察人之人格本身，也 就是說，若為自然人董事（監察人），則應受處罰之客體 當應為該自然人自己；若為法人董事（監察人），應受處 罰之客體應被認為是該法人，而無從認知為法人之代表人 。因此，將處罰對象擴及於董事或監察人之代表人，實有 違法律應具體明確之要求。 二、法律優越原則 依憲法第一百七十二條之規定「命令與憲法或法律牴觸 者無效。」今證交法第一百七十九條規定「法人違反本法 36 之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人」， 然觀查核規則第八條第二項之規定「董事或監察人以法人 身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選 者，處罰該代表人」，將法人處罰之對象，擴及於法人負 責人以外之法人代表人，顯已違反上位規範，與法律優越 原則相悖，自應認其為無效。 三、比例原則 按限制人民權利須符合憲法第二十三條比例原則之精神 ， 鈞院釋字第五五一號、第五一○ 號、第四三六號等多 號解釋闡釋在案。又 鈞院釋字第五四四號與第四七六號 解釋亦明示，限制人民權利須與憲法第二十三條所要求之 目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合者，始符合憲 法比例原則之要求。 然對照證交法第二十六條、第一百七十八條第一項第四 款及查核規則第八條之規定與前述比例原則之要求，實有 扞格之處。首就目的正當性而言，依證交法第二十六條第 一項明定公開發行公司其全體董事及監察人應持有公司一 定成數之記名股票，乃係為增強董事、監察人對公司之向 心力以穩定公司經營，並進而保障投資人之權益。因此對 於董事、監察人持股不足之補足義務人，乃為董事（監察 人）之人格本身，始能達成前述之立法目的，證交法第一 百七十八條第一項第四款及查核規則第八條之規定，亦同 此旨。惟於法人董事之場合，其補足義務人雖為該法人董 事，但其處罰對象卻為該法人以外之法人負責人或代表人 ，其是否有助於增加法人董事之向心力，實有疑問。或有 謂前述法人負責人乃與法人董事有密切關聯性，且法人負 37 責人實際操作該法人之運作，因此藉由處罰法人負責人亦 可增進該法人董事對公司之向心力。然於代表人之場合， 法人董事與代表人間乃為民事委任關係，代表人僅受任出 席董事會及其他相關董事業務，且當事人之任何一方得隨 時終止委任契約，二者間之關係並非密切，代表人亦無從 涉入法人公司之內部事務，因此，欲以處罰代表人，使法 人董事進一步補足股數，實屬緣木求魚。從而可認，於法 人董事未為補足股份之場合，處罰該法人董事之代表人， 並無助於前述立法目的之達成，已明顯違反目的正當性之 原則。 其次，就手段必要性而言，乃係指有多種同樣能達成目 的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。然前述證交 法及查核規則之規定，毫無例外地以「全體」董事、監察 人（包括法人負責人及代表人）為處罰對象，無論董事、 監察人所持股份不足法定成數之原因如何？其持股不足是 否可歸責於特定董事、監察人？即要求「全體」董事、監 察人應補足不足股份。更有甚者，縱使各該董事、監察人 實際上並無足夠能力補足股份，或者已無意願參與公司運 作，卻仍然要求「全體」董事、監察人應補足股份，違者 即處以行政罰，其未考量實際狀況而為不同處理，已明顯 得見。就此而言，明顯與手段必要性之要求不符，蓋法規 涵蓋過廣之結果，雖可達成其所欲達成之目的，但打擊面 過大之結果，卻也使管制對象擴及於非應受規制之情形， 實非屬侵害最小之方式。 鈞院釋字第四一七號解釋，亦 對於此等未考量其他例外情形之規範，提出相類見解，認 為此類規範乃有檢討修正之必要。從而可見，證交法及查 38 核實施規則無論正當理由之有無，均一體處罰之規定，已 明顯違反手段必要性原則之要求。 除此之外，證交法第一百七十八條第一項第四款與查核 規則第八條之規定，並未有任何的裁量基準，以致於行政 機關在罰鍰金額之裁量上，往往直接適用最高之處罰金額 （附件二），其所據理由不外是處罰金額過低，難達遏止 之效果。惟立法機關賦予行政機關裁量權之目的，不外是 希望行政機關能夠慮及各種實際狀況，而為不同之合理處 置。然今行政機關一律以處罰金額過低，直接處以最高處 罰金額，已明顯違反不同事務應為不同處置之基本要求， 此不僅與憲法上平等權之真締相悖，亦與手段必要性所要 求侵害最小之原則背道而馳。 最後，就限制妥當性而言，證交法及查核規則之規制目 的，乃為增加董監事之向心力。然而其所使用不問理由一 律處罰，且將處罰對象擴及法人代表人之結果，雖可使董 監事與公司間之關係更為緊密，增加董監事對公司之向心 力，進而加強公司之經營成效，但此等規則運行之結果， 將使一般人均負有補足股份之義務，造成空有專業能力卻 無經濟後盾之人，懼於擔任董事、監察人之職務。如此一 來，在欠缺專業人士之奧援下，公司運作將無法順利進行 ，經營成效自然下降，進而造成公司莫大之損害。由此觀 之，此等規制手段不僅無法達成增加董監事向心力，增進 經營成效之目的，反而造成公司經營成效下降，損害公司 財產之結果。顯可見證交法第一百七十八條第一項第四款 與查核規則第八條所造成之損害，與其欲達成之目的，乃 顯不相當，有違限制妥當性原則之要求。 39 四、行政罰上之基本原則 （一）「有責任始有處罰」 按行政罰法第七條第一項規定：「違反行政法上義 務之行為非出於故意或過失者 ，不予處罰。」；又 鈞院釋字第二七五號解釋指出「人民違反法律上之義 務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出 於故意為必要，仍須以過失為其責任要件」，可見我 國對於違反行政法上義務之處罰，乃採「有責任始有 處罰」之原則。換言之，對於違反行政法上義務之處 罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提 ，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可 非難性及可歸責性，自非屬行政罰得為處罰之對象。 然證交法第一百七十八條第一項第四款與查核規則 第八條不問董事或監察人所持股數之成因，毫無例外 地處罰「全體」董事或監察人，無論各該董事或監察 人是否具有可非難性或可歸責性，均一體處以行政罰 ，其間之不妥顯而易見。況且全體董事或監察人之持 股之所以不足，泰半係由於部分之董事或監察人出脫 其持股所致，且此等董事或監察人於補足期限屆至前 ，隨時可能再度拋售其持股，因此，其餘之董事或監 察人於補足期限內縱令有買進股份補足之行為，補足 期限屆滿後，全體董事或監察人之持股仍可能不足。 此等法規適用之結果，實與前述「有責任始有處罰」 之行政罰原則相悖。 另一方面，抛售持股之董事或監察人，如於補足期 限內，轉讓超過選任當時所持有之公司股份數額二分 40 之一者，其董事或監察人之資格當然喪失（公司法第 一百九十七條參照），即可以豁免處罰，而依法購入 股份之其餘董事或監察人反卻應受到證交法第一百七 十八條第一項第四款與查核規則第八條之處罰，其間 之矛盾，明顯可見。 綜上，證交法第一百七十八條第一項第四款與查核 規則第八條之規定，已違行政罰上「有責任始有處罰 」之原則，且該等法規適用上確有矛盾之處，特此懇 請 鈞院宣告該等規範違憲，實感德便。 （二）一事不二罰原則 一事不二罰原則已被認為是現代民主法治國家之基 本原則（釋字第五○ 三號解釋參照），其不僅適用於 刑法領域，於行政罰之場合亦有適用。然觀證交法第 一百七十八條第一項第四款及查核規則第八條之相關 規範，其不僅對於違反行政法上補足義務之董事（監 察人）課處罰鍰；另一方面，卻仍要求全體董事（監 察人）補足股份，雖說補足股份之義務自形式上觀之 ，非為行政罰，但細究其實際，即可發現補足股份之 要求，亦當認其為實質上之行政罰，有違一事不二罰 原則之基本要求。蓋因補足股份之要求，不僅限制董 事（監察人）轉讓股份之自由，更強制要求董事（監 察人）必須增加持股。換言之，即董事（監察人）被 迫違背自己意願買進特定之股份，此等金錢上之額外 支出，實與行政機關課處罰鍰，要求董事（監察人） 額外支出金錢繳交行政機關無異。而且課處罰鍰與強 制購買股份之處罰目的均在使董事（監察人）能夠持 41 有法定成數之股份，可見課處罰鍰與強制購買股份間 無論是處罰目的或處罰方式均屬相同，因此實無一事 二罰之必要。從而，證交法第一百七十八條第一項第 四款及查核規則第八條之相關規範，已有違反一事不 二罰要求之虞，實應即刻宣告其違憲，以免造成人民 財產權之損害。 五、企業所有與企業經營分離之潮流 近年隨著企業自由化與國際化之發展，企業所有與企業經 營分離已成趨勢，我國公司法近年來之修正亦逐步與此潮流 相配合，其中至少有公司法第一百五十六條第二項、第一百 五十七條、第一百九十二條第一項、第二百零二條、第二百 六十六條等規定，均可認為是企業所有與企業經營分離之體 現。然而證交法第二十六條卻要求董事、監察人必須持有公 司一定成數之股份，乃與前述企業經營與企業所有分離之潮 流相悖，亦與我國公司法之修正方向不符，況且強制使企業 經營與企業所有結合，對於企業資本之聚集，人才的吸收， 現代企業經營制度之建立，並無助益。從而可見，證交法第 二十六條實有刪除之必要，而依據證交法第二十六條所授權 之查核規則及證交法第一百七十八條第一項第四款之處罰規 定更無存在之正當性。因此，為使我國公司法制能與時代潮 流相符，並求整體法制架構得以完善不衝突，證交法第一百 七十八條第一項第四款及查核規則等相關規定實無存在之價 值，懇請 鈞院為該等規範違憲之宣告，實感德便。 關係文件之名稱及件數： 附件一：最高行政法院九十四年度判字第八四四號確定判決影本 乙份。 42 附件二：金管會就所訂之公開發行公司董事及監察人持股數未達 法定成數之裁罰標準影本乙份。 謹 狀 司 法 院 公鑒 聲 請 人：高 ○ 明 代 理 人：梁 懷 信 律師 林 俊 宏 中 華 民 國 95 年 1 月 2 日 （附件一） 最高行政法院判決 94 年度判字第 844 號 上 訴 人 高 ○ 明 住（略） 被上訴人 行 政 院 金 融 監 督 管 理 委 員 會 （ 承 受 財 政 部 證 券 暨 期貨管理委員會業務） 設（略） 代 表 人 龔 照 勝 上列當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國 93 年 1 月 8 日臺北高等行政法院 92 年度訴字第 344 號判決，提起上訴 ，本院判決如下： 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、本件上訴人係尖○ 建設開發股份有限公司（下稱尖○ 公司） 之法人董事中○ 投資股份有限公司（下稱中○ 投資公司）之 代表人，因尖○ 公司為一股票上櫃公司，截至 89 年 9 月 30 日止，其實收資本額為新臺幣（下同） 3,866,469,060 元，已 發行股份總額為 386,646,906 股，依行為時公開發行公司董 43 事、監察人股權成數及查核實施規則（下稱查核規則）第 2 條第 4 款之規定，全體董事最低應持有 5％股份即 19,332,345 股。惟據尖 ○ 公司 89 年 9 月份公司內部人股權 變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅有 18,101,171 股，未達前開成數標準，故尖 ○ 公司旋於 89 年 10 月 16 日 以（89）尖建管字第 0340 號函請全體董事於文到 1 個月內 補足法定持股數，而被上訴人復於 89 年 10 月 26 日以（89 ）台財證 (三)第 88346 號函請尖 ○ 公司於 89 年 11 月 25 日 前將該公司全體董事持股補足情形陳報，嗣依尖○ 公司陳報 之 89 年 11 月份股權變動表顯示，該公司全體董事之總持股 數仍為 18,101,171 股，其並未依限補足持股數，被上訴人爰 對尖○ 公司全體董事以 90 年 3 月 28 日（90）台財證 (三)第 000779 號處分書（下稱原處分）處罰鍰 600,000 元。上訴人 不服，循序提起行政訴訟。 二、上訴人起訴主張： (一)上訴人固為中○ 投資公司之代表人， 惟中○ 投資公司自 89 年 10 月起，即無意參與尖○ 公司之經 營管理，因而於同年 11 月 24 日發函尖○ 公司辭去其代表人 王○ 及高○ 明（即上訴人）之董事職務（同年月 28 日正式 生效） ，自無於89 年 10 月 16 日至同年 11 月 16 日之補足期 限內補足尖○ 公司董事法定持股成數之義務，即其代表人即 本件上訴人不應受罰。 (二)尖○ 公司因法人董事百○ 富投資 有限公司（下稱百○ 富公司）於 89 年 8 月間轉讓 1,500,000 股，致全體董事於 89 年 9 月份持股數未達法定成數，其事 由乃不可歸責於中○ 投資公司，亦非其所可預期，依司法院 釋字第 275、521 號解釋意旨，不應受罰；應由轉讓持股之 該董事負責補足方符公允；否則拋售持股之董事，如於補足 44 期限內，轉讓超過選任當時所持有之公司股份數額二分之一 者，其董事資格當然喪失，反而可以豁免處罰，難謂公平。 查核規則強課未轉讓持股而與本件不足成數無關之其餘董事 負擔此項補足義務，顯非允當，而與上揭司法院解釋所揭行 政罰仍須以過失為其責任條件之基本原則有違。 (三)查核規 則雖係依據證券交易法第 26 條第 2 項訂定，證券交易法第 178 條第 1 項第 4 款亦就董事違反該規則者設有處罰規定， 惟上揭證券交易法二條文並未授權查核規則以「全體董事」 為處罰之對象，是該規則第 8 條以「全體董事或監察人」為 處罰對象之規定，顯然違反授權明確性原則而無效。 (四)證 券交易法第 26 條及查核規則之目的，旨在強化董監事對於 公司之向心力，藉以穩定公司經營，進而保障投資人之權益 ，此等規定對於有意積極參與公司經營之人或有正面意義， 惟就無意繼續參與公司經營之人則顯無必要。惟被上訴人不 論董事有意或無意繼續參與公司經營，一律課予董事先行補 足股份之義務，一方面限制了中○ 投資公司轉讓股份之自由 ，另一方面則強制其必須增加持股，強令其在「巨額購股支 出」與「行政罰鍰」中選擇，其侵害人民之財產權至鉅，顯 與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨有違。為此，請判決 撤銷訴願決定及原處分等語。 被上訴人則以： (一)為增強董事、監察人對公司之向心力 以穩定公司經營，並進而保障投資人之權益，證券交易法第 26 條第 1 項明定公開發行公司其「全體」董事及監察人應 持有公司一定成數之記名股票，亦即課賦「全體」董事、監 察人應持有公司一定成數股份之義務，且為落實立法目的， 同條第 2 項授權被上訴人訂定查核規則，違反者依證券交易 45 法第 178 條第 1 項第 4 款及第 2 項規定予以處分，而該規則 亦依上揭立法意旨，於第 8 條以「全體」董事、監察人為義 務主體暨處罰對象予以規範；董事或監察人以法人身份當選 者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該 代表人，符合授權明確性原則。此與證券交易法第 179 條規 定法人違反證券交易法規定者，應依本章各條之規定處罰其 為行為之負責人之情形並不相同，當無逾越法律授權範圍， 自屬適法。 (二)公司董事之法定義務，始於就任、終於解任 ，故縱中 ○ 投資公司已於 89 年 11 月 28 日解任，惟前揭補 足期限依規定係於同年月 16 日屆滿，中○ 投資公司於補足 期限時仍屬在任，自仍應予處分等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)１.按「 凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監 察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發 行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核 實施規則，由主管機關以命令定之。」及「有左列情事之一 者，處新臺幣 12 萬元以上 60 萬元以下罰鍰：……四、違反 主管機關依第 26 條第 2 項所定之公開發行公司董事、監察 人股權成數及查核實施規則之規定者。」分別為行為時證券 交易法第 26 條及第 178 條第 1 項第 4 款所明定。２ .次按「 公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額 ，各不得少於公司已發行股份總額左列成數：……四、公司 實收資本額超過 20 億元者，全體董事持有記名股票之股份 總額不得少於百分之五，……。但依該比例計算之全體董事 或監察人所持有股份總額低於前款之最高股份總額者，應按 前款之最高股份總額計之。」「公開發行公司股東會選舉之 46 全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不 足第 2 條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後 1 個 月內補足之。」「公開發行公司之全體董事或監察人，在任 期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人所持記名股 票之股份總額低於第 2 條所定之成數時，全體董事或監察人 應於 1 個月內補足之。……第 1 項之期限，自本會或公司通 知之日起計算。」及「全體董事或監察人未依第 4 條及第 5 條規定期限補足第 2 條所定持股成數時，依證券交易法第 178 條第 1 項第 4 款規定處罰全體董事或監察人。董事或監 察人以法人身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人 身份當選者，處罰該代表人。」分別為行為時查核規則第 2 條第 4 款、第 4 條、第 5 條及第 8 條所規定。( 二)經查：１ .證券交易法第 26 條第 1 項規定課賦公開發行公司「全體」 董事、監察人應持有公司一定成數記名股份之義務，以增強 其對公司之向心力，穩定公司經營，並進而保障投資人之權 益，且為落實立法目的，同條第 2 項授權被上訴人訂定查核 規則。公開發行公司之「全體」董事、監察人既為證券交易 法第 26 條第 1 項所規範之義務主體，查核規則第 8 條第 1 項之規定亦以公開發行公司之「全體」董事、監察人為規範 主體，即「全體」董事、監察人負有依規定期限補足持股成 數之義務，違反者依證券交易法第 178 條第 1 項第 4 款規定 處罰「全體」董事或監察人，該「全體」處罰之規定，經核 與母法之立法意旨並無違背。又依查核規則第 8 條第 2 項規 定，董事或監察人以法人身份或以法人代表人身份當選者， 處罰該法人負責人或代表人，核亦無逾越法律授權範圍。抑 且，證券交易法第 178 條第 1 項第 4 款授權查核規則就其構 47 成要件為補充之規定，該規則之授權依據固為證券交易法第 26 條第 2 項，而有關公開發行公司董事、監察人股權成數 之限制係以證券交易法第 26 條第 1 項為據，相互對照以觀 ，證券交易法第 178 條第 1 項第 4 款之授權內容及範圍已屬 具體明確。是上訴人主張：查核規則違反「授權明確性原則 」與「行政罰之基本原則」云云，並不足取。２ .公司董事 、監察人之法定義務，原則上始於就任，終於解任。認定是 否違反證券交易法第 26 條及查核規則，自應以董事、監察 人之就、解任時點，定其是否應盡持有公司一定成數股份之 義務。本件尖○ 公司 89 年 9 月份全體董事持股不足，縱如 上訴人所述中○ 投資公司已於 89 年 11 月 28 日解任，惟前 揭補足期限依規定係於公司通知 1 個月內，即於 89 年 11 月 16 日屆滿，該法人董事當時仍屬在任，且該期間全體董事 亦無買進持股之事實，足見全體董事（包括本件法人董事中 ○ 投資公司）違反持有一定成數股份之義務，且未於規定期 間內補足持股甚明。 (三)關於上訴人主張：原處分係限制中 ○ 投資公司轉讓股份之自由，亦強制該公司必須增加其持股 ，顯然違反憲法保障人民財產權之意旨云云，因證券交易法 第 26 條及董監事股權成數規則之立法意旨及目的，係在於 增強董事、監察人對公司之向 心力，穩定公司經營並保障投 資人之權益如前述，所維護之公益顯然大於上訴人個人之利 益，上訴人以此主張，委無足採。 (四)上訴人又主張：法人 董事百○ 富公司轉讓持股，係不可歸責於中○ 投資公司之事 由，應由百○ 富公司自行負責云云。查證券交易法第 26 條 規定既係以「全體」董事為補 足持股義務人，亦即「每一董 事」均負有使全體董事總持股數符合成數之義務，是本件縱 48 因法人董事百○ 富公司轉讓持股致全體董事持股不足，尖 ○ 公司所有董事亦均負有補足持股之義務。既有違反，上訴人 為中○ 投資公司之代表人，自不能免責。 (五)至於原處分雖 誤予記載補足期限為 89 年 11 月 30 日，充其量為應否更正 之問題，且事實上尖○ 公司之全體董事迄至 89 年 11 月 30 日止仍未補足持股成數，該誤 載並不影響原處分之效力。 ( 六)又原處分已衡酌其違規情節，並考量處罰之適當性及執 行可行性，落實董監事股權之管理，依證券交易法第 178 條 第 1 項第 4 款規定，處以上訴人 60 萬元罰鍰，並無逾越法 律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地無濫用或逾 越之情形等由，駁回上訴人原審之訴。 四、上訴意旨復執前詞，並主張： 「法律既明定罰鍰之額度，授 權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為 適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管 機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰， 縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比 例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政 裁量權之濫用。」有最高行政法院 91 年度判字第 2053 號判 決可參。而證券交易法第 178 條第 1 項第 4 款規定，違反查 核規則者，處「新臺幣 12 萬元以上 60 萬元以下罰鍰」，惟 觀被上訴人就公開發行公司董事、監察人持股成數不足所定 裁罰標準，其自 89 年 9 月 21 日起，對於第一次違反者，不 問個案情形，一律科處 60 萬元之上限制裁，雖未逾法定得 裁罰額度，惟有違比例原則，係行政裁量權之濫用。且此項 論見已於原審時具體表明，原審卻未參前揭判決意旨，亦未 就上訴人指摘之原處分有違比例原則之情，詳予斟酌，除在 49 判決理由謂「原處分並無逾越法律授權之得裁罰額度上限， 行政裁量之判斷餘地無濫用或逾越之情形」外，別無其他理 由等語，指摘原判決有理由不備之違法。 五、本院按： (一)行政機關於符合立法意旨且未逾母法規定之限 度內，得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以命令定 之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所 無之限制（司法院釋字第 367 號解釋參照）。行為時證券交 易法第 26 條規定：「凡依本法公開募集及發行有價證券之公 司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額， 各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監 察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」 又公開發行公司之「全體」董事、監察人既為證券交易法第 26 條第 1 項所規範之義務主體，查核規則第 8 條第 1 項規 定，以公開發行公司之「全體」董事、監察人為規範主體， 即「全體」董事、監察人負有依規定期限補足持股成數之義 務，違反者依證券交易法第 178 條第 1 項第 4 款規定處罰「 全體」董事或監察人，經核與母法之立法意旨並無違背。至 於董事、監察人以法人身份當選或以法人代表人身份當選者 ，處罰對象究為該法人董事或負責人或代表人，該規則第 8 條第 2 項規定：「董事或監察人以法人身份當選者，處罰該 法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人」 ， 係就處罰對象為明確規範，為執行母法有關之細節性規定， 並無逾越法律授權範圍。 (二)上訴人主張被上訴人對於第一 次違反者，不問個案情形，即科處 60 萬元之最高額罰鍰， 雖未逾法定得裁罰額度，惟有違比例原則，係行政裁量權之 濫用云云。惟查，證券交易法第 26 條及董監事股權成數規 50 則之立法意旨及目的，係在於增強董事、監察人對公司之向 心力，穩定公司經營並保障投資人之權益。本件尖 ○ 公司 89 年 9 月份全體董事持股總數，未達查核規則所定之成數 標準，尖○ 公司於 89 年 10 月 16 日以（ 89）尖建管字第 0340 號函請全體董事於文到 1 個月內補足法定持股數，詎 該公司全體董事並未依限補足持股數，被上訴人乃對尖○ 公 司全體董事處罰鍰 600,000 元。觀之原處分書所載，受處分 人為上訴人、王 ○ （以上 2 人為尖 ○ 公司之法人董事中○ 投 資公司之代表人） 、張○ 善（尖○ 公司之董事百○ 富投資有 限公司之負責人） 、王○ 雄（尖○ 公司之董事尖○ 大飯店股 份有限公司之負責人）等 4 人，均為有一定財力之人士，罰 鍰 600,000 元對該 4 人影響極其輕微，且又為確保投資人權 益所必要，符合法規授權目的，與比例原則尚無違背，且係 依法裁量之結果，並無不行使裁量權或裁量不當之違法，上 訴人上述主張，不足採信。又原判決業於理由內敘明被上訴 人處上訴人 60 萬元罰鍰，無逾越法律授權之得裁罰額度上 限，行政裁量之判斷餘地亦無濫用或逾越等情，上訴人指摘 原判決有理由不備之違法云云，亦不足採。 (三)從而，原審 將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。 上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有 理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第 255 條第 1 項 、第 98 條第 3 項前段，判決如主文。 中 華 民 國 94 年 6 月 16 日 （本件聲請書其餘附件略） 51 ## 相關法條 - [[憲法第23條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第394號解釋]] - [[司法院釋字第402號解釋]] - [[司法院釋字第619號解釋]] - [[證券交易法第26條（89年7月19日修正公布）]]（版本 89.07.19） - [[證券交易法第178條（89年7月19日修正公布）]]（版本 89.07.19） - [[行政罰法第14條第1項]]（版本 94.02.05） - [[公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第2條（78年4月25日修正發布）]]（版本 78.04.25） - [[公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第4條（78年1月10日修正發布）]]（版本 97.05.20） - [[公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第5條（78年1月10日修正發布）]]（版本 97.05.20） - [[公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第8條（86年5月13日修正發布）]]（版本 86.05.13） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：以命令自訂行政罰處罰對象與歸責方式，欠缺法律授權，違反法律保留，六個月內失效。 **爭點拆解** 爭執的是八十六年五月十三日修正發布的公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條。該條第一項規定全體董事或監察人未依期限補足持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款處罰「全體」董事或監察人；第二項後段規定以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。問題是這些關於處罰對象與多數人違反同一義務時歸責方式的規定，有無法律依據或法律具體明確的授權。 **結論與理由** 本則認定違憲。對人民違反行政法上義務的裁罰涉及權利限制，處罰的構成要件與法律效果應以法律定之，以命令為之者須有法律明確授權；行政處罰的處罰對象規定同樣涉及權利限制，為符法治國家處罰法定與處罰明確性的要求，除有法律或法律具體明確授權的法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。違反同一行政法上義務者有多數人時，以按行為情節輕重分別處罰為原則，若要作不同於此原則的歸責安排，亦應另以法律或法律具體明確授權的法規命令為特別規定。查證券交易法第二十六條第二項的授權範圍僅及於訂定股權成數及查核實施規則，並未授權就處罰對象與多數人歸責方式為特別規定；第一百七十八條第一項第四款則僅規定違反義務的行為態樣與法律效果，未就歸責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權補充。實施規則第八條第一項及第二項後段顯然逾越授權範圍，與憲法第二十三條法律保留原則不符，應於解釋公布之日起六個月內失其效力。解釋另指明補足股份成數屬行政法上義務而不具裁罰性，與罰鍰性質不同，受處罰後仍須履行義務不生一事不二罰問題，並促請就歸責方式與處罰對象以法律或明確授權之命令詳為訂定。 **在體系中的位置** 屬行政罰領域的法律保留與處罰法定、處罰明確性原則的典型案型，重點在於把「處罰對象」與「多數人歸責方式」明確劃入須有法律依據或具體明確授權的事項。理由書援引本院釋字第三九四號、第四〇二號、第六一九號解釋建立裁罰須符法律保留的既有標準，並以行政罰法第十四條第一項按行為情節輕重分別處罰為原則性參照。宣告方式採六個月定期失效，並附帶要求立法上就此類歸責問題妥為規定。