--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第644號" 案名: "" 公布日期: "2008-06-20" 公布日期_民國: "97年06月20日" 院令字號: "" 爭點: "人民團體法對主張共產主義、分裂國土之團體不許可設立規定違憲？" 相關法條: ["憲法第11條", "憲法第14條", "憲法第23條", "憲法增修條文第5條第5項", "司法院釋字第509號解釋", "司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款", "人民團體法第2條", "人民團體法第35條", "人民團體法第39條", "人民團體法第44條", "人民團體法第53條"] 意見書篇數: 4 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310825" 抓取時間: "2026-07-27T14:50:49+0800" --- # 釋字第644號 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310825) · 公布 97年06月20日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 人民團體法對主張共產主義、分裂國土之團體不許可設立規定違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段關於「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」之規定部分，乃使主管機關於許可設立人民團體以前，得就人民「主張共產主義，或主張分裂國土」之政治上言論之內容而為審查，並作為不予許可設立人民團體之理由，顯已逾越必要之程度，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。 ## 理由書 **（1）** 　　人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，聲請本院解釋憲法時，本院審查之對象，非僅以聲請書明指者為限，且包含該確定終局裁判實質上援用為裁判基礎之法律或命令。本件聲請書僅指稱人民團體法第二條規定牴觸憲法云云，惟查人民團體法第二條：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」係屬行為要件之規定，而同法第五十三條前段關於「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」之規定部分，始屬法律效果之規定，二者必須合併適用。最高行政法院九十年度判字第三四九號判決維持主管機關以本件聲請人申請設立政治團體，違反人民團體法第二條規定而不予許可之行政處分，實質上已適用前述同法第五十三條前段部分之規定，故應一併審理，合先敘明。 **（2）** 　　憲法第十四條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，受法律保障與限制之程度亦有所差異。惟結社自由之各該保障，皆以個人自由選定目的而集結成社之設立自由為基礎，故其限制之程度，自以設立管制對人民結社自由之限制最為嚴重，因此相關法律之限制是否符合憲法第二十三條之比例原則，應就各項法定許可與不許可設立之理由，嚴格審查，以符憲法保障人民結社自由之本旨。 **（3）** 　　人民團體法將人民團體分為職業團體、社會團體及政治團體。職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體（同法第三十五條）；社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體（同法第三十九條）；政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體（同法第四十四條）；性質上皆屬非營利團體。 **（4）** 　　人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段規定：「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」。由此可知該法對於非營利性人民團體之設立，得因其主張共產主義或分裂國土而不予許可。 **（5）** 　　言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制（本院釋字第五０九號解釋參照），其以法律加以限制者，自應符合比例原則之要求。所謂「主張共產主義，或主張分裂國土」原係政治主張之一種，以之為不許可設立人民團體之要件，即係賦予主管機關審查言論本身之職權，直接限制人民言論自由之基本權利。雖然憲法增修條文第五條第五項規定：「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」惟組織政黨既無須事前許可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之判決後，始得禁止，而以違反人民團體法第二條規定為不許可設立人民團體之要件，係授權主管機關於許可設立人民團體以前，先就言論之內容為實質之審查。關此，若人民團體經許可設立後發見其有此主張，依當時之事實狀態，足以認定其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，主管機關自得依中華民國七十八年一月二十七日修正公布之同法第五十三條後段規定，撤銷（九十一年十二月十一日已修正為「廢止」）其許可，而達禁止之目的；倘於申請設立人民團體之始，僅有此主張即不予許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第二十三條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，前開人民團體法第二條及第五十三條前段之規定部分於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。 大法官會議主席　大法官　賴英照 　　　　　　　　大法官　謝在全　徐璧湖　彭鳳至　林子儀 　　　　　　　　　　　　許宗力　許玉秀　林錫堯　池啟明 　　　　　　　　　　　　李震山　蔡清遊 ## 相關文件 釋字第六四四號解釋事實摘要(大法官書記處整理提供) 聲請人陳０孟於87年間以發起人代表身分，向臺北市政府社會局申請籌組社會團體「臺北市『外省人』臺灣獨立促進會」。該局認為係申請籌組政治團體，而以「支持以和平方式，推動臺灣獨立建國」為宗旨，與人民團體法第2條規定不符，不准其申請。 聲請人不服，循序提起救濟，均遭駁回，爰以最高行政法院90年度判字第349號判決所適用的人民團體法第2條規定，侵害憲法第14條、第11條所保障的結社自由、言論自由，聲請解釋憲法。 ## 意見書（4 篇） ### 1. 林大法官子儀提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=442885) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，補充應以言論、結社自由之事前限制為據。 > **核心主張**：多數宣告人民團體法第2條、第53條前段部分規定違憲，本意見敬表贊同，惟系爭條文所限制者包括憲法第11條言論自由與第14條結社自由。人民為共同政治理念、以宣揚或實踐共同政治主張為目的而組織團體者，屬表意性質的結社團體，對其結社自由的限制同屬對言論自由的限制；配合人民團體法第8條第1項的許可制，系爭規定顯係對特定政治理念結社的事前限制，其合憲性應以嚴格審查標準審查。縱令系爭規定符合防衛性民主的目的，其內容仍不符法律明確性原則的要求，亦非最小侵害手段；對系爭政治主張的限制，僅於該主張所可能產生的弊害已達明顯而立即的危險程度時，方得為之。就第53條後段的事後廢止許可，基於單純主張共產主義或分裂國土不足以促成其具體實踐的同一理由，亦不符比例原則；規範政黨違憲之條文應採最嚴格解釋，既僅在規範政黨的目的或行為，即不應適用於其他政治團體。 > **與多數意見的差異**：多數僅以系爭規定於申請設立之始即因主張共產主義或分裂國土而禁止設立、顯已逾越憲法第23條所定必要範圍為由宣告違憲。多數未論述系爭條文與言論自由、結社自由的關係，亦未指出其屬事前限制及應適用的審查標準，本意見即為補充此二點而提出。 1 釋字第六四四號解釋 協同意見書 林子儀大法官 本案聲請人以發起人代表身分 ，向主管機關申請籌組社會團 體，經主管機關以其係申請籌組政治團體，而宗旨「支持以和平 方式，推動臺灣獨立建國」，與人民團體法第二條「人民團體之 組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土」 之規定不符， 否准其申請，聲請人不服，於窮盡救濟途徑後，向本院聲請解釋 憲法 。 多數意見以人民團體法第二條 、 第五十三條前段部分規定， 於人民申請設立人民團體之始，僅因主張共產主義或分裂國土， 即禁止設立人民團體，顯然逾 越憲法第二十三條所定之必要範 圍，宣告系爭條文違憲，本席敬表贊同。惟系爭條文所限制之基 本權利，包括第十一條之言論自由與憲法第十四條之結社自由， 多數意見就系爭條文與上開自由權利之關係，以及是否屬於對結 社自由與言論自由之事前限制 ， 未予以論述 ， 爰提出協同意見書。 一、系爭人民團體法第二條及第五十三條前段規定，係對人民為 特定政治理念而組織團體之結社自由與言論自由之事前限制 依本案聲請事實所示，本院受 理本案聲請解釋憲法所要審理 的憲法問題為，政府得否以人民主張特定政治理念，而得不許可 其組織人民團體？ 按人民對其所信之政治理念或 對於公共事務之意見，均得有 主張或表達之機會，為憲法保障人民言論自由之一環。此乃係因 2 經由此種思想言論之自由表達，不僅個人得以表現自我、實現自 我，同時經由思想、意見與資訊之自由交流，亦有助於個人理性 地參與公共事務，並作出合理之政治決定，而能維繫民主程序之 運行。個人如因其僅以個人之力，勢單力薄，而欲擴大其政治理 念或公共事務意見之可見度或影響力，進而邀集組織或參與志同 道合之團體，本即為言論自由保障之範疇，亦為憲法所以保障人 民結社自由之目的之一。而人民因共同政治理念，並以宣揚或實 踐共同政治主張或意見為目的而組織團體者，因其目的與行為均 與政治理念或公共事務意見之主張或表達有關，而屬表意性質之 結社團體，政府對人民組織或參與該類團體之結社自由之限制， 亦屬對人民言論自由之限制。 人民團體法第八條第一項規定 ：「人民團體之組織，應由發 起人檢具申請書 、 章程草案及發起人名冊 ， 向主管機關由請許可 。 」 同法第二條規定： 「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義， 或主張分裂國土。」及同法第五十三條前段規定：「申請設立之 人民團體有違反第二條…規定者，不予許可」 。是人民組織團體， 應經主管機關許可；如組織之團體主張共產主義或分裂國土者， 則主管機關應不予許可。上開規定顯然係對人民為特定政治理念 而組織團體之結社自由與言論自由，所採取之一種事前限制。 二、對人民之結社自由與言論自由採取事前限制之合憲性，應以 嚴格審查標準予以審查；系爭 人民團體法第二條及第五十三 條前段規定縱令符合防衛性民 主之目的，其內容仍不符法律 3 明確原則之要求，亦非最小侵 害手段；而對系爭政主張之限 制，僅於該主張所可能產生之 弊害已達明顯而立即之危險程 度時，方得為之 按會影響人民結社自由與言論 自由行使之事前限制，並不必 然即屬違憲。例如如其限制並不涉及言論或結社之內容，而僅對 言論表達之時間、地點或方式之合理限制者，即有可能屬合憲之 限制 。 1 而如其限制涉及言論或結社之內容者 ， 則因事前限制之結 果，不僅限制人民表現自我、實現自我，所限制之言論亦無從進 入言論思想之自由市場，而無法為思想、意見或資訊之傳遞與交 流，不僅使得思想、言論匱乏，更危險的是將使執政者代替大眾 選擇，而唯有其喜好或符合其利益之言論或思想方得以呈現或傳 布，與憲法保障人民言論自由之意旨，根本背道而馳。是涉及言 論內容之事前限制，其合憲性即有疑義，惟仍非即當然違憲。 2 例 1 本院釋字第四四五號解釋於審查當時系爭之集會遊行法第十一條規定就申請室外集 會、遊行得不予許可之規定時，於解釋文即表示：「其中有關時間、地點及方式等未涉 及集會、遊行之目的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自 由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴 觸。」即肯認系爭規定，就集會遊行之時間、地點及方式採取事前許可，並不違憲。惟 如比較美國最高法院之見解，對於言論表達的時間、地點或方式之限制，必須符合下列 三個要件，方屬合憲：(1)不涉及言論表達之內容；(2)可以增進實質的政府利益；(3)尚 留有甚多其它的管道供該言論表達使用。請參見例如 Virginia State Board of Pharmacy v. Virginia Citizens Consumer Council, Inc., 425 U.S. 748, 771 (1976). 2 本院釋字第 414 號解釋，首次面對事前限制是否合憲的問題。從多數意見認為系爭之 藥事法第 16 條為合憲的觀點觀之，多數大法官認為該案系爭之事前限制為合憲。而在 4 如政府如能舉證證明如不對系爭言論予以事前限制，將會對國家 或一般大眾帶來直接、立即且不可彌補之傷害時，則採取事前限 制即有可能屬合憲之手段 。 3 惟事前限制是否必要 ， 應依所涉言論 內容之性質、言論可能產生負面效果之危險性，以嚴格之標準審 查其合憲性。 系爭人民團體法相關規定，以 人民之結社如主張特定政治理 念者 ， 即不予許可成立 ， 既係屬涉及言論或結社內容之事前限制， 其限制是否符合憲法第二十三條比例原則，即應以嚴格之標準予 以審查；故系爭規定之立法目的必須為具體重大之公益目的，所 採取之手段必須為達成目的之侵害最小之手段，始符比例原則之 要求。 首就系爭規定之立法目是否合 憲予以審查。依系爭人民團體 釋字第 445 號解釋 ， 多數大法官亦未接受聲請人認為集會遊行法採取｢許可制｣而為一種 事前限制應屬違憲之主張。 比較美國美國最高法院之實務見解，亦未採取事前限制即屬當然違憲之見解。於 1931 年 Near v. Minnesota 案，即表示在極特殊的少數例外情形（例如為了維護國家安全而防 止洩露軍事機密、為了端正社會風氣(decency)而防止猥褻出版品的傳佈、為了維護社會 安全而防止煽惑他人以暴力或武力推翻合法政府之言論等） ，事前限制有可能被接受為 合憲 (283 U.S. 697, 716 (1931)) 。而在 1971 年 New York Times Co. v. United States (Pentagon Papers Case) 案 ， 美國最高法院亦表示任何事前限制的制度均會被法院推定為 違憲，除非政府能舉證證明採取事前限制的必要性 (403 U.S. 713, 714 (1971)) 。 3 此係參酌美國最高法院 Potter Stewart 大法官於 1971 年 New York Times Co. v. U.S. (Pentagon Papers Case) (403 U.S. 713) 所提之協同意見之主張 (403 U.S. 713, 730 (1971) (Stewart, J., concurring)。 Stewart 大法官的觀點，除有 White 大法官的參與支持外， Brennan 大法官也有類似的觀點 (403 U.S. 713, 725-726 (1971) (Brennan, J., concurring)). 5 法第二條立法史料所示，該條之立法目的應係在維護國家安全。 4 惟維護國家安全 ， 實係相當空泛之概念 ， 尚難予以審查其合憲性。 然如斟酌憲法增修條文第五條第五項規定：「政黨之目的或其行 為，危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序者為違憲。」係修 憲者引進類如德國基本法防衛性民主之理論，亦為憲法對於政黨 組織與活動明文之限制。該項修憲之目的係在維護中華民國之存 在及維護自由民主憲政秩序（以下簡稱防衛性民主之目的），人 民團體法系第二條及第五十三條之規定，與該目的之落實亦有關 聯，故就人民團體主張特定政治理念即不予許可，其立法目的如 係為落實憲法增修條文第五條第五項防衛性民主原則，而以維護 中華民國之存在及自由民主憲政秩序為其立法目的者，該目的既 已為修憲者所確認，應即可認屬合憲之目的。 然為達到防衛性民主之目的， 而採取事前審查之方法，對人 民團體主張共產主義或分裂國土者 ， 即不予許可成立 ， 是否合憲， 仍須視其手段是否屬侵害最小者而定。惟由於人民團體法第二條 禁止人民團體主張共產主義或分裂國土之規定，其規定內容並非 4 按行政院於民國 76 年函請立法院審議系爭法律之前身--「非常時期人民團體組織法」 --草案說明中，即明白指出該法「係規範動員戡亂時期人民團體組織與活動之基本法， 須揭示『不得違背憲法或主張共產主義，或主張分裂國土』之原則，俾與動員戡亂時期 國家安全法相呼應，以建立全民共識，此三原則各人民團體均應依體遵循。」參見立法 院公報第 77 卷第 4 期，院會紀錄，頁145-146。而 76 年 7 月 1 日公布、同年 7 月 15 日 施行之動員戡亂時期國家安全法第二條即規定：「人民集會、結社，不得違背憲法或主 張共產主義，或主張分裂國土。」 6 明確；且禁止為如此之主張，如何與達成防衛性民主之目的有所 關聯，亦不清楚。是該規定不符法律明確性原則之要求，已難屬 合憲之規定。 5 縱使退萬步言，吾人可以確定 該條規定之共產主義或分裂國 土之涵義，同時亦可因此說明共產主義或分裂國土之具體實踐， 即為危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序，系爭規定採取事 前限制之方法，對人民團體主張共產主義或分裂國土者，即不予 許可成立，其手段仍非為達成防衛性民主目的之侵害最小手段。 蓋單純之主張，與鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國 土之行為，本質上即有差異；而鼓吹大眾具體從事追求實踐共產 主義或分裂國土之行為，與大眾受其鼓吹而真正從事追求實踐共 產主義或分裂國土之行為，以及終而獲得成功，其間亦有階段與 時間上之差異。是單純主張共產主義或分裂國土，與共產主義或 分裂國土之具體實踐，其間並無必然關聯性。政府如為維護中華 民國之存在或自由民主憲政秩序，而防止共產主義或分裂國土之 具體實踐，以禁止單純主張共產主義或分裂國土為手段，並非侵 害最小手段。 緃再退萬步言，即使認為主張共產主義或分裂國土即等同於 鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為，禁止主 張共產主義或分裂國土仍非達 到防衛性民主目的之侵害最小手 5 有關人民團體法第二條規定不符法律明確性原則之論述，請參照許宗力大法官於本案 所提出之協同意見書。 7 段。必須該主張與共產主義或分裂國土之具體實踐已達明顯而立 即危險6時，對其限制，方為不得已之手段，而符合侵害最小手段 之要求。 蓋憲法保障人民言論自由之真 諦即在保障人民可以自由地提 出其政治理念或言論，接受言論思想自由市場之檢驗，是否能為 大眾所接受，政府並無必要代人民作選擇。政府如欲防止系爭政 治理念或言論對社會可能帶來之弊害，最好的方法並不是禁絕該 系爭政治理念或言論，而是要鼓勵更多的言論來治療或避開系爭 政治理念或言論可能帶來之弊害 。 7 惟如該弊害確屬嚴重 ， 而時間 上亦不允許社會大眾可以用更多的言論，經由理性討論而避免該 弊害產生時，亦即僅於欲限制之言論對於弊害之產生已達明顯而 立即危險之程度時，政府之介入限制，方有合憲之可能。故如以 言論鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為，僅 於符合下列條件時，對該言論之限制，方無過當：(1)其鼓吹係要 求大眾立即實施共產主義或分裂國土之行為； (2)而且依客觀情 勢，其言論確可能鼓吹大眾，而大眾確有可能受其鼓吹而立即實 6 本意見書所主張之明顯而立即危險原則，係參考斟酌美國最高法院於 1969 年 Brandenburg v. Ohio 案所闡釋之原則，其與 Holmes 大法官於 1919 年於 Shenck v. U.S. 案所提之明顯立即危險原則之原型已有所修正 。 請參見林子儀 ， 言論自由與內亂罪—「明 顯而立即危險原則」之闡釋，載氏著，言論自由與新聞自由，頁 197-228，2002 年 11 月。 7 此係採取美國最高法院 Brandeis 大法官「更多的言論」 (more speech) 的主張，請參 見 Whitney v. California, 274 U.S. 357, 377 (1927) (Brandeis, J., concurring). 8 踐共產主義或分裂國土之行為。 三、系爭人民團體法第五十三條後段規定，係屬對特定政治主張 之事後限制，亦與比例原則有 所不符；憲法增修條文第五條 第五項之規定應只限於規範政 黨之目的及行為，而不及於一 般人民團體 又多數意見認為 ， 人民團體經許可設立後 ， 若其目的或行為， 依當時之事實狀態，足認有危害中華民國之存在或自由民主憲政 秩序者，主管機關自得依人民團體法第五十三條後段規定廢止其 許可，以達禁止之目的。亦即，多數意見認為人民團體僅「主張」 共產主義或分裂國土，固尚不構成違法，惟若有進一步事實，足 以認定其目的或行為有危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序 時，即得廢止其許可。 惟防衛性民主重在保護自由民 主憲政秩序，而為預防性因應 措施，則即便是經由民主程序達成不採取自由民主憲政制序之政 治主張，在防衛性民主理論之下亦不予容認，故該理論與寬容任 何政治主張之一般民主理念已有背道而馳之處；亦不符尊重不同 政治理念均有進入言論思想自由市場，接受大眾檢驗機會之言論 自由真諦。但無論如何，此一理論既已為修憲者所認同並選擇， 而成為憲法增修條文內容，釋憲者自應加以尊重，然基於對人民 言論自由與結社自由最大之保障，該條條文之解釋適用，應採取 最嚴格之解釋。故該項規定既僅在規範政黨之目的或其行為，即 9 不應適用於其他政治團體 。8 故人民團體經許可設立後 ， 若其目的 或行為，依當時之事實狀態，足認有危害中華民國之存在或自由 民主憲政秩序者，主管機關尚不得依人民團體法第五十三條後段 規定廢止其許可。 依人民團體法第五十三條後段 規定：「申請設立之人民團體 有違反第二條…規定者，…經許可設立者，撤銷（民國九十一年 十二月十一日已修正為 「廢止」 ） 其許可。」 是該法第二條規定， 不僅主管機關得否許可人民團體成立之事前審查之標準，亦為事 後是否廢止許可之決定標準。惟如上述，即使該法第二條規定之 立法目的係在防衛性民主，而屬合憲之目的；以人民團體主張共 產主義或分裂國土而撤銷其許可作為達到防衛性民主之手段，依 上述分析人民團體法第二條規定作為事前許可之標準，並不符合 比例原則之相同理由，尚難認定單純主張共產主義或分裂國土， 即能促成共產主義或分裂國土之具體實踐，故以該條規定作為事 後廢止許可之標準，亦不符合比例原則之要求。 惟如立法者認為，人民團體鼓 吹共產主義或分裂國土，依客 觀事實，於大眾受其鼓吹致對中華民國之存在或民主憲政秩序之 危害已達明顯而立即危險時， 非不能以法律明確規定要件與程 8 同時，政黨係以共同政治理念，推薦候選人參加公職人員選舉，協助形成國民政治意 志，促進國民政治參與之政治團體（人民團體法第四十四條、第四十五條參照）。相較 於其他人民團體，就其組織、可運用之政治力與有形無形之資源、以及對社會及政治的 實質影響力而言，乃最具影響力的團體。憲法對於政黨組織與活動，予以特別之限制， 亦有其特別之考量。 10 序，廢止成立人民團體之許可，併此說明。 ### 2. 許大法官宗力提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=442886) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，補充系爭規定另違反法律明確性原則。 > **核心主張**：系爭規定違憲，除因限制結社與言論自由逾越憲法第23條所定必要範圍外，另一重要理由在於違反法律明確性原則，多數未就此加以審查殊為可惜。明確性的判準在於一般人民能否理解規定內容的意義並預見其行為是否受規範，縱該規定可經司法審查加以確認，仍可能違反明確性（釋字第636號林子儀、許宗力大法官部分協同意見書參照）。共產主義自馬克斯、恩格斯以來流派無數，是否主張消滅私有財產、無產階級專政或暴力革命的各種組合難有定論，孫中山先生亦自承民生主義是共產主義；分裂國土則因中華民國與台灣兩符號的關係有不同政治解讀，猶如對岸的「反革命罪」，隨當權者更迭而變，法安定性受創至鉅。就事後廢止許可的判斷標準，德國依防衛性民主採抽象危險說，對言論與結社自由最為不利；我國憲法增修條文僅對政黨採防衛性民主，依「明示其一，排除其他」，修憲者對政黨以外的人民團體明顯不採該理論，且釋字第445號對政治言論僅於有明顯而立即危險時始加以取締，故應採明顯而立刻危險說。 > **與多數意見的差異**：多數僅以逾越憲法第23條必要範圍、與保障結社自由及言論自由意旨不符為由宣告違憲，未審查法律明確性原則。多數亦未就事後廢止許可所應採的危險判斷標準表示意見，本意見則明確主張應循釋字第445號的脈絡採明顯而立刻危險說，而不宜跟隨德國的抽象危險說。 1 釋字第 644 號解釋協同意見書 大法官 許宗力 本號解釋多數意見指出，主張共產主義，或主張分裂國 土，原係政治主張之一種，而系爭人民團體法第 2 條暨第 53 條之規定，對於非營利性人民團體之設立，得因其有此主張 而不許可其設立，無異於授權主管機關於許可設立人民團體 以前，即得先就人民「主張共產主義或主張分裂國土」之政 治上言論內容為審查，並作為不許可設立人民團體之理由， 顯已逾越憲法第 23 條所定必要之範圍，與憲法保障人民結 社自由與言論自由之意旨不符。本席敬表支持，惟其理由構 成，仍認有幾點值得補充說明之處，爰提協同意見如下： 一、人民團體法第 2 條禁止人民團體「主張共產主義，或主 張分裂國土」，違反法律明確性原則 系爭人民團體法第 2 條禁止人民團體「主張共產主義，或 主張分裂國土」，第 53 條並以之作為不許可設立人民團體 之理由，其之所以違憲，除因限制人民結社與言論自由逾越 憲法第 23 條所定必要範圍外，另一重要理由在於違反法明 確性原則。多數意見未就此加以審查，殊為可惜。 進入討論前首須指出者，法律規定是否符合法律明確性原 則，其判斷標準應在於受規範之一般人民對於法律規定內容 之意義是否可以理解，以及其因此對於其行為是否受該法律 規範有預見可能性。如不符合此要件，即使該系爭法律規定 可經由司法審查加以確認，仍屬違反法律明確性原則（釋字 第 636 號解釋林子儀 、 許宗力大法官部分協同意見書參照）。 據此，本席認為共產主義與分裂國土乃係政治概念，不是欠 缺明確、客觀可辨的概念外延，就是可能隨執法者之政治偏 好，乃至政治情勢變遷而異其內涵，以之為法律概念，實難 2 為受規範之一般人民可以理解或預見，與法明確性原則之要 求有違。 先談共產主義。按共產主義，自馬克斯、恩格斯以來，如 所周知，流派無數，主張互異。任何政治主張，無論是否冠 上共產主義名稱，也無論主張者是否以共產主義自稱，或有 意與共產主義保持距離，究竟具備何要素始能被歸類為共產 主義，委實說，在很多情形都難有定論，而往往視觀察者不 同觀點與立場而定。比方說，某一政治主張，如果只支持消 滅私有財產，但既不主張無產階級專政，也不贊成以暴力革 命作為達成目的之手段，是否該當第 2 條之共產主義？若主 張消滅私有財產與無產階級專政，只是不主張暴力革命？或 主張大幅向市場經濟靠攏，但不放棄共產黨專政，其共產主 義之本質是否還在，而仍得以第 2 條之共產主義視之？如果 再加上基督教共產主義，乃至民生主義（孫中山先生自承民 生主義是共產主義）等等，又該如何認定？面對上舉例子， 若硬要說第 2 條之共產主義仍屬受規範之一般人民可得理 解、可得預見，未免過於一廂情願。 至於分裂國土，由於我國特殊歷史、政治因素使然，中華 民國與台灣這兩個符號的關係，是等號，或包含，不同政治 立場者有不同解讀，且均各自引經據典，從憲法本身尋獲其 立論依據，致其適用可能陷入與共產主義一詞之解讀類似之 困境。將此富濃厚政治性格的政治語言提升為法律概念，不 禁令人憶起海峽對岸的「反革命罪」。在海峽對岸，究竟甚 麼是「革命」？甚麼又是「反革命」？簡單說，凡按現在當 權領導者的意志辦的就是「革命」，反對現在當權者意志的 就是「反革命」。像用這種隨當權者更迭而變化的政治概念 作為犯罪構成要件，「就如同使用隨風飄揚的柳絮做測量高 3 度標準一樣」（魏京生），根本令人民無所適從，法安定性 之受創，莫此為甚。在我國，「分裂國土」的概念，不同政 黨既有不同理解，則倘如甲黨執政，依其理解，對某人民團 體不予取締，換了乙黨執政，依其理解則加以取締，或即使 現在先放著不取締，隨著政治氣候的改變，或政治氣氛的醞 釀再決定是否取締，使受規範者隨時處在恐懼、忐忑狀態， 對法安定性的影響，更是顯而易見。更值批判的是，當本院 釋字第 328 號解釋明白指出，憲法第 4 條所稱中華民國領土 「固有疆域」範圍之界定，為重大之政治問題，依據權力分 立之憲政原則，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。則 該不宜由司法機關解釋的概念又有何正當性充當限制人民 基本權利，乃至處罰人民之構成要件？最後造成的結果，如 果不是強行執法，自由權利遭受侵奪之人民因司法機關無權 解釋 ， 以致救濟無門 ， 不然就是法律因立法從嚴 ， 執法從寬， 導致欠缺實效性，而淪為具文。 二、以防衛性民主理論禁止人民團體，欠缺憲法依據 根據解釋理由書中所述，本件多數意見固不准於人民申請 設立人民團體之始，僅因其有共產主義，或分裂國土之主 張，即不予許可其設立，但仍准主管機關於人民團體經許可 設立後，發現其有共產主義，或分裂國土之主張，如依當時 之事實狀態，足以認定其目的或行為有危害中華民國之存在 或自由民主之憲政秩序，即得根據人團法第 53 條後段規定 廢止其許可。明顯地，多數意見採取的立場是，人團法第 2 條有關「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主 張分裂國土」之規定本身，並不違憲，然在與同法第 53 條 後段規定合併適用之際，則參酌憲法增修條文第 5 條第 5 項 之規定，加入防衛性民主理論之考量。據此，則單單 「主張」 4 共產主義，或分裂國土，固尚不構成違法，但只要有進一步 事實，「足以認定其目的或行為有危害中華民國之存在或自 由民主之憲政秩序」時，仍得廢止其設立許可。對此看法， 本席基於下列理由持保留態度： 首先人團法第 53 條後段規定不在本件聲請人聲請解釋範 圍，與同條前段之間亦不存在非一併解釋不可之重要關連， 是本件多數意見其實只要指出，主管機關不得於許可設立人 民團體以前，就先對人民「主張共產主義或主張分裂國土」 之言論內容為審查，並作為不許可設立人民團體之理由，即 已滿足聲請人之要求，實毋庸，也不宜過於急躁地跳出來， 就聲請人未聲請部分表示意見，並為條文之解釋定調。 其次，即使對多數意見的急躁定調不予苛責，然「主張共 產主義，或分裂國土」，作為廢止人民團體之許可之要件， 法條既白紙黑字規定得清清楚楚，在不逾越法律解釋界限之 前提下，是否尚有以人民團體之「目的或行為有危害中華民 國之存在或自由民主之憲政秩序」作為廢止要件之解釋空間 存在，不無可疑。何況憲法增修條文第 5 條第 5 項規定所揭 示之防衛性民主理論只適用於政黨之管制，與德國基本法對 政黨與人民團體兩者皆適用防衛性民主理論之立法體例明 顯有異，既然修憲者對政黨以外之人民團體明顯不採防衛性 民主理論，釋憲者又有何根據與正當性逕行採用？ 惟既然多數意見已逕行援用憲法增修條文第 5 條第 5 項之 文字，為人團法第 2 條暨第 53 條後段之解釋定調，本席認 為有必要對所謂人民團體之目的或行為，「危害」中華民國 之存在或自由民主之憲政秩序等不確定概念作合乎憲法意 旨之進一步闡明。依本席所見，人民團體之目的或行為，何 種情形始構成對中華民國之存在或自由民主之憲政秩序之 5 「危害」，如果先拋開防衛性民主理論所源起之德國的學說 與實務見解不談，單從文義出發，應該至少有下列幾種不同 之解釋可能： 在光譜之一端是「明顯而立刻危險」說，即人民團體之目 的與活動，須達到有事實足認已對中華民國之存在或自由民 主之憲政秩序構成明白而立刻危險之地步，始得廢止許可。 換言之，是以「危害」迫在眉睫作為廢止許可之要件，要件 可謂非常嚴格，對人民言論自由與結社自由之保障也當然就 比較有利。 光譜的另一端，則約略可稱呼為「抽象危險說」，即只要 人民團體之目的與活動，足以對中華民國之存在或自由民主 之憲政秩序產生抽象之危險，縱使未達到明顯而立刻危險地 步，即構成所謂「危害」，得以廢止許可。準此，只要有事 實足以看出人民團體有致力於埋葬自由民主憲政秩序之意 圖，其持續性活動顯露出對自由民主憲政秩序採取一種侵略 性 、 戰鬥性態度 ， 聲勢縱使微不足道 ， 根本引不起眾人共鳴， 無論現在或可預見之未來，均看不出其目的有實現之可能， 然為了防微杜漸，仍可廢止許可。這一說大致相當於德國當 前實務與學界通說根據防衛性民主理論，對是否禁止違憲人 民團體所採的判斷標準。防衛性民主是德國總結二次大戰前 威瑪民主遭希特勒經由民主途徑埋葬之慘痛教訓，所作的一 種制度反省，認為民主不應該是不設防的民主，其固然應寬 容各種不同政治主張，但對不寬容他人的政治主張則無須寬 容，是為保護自由民主憲政秩序，敵視憲法之人民團體或政 黨之行為，即使尚未構成刑事不法，仍可採取預防性的因應 措施，禁止其存續。由於違憲人民團體與政黨之禁止本身就 是一種事前預防的保護措施，實務上並採有抽象危險即得禁 6 止之立場，與前述「明顯而立刻危險」說相較，對人民言論 自由與結社自由之保障，當然就較為不利。 介於中間的大致上或可稱之為「具體危險說」，據此，必 須依個案事實，已足以判斷人民團體之目的與行為，對自由 民主憲政秩序極有可能產生損害，亦即其推翻自由民主憲政 秩序之意圖確有實現之可能，始能滿足廢止許可之要件。 由於我國憲法增修條文只對政黨採取防衛性民主之管 制，根據「明示其一，排除其他」之法律適用原則，可知修 憲者對政黨以外人民團體之管制係明顯不採防衛性民主理 論；且本院釋字第 445 號解釋對人民以集會遊行方式所表達 之政治言論也不採德國防衛性民主理論作預防性管制，而是 對言論作最大之保障，只於言論對社會秩序、公共利益造成 明顯而立即之危險時，始加以取締。因此，既然人民團體主 張共產主義，或分裂國土，亦同屬人民之政治性言論之一 種，吾人就不僅不宜對德國亦步亦趨，跟著採前述之「抽象 危險說」，甚至應依循釋字第 445 號解釋的脈絡，對人民團 體政治言論之管制，採「明顯而立刻危險」說，以體現憲法 以最大程度保障人民結社自由與言論自由之意旨。 ### 3. 許大法官玉秀提出之一部協同、一部不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=442887) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，反對論述不完整，並主張審查範圍應及於第53條全部。 > **核心主張**：多數認結社自由以設立自由的限制最為嚴重而應採嚴格標準審查，並認人民團體法第2條賦予主管機關審查人民言論的權利、於第53條作為禁止設立的條件，均屬過度限制言論自由及結社自由，本意見表示同意；惟多數僅將第2條連結第53條前段，對第2條如何過度限制言論與結社自由並未完整論述，以致理由不易理解，故另擬解釋文與理由書。審查範圍上，第2條為構成要件行為的規定、第53條前段為構成要件與法律效果的規定，二者必須合併適用；第53條後段的許可後廢止規定雖不在聲請範圍，但第2條是否違憲必然連帶影響其能否繼續有效適用，依釋字第445號的重大關聯性原則亦應納入審查。應解釋的憲法標的為憲法第11條言論自由與第14條結社自由。憲法第23條應解讀為基本權原則上不可限制、例外始得依法律限制，不得作反面推論，否則將使原則變為例外；對人民結社原則上不應限制，而事前許可制即是原則上予以限制，不符比例原則的本旨。 > **與多數意見的差異**：多數的審查範圍僅及於第2條與第53條前段，本意見主張依重大關聯性原則應及於第53條全部，並自公布日失其效力。多數採「有法律規定、符合比例原則即非憲法所不許」的思考方式；本意見認此係對憲法第23條的反面解釋，事前許可制本身即與該條本旨不符。 1 釋字第六四四號解釋一部協同、一部不同意見書 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 許大法官玉秀 本號解釋多數意見明確表示 ， 限制憲法第十四條所保障 的結社自由 ，以設立自由的限制最為嚴重， 因此是否違反憲 法第二十三條比例原則 ， 應採嚴格標準予以審查 ； 同時認定 人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主 張共產主義，或主張分裂國土」 作為限制結社自由的條件， 賦予主管機關審查人民言論自由的權利 ， 不但直接限制人民 言論自由基本權 ， 而且於人民團體法第五十三條作為禁止人 民團體設立的條件，均屬過度限制人民言論自由及結社自 由 ， 本席敬表同意 。 但是僅將人民團體法第二條連結第五十 三條前段 ， 認定藉由限制言論自由進行事前審查 ， 與憲法保 障結社自由意旨不符 ， 對於人民團體法第二條如何過度限制 言論自由及結社自由並未完整論述 ， 以致多數意見理由論述 不易理解 ， 爰提出一部協同一部不同意見書 ， 另擬解釋文及 解釋理由書如后。 壹、 解釋文 人民團體法第二條 、第五十三條與第二條有關部分 ，與 憲法第十一條保障人民言論自由及第十四條保障人民結社 自由的意旨不符，應自本解釋公布日起失其效力。 貳、解釋理由書 一、審查範圍 （一） 應受審查的規範 2 依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規 定，人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法 定程序提起訴訟 ， 對於確定終局裁判所適用之法律或命令發 生有牴觸憲法之疑義者 ， 得聲請本院大法官解釋憲法 。本件 據以聲請解釋的最高行政法院九十年度判字第三四九號判 決 ， 認定聲請人申請設立政治團體 ， 主管機關以違反人民團 體法 （以下簡稱人團法） 第二條規定不予許可的行政處分有 理由 。因為人團法第二條為構成要件行為內容的規定 ，第五 十三條前段 「申請設立之人民團體有違反第二條 （或其他法 令之）規定者，不予許可。」 為構成要件行為與法律效果的 規定 ， 如果沒有第五十三條前段規定 ， 第二條規定只有宣示 意義 ，不能發生限制人民基本權的效果 ，所以主管機關所為 不予許可的行政處分 ， 以及維持該處分的最高行政法院確定 終局判決 ， 都必須合併適用人團法第二條及第五十三條前段 規定 。故而本件聲請確定終局判決所適用的法律， 非僅為聲 請人聲請意旨所指摘的人團法第二條 ， 尚包括第五十三條前 段規定。 除此之外 ， 人團法第五十三條後段許可後廢止的規定， 雖不在聲請解釋範圍，但是因為人團法第二條規定是否違 憲 ， 必然連帶影響第五十三條後段能否繼續有效適用 ，二者 之間顯然存在重大關聯 ， 基於本院釋字第四四五號解釋所確 立的重大關聯性原則，人團法第五十三條後段亦應納入審 查 。 本件聲請受理解釋範圍因而及於人團法第二條及第五十 三條規定。 （二） 應解釋的憲法標的 3 人團法第二條禁止人民團體的組織及活動 ， 主張共產黨 或分裂國土 ，顯然是對人民團體意見表達自由的限制 ；人團 法第五十三條前段規定 ， 申請設立的人民團體違反第二條規 定，不予許可，乃是藉由限制意見表達自由，限制人民的結 社自由 。 因此本件聲請應解釋的憲法標的為憲法第十一條所 保障的言論自由，以及第十四條所保障的結社自由。 （三） 據以審查的憲法準據 　　對於基本權的限制，憲法第二十三條規定：「以上各條 列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、 維持社會秩序 ， 或增進公共利益所必要者外 ， 不得以法律限 制之。」 亦即不得限制基本權是原則，憲法例外准許依據所 列防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增 進公共利益四大目的，以法律規定予以限制。所謂法律規 定 ， 包含法律保留原則與法律明確性原則 ， 本件聲請所審查 的人團法第二條及第五十三條規定 ， 皆屬中央法規標準法第 四條及第五條所稱的法律 ，故無違反法律保留原則的問題， 需要審查的是法律明確性 ；依據所列四大目的所為的審查， 則為比例性的審查。 除此之外 ， 憲法增修條文第五條第五項規定 「政黨之目 的或其行為 ， 危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者 為違憲。」雖然本件聲請所涉及的人民團體屬於政治性團 體 ， 並非政黨 ， 但是對於政黨的限制規定 ， 具有憲法的位階 ， 屬於憲法對於人民結社自由的一種限制 ， 本院大法官有義務 闡明該限制的內涵 ， 並查明是否能援用作為對其他政治性結 社自由的限制準據。 4 因此本件聲請應適用的違憲審查準據為 ： 憲法增修條文 第五條第五項規定意旨、法明確性原則以及比例原則。 二、審查密度：最嚴格的審查標準 （一） 政治性言論應採嚴格審查標準 在至今本院大法官解釋例中， 對於言論自由的重要性， 尚未出現比較充分的論述 1。關於言論自由的內在功能，釋 字第五六七號解釋則有相關的論述 。 該號解釋對於思想自由 的保障，認為 「思想自由保障人民內在精神活動，是人類文 明之根源與言論自由之基礎 ， 亦為憲法所欲保障最基本之人 性尊嚴，對自由民主憲政秩序 之存續，具特殊重要意義」。 固然先有思想才能發為言論，但是思想原本自由，無從控 制 ， 對於思想的控制 ， 都是從言論的控制開始 ， 因為不能講 、 不敢講之後，就是不敢想、不能想。限制言論自由對於言論 自由內在功能的戕害， 就是對思想自由的戕害 ，根據釋字第 五六七號解釋的見解， 就是對人類內在精神生活的破壞，破 壞了人民內在精神生活 ， 自然損及個人人格的自我實現。思 想自由之所以能成為人類文明的根源 ， 因為透過言論自由， 促成資訊的交換，給予社會發展的契機，開發社會的創造 力，這些就是言論自由的外在功能。限制言論自由，也就限 制個人的發展能量，因而箝制社會的發展能量。 在各種言論自由當中， 政治性言論與基本生活模式 、社 會基本生活價值觀 、個人在社會中的價值形塑 ，以及不同階 級、不同社群、不同族群生活利益的分配息息相關。不同政 1 外國文獻上對言論自由的論述，可以參考林子儀，言論自由之理論基礎，台大法學論叢 第 18 卷第 1 期，1998 年 12 月，頁 227-275。收錄於氏著，言論自由與新聞自由，初版， 1993 年 4 月，頁 1 以下。 5 治立場或主張的對立， 涉及不同利益分配方式的角力 ，也就 是涉及生存的競爭 ，尤其政治立場的對立， 都是社會資源上 的強者與弱者的對立， 對於政治性言論的箝制 ，也都是發生 在對弱勢的壓迫上面 ， 因此政治性言論需要憲法給予最大的 保障 ，否則即無以發表言論謀求改變弱勢地位的可能 ，如果 不能透過發表言論改變弱勢，勢必導致採取激烈的表達方 式，則必然造成社會的動盪，進而阻礙社會的發展。因此相 對地 ， 對於政治性言論的限制 ， 必須採取嚴格的審查標準 2。 （二） 結社自由應採嚴格審查標準 有兩個人以上的存在， 方才有人格的區隔， 也才需要保 障人格發展的規範。每個人的人格，需要在群體中形成，在 群體中形成的人格 ，才可能有群體意識 ，也就是所謂的公民 意識 ， 因此人民有互相連結組成團體的自由 ， 才有利於公民 意識的養成，有公民意識，才可能形成社會、國家。 在一個有強制力的團體形成之後 ，例如國家 ， 如果人民 沒有組織團體的結社自由 ， 那麼人民就僅僅和政權之間有縱 向連結關係 （政府高踞在上，人民低匐於下） ，人民彼此之 間欠缺橫向的連結關係 ， 則人民的公民意識必侷限在與政權 的利益結合。 由於政權的利益容易僅與少數人的利益結合， 而發展成與大多數人的利益互相衝突 ， 如果沒有結社自由， 也就不能培養與大多數人利益結合的公民意識 ，時日一長， 就會阻滯社會的活動力和創造力 3。 2 本院大法官對於各種言論自由的限制，向來採取不同審查標準，對於商業性言論，傾向 於採較為寬鬆的中度審查標準，例如釋字第 414 號解釋 （該號解釋因另外涉及人身健康，基於 公共利益之維護，而給予較嚴格的審查）、第 557 號解釋，對於政治性言論，傾向採取嚴格審 查標準，例如第 445 號解釋。 3 台灣社會相較於部分二次世界大戰戰敗國家，之所以至今在各方面的發展仍然有極大的 6 結社自由也屬於一種廣義的行動自由 ， 保障結社自由， 則個人可以依其自由意志，積極地 4與他人進行理念的交 流，達到人與人之間的相互成長，並進而進行內部組織、外 部活動、理念宣傳、工作傳播等行為 5，使個人的力量可以 轉化成群體的力量 ， 強化個人抵抗外在壓力的能量 ， 促進個 人及群體理念的實踐 。 而政治性結社 ， 有利於政治性理念的 實踐 ，所有政治性言論所能發揮的功能 ，透過政治性結社的 推動 ， 才更能加速實現 。 此所以憲法同樣需要給予政治性結 社自由最大保障 ， 而對政治性結社自由的限制是否違憲，同 樣應該採取嚴格的審查標準。 又因為對於結社自由的限制， 從團體的設立開始， 一旦 不能設立團體， 將嚴重損傷公民之間共同發揮公民意識，以 開發社會潛能、實踐公共利益的能力，此所以設立結社門 檻，對於結社自由的限制最為嚴重。因此，對於以設立條件 限制結社自由的審查，應採取最嚴格的審查標準。 （三） 言論自由與結社自由想像競合 對於結社自由的限制， 經常與意見表達自由互為表裡， 差距，固然因為原有社會的人才、技術與先進戰敗國家相比，已有一定落差，因此發展速度先 天比較落後，但是最根本的原因，仍然在於二次戰後戒嚴時間太長，結社自由和言論自由受到 過度的限制所致。 4 對於結社自由的面向，除積極地參與團體組織的自由外，另有消極地不參加自由，以及 參加後任意地退出的自由。本號解釋所涉係積極地參與組織的自由，協同意見書闡述的範圍， 亦限於此。 5 除多數意見解釋理由書第 2 段宣示「憲法第十四條規定人民有結社之自由，旨在保障人 民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之自由，並 保障團體之存續、內部組織與 事務之自主決定及對外活動之自由等 。 結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外， 更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。 」外，本 院大法官亦曾於釋字第 479 號解釋肯認： 「結社自由之規定，乃在使人民利用結社之形式以形 成共同意志，追求共同理念 ，進而實現共同目標 ，為人民應享之基本權利」（解釋文）、「結 社自由不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社 、 參與或不參與結社團體之組成與相關事 務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身 之形成、存續、命名及與結社相關活動之 推展免於受不法之限制 」（解釋理由書）。 7 亦即限制結社自由的同時 ， 也限制言論自由 ， 本件聲請解釋 的人團法第二條規定，限制「政治性」結社宗旨，並於同法 第五十三條規定 ， 將該限制作為不許可設立及設立後廢止的 條件 ，即同時限制結社自由與政治性言論自由 。當一個法律 規定同時限制兩種以上基本權而發生想像競合的情形 ， 對於 基本權的侵害即較為嚴重 ，應該採取較嚴格的審查基準。本 件聲請解釋的規範 ， 所涉及的兩種基本權為言論自由及結社 自由 ，原本即應採取嚴格審查標準， 既然發生想像競合的情 形，自應採取最嚴格的審查標準予以審查。 三、依法明確性原則審查 （一） 法明確性的一般審查 憲法保障基本權意旨所要求的法明確性原則 ， 在立法層 面，應明確說明立法目的、內容、範圍，亦即給予執法者的 指示必須明確， 以避免恣意解釋 。符合法明確要求的法律規 定 ， 可以使人民易於理解而產生法的忠誠 ， 具有促進公民社 會形成共同多數的功能 ， 同時使人民得以預測違反規定的法 律效果，而得及時尋求救濟。 所謂主張共產主義 ，是主張一種政治哲學、 一種政治制 度 、 一種社會改革理想或者是一種權力鬥爭的策略？共產主 義在理論史的發展和政治實踐上 ， 是一種人人一望即知的概 念？還是需要專家提供鑑定意見的專業用語？尤其是有關 共產主義的所有相關文獻 ， 在台灣長達三十八年又五十六天 6戒嚴期間，人民並沒有接觸的機會，不僅僅是一般人民， 6 民國 38 年 5 月 19 日由台灣省政府主席兼台灣省警備總司令陳誠頒佈，隔日零時（民國 38 年 5 月 20 日零時）生效。範圍包含台灣本島、澎湖群島及其它附屬島嶼。 76 年 7 月 15 日 由蔣經國總統宣佈解嚴。合計 38 年 56 日，為世界上最長的戒嚴。 8 不能真正理解它的內涵 ， 就是審查設立條件的主管機關或司 法機關， 也應該普遍不能理解共產主義的內涵 。在立法者沒 有提供任何解釋的情況之下 ， 如何判斷人民團體所主張的是 不可以主張的共產主義？至於分裂國土的主張 ， 看起來似乎 是使國土減少的意思， 但是認知國土減少之前 ，必須先認知 到國土的範圍 ， 如果國土的範圍已經有爭議 ， 也就難以確知 何謂分裂國土 。 例如當承認外蒙古為另一個國家並非主張分 裂國土時 ， 如果主張中國大陸不屬於中華民國 ， 為什麼應該 就是主張分裂國土？而且當所謂固有疆域的範圍遭本院大 法官解釋為屬於政治問題，而不能從法律上予以認定時 7， 主管機關與司法機關又如何判定使固有疆域減少的主張有 幾種？人團法第二條所禁止的共產主義和分裂國土究何所 指，既非人民所能理解，亦非主管機關及司法機關所能認 定，則該規定顯然牴觸法律明確性原則。 （二） 依據憲法增修條文第五條第五項審查 憲法增修條文第五條第五項明定「政黨之目的或其行 為 ， 危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲 。 」 政黨屬性是政治性團體 ， 與一般性政治團體不同之處 ，在於 政黨可藉由選舉進入政府體制之內 ， 實際決定公共資源的利 用與分配 、 實際影響憲政秩序 。 政黨的運作 ， 對社會的發展 、 國家憲政體制的影響甚鉅 ， 為了促成自由民主憲政體制的蓬 勃發展，以便能有一個更開放、進步能量更大的生活體系， 對於政黨的設立採取開放的立場 ， 並且僅於危害中華民國之 存在或自由民主之憲政秩序時 ， 經由司法院大法官組成憲法 7 參見本院釋字第 328 號解釋。 9 法庭審理決定解散政黨與否（憲法增修條文第五條第四 項）。 一般政治性團體在社會上發揮的功能 ， 不及政黨具體， 影響也不如政黨鉅大 ， 更加沒有管制必要 ， 因此對於一般性 政治團體的限制條件不能比政黨嚴苛。 縱使以憲法增修條文第五條第五項所規定的違憲條件 作為審查依據 ， 以及以是否危害中華民國的存在與自由民主 憲政秩序作為審查依據 ， 主張共產主義 ， 與危害中華民國的 存在還欠缺合理的連結 。 因為共產主義並不是針對哪一個個 別的國家而提出來的， 中華民國如果以共產主義立國 ，共產 主義豈不是就不會危害中華民國的存在？而如果中華民國 仍然存在於已經分裂的國土 ， 主張分裂國土 ， 並不會危害中 華民國的存在。同樣地，自由民主憲政秩序，也可以在已經 分裂的國土繼續存在，主張共產主義如果在於消滅階級壓 迫，即未必危害自由民主憲政秩序。總之，從危害中華民國 的存在或自由民主憲政秩序的概念脈絡 ， 並不能理解主張共 產主義與分裂國土的意涵 ， 因此不能將主張共產主義或分裂 國土與違憲效果互相連結。 四、依比例原則審查 欠缺法明確性的規範， 既然難以理解 ， 應該也無從進行 目的是否正當、手段是否必要、限制是否妥當的審查 8。反 之 ， 如果認為理解共產主義和分裂國土並不困難 ， 人團法第 二條並沒有違背法明確性原則，則應該進行比例原則的審 查。 8 關於合憲性比例原則審查的論述與說明，參見許玉秀，刑罰規範的違憲審查標準，收錄 於民主‧人權‧正義—蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論文集，初版， 2005 年 9 月，頁 378-384。 10 （一） 合目的性的審查 人民團體法並未說明訂定結社門檻 ， 限制人民結社自由 的目的何在 ， 只能依據憲法第二十三條所規定四項限制基本 權的正當目的逐一審查。首先，主張共產主義或分裂國土， 乃是表達一種政治主張 ， 可能是闡論一種政治哲學思想，可 能是鼓吹一種政府體制 ， 甚至也可能是倡導一種權力鬥爭策 略，其他人可以選擇傾聽、可以選擇不予理會，甚至可以選 擇在刑法的容忍範圍以內公開撻伐， 但其他人的自由 ，都不 至於因為有人倡導支持共產主義或分裂國土的想法 ， 而受到 妨害。縱使結社的宗旨在於倡導共產主義或分裂國土的構 想，因而會有更多元的、更頻繁的、更有組織的宣傳行動， 社會上其他人仍然可以選擇傾聽 、可以選擇不予理會 ，甚至 可以選擇在刑法的容忍範圍以內公開撻伐、宣揚相反的看 法 ， 仍然沒有人的自由因此受到妨害 ， 所以防止妨礙他人自 由 ， 不可能是禁止主張共產主義或分裂國土的目的 ， 也不可 能是禁止以主張共產主義或分裂國土為結社宗旨的目的。 其次 ，單純主張共產主義或分裂國土 ， 不能認為已經會 造成緊急危難，縱使透過結社宣揚，吸引很多人，爭取到許 多人的支持 ， 如果已經成功說服多數人支持 ， 使得共產主義 能夠實踐，分裂國土能夠成功，這是社會多數的選擇，不能 認為是一種緊急危難 ， 因此避免緊急危難 ， 也不會是禁止主 張共產主義或分裂國土 ， 或禁止以主張共產主義或分裂國土 為結社宗旨的正當目的 。 而既然沒有緊急危難 ， 限制主張共 產主義或分裂國土這種言論自由 ， 以及限制以主張共產主義 或分裂國土作為結社宗旨這種結社自由 ， 就不能以維持社會 秩序作為正當目的 。 最後 ， 限制主張共產主義或分裂國土這 11 種言論自由 ， 以及限制以主張共產主義或分裂國土作為結社 宗旨這種結社自由 ， 目的是否可能在於增進公共利益？如果 如本院釋字第五０九號解釋所稱 ，言論自由有實現自我、溝 通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各 種合理的政治及社會活動之功能 ， 乃維持民主多元社會正常 發展不可或缺之機制， 則限制主張共產主義或分裂國土，以 及限制以主張共產主義或分裂國土為結社宗旨 ， 反倒有害於 公共利益 ， 所謂增進公共利益 ， 也不會是人團法第二條規定 的正當目的。 綜上論結 ， 人民團體法第二條的設限目的 ， 不能清楚闡 釋 ， 在憲法上即欠缺目的正當性 ， 與憲法第二十三條比例原 則的意旨不符 ， 而違背憲法第十一條對人民言論自由及第十 四條對結社自由的保障 。 人民團體法第二條既然違憲 ，即不 得作為事前許可設立或事後廢止設立的限制條件 ， 因此人團 法第二條及第五十三條連結第二條的部分 ， 應自本解釋公布 日起失其效力，不再援用。 （二） 有效性與必要性的審查 假設認為限制主張共產主義或分裂國土 ， 具有目的正當 性，因為共產主義、分裂國土的主張將危害到國家、社會的 安全與穩定，所以限制合於「維持社會秩序」 或「增進公共 利益」 的目的，則必須進行必要性的審查。有必要的手段， 必然是有效的手段，無效的手段，也必然不必要。人團法第 二條的限制目的不外乎使主張共產主義或分裂國土的個人 無法集結成合法組織 ， 但是這種限制 ， 不可能產生禁絕共產 主義或分裂國土言論的效果 ， 因為縱使不能設立團體或團體 12 設立後遭廢止， 個人仍然可以主張共產主義或分裂國土，也 可以組成非法人團體宣揚共產主義或分裂國土 。 而如果國內 政黨、政治人物與中國共產黨都能往來密切、熱絡，想要禁 止人民主張共產主義 ， 更難產生成效 。 一個不能發生效果的 手段，自然不是必要的手段。 人團法第二條、 第五十三條與第二條有關部分 ，因此過 度限制人民言論自由及結社自由 ， 而與憲法第二十三條比例 原則的規定有違 ， 與憲法第十一條保障言論自由及第十四條 保障結社自由的意旨不符，應自本解釋作成之日起失其效 力。 （三） 事前許可制與憲法第二十三條本旨不符 憲法第二十三條規定應該解讀為 ，基本權原則上不可限 制，例外可以限制，但是必須依法律規定為之。該規定經常 遭到反面理解，反面解釋該規定，可能理解為：依據所列防 止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公 共利益四大目的，以法律規定所為的限制，即非憲法所不 許 。 看起來 ， 基本權反正都有限制 ， 只要遵守法律保留原則 、 符合比例原則 ， 即屬合憲 。但是當一個命題是由原則與例外 陳述組成時，不可以做反面推論，否則會將原則變成例外， 將例外變成原則 ， 反面解釋憲法第二十三條規定 ， 對於基本 權的限制就變成原則， 除非有特殊不合理之處 ，才可能遭到 責難。 原則上不可限制 ， 例外可以在符合比例原則的情況下予 以限制，或者只要經比例原則審查，即無不可限制之理，這 是兩種不同的人權態度。雖然都可以寫成 「有法律規定、符 13 合比例原則，並非憲法所不許或尚非憲法所不許」 ，但是在 立法和管制的實際操作上 ， 會產生寬嚴的不同效果 ， 也因此 對於社會創造力 ， 會產生不同的開發成效 ， 符合曾經出現在 台灣選舉場合一句政治口號：差一點點會差很多 9。 因為有各種性質不同的團體， 對於結社自由的限制 ，因 而各自不同，從而難免產生此種認知：對於人民結社，採取 事前許可制並無不可，合乎比例原則與法律保留原則即可。 這種對基本權的態度 ， 就是原則上可以限制 ， 只要沒有逾越 比例原則的要求即可 。 但是這種對基本權的態度 ， 並不符合 憲法第二十三條規定的本旨 ， 對於人民結社 ， 原則上不應限 制，而事前許可制，就是原則上予以限制，所以不符合比例 原則的本旨。 9 2000 年無黨籍副總統候選人張昭雄的競選口號。 ### 4. 644抄本(含解釋文、理由書，林大法官子儀及許大法官宗力分別提出之協同意見書與許大法官玉秀提出之一部協同、一部不同意見書、聲請書及附件) > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=442888) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：抄本中三份意見書本文均遭略去，各別立場無從判斷。 > **核心主張**：本筆為抄本。可見的解釋文與理由書顯示多數意見：本院審查對象非僅以聲請書明指者為限，尚包含確定終局裁判實質上援用為裁判基礎的法令，故人民團體法第2條（行為要件）與第53條前段（法律效果）應合併審理；結社自由的各該保障均以設立自由為基礎，故設立管制對結社自由的限制最為嚴重，相關限制是否符合憲法第23條比例原則，應就各項法定許可與不許可設立的理由嚴格審查；人民團體法所分職業團體、社會團體、政治團體性質上皆屬非營利團體；言論自由具實現自我、溝通意見、追求真理等功能（釋字第509號參照），所謂主張共產主義或分裂國土原係政治主張之一種。其後論述落於中略之內。中略之後為原審行政法院判決，該判決以憲法第4條領土規定支持主管機關的不予許可處分，並認釋字第445號、第479號與本案情形有別。 > **與多數意見的差異**：內文未明確交代與多數意見之分歧。林子儀、許宗力分別提出之協同意見書與許玉秀提出之一部協同、一部不同意見書，其本文均落於抄本的中略之內，無從據以判斷各別立場與多數意見的異同。 抄本 司法院 令 發文日期：中華民國97 年 6月 20 日 發文字號：院台大二字第0970013424號 公布本院大法官議決釋字第六四四號解釋 附釋字第六四四號解釋 院長 賴 英 照 司法院釋字第六四四號解釋 解 釋 文 人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張 共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段關於「申請 設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」之規定 部分，乃使主管機關於許可設立人民團體以前，得就人民「主張 共產主義，或主張分裂國土」之政治上言論之內容而為審查，並 作為不予許可設立人民團體之理由，顯已逾越必要之程度，與憲 法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，於此範圍內，應自 本解釋公布之日起失其效力。 解釋理由書 人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序 提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲 法之疑義，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定 ，聲請本院解釋憲法時，本院審查之對象，非僅以聲請書明指者 1 為限，且包含該確定終局裁判實質上援用為裁判基礎之法律或命 令。本件聲請書僅指稱人民團體法第二條規定牴觸憲法云云，惟 查人民團體法第二條： 「人民團體之組織與活動，不得主張共產 主義，或主張分裂國土。」係屬行為要件之規定，而同法第五十 三條前段關於「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者 ，不予許可」之規定部分，始屬法律效果之規定，二者必須合併 適用。最高行政法院九十年度判字第三四九號判決維持主管機關 以本件聲請人申請設立政治團體，違反人民團體法第二條規定而 不予許可之行政處分，實質上已適用前述同法第五十三條前段部 分之規定，故應一併審理，合先敘明。 憲法第十四條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目 的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之 存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自 由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民 意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功 能。各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同 ，受法律保障與限制之程度亦有所差異。惟結社自由之各該保障 ，皆以個人自由選定目的而集結成社之設立自由為基礎，故其限 制之程度，自以設立管制對人民結社自由之限制最為嚴重，因此 相關法律之限制是否符合憲法第二十三條之比例原則，應就各項 法定許可與不許可設立之理由，嚴格審查，以符憲法保障人民結 社自由之本旨。 人民團體法將人民團體分為職業團體、社會團體及政治團體。 職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設 為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之 團體（同法第三十五條） ；社會團體係以推展文化、學術、醫療 2 、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目 的，由個人或團體組成之團體（同法第三十九條） ；政治團體係 國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政 治參與為目的而組成之團體（同法第四十四條） ；性質上皆屬非 營利團體。 人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張 共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段規定： 「申 請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」 。由 此可知該法對於非營利性人民團體之設立，得因其主張共產主義 或分裂國土而不予許可。 言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權 利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持 民主多元社會正常發展不可或缺之機制（本院釋字第五 ○ 九號解 釋參照） ，其以法律加以限制者，自應符合比例原則之要求。所 謂「主張共產主義，或主張分裂國土」原係政治主張之一種，以 之為不許可設立人民團體之要件，即係賦予主管機關審查言論本 身之職權，直接限制人民言論自由之基本權利。雖然憲法增修條 文第五條第五項規定： 「政黨之目的或其行為，危害中華民國之 存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」惟組織政黨既無須事前 許可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或 自由民主之憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之判決後，始得禁 止，而以違反人民團體法第二條規定為不許可設立人民團體之要 件，係授權主管機關於許可設立人民團體以前，先就言論之內容 為實質之審查。關此，若人民團體經許可設立後發見其有此主張 ，依當時之事實狀態，足以認定其目的或行為危害中華民國之存 在或自由民主之憲政秩序者，主管機關自得依中華民國七十八年 3 一月二十七日修正公布之同法第五十三條後段規定，撤銷（九十 一年十二月十一日已修正為「廢止」 ）其許可，而達禁止之目的 ；倘於申請設立人民團體之始，僅有此主張即不予許可，則無異 僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越 憲法第二十三條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言 論自由之意旨不符，前開人民團體法第二條及第五十三條前段之 規定部分於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。 大法官會議主席 大法官 賴英照 大法官 謝在全 徐璧湖 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 林錫堯 池啟明 李震山 蔡清遊 協同意見書 大法官 林子儀 本案聲請人以發起人代表身分，向主管機關申請籌組社會團體 ，經主管機關以其係申請籌組政治團體，而宗旨「支持以和平方 式，推動臺灣獨立建國」 ，與人民團體法第二條「人民團體之組 織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土」之規定不符， 否准其申請，聲請人不服，於窮盡救濟途徑後，向本院聲請解釋 4 憲法。多數意見以人民團體法第二條、第五十三條前段部分規定， 於人民申請設立人民團體之始，僅因主張共產主義或分裂國土，即 禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第二十三條所定之必要範圍，宣 告系爭條文違憲，本席敬表贊同。惟系爭條文所限制之基本權利， 包括憲法第十一條之言論自由與第十四條之結社自由，多數意見就 系爭條文與上開自由權利之關係，以及是否屬於對結社自由與言論 自由之事前限制，未予以論述，爰提出協同意見書。 依本案聲請事實所示，本院受理本案聲請解釋憲法所要審理之 憲法問題為，政府得否以人民主張特定政治理念，而得不許可其 組織人民團體？ 按人民對其所信之政治理念或對於公共事務之意見，均得有主 張或表達之機會，為憲法保障人民言論自由之一環。此乃係因經 由此種思想言論之自由表達，不僅個人得以表現自我、實現自我 ，同時經由思想、意見與資訊之自由交流，亦有助於個人理性地 參與公共事務，並作出合理之政治決定，而能維繫民主程序之運 行。個人如因其僅以個人之力，勢單力薄，而欲擴大其政治理念 或公共事務意見之可見度或影響力，進而邀集組織或參與志同道 合之團體，本即為言論自由保障之範疇，亦為憲法所以保障人民 結社自由之目的之一。而人民因共同政治理念，並以宣揚或實踐 其共同政治主張或意見為目的而組織團體者，因其目的與行為均 與政治理念或公共事務意見之主張或表達有關，而屬表意性質之 結社團體，政府對人民組織或參與該類團體之結社自由之限制， 亦屬對人民言論自由之限制。 人民團體法第八條第一項規定：「人民團體之組織，應由發起 人檢具申請書、章程草案及發起人名冊，向主管機關申請許可。 」同法第二條規定： 「人民團體之組織與活動，不得主張共產主 5 義，或主張分裂國土。」及同法第五十三條前段規定： 「申請設 立之人民團體有違反第二條…規定者，不予許可」 。是人民組織 團體，應經主管機關許可；如組織之團體主張共產主義或分裂國 土者，則主管機關應不予許可。上開規定顯然係對人民為特定政 治理念而組織團體之結社自由與言論自由採取一種事前限制之方 法。 按會影響人民結社自由與言論自由行使之事前限制，並不必然 即屬違憲。例如如其限制並不涉及言論或結社之內容，而僅對言 論表達之時間、地點或方法之合理限制者，即有可能屬合憲之限 制（註一）。而如其限制涉及言論或結社之內容者，則因事前限制 之結果，不僅限制人民表現自我、實現自我，所限制之言論亦無 從進入言論思想之自由市場，而無法為思想、意見或資訊之傳遞 與交流，不僅使得思想、言論匱乏，更危險的是將使執政者代替 大眾選擇，而唯有其喜好或符合其利益之言論或思想方得以呈現 或傳布，與憲法保障人民言論自由之意旨，根本背道而馳。是涉 及言論內容之事前限制，其合憲性即有疑義，惟仍非即當然違憲 （註二）。例如政府如能舉證證明如不對系爭言論予以事前限制， 將會對國家或一般大眾帶來直接、立即及不可彌補之傷害時，則 採取事前限制即有可能屬合憲之手段 （註三）。惟事前限制是否必 要，應依所涉之言論內容之性質、言論可能產生負面效果之危險 性，以嚴格之標準審查其合憲性。 系爭人民團體法相關規定，以人民之結社如主張特定政治理念 者，即不予許可成立，既係屬涉及言論或結社內容之事前限制， 其限制是否符合憲法第二十三條比例原則，即應以嚴格之標準予 以審查之；故系爭規定之立法目的必須為具體重大之公益目的， 所採取之手段必須為達成目的之侵害最小之手段，始符比例原則 6 之要求。 首就系爭規定之立法目的是否合憲予以審查。依系爭人民團體 法第二條立法史料所示，該條之立法目的應係在維護國家安全 （ 註四）。惟維護國家安全，實係相當空泛之概念，尚難予以審查其 合憲性。然如斟酌憲法增修條文第五條第五項規定： 「政黨之目 的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序者為違憲 。」係修憲者引進類如德國基本法防衛性民主原則之規定，亦為 憲法對於政黨之組織與活動明文之限制。該項之修憲目的係在維 護中華民國之存在及維護民主憲政秩序（以下簡稱防衛民主之目 的） ，人民團體法第二條及第五十三條之規定，與該目的之落實 亦有關聯，故就人民團體主張特定政治理念即不予許可，其立法 目的如係為落實憲法增修條文第五條第五項防衛民主原則，而以 維護中華民國之存在及民主憲政秩序為其立法目的者，該目的既 已為修憲者所確認，應即可認屬合憲之目的。 然為達到防衛民主之目的，而採取事前審查之方法，對人民團 體主張共產主義或分裂國土者，即不予許可成立，是否合憲，仍 須視其是否符合比例原則而定。惟由於人民團體法第二條禁止人 民團體主張共產主義或分裂國土之規定，其規定內容並非明確； 且禁止為如此之主張，如何與達成防衛民主之目的有所關聯，亦 不清楚。是該規定不符法律明確性原則之要求，已難屬合憲之規 定（註五）。 縱使退萬步言，吾人可以確定該條規定之共產主義或分裂國土 之涵義，同時亦可因此說明共產主義或分裂國土之具體實踐，即 為危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序，系爭規定採取事前 審查之方法，對人民團體主張共產主義或分裂國土者，即不予許 可成立，其手段仍非為達成防衛民主目的之侵害最小手段。蓋單 7 純之主張，與鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之 行為，本質上即有差異；而鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義 或分裂國土之行為，與大眾受其鼓吹而真正從事追求實踐共產主 義或分裂國土之行為，以及終而獲得成功，其間亦有階段與時間 上之差異。是單純主張共產主義或分裂國土，與共產主義或分裂 國土之具體實踐，其間必無必然關聯性。政府如為維護中華民國 之存在或民主憲政秩序，而防止共產主義或分裂國土之具體實踐 ，以禁止單純主張共產主義或分裂國土為手段，並非侵害最小手 段。 緃再退萬步言，即使認為主張共產主義或分裂國土即等同於鼓 吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為，禁止主張 共產主義或分裂國土仍非達到防衛民主目的之侵害最小手段。僅 於該主張與共產主義或分裂國土之具體實踐已達明顯而立即危險 時，對其限制，方為不得已之手段，而符合比例原則之要求。 蓋憲法保障人民言論自由之真諦即在保障人民可以自由地提出 其政治理念或言論，接受言論思想自由市場之檢驗，是否能為大 眾所接受，政府並無必要代人民作選擇。是政府如欲防止系爭政 治理念或言論對社會可能帶來之弊害，最好的方法並不是禁絕該 系爭政治理念或言論，而是要鼓勵更多的言論來治療或避開系爭 政治理念或言論可能帶來之弊害 （註六）。惟如該弊害確屬嚴重， 而時間上亦不允許社會大眾可以用更多的言論，經由理性討論而 避免該弊害產生時，亦即僅於欲限制之言論對於弊害之產生已達 明顯而立即危險之程度時，政府之介入限制，方有合憲之可能。 故如以言論鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行 為，僅於符合下列條件時，對該言論之限制，方無過當：（1）其 鼓吹係要求大眾立即實施共產主義或分裂國土之行為；（2）而且 8 依客觀情勢，其言論確可能鼓吹大眾，而大眾確有可能受其鼓吹 而立即實踐共產主義或分裂國土之行為。 又多數意見認為，人民團體經許可設立後，若其目的或行為， 依當時之事實狀態，足認有危害中華民國之存在或自由民主憲政 秩序者，主管機關自得依人民團體法第五十三條後段規定廢止其 許可，以達禁止之目的。亦即，多數意見認為人民團體僅「主張 」共產主義或分裂國土，固尚不構成違法，惟若有進一步事實， 足以認定其目的或行為有危害中華民國之存在或自由民主憲政秩 序時，即得廢止其許可。 惟防衛性民主重在保護自由民主憲政秩序，而為預防性因應措 施，則即便是經由民主程序達成不採取自由民主憲政制度之政治 主張，在防衛性民主原則之下亦不予容認，故該原則與寬容任何 政治主張之一般民主理念已有背道而馳之處；亦不符尊重不同政 治理念均有進入言論思想自由市場，接受大眾檢驗機會之言論自 由真諦。但無論如何，此一原則既已為修憲者所認同並選擇，而 成為憲法增修條文內容之一部，釋憲者自應加以尊重，然在該條 條文之解釋適用上，應採取最嚴格之解釋。故該項規定既僅在規 範政黨之目的或其行為，即不應適用於其他政治團體 （註七）。故 人民團體經許可設立後，若其目的或行為，依當時之事實狀態， 足認有危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序者，主管機關尚 不得依人民團體法第五十三條後段規定廢止其許可。 惟依人民團體法第五十三條後段規定：「申請設立之人民團體 有違反第二條…規定者，…經許可設立者，撤銷（民國九十一年 十二月十一日已修正為「廢止」 ）其許可。」是該法第二條規定 ，不僅主管機關得否許可人民團體成立之事前審查之標準，亦為 事後是否廢止許可之決定標準。惟如上述，即使該法第二條規定 9 之立法目的係在防衛民主，而屬合憲之目的；以人民團體主張共 產主義或分裂國土而撤銷其許可作為達到防衛民主之手段，依上 述分析人民團體法第二條規定作為事前許可之標準，並不符合比 例原則之相同理由，以該條規定作為事後廢止許可之標準，亦不 符合比例原則之要求。 惟如立法者認為，人民團體鼓吹共產主義或分裂國土，依客觀 事實，於大眾受其鼓吹致對中華民國之存在或民主憲政秩序之危 害已達明顯而立即危險時，非不能以法律明確規定要件與程序， 廢止成立人民團體之許可，併此說明。 註一：本院釋字第四四五號解釋相關意旨之說明。 註二：本院釋字第四一四號解釋相關意旨之說明。同時比較美國憲法 ，以美國最高法院於 1931年 Near v. Minnesota 案 (283 U.S. 697) 為例說明。 註三：以美國最高法院於 1971 年 New York Times Co. v. U.S. (Pentagon Papers Case) (403 U.S. 713) 為例。 註四：按行政院於民國 76 年函請立法院審議系爭法律之前身 --「非常 時期人民團體組織法」 --草案說明中，即明白指出該法「係規範 動員戡亂時期人民團體組織與活動 之基本法，須揭示『不得違 背憲法或主張共產主義，或主張分 裂國土』之原則，俾與動員 戡亂時期國家安全法相呼應，以建 立全民共識，此三原則各人 民團體均應依體遵循。」參見立法院公報第 77 卷第 4 期，院會 紀錄，頁 145-146。而 76 年 7 月 1 日公布、同年 7 月 15 日施行 之動員戡亂時期國家安全法第二條 即規定：「人民集會、結社 ，不得違背憲法或主張共產主義，或主張分裂國土。」 註五：有關人民團體法第二條規定不符法律明確性原則之論述，請參 照許宗力大法官於本案所提出之協同意見書。 10 註六：請參見 Whitney v. California, 274 U.S. 357, 377 (1927) (Brandeis, J., concurring). 註七：同時，政黨係以共同政治理念，推薦候選人參加公職人員選舉 ，協助形成國民政治意志，促進國 民政治參與之政治團體（人 民團體法第四十四條、第四十五條 參照）。相較於其他人民團 體，就其組織、可運用之政治力與 有形無形之資源、以及對社 會及政治之實質影響力而言，乃最 具影響力之團體。憲法對於 政黨組織與活動，予以特別之限制，亦非無理。 協同意見書 大法官 許宗力 本號解釋多數意見指出，主張共產主義，或主張分裂國土，原 係政治主張之一種，而系爭人民團體法第 2 條暨第 53 條之規定 ，對於非營利性人民團體之設立，得因其有此主張而不許可其設 立，無異於授權主管機關於許可設立人民團體以前，即得先就人 民「主張共產主義或主張分裂國土」之政治上言論內容為審查， 並作為不許可設立人民團體之理由，顯已逾越憲法第 23 條所定 必要之範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符。 本席敬表支持，惟其理由構成，仍認有幾點值得補充說明之處， 爰提協同意見如下： 一、人民團體法（以下簡稱人團法）第 2 條禁止人民團體「主張 共產主義，或主張分裂國土」 ，違反法律明確性原則 系爭人團法第 2 條禁止人民團體「主張共產主義，或主張 分裂國土」 ，第53 條並以之作為不許可設立人民團體之理由 ，其之所以違憲，除因限制人民結社與言論自由逾越憲法第 23 條所定必要範圍外，另一重要理由在於違反法明確性原 則。多數意見未就此加以審查，殊為可惜。 11 進入討論前首須指出者，法律規定是否符合法律明確性原 則，其判斷標準應在於受規範之一般人民對於法律規定內容 之意義是否可以理解，以及其因此對於其行為是否受該法律 規範有預見可能性。如不符合此要件，即使該系爭法律規定 可經由司法審查加以確認，仍屬違反法律明確性原則（釋字 第 636 號解釋林子儀、許宗力大法官部分協同意見書參照） 。據此，本席認為共產主義與分裂國土乃係政治概念，不是 欠缺明確、客觀可辨的概念外延，就是可能隨執法者之政治 偏好，乃至政治情勢變遷而異其內涵，以之為法律概念，實 難為受規範之一般人民可以理解或預見，與法明確性原則之 要求有違。 先談共產主義。按共產主義，自馬克斯、恩格斯以來，如 所周知，流派無數，主張互異。任何政治主張，無論是否冠 上共產主義名稱，也無論主張者是否以共產主義自稱，或有 意與共產主義保持距離，究竟具備何要素始能被歸類為共產 主義，委實說，在很多情形都難有定論，而往往視觀察者不 同觀點與立場而定。比方說，某一政治主張，如果只支持消 滅私有財產，但既不主張無產階級專政，也不贊成以暴力革 命作為達成目的之手段，是否該當第 2 條之共產主義？若主 張消滅私有財產與無產階級專政，只是不主張暴力革命？或 主張大幅向市場經濟靠攏，但不放棄共產黨專政，其共產主 義之本質是否還在，而仍得以第 2 條之共產主義視之？如果 再加上基督教共產主義，乃至民生主義（孫中山先生自承民 生主義是共產主義）等等，又該如何認定？面對上舉例子， 若硬要說第 2 條之共產主義仍屬受規範之一般人民可得理解 、可得預見，未免過於一廂情願。 12 至於分裂國土，由於我國特殊歷史、政治因素使然，中華 民國與台灣這兩個符號的關係，是等號，或包含，不同政治 立場者有不同解讀，且均各自引經據典，從憲法本身尋獲其 立論依據，致其適用可能陷入與共產主義一詞之解讀類似之 困境。將此富濃厚政治性格的政治語言提升為法律概念，不 禁令人憶起海峽對岸的「反革命罪」。在海峽對岸，究竟甚 麼是「革命」？甚麼又是「反革命」？簡單說，凡按現在當 權領導者的意志辦的就是「革命」，反對現在當權者意志的 就是「反革命」。像用這種隨當權者更迭而變化的政治概念 作為犯罪構成要件，「就如同使用隨風飄揚的柳絮做測量高 度標準一樣」（魏京生），根本令人民無所適從，法安定性之 受創，莫此為甚。在我國，「分裂國土」的概念，不同政黨 既有不同理解，則倘如甲黨執政，依其理解，對某人民團體 不予取締，換了乙黨執政，依其理解則加以取締，或即使現 在先放著不取締，隨著政治氣候的改變，或政治氣氛的醞釀 再決定是否取締，使受規範者隨時處在恐懼、忐忑狀態，對 法安定性的影響，更是顯而易見。更值批判的是，當本院釋 字第 328 號解釋明白指出，憲法第 4 條所稱中華民國領土「 固有疆域」範圍之界定，為重大之政治問題，依據權力分立 之憲政原則，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。則該 不宜由司法機關解釋的概念又有何正當性充當限制人民基本 權利，乃至處罰人民之構成要件？最後造成的結果，如果不 是強行執法，自由權利遭受侵奪之人民因司法機關無權解釋 ，以致救濟無門，不然就是法律因立法從嚴，執法從寬，導 致欠缺實效性，而淪為具文。 二、以防衛性民主理論禁止人民團體，欠缺憲法依據 13 根據解釋理由書中所述，本件多數意見固不准於人民申請 設立人民團體之始，僅因其有共產主義，或分裂國土之主張 ，即不予許可其設立，但仍准主管機關於人民團體經許可設 立後，發現其有共產主義，或分裂國土之主張，如依當時之 事實狀態，足以認定其目的或行為有危害中華民國之存在或 自由民主之憲政秩序，即得根據人團法第 53 條後段規定廢 止其許可。明顯地，多數意見採取的立場是，人團法第 2 條 有關「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張 分裂國土」之規定本身，並不違憲，然在與同法第 53 條後 段規定合併適用之際，則參酌憲法增修條文第 5 條第 5 項之 規定，加入防衛性民主理論之考量。據此，則單單「主張」 共產主義，或分裂國土，固尚不構成違法，但只要有進一步 事實，「足以認定其目的或行為有危害中華民國之存在或自 由民主之憲政秩序」時，仍得廢止其設立許可。對此看法， 本席基於下列理由持保留態度： 首先人團法第 53 條後段規定不在本件聲請人聲請解釋範 圍，與同條前段之間亦不存在非一併解釋不可之重要關連， 是本件多數意見其實只要指出，主管機關不得於許可設立人 民團體以前，就先對人民「主張共產主義或主張分裂國土」 之言論內容為審查，並作為不許可設立人民團體之理由，即 已滿足聲請人之要求，實毋庸，也不宜過於急躁地跳出來， 就聲請人未聲請部分表示意見，並為條文之解釋定調。 其次，即使對多數意見的急躁定調不予苛責，然「主張共 產主義，或分裂國土」，作為廢止人民團體之許可之要件， 法條既白紙黑字規定得清清楚楚，在不逾越法律解釋界限之 前提下，是否尚有以人民團體之「目的或行為有危害中華民 14 國之存在或自由民主之憲政秩序」作為廢止要件之解釋空間 存在，不無可疑。何況憲法增修條文第 5 條第 5 項規定所揭 示之防衛性民主理論只適用於政黨之管制，與德國基本法對 政黨與人民團體兩者皆適用防衛性民主理論之立法體例明顯 有異，既然修憲者對政黨以外之人民團體明顯不採防衛性民 主理論，釋憲者又有何根據與正當性逕行採用？ 惟既然多數意見已逕行援用憲法增修條文第 5 條第 5 項之 文字，為人團法第 2 條暨第 53 條後段之解釋定調，本席認 為有必要對所謂人民團體之目的或行為，「危害」中華民國 之存在或自由民主之憲政秩序等不確定概念作合乎憲法意旨 之進一步闡明。依本席所見，人民團體之目的或行為，何種 情形始構成對中華民國之存在或自由民主之憲政秩序之「危 害」，如果先拋開防衛性民主理論所源起之德國的學說與實 務見解不談，單從文義出發，應該至少有下列幾種不同之解 釋可能： 在光譜之一端是「明顯而立刻危險」說，即人民團體之目 的與活動，須達到有事實足認已對中華民國之存在或自由民 主之憲政秩序構成明顯而立刻危險之地步，始得廢止許可。 換言之，是以「危害」迫在眉睫作為廢止許可之要件，要件 可謂非常嚴格，對人民言論自由與結社自由之保障也當然就 比較有利。 光譜的另一端，則約略可稱呼為「抽象危險說」，即只要 人民團體之目的與活動，足以對中華民國之存在或自由民主 之憲政秩序產生抽象之危險，縱使未達到明顯而立刻危險地 步，即構成所謂「危害」，得以廢止許可。準此，只要有事 實足以看出人民團體有致力於埋葬自由民主憲政秩序之意圖 15 ，其持續性活動顯露出對自由民主憲政秩序採取一種侵略性 、戰鬥性態度，聲勢縱使微不足道，根本引不起眾人共鳴， 無論現在或可預見之未來，均看不出其目的有實現之可能， 然為了防微杜漸，仍可廢止許可。這一說大致相當於德國當 前實務與學界通說根據防衛性民主理論，對是否禁止違憲人 民團體所採的判斷標準。防衛性民主是德國總結二次大戰前 威瑪民主遭希特勒經由民主途徑埋葬之慘痛教訓，所作的一 種制度反省，認為民主不應該是不設防的民主，其固然應寬 容各種不同政治主張，但對不寬容他人的政治主張則無須寬 容，是為保護自由民主憲政秩序，敵視憲法之人民團體或政 黨之行為，即使尚未構成刑事不法，仍可採取預防性的因應 措施，禁止其存續。由於違憲人民團體與政黨之禁止本身就 是一種事前預防的保護措施，實務上並採有抽象危險即得禁 止之立場，與前述「明顯而立刻危險」說相較，對人民言論 自由與結社自由之保障，當然就較為不利。 介於中間的大致上或可稱之為「具體危險說」，據此，必 須依個案事實，已足以判斷人民團體之目的與行為，對自由 民主憲政秩序極有可能產生損害，亦即其推翻自由民主憲政 秩序之意圖確有實現之可能，始能滿足廢止許可之要件。 由於我國憲法增修條文只對政黨採取防衛性民主之管制， 根據「明示其一，排除其他」之法律適用原則，可知修憲者 對政黨以外人民團體之管制係明顯不採防衛性民主理論；且 本院釋字第 445 號解釋對人民以集會遊行方式所表達之政治 言論也不採德國防衛性民主理論作預防性管制，而是對言論 作最大之保障，只於言論對社會秩序、公共利益造成明顯而 立即之危險時，始加以取締。因此，既然人民團體主張共產 16 主義，或分裂國土，亦同屬人民之政治性言論之一種，吾人 就不僅不宜對德國亦步亦趨，跟著採前述之「抽象危險說」 ，甚至應依循釋字第 445 號解釋的脈絡，對人民團體政治言 論之管制，採「明顯而立刻危險」說，以體現憲法以最大程 度保障人民結社自由與言論自由之意旨。 一部協同、一部不同意見書 大法官 許玉秀 本號解釋多數意見明確表示，限制憲法第十四條所保障的結社 自由，以設立自由的限制最為嚴重，因此是否違反憲法第二十三 條比例原則，應採嚴格標準予以審查；同時認定人民團體法第二 條規定： 「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張 分裂國土」作為限制結社自由的條件，賦予主管機關審查人民言 論自由的權利，不但直接限制人民言論自由基本權，而且於人民 團體法第五十三條作為禁止人民團體設立的條件，均屬過度限制 人民言論自由及結社自由，本席敬表同意。但是僅將人民團體法 第二條連結第五十三條前段，認定藉由限制言論自由進行事前審 查，與憲法保障結社自由意旨不符，對於人民團體法第二條如何 過度限制言論自由及結社自由並未完整論述，以致多數意見理由 論述不易理解，爰提出一部協同、一部不同意見書，另擬解釋文 及解釋理由書如后。 壹、解釋文 人民團體法第二條、第五十三條與第二條有關部分，與憲 法第十一條保障人民言論自由及第十四條保障人民結社自由 的意旨不符，應自本解釋公布日起失其效力。 貳、解釋理由書 一、審查範圍 17 （一）應受審查的規範 依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規 定，人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害， 經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之 法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請本院大 法官解釋憲法。本件據以聲請解釋的最高行政法院九 十年度判字第三四九號判決，認定聲請人申請設立政 治團體，主管機關以違反人民團體法（以下簡稱人團 法）第二條規定不予許可的行政處分有理由。因為人 團法第二條為構成要件行為內容的規定，第五十三條 前段「申請設立之人民團體有違反第二條（或其他法 令之）規定者，不予許可。」為構成要件行為與法律 效果的規定，如果沒有第五十三條前段規定，第二條 規定只有宣示意義，不能發生限制人民基本權的效果 ，所以主管機關所為不予許可的行政處分，以及維持 該處分的最高行政法院確定終局判決，都必須合併適 用人團法第二條及第五十三條前段規定。故而本件聲 請確定終局判決所適用的法律，非僅為聲請人聲請意 旨所指摘的人團法第二條，尚包括第五十三條前段規 定。 除此之外，人團法第五十三條後段許可後廢止的規 定，雖不在聲請解釋範圍，但是因為人團法第二條規 定是否違憲，必然連帶影響第五十三條後段能否繼續 有效適用，二者之間顯然存在重大關聯，基於本院釋 字第四四五號解釋所確立的重大關聯性原則，人團法 第五十三條後段亦應納入審查。本件聲請受理解釋範 18 圍因而及於人團法第二條及第五十三條規定。 （二）應解釋的憲法標的 人團法第二條禁止人民團體的組織及活動，主張共 產主義或分裂國土，顯然是對人民團體意見表達自由 的限制；人團法第五十三條前段規定，申請設立的人 民團體違反第二條規定，不予許可，乃是藉由限制意 見表達自由，限制人民的結社自由。因此本件聲請應 解釋的憲法標的為憲法第十一條所保障的言論自由， 以及第十四條所保障的結社自由。 （三）據以審查的憲法準據 對於基本權的限制，憲法第二十三條規定：「以上 各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免 緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者 外，不得以法律限制之。」亦即不得限制基本權是原 則，憲法例外准許依據所列防止妨礙他人自由、避免 緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益四大目的 ，以法律規定予以限制。所謂法律規定，包含法律保 留原則與法律明確性原則，本件聲請所審查的人團法 第二條及第五十三條規定，皆屬中央法規標準法第四 條及第五條所稱的法律，故無違反法律保留原則的問 題，需要審查的是法律明確性；依據所列四大目的所 為的審查，則為比例性的審查。 除此之外，憲法增修條文第五條第五項規定「政黨 之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之 憲政秩序者為違憲。」雖然本件聲請所涉及的人民團 體屬於政治性團體，並非政黨，但是對於政黨的限制 19 規定，具有憲法的位階，屬於憲法對於人民結社自由 的一種限制，本院大法官有義務闡明該限制的內涵， 並查明是否能援用作為對其他政治性結社自由的限制 準據。 因此本件聲請應適用的違憲審查準據為：憲法增修 條文第五條第五項規定意旨、法明確性原則以及比例 原則。 二、審查密度：最嚴格的審查標準 （一）政治性言論應採嚴格審查標準 在至今本院大法官解釋例中，對於言論自由的重要 性，尚未出現比較充分的論述 （註一）。關於言論自由 的內在功能，釋字第五六七號解釋則有相關的論述。 該號解釋對於思想自由的保障，認為「思想自由保障 人民內在精神活動，是人類文明之根源與言論自由之 基礎，亦為憲法所欲保障最基本之人性尊嚴，對自由 民主憲政秩序之存續，具特殊重要意義」 。固然先有 思想才能發為言論，但是思想原本自由，無從控制， 對於思想的控制，都是從言論的控制開始，因為不能 講、不敢講之後，就是不敢想、不能想。限制言論自 由對於言論自由內在功能的戕害，就是對思想自由的 戕害，根據釋字第五六七號解釋的見解，就是對人類 內在精神生活的破壞，破壞了人民內在精神生活，自 然損及個人人格的自我實現。思想自由之所以能成為 人類文明的根源，因為透過言論自由，促成資訊的交 換，給予社會發展的契機，開發社會的創造力，這些 就是言論自由的外在功能。限制言論自由，也就限制 20 個人的發展能量，因而箝制社會的發展能量。 在各種言論自由當中，政治性言論與基本生活模式 、社會基本生活價值觀、個人在社會中的價值形塑， 以及不同階級、不同社群、不同族群生活利益的分配 息息相關。不同政治立場或主張的對立，涉及不同利 益分配方式的角力，也就是涉及生存的競爭，尤其政 治立場的對立，都是社會資源上的強者與弱者的對立 ，對於政治性言論的箝制，也都是發生在對弱勢的壓 迫上面，因此政治性言論需要憲法給予最大的保障， 否則即無以發表言論謀求改變弱勢地位的可能，如果 不能透過發表言論改變弱勢，勢必導致採取激烈的表 達方式，則必然造成社會的動盪，進而阻礙社會的發 展。因此相對地，對於政治性言論的限制，必須採取 嚴格的審查標準（註二）。 （二）結社自由應採嚴格審查標準 有兩個人以上的存在，方才有人格的區隔，也才需 要保障人格發展的規範。每個人的人格，需要在群體 中形成，在群體中形成的人格，才可能有群體意識， 也就是所謂的公民意識，因此人民有互相連結組成團 體的自由，才有利於公民意識的養成，有公民意識， 才可能形成社會、國家。 在一個有強制力的團體形成之後，例如國家，如果 人民沒有組織團體的結社自由，那麼人民就僅僅和政 權之間有縱向連結關係（政府高踞在上，人民低匐於 下） ，人民彼此之間欠缺橫向的連結關係，則人民的 公民意識必侷限在與政權的利益結合。由於政權的利 21 益容易僅與少數人的利益結合，而發展成與大多數人 的利益互相衝突，如果沒有結社自由，也就不能培養 與大多數人利益結合的公民意識，時日一長，就會阻 滯社會的活動力和創造力（註三）。 結社自由也屬於一種廣義的行動自由，保障結社自 由，則個人可以依其自由意志，積極地 （註四）與他人 進行理念的交流，達到人與人之間的相互成長，並進 而進行內部組織、外部活動、理念宣傳、工作傳播等 行為 （註五），使個人的力量可以轉化成群體的力量， 強化個人抵抗外在壓力的能量，促進個人及群體理念 的實踐。而政治性的結社，有利於政治性理念的實踐 ，所有政治性言論所能發揮的功能，透過政治性結社 的推動，才更能加速實現。此所以憲法同樣需要給予 政治性結社自由最大保障，而對政治性結社自由的限 制是否違憲，同樣應該採取嚴格的審查標準。 又因為對於結社自由的限制，從團體的設立開始， 一旦不能設立團體，將嚴重損傷公民之間共同發揮公 民意識，以開發社會潛能、實踐公共利益的能力，此 所以設立結社門檻，對於結社自由的限制最為嚴重。 因此，對於以設立條件限制結社自由的審查，應採取 最嚴格的審查標準。 （三）言論自由與結社自由想像競合 對於結社自由的限制，經常與意見表達自由互為表 裡，亦即限制結社自由的同時，也限制言論自由，本 件聲請解釋的人團法第二條規定，限制「政治性」 結 社宗旨，並於同法第五十三條規定，將該限制作為不 22 許可設立及設立後廢止的條件，即同時限制結社自由 與政治性言論自由。當一個法律規定同時限制兩種以 上基本權而發生想像競合的情形，對於基本權的侵害 即較為嚴重，應該採取較嚴格的審查基準。本件聲請 解釋的規範，所涉及的兩種基本權為言論自由及結社 自由，原本即應採取嚴格審查標準，既然發生想像競 合的情形，自應採取最嚴格的審查標準予以審查。 三、依法明確性原則審查 （一）法明確性的一般審查 憲法保障基本權意旨所要求的法明確性原則，在立 法層面，應明確說明立法目的、內容、範圍，亦即給 予執法者的指示必須明確，以避免恣意解釋。符合法 明確要求的法律規定，可以使人民易於理解而產生法 的忠誠，具有促進公民社會形成共同多數的功能，同 時使人民得以預測違反規定的法律效果，而得及時尋 求救濟。 所謂主張共產主義，是主張一種政治哲學、一種政 治制度、一種社會改革理想或者是一種權力鬥爭的策 略？共產主義在理論史的發展和政治實踐上，是一種 人人一望即知的概念？還是需要專家提供鑑定意見的 專業用語？尤其是有關共產主義的所有相關文獻，在 台灣長達三十八年又五十六天 （註六）戒嚴期間，人民 並沒有接觸的機會，不僅僅是一般人民，不能真正理 解它的內涵，就是審查設立條件的主管機關或司法機 關，也應該普遍不能理解共產主義的內涵，在立法者 沒有提供任何解釋的情況之下，如何判斷人民團體所 23 主張的是不可以主張的共產主義？至於分裂國土的主 張，看起來似乎是使國土減少的意思，但是認知國土 減少之前，必須先認知到國土的範圍，如果國土的範 圍已經有爭議，也就難以確知何謂分裂國土。例如當 承認外蒙古為另一個國家並非主張分裂國土時，如果 主張中國大陸不屬於中華民國，為什麼應該就是主張 分裂國土？而且當所謂固有疆域的範圍遭本院大法官 解釋為屬於政治問題，而不能從法律上予以認定時 （ 註七），主管機關與司法機關又如何判定使固有疆域減 少的主張有幾種？人團法第二條所禁止的共產主義和 分裂國土究何所指，既非人民所能理解，亦非主管機 關及司法機關所能認定，則該規定顯然牴觸法律明確 性原則。 （二）依據憲法增修條文第五條第五項審查 憲法增修條文第五條第五項明定「政黨之目的或其 行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者 為違憲。」政黨屬性是政治性團體，與一般性政治團 體不同之處，在於政黨可藉由選舉進入政府體制之內 ，實際決定公共資源的利用與分配、實際影響憲政秩 序。政黨的運作，對社會的發展、國家憲政體制的影 響甚鉅，為了促成自由民主憲政體制的蓬勃發展，以 便能有一個更開放、進步能量更大的生活體系，對於 政黨的設立採取開放的立場，並且僅於危害中華民國 之存在或自由民主之憲政秩序時，經由司法院大法官 組成憲法法庭審理決定解散政黨與否（憲法增修條文 第五條第四項） 。一般政治性團體在社會上發揮的功 24 能，不及政黨具體，影響也不如政黨鉅大，更加沒有 管制必要，因此對於一般性政治團體的限制條件不能 比政黨嚴苛。 縱使以憲法增修條文第五條第五項所規定的違憲條 件作為審查依據，以及以是否危害中華民國的存在與 自由民主憲政秩序作為審查依據，主張共產主義，與 危害中華民國的存在還欠缺合理的連結。因為共產主 義並不是針對哪一個個別的國家而提出來的，中華民 國如果以共產主義立國，共產主義豈不是就不會危害 中華民國的存在？而如果中華民國仍然存在於已經分 裂的國土，主張分裂國土，並不會危害中華民國的存 在。同樣地，自由民主憲政秩序，也可以在已經分裂 的國土繼續存在，主張共產主義如果在於消滅階級壓 迫，即未必危害自由民主憲政秩序。總之，從危害中 華民國的存在或自由民主憲政秩序的概念脈絡，並不 能理解主張共產主義與分裂國土的意涵，因此不能將 主張共產主義或分裂國土與違憲效果互相連結。 四、依比例原則審查 欠缺法明確性的規範，既然難以理解，應該也無從進行 目的是否正當、手段是否必要、限制是否妥當的審查 （註八 ）。反之，如果認為理解共產主義和分裂國土並不困難， 人團法第二條並沒有違背法明確性原則，則應該進行比例 原則的審查。 （一）合目的性的審查 人團法並未說明訂定結社門檻，限制人民結社自由 的目的何在，只能依據憲法第二十三條所規定四項限 25 制基本權的正當目的逐一審查。首先，主張共產主義 或分裂國土，乃是表達一種政治主張，可能是闡論一 種政治哲學思想，可能是鼓吹一種政府體制，甚至也 可能是倡導一種權力鬥爭策略，其他人可以選擇傾聽 、可以選擇不予理會，甚至可以選擇在刑法的容忍範 圍以內公開撻伐，但其他人的自由，都不至於因為有 人倡導支持共產主義或分裂國土的想法，而受到妨害 。縱使結社的宗旨在於倡導共產主義和分裂國土的構 想，因而會有更多元的、更頻繁的、更有組織的宣傳 行動，社會上其他人仍然可以選擇傾聽、可以選擇不 予理會，甚至可以選擇在刑法的容忍範圍以內公開撻 伐、宣揚相反的看法，仍然沒有人的自由因此受到妨 害，因此防止妨礙他人自由，不可能是禁止主張共產 主義或分裂國土的目的，也不可能是禁止以主張共產 主義或分裂國土為結社宗旨的目的。 其次，單純主張共產主義或分裂國土，不能認為已 經會造成緊急危難，縱使透過結社宣揚，吸引很多人 ，爭取到許多人的支持，如果已經成功說服多數人支 持，使得共產主義能夠實踐，分裂國土能夠成功，這 是社會多數的選擇，不能認為是一種緊急危難，因此 避免緊急危難，也不會是禁止主張共產主義或分裂國 土，或禁止以主張共產主義或分裂國土為結社宗旨的 正當目的。而既然沒有緊急危難，限制主張共產主義 或分裂國土這種言論自由，以及限制以主張共產主義 或分裂國土作為結社宗旨這種結社自由，就不能以維 持社會秩序作為正當目的。最後，限制主張共產主義 26 或分裂國土這種言論自由，以及限制以主張共產主義 或分裂國土作為結社宗旨這種結社自由，目的是否可 能在於增進公共利益？如果如本院釋字第五 ○ 九號解 釋所稱，言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理 、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政 治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展 不可或缺之機制，則限制主張共產主義或分裂國土， 以及限制以主張共產主義或分裂國土為結社宗旨，反 倒有害於公共利益，所謂增進公共利益，也不會是人 團法第二條規定的正當目的。 綜上論結，人團法第二條的設限目的，不能清楚闡 釋，在憲法上即欠缺目的正當性，與憲法第二十三條 比例原則的意旨不符，而違背憲法第十一條對人民言 論自由及第十四條對結社自由的保障。人團法第二條 既然違憲，即不得作為事前許可設立或事後廢止設立 的限制條件，因此人團法第二條及第五十三條連結第 二條的部分，應自本解釋公布日起失其效力，不再援 用。 （二）有效性與必要性的審查 假設認為限制主張共產主義或分裂國土，具有目的 正當性，因為共產主義、分裂國土的主張將危害到國 家、社會的安全與穩定，所以限制合於「維持社會秩 序」或「增進公共利益」的目的，則必須進行必要性 的審查。有必要的手段，必然是有效的手段，無效的 手段，也必然不必要。人團法第二條的限制目的不外 乎使主張共產主義或分裂國土的個人無法集結成合法 27 組織，但是這種限制，不可能產生禁絕共產主義或分 裂國土言論的效果，因為縱使不能設立團體或團體設 立後遭廢止，個人仍然可以言論主張共產主義或分裂 國土，也可以組成非法人團體宣揚共產主義或分裂國 土。而如果國內政黨、政治人物與中國共產黨都能往 來密切、熱絡，想要禁止人民主張共產主義，更難產 生成效。一個不能發生效果的手段，自然不是必要的 手段。 人團法第二條、第五十三條與第二條有關部分，因 此過度限制人民言論自由及結社自由，而與憲法第二 十三條比例原則的規定有違，與憲法第十一條保障言 論自由及第十四條保障結社自由的意旨不符，應自本 解釋作成之日起失其效力。 （三）事前許可制與憲法第二十三條本旨不符 憲法第二十三條規定應該解讀為，基本權原則上不 可限制，例外可以限制，但是必須依法律規定為之。 該規定經常遭到反面理解，反面解釋該規定，可能理 解為：依據所列防止妨礙他人自由、避免緊急危難、 維持社會秩序，或增進公共利益四大目的，以法律規 定所為的限制，即非憲法所不許。看起來，基本權反 正都有限制，只要遵守法律保留原則、符合比例原則 ，即屬合憲。但是當一個命題是由原則與例外陳述組 成時，不可以做反面推論，否則會將原則變成例外， 將例外變成原則，反面解釋憲法第二十三條規定，對 於基本權的限制就變成原則，除非有特殊不合理之處 ，才可能遭到責難。 28 原則上不可限制，例外可以在符合比例原則的情況 下予以限制，或者只要經比例原則審查，即無不可限 制之理，這是兩種不同的人權態度。雖然都可以寫成 「有法律規定、符合比例原則，並非憲法所不許或尚 非憲法所不許」 ，但是在立法和管制的實際操作上， 就會產生寬嚴的不同效果，也因此對於社會創造力， 會產生不同的開發成效，符合曾經出現在台灣選舉場 合一句政治口號：差一點點會差很多（註九）。 因為有各種性質不同的團體，對於結社自由的限制 ，因而有各自不同的限制，從而難免產生此種認知： 對於人民結社，採取事前許可制並無不可，合乎比例 原則與法律保留原則即可。這種對基本權的態度，就 是原則上可以限制，只要沒有逾越比例原則的要求即 可。但是這種對基本權的態度，並不符合憲法第二十 三條規定的本旨，對於人民結社，原則上不應限制， 而事前許可制，就是原則上予以限制，所以不符合比 例原則的本旨。 註一：外國文獻上對言論自由的論述，可以參考林子儀，言論自由之 理論基礎，台大法學論叢第 18卷第 1 期，1988年 12月，頁 227- 275。收錄於氏著，言論自由與新聞自由，初版， 1993 年 4 月， 頁 1 以下。 註二：本院大法官對於各種言論自由的限制，向來採取不同審查標準 ，對於商業性言論，傾向於採較為 寬鬆的中度審查標準，例如 釋字第 414 號解釋（該號解釋因另外涉及人身健康，基於公共 利益之維護，而給予較嚴格的審查）、第 557 號解釋，對於政 治性言論，傾向採取嚴格審查標準，例如第 445 號解釋。 29 註三：台灣社會相較於部分二次世界大戰戰敗國家，之所以至今在各 方面的發展仍然有極大的差距，固 然因為原有社會的人才、技 術與先進戰敗國家相比，已有一定 落差，因此發展速度先天比 較落後，但是最根本的原因，仍然 在於二次戰後戒嚴時間太長 ，結社自由和言論自由受到過度的限制所致。 註四：對於結社自由的面向，除積極地參與團體組織的自由外，另有 消極地不參加自由，以及參加後任 意地退出的自由。本號解釋 所涉係積極地參與組織的自由，協 同意見書闡述的範圍，亦限 於此。 註五：除多數意見解釋理由書第 2 段宣示「憲法第十四條規定人民有 結社之自由，旨在保障人民為 特定目的，以共同之意思組成團 體並參與其活動之自由，並 保障團體之存續、內部組織與事務 之自主決定及對外活動之自由等 。結社自由除保障人民得以團 體之形式發展個人人格外，更有促 使具公民意識之人民，組成 團體以積極參與經濟、社會及政治 等事務之功能。」外，本院 大法官亦曾於釋字第 479 號解釋肯認：「結社自由之規定，乃 在使人民利用結社之形式以形成 共同意志，追求共同理念 ，進 而實現共同目標，為人民應享之基本權利」（解釋文）、「結 社自由不僅保障人民得自由選定結 社目的以集結成社、參與或 不參與結社團體之組成與相關事務 ，並保障由個別人民集合而 成之結社團體就其 本身之形成、存續、命名及與結社相關活動 之推展免於受不法之限制」（解釋理由書）。 註六：民國 38 年 5 月 19 日由臺灣省政府主席兼臺灣省警備總司令陳 誠頒布，隔日零時（民國 38 年 5 月 20 日零時）生效。範圍包 含臺灣本島、澎湖群島及其它附屬島嶼。 76 年 7 月 15 日由蔣經 國總統宣布解嚴。合計 38 年 56 日，為世界上最長的戒嚴。 30 註七：參見本院釋字第 328 號解釋。 註八：關於合憲性比例原則審查的論述與說明，參見許玉秀，刑罰規 範的違憲審查標準，收錄於民主‧ 人權‧正義－蘇俊雄教授七 秩華誕祝壽論文集，初版，2005 年 9 月，頁 378-384。 註九：2000 年無黨籍副總統候選人張昭雄的競選口號。 抄陳○ 孟釋憲聲請書 為人民團體法第二條違憲，聲請解釋事： 壹、事實 釋憲聲請人陳○ 孟於民國八十七年十一月三日以發起人代 表身分，檢具聲請書及其他相關文件向處分機關臺北市政府 社會局聲請籌組「台北市『外省人』台灣獨立促進會」 （以 下稱：外獨會），經處分機關審查其宗旨為「支持以和平方 式，推動台灣獨立建國」，是否屬人民團體法（以下稱：人 團法）第四十四條之「政治團體」或有無違同法第二條滋生 疑義，乃以八十八年一月六日北市社一字第八七二六八六二 六一三號函經內政部八十八年二月三日台（ 88）內民字第八 八○ 二二四○ 號函覆該宗旨與人團法第二條相背，原告來函 所請難以照准。原告不服，提起訴願、再訴願、行政訴訟屢 遭駁回。本件符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第 二款規定法定聲請要件得聲請解釋憲法，合先敘明。 因不服被告以外獨會之宗旨與人團法第二條相背為由不准 設立，有違憲法第十四條保障人民集會結社自由之意旨。聲 請宣告人團法第二條違憲。 貳、理由 人團法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張 31 共產主義，或主張分裂國土。」違憲。理由有三： 一、侵害人民表現自由，阻礙民主政治發展 １、結社權在憲法上之性質係前國家之權利與應受國家保障 之受益權。憲法第十四條規定：「人民有集會及結社之 自由」，憲法第十一條亦規定：「人民有言論、講學、著 作及出版之自由」，此已明白表示憲法保障人民的表現 自由。按，表現自由是獲取知識、資訊之手段，也是為 了發現真理所不可或缺之前提。經由表現自由之保障， 個人可不斷追究真理，更可不斷發展自我、實現自我。 而且，在民主政治之國度裏，不論直接民主或間接民主 ，所有國民皆有參與政治意思決定之權利；則為使個人 之意見、主張能表達於政治意思決定過程，表現自由更 是不可欠缺之手段，甚至可說是民主政治最重要之基礎 、是民主政治存續與發展的必備條件。 ２、因此，表現自由在憲法學上被稱為是「前國家之權利」 ，亦即是國家形成之前即已存在之權利。憲法為國家法 體系之最高規範，明確規定國家機構所應遵循之規範， 使其不致逾越以致濫用公權力，侵害人民所應享有之基 本權利。所謂表現自由，正是此種先天不可侵犯用以排 除國家公權力侵害之基本人權。尤其，結社在表現自由 當中，更有其重要之意義：蓋講學、著作、出版等自由 ，主要是以言語、文字等手法表達其思想、創意，其行 使者大多為知識分子，且為個人個別之表現自由；而結 社自由可以將同樣理念之人加以凝聚形成力量，使升斗 小民亦可發揮不可忽視的力量，將自己之思想藉由集會 、結社等之方法傳達、推廣，以形成民意之趨向，時時 32 修正、導引政治之發展，使其不能偏離民主之常軌，民 主政治方能落實。否則人微言輕，表現自由無法藉由團 體凝聚，無異空談，則真正之民意無法傳達並形成壓力 團體，政治終將淪為少數人獨裁、專制。 ３、憲法所以於第十一條之外，另將結社自由單獨類型化， 而列於第十四條之規定上，正彰顯結社自由之重要性與 特別性。結社自由如從集團行動者的觀點來說，其與集 會自由同樣是為達到某種特別訴求，特別是為達成某種 政治目的之意思表示手段，因此，參加者之集團，其內 部意思之形成以及對外發表之機會，均為憲法所保障之 自由，國家不應以公權力加以侵害，此已經由釋字第四 四五號作出解釋。又因為集會者雖不以結社為前提，卻 以此為常，此係結社有組織力、動員力以及資金籌措之 優勢，故而參加者有集結成社的自由更應加以保障。尤 其政治上之主張理念相同者，為凝聚力量更以結社為常 ，有謂民主政治係政黨政治，道出結社對於民主政治之 重要；又結社不以政黨為限，且民主政治重在價值多元 以及兼容並蓄，如若因「主張共產主義，或主張分裂國 土」為宗旨之結社便不允許，如此何來價值多元以及兼 容並蓄？此無異反民主。 二、防衛民主之疑義與憲法第二十三條所定之比例原則 １、憲法學上有所謂防衛民主之槪念，以及民主政治重在價 值多元及兼容並蓄，但是不得主張破壞民主 ---所謂「共 產主義」或是「極權主義」之主張之類。但此種防衛民 主之理念本有可疑，又釋字第四四五號解釋理由書亦載 明：「集會遊行法第四條規定『集會遊行不得主張共產 33 主義或分裂國土。』所謂主張共產主義或分裂國土原係 政治主張之一種，以之為不許可集會、遊行之要件，即 係賦予主管機關審查言論本身的職權，直接限制表現自 由之基本權。」「倘於申請集會、遊行之始，僅有此主 張而於社會秩序、公共利益並無明顯而立即危害之事實 ，即不予許可或逕行撤銷許可，則無異僅因主張共產主 義或分裂國土，即禁止集會、遊行，不僅干預集會、遊 行參與者之政治上意見表達之自由，且逾越憲法第二十 三條所定之必要性。」由釋字第四四五號解釋理由書所 載可知。 ２、縱使退萬步言，或採防衛民主之理念，而僅僅係 ‛‛主張’’ 「主張共產主義或分裂國土」，於社會秩序、公共利益 並無明顯而立即危害之事實，即不予許可或逕行撤銷許 可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止集會 、遊行，不僅干預集會、遊行參與者之政治上意見表達 之自由，且逾越憲法第二十三條所定之必要性；此於結 社自由亦係相同之理明矣。 三、表現內容審查與事前審查之限制 １、又，釋字第四四五號解釋理由書亦明確載稱「惟政黨之 組成為結社自由之保障範圍，且組織政黨既無須事前許 可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之 存在或自由民主之憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之 判決後，始得禁止，現行法律亦未有事前禁止組成政黨 之規定。」由此觀之，僅因其目的有危害中華民國之存 在或自由民主之憲政秩序者之虞者而為結社之事前禁止 係不在允許之列。且人團法第二條賦予主管機關可依設 34 立宗旨而事前之抑制與禁止人民結社自由，結果，造成 公權力可事前預先對蘊含於結社自由中之表現內容加以 審查判斷，而就該審查判斷在現實上是否會對社會造成 實質惡害卻絲毫不加斟酌，因而造成表現之機會被壓抑 ，此不但使表現自由發生寒蟬（ Chilling）效果，而且 更會對表現自由造成致命之傷害。 ２、查結社之設立、允許與登記等行政措施，其目的在於調 整結社本身與社員、與第三者間之權利衝突，以及管理 上的便利，政府應該是站在保護與輔助人民結社之地位 ，而非箝制人民團體，所以對於結社團體之實質主張本 無查核之餘地。因為行政權檢閱表現自由是絕對禁止， 行政權對表現內容自不得事前予以審查，而對表現之時 、地（場所）、方法（方式）等如欲加以規制，亦不得 給予行政權許可與否之裁量，單純報備制已可調整結社 參與者與第三者之權利衝突。即使欲採取有許可與否權 限之法制者，對於許可與否之基準則應以法律明確規定 之，此明確性之基準比起事後抑制之法令所要求之明確 性基準應更加嚴格，亦即應使之達於無裁量餘地之程度 ，即對表現之外觀僅能予以劃一之判斷，故所謂許可應 意味著毫無自由裁量餘地之准許行為，如此，行政機關 才不會濫權對表現自由發揮事前檢閱、事前抑制之作用 ，而妨害表現自由。就如同出版自由，得於事後因其違 法而加以處罰，但絕不得於事前檢閱、抑制。 四、本件釋憲案所據之原處分，及其後各級救濟程序機關所為 之認定，均屬大謬 １、如前所述，人團法第二條確屬違憲，就此聲請亦早在行 35 政訴訟程序中一再釋明，並請求依職權聲請解釋，但仍 遭行政法院漠視。 ２、而本件行政法院判決理由中稱「而該（人團法第二條） 條規定亦與憲法第四條『中華民國領土，依其固有疆域 ，非國民大會之決議，不得變更之』之規定意旨相符」 云云。然如前述，姑不論固有疆界本即為不確定之槪念 ，民主政治即以民意為依歸，既憲法得由人民依民意修 訂之，疆界亦得由人民依民意變更之，國名亦得由人民 以民意更換之，則主張依和平、合法之手段更改國名、 變更疆界、變更憲法，即均屬民主憲政之常規，則言論 、講學、集會、結社、組黨、用以推動該一憲法上所允 許之人民之合法權利。行政法院不察憲法第四條乃係指 變更疆界之最後法定程序，竟以之指為限制人民無權利 推動該一程序之依據，即屬大謬。 ３、末查，台灣獨立於中國政權之外，乃現時國際之實際狀 況，於將來，亦為台灣島上多數住民之所盼，聲請人等 借由憲法保障之言論及結社自由，擬以合法、和平之方 式，推動該一理念之落實，避免遭中國政權侵吞，並爭 取擴大參與國際事務空間，召集發起成立外獨會，宣示 以和平方式達成該一理想，實為多元社會之合法權利行 使，實無不當。 五、我們的共同訴求 １、我們有結社的自由，更可享有任何言論自由與主張。 ２、我們沒有分裂國土，因為我們居住的台灣，它的領土範 圍就台、澎、金、馬，而我們所主張的「台灣共和國」 ，也是在相同的土地上，以和平的方式，推動建立「台 36 灣共和國」。 ３、推動制定新憲法、建立新國號，也必須是以符合人民意 志的方式，結合人民的力量，完成人民的希望，而這樣 的過程，也必須受到憲法充分的保障。 綜上所論，行政法院判決未深究上述諸點，根本放棄對於 人團法第二條之合憲性應加以質疑之職守，又完全忽視釋字 第四四五號解釋所揭示保障人民表現自由禁止事前為內容審 查之明白意旨，視人民之權利於無物。其單純從違憲的人團 法第二條作出判示，並僵硬的侷限釋字第四四五號解釋僅適 用於集會遊行權，而泛稱下級機關所作的決定於法有據並且 不違反憲法第二十三條，實在是顢頇至極，使人民憲法上權 利不得伸張。故望大法官能秉持釋字第四四五號解釋之一貫 精神，捍衛人民憲法上權利之嚴謹態度，對人團法第二條宣 告違憲。如蒙允准，無任感禱！ 謹 狀 司法院 公鑒 聲請人：陳○ 孟 西元二○○一年六月八日 最高行政法院判決 九十年度判字第三四九號 原 告 陳 ○ 孟（住略） 被 告 臺北市政府社會局（設略） 代 表 人 陳 皎 眉 右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服內政部中華民國 八十八年九月三十日台八八內訴字第八八 ○ 六二○ 二號再訴願決 定，提起行政訴訟。本院判決如左： 37 主 文 原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣原告於民國八十七年十一月三十日以發起人代表身分，檢具 申請書、章程草案及發起人名冊等相關文件向被告申請籌組社會 團體「台北市『外省人』台灣獨立促進會」 ，經被告審查其宗旨 中主張「支持以和平方式，推動台灣獨立建國」 ，是否屬人民團 體法第四十四條界定之「政治團體」或是否有違同法第二條規定 有所疑義，乃以八十八年一月六日北市社一字第八七二六八六二 六一三號函經內政部八十八年二月三日台 （88）內民字第八八○ 二二四○ 號函復略：「團體名稱為「台北市『外省人』台灣獨立 促進會」 、宗旨係『支持以和平方式，推動台灣獨立建國』 ，自與 人民團體法第二條規定不符。」被告乃據以八十八年二月二十日 北市社一字第八七二六八六二六○○ 號函復原告所請歉難照准， 原告不服，提起訴願、再訴願均遭決定駁回，遂提起本訴。茲摘 敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂：一、按，憲法第十四條規定人民有集會、 結社之自由，此與憲法第十一條規定之言論、講學、著作及出版 之自由，同屬表現自由之範疇；而表現自由，乃是民主政治國家 中先於憲法之人民權利，亦即人民係經由表現自由，方能正確的 依據其自由之意志表示意見，並以其自由意志所為之表現，經由 言論、講學、著作、出版、集會、結社等方式體現，以形成共識 ，再經多數人共識之匯集，形成民主政治之多數決原則，進而制 定明文憲法、制定法律、建立制度，終於造就民主國家，並基此 繼續使民主國家之運作得以存續及發展。是不論言論、講學、著 作、出版、集會、結社等，均屬先於明文憲法、先於國家形成之 38 自然憲法層次之人民權利，在憲法學上即所謂『前國家之權利』 ，其為最基本之人權。而以『不得主張共產主義或分裂國土』作 為審查該等前國家權利之言論、講學、著作、出版、集會、結社 等表現自由之條件，乃係直接限制表現自由之人民基本權利；且 該一審查為事前審查， 『倘於申請……之始，僅有此主張而於社 會秩序、公共利益並無明顯而立即危害之事實，即不予許可或逕 行撤銷許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止該等 表現自由，不僅干預該等……參與者之政治上意見表達自由，且 逾憲法第二十三條所定之必要性』 ，從而認定該等審查人民表現 自由行為目的之行為，業已違反憲法保障人民自由之意旨。就此 司法院作成釋字第四四五號解釋文。此請見該解釋文及解釋理由 書載明。二、基上，該等對人民表現自由之事前目的審查為違憲 錚錚之言，實為全部表現自由之所應共循，尤無區分係屬言論、 講學、著作、出版、集會或結社，甚或籌組政黨。原處分機關及 各訴願決定機關抱殘守缺，無視該等憲法解釋機關之意旨，仍以 『該一解釋係針對集會為解釋』為由推卻本件申請，然就此實至 為顢頇無能。況該一釋字第四四五號解釋其解釋理由書中亦載稱 『政黨之組成為結社自由之保障範圍，且組織政黨既無須事前許 可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或自 由民主憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之判決後，始得禁止之 』。是其亦認為結社之自由亦須於該等自由表現行為事後因有具 體之不當行為，方得禁止之，於此至為明確。原處分機關及各決 定機關無視於此，實令人慨嘆。三、甚者，依司法院釋字第四七 九號解釋理由書中，亦明白釋明人民團體之命名權，無論其為成 立時之自立決定權，或嗣後之更名權，均為憲法第十四條結社自 由所保障範疇。則原處分機關以原告所為申請之名稱有如何如何 39 之不當為由，作為駁回申請之理由之一，亦顯與該一解釋意旨有 違。四、綜上說明，原處分就原告所為合於憲法基本權利之行使 所為之申請案，以違反憲法之不當行政處分予以駁回，即不應予 以維持。 鈞院自當基於依據憲法獨立審判之精神，予以立即撤 銷，以免遲來之正義不是正義（近日原發起人中之廖 ○ 山教授謝 世，不及眼見其創建之『外獨會』取得合法地位，即係原處分機 關及各決定機關所造成之遺憾！） ，是懇請 鈞院糾正行政體系 政府違反憲法隕越職權之失職，以免原告合法權益再有延誤受損 。五、再退一步言， 鈞院如無法依前揭憲法第十四條之人民有 結社自由及前揭司法院釋字第四四五號解釋之意旨，依憲法第八 十條獨立審判；則請 鈞院依司法院釋字第三七一號解釋，就本 件顯有違憲之人民團體法第二條及本件系爭行政處分，提出聲請 大法官解釋，方為負責之態度。六、基上，原處分及訴願決定， 均係以服務政治為考量，對人民權利之不當侵害，而其所加之不 當限制，況其所謂不得分裂國土等字眼，與原告申請設立章程所 揭櫫之和平方式推動臺灣獨立，係就現有臺灣政府之領域全部獨 立於外國不當干涉，顯不相涉，而原處分及訴願決定復未說明該 二者間有何關連，其實有理由不備之情形。為此爰請 鈞院依照 憲法所保障人民合法結社自由，撤銷該等不當處分，並為准許籌 組設立之處分。 被告答辯意旨略謂：一、憲法第十四條：「人民有集會及結社 之自由。」保障人民集會結社之自由；憲法第四條： 「中華民國 領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」 規範國土變更之方式；人民團體法第二條： 「人民團體之組織與 活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」載明人民團體之 組織與活動之限制；本案原告於申請團體名稱中載明係為「…… 40 台灣獨立促進會」 ，且於章程第三條主旨中亦明訂「……支持以 和平方式，推動台灣獨立建國。」其主旨已明訂在促使台灣獨立 建國，按台灣為中華民國領土的一部分，若主張獨立，則屬人民 團體法第二條中所揭示之「分裂國土」 ，本案經內政部釋示有違 人民團體法第二條規定，是以被告以團體違反人民團體法第二條 之規定駁回其申請籌組團體案。二、社會團體之組織依人民團體 法第三十九條之規定係以推廣文化、學術、醫療、衛生、宗教、 慈善、體育、聯誼、社會服務或其他公益為目的；而該會章程主 張應不屬上揭事項，應為政治主張，故該團體係屬同法第四十四 條： 「政治團體係以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志 ，促進國民政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體。」所 言之政治團體，而政治團體之申請，其主管機關為內政部，而該 部既函釋該會章程違反人民團體法第二條，故被告依法予以駁回。 理 由 按「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議， 不得變更之。」 「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義， 或主張分裂國土。」中華民國憲法第四條、人民團體法第二條定 有明文。本件原告於八十七年十一月三十日向被告申請籌組人民 團體「台北市『外省人』台灣獨立促進會」案經被告依據內政部 函釋於八十八年二月二十日北市社一字第八七二六八六二六 ○○ 號函復原告略謂： 「宗旨中主張『支持以和平方式，推動台灣獨 立建國』與人民團體法第二條……規定不合，所請歉難照准。」 揆諸首揭規定，核無違誤。一再訴願決定遞予維持，亦無不合。 至原告起訴主張各節，查憲法第十四條固規定人民有結社之自由 ，惟人民團體之組織與活動，不得主張分裂國土，既為人民團體 法第二條所明定，而該條規定，亦與憲法第四條： 「中華民國領 41 土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」之規 定意旨相符，則人民團體之宗旨自不得有分裂國土之主張，本件 原告申請籌組之「台北市『外省人』台灣獨立促進會」 ，其章程 草案第三條所定宗旨「推動台灣獨立建國」 ，而台灣為中華民國 固有疆域之一部分，原告之申請顯與首揭規定不合，原處分否准 其申請，即非無據，亦與憲法第二十三條之規定無違。原告謂結 社之自由應與言論、講學等自由同，均屬先於明文憲法、先於國 家形成之自然憲法層次之人民權利。被告以不得主張分裂國土， 作為審查結社等自由之條件，乃直接限制人民基本權利云云，尚 不足取。至所舉司法院釋字第四四五、四七九號解釋，係分別就 集會遊行法第八條、第十一條及「社會團體可立案作業規定第四 點所為解釋，與本案情形有別，於本案無其適用。又本件適用法 律並無疑義，所請聲請大法官解釋乙節，核無必要。綜上，原告 起訴各節為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第 二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中華民國九十年三月八日 42 ## 相關法條 - [[憲法第11條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第14條]]（版本 36.01.01） - [[憲法第23條]]（版本 36.01.01） - [[憲法增修條文第5條第5項]]（版本 94.06.10） - [[司法院釋字第509號解釋]] - [[司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款]]（版本 82.02.03） - [[人民團體法第2條]]（版本 91.12.11） - [[人民團體法第35條]]（版本 91.12.11） - [[人民團體法第39條]]（版本 91.12.11） - [[人民團體法第44條]]（版本 91.12.11） - [[人民團體法第53條]]（版本 91.12.11） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：人民團體法禁止主張共產主義或分裂國土者設立團體，違憲即刻失效。 **爭點拆解** 人民團體法第2條規定人民團體的組織與活動不得主張共產主義或分裂國土，同法第53條前段則規定申請設立的人民團體違反第2條者不予許可。聲請人申請設立政治團體遭主管機關以違反第2條為由駁回，訴訟敗訴後聲請解釋。爭執在於，主管機關可否在團體成立之前，就以人民所持的政治主張內容作為不許可設立的理由。 **結論與理由** 解釋先就審查客體說明，聲請書雖僅指摘第2條，但第2條為行為要件、第53條前段為法律效果，兩者必須合併適用，確定終局判決實質上已適用第53條前段，故一併審理。實體上，解釋指出結社自由的各項保障均以個人自由選定目的而集結成社的設立自由為基礎，設立管制對結社自由的限制最為嚴重，故對各項許可與不許可設立的理由應嚴格審查。主張共產主義或分裂國土原係政治主張的一種，以之作為不許可設立要件，等於賦予主管機關審查言論內容的職權，直接限制言論自由。解釋並以憲法增修條文第5條第5項為對照：政黨的組織無須事前許可，須待成立後其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序，經憲法法庭作成解散判決後始得禁止；人民團體亦然，若設立後發現有此主張且依當時事實狀態足認危害國家存在或自由民主憲政秩序，主管機關本得撤銷（後修正為廢止）許可。因此在申請之始僅因有此主張即不予許可，顯然逾越憲法第23條必要範圍，於此範圍內自解釋公布之日起失其效力。 **在體系中的位置** 本則屬結社自由（憲法第14條）與言論自由（憲法第11條）的交錯，核心是事前許可制中的言論內容審查，並以憲法增修條文第5條第5項的政黨違憲解散程序作為比例原則審查中「較小侵害手段」的參照。理由書援引釋字第509號解釋所闡述的言論自由功能，作為政治主張受言論自由保障的基礎。解釋同時示範了審查客體的擴張：行為要件條文與法律效果條文須合併適用者，得一併納入審查。