--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第707號" 案名: "公立學校教職員敘薪辦法關於教師部分違憲案" 公布日期: "2012-12-28" 公布日期_民國: "101年12月28日" 院令字號: "" 爭點: "公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？" 相關法條: ["中華民國憲法第15、165條", "司法院釋字第289號解釋", "司法院釋字第443號解釋", "司法院釋字第614號解釋", "司法院釋字第658號解釋", "教師法第19、20、39條", "教育基本法第8條第1項、第17條", "教育部九十三年十二月二十二日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附公立學校教職員敘薪標準表說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規定"] 意見書篇數: 6 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310888" 抓取時間: "2026-07-27T14:51:49+0800" --- # 釋字第707號【公立學校教職員敘薪辦法關於教師部分違憲案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310888) · 公布 101年12月28日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　教育部於中華民國九十三年十二月二十二日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，與憲法上法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿三年時失其效力。 ## 理由書 **（1）** 　　基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第四四三號、第六一四號、第六五八號解釋參照）。教育為國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權。為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障。憲法第一百六十五條即規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第十五條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許。 **（2）** 　　有關教師之敘薪，除尚未施行之教師法第十九條規定外，教師法及其他法律尚無明文規定。教育部於六十二年九月十三日訂定發布公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附說明），嗣於九十三年十二月二十二日修正發布（下稱系爭辦法），作為教師待遇完成法律制定前，公立高級中等以下學校教師（下稱上開教師）敘薪之處理依據（系爭辦法第一條參照）。按系爭辦法固係教師待遇相關法律制定前之因應措施，惟此種情形實不宜任其長久繼續存在。系爭辦法自六十二年訂定施行迄今已久，其間，八十四年八月九日制定公布之教師法第二十條（尚未經行政院以命令定施行日期）及八十八年六月二十三日制定公布之教育基本法第八條第一項，均分別明定教師之待遇，應以法律定之，惟有關教師之待遇，迄今仍未能完成法律之制定。系爭辦法係規範上開教師薪級、薪額、計敘標準、本職最高薪級以及在職進修取得較高學歷之改敘等事項，事涉上開教師待遇之所得，係屬涉及上開教師財產權之保障及公共利益之重大事項，其未經法律之授權以為依據，核諸首開說明，與憲法上法律保留原則自屬有違。 **（3）** 　　聲請人雖僅就公立學校教職員敘薪標準表說明第五點第一項關於上開教師在職進修取得較高學歷改按新學歷起敘時，不採計進修期間內服務成績優良年資部分之規定，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋。因上開說明為系爭辦法第二條附表所附之說明，即屬系爭辦法之一部分，系爭辦法既違反憲法上法律保留原則，本院自得以系爭辦法為解釋之對象予以解釋（本院釋字第二八九號解釋意旨參照）。惟上開教師之待遇制度，以法律明文或法律明確授權之命令加以規定，需相當期間妥為規劃，相關機關應於本解釋公布之日起三年內，依本解釋意旨，制定上開教師待遇相關法律，以完成上開教師待遇之法制化，屆期未完成制定者，系爭辦法關於上開教師部分之規定，失其效力。 大法官會議主席　大法官　賴浩敏 　　　　　　　　大法官　蘇永欽　林錫堯　池啟明　李震山 　　　　　　　　　　　　蔡清遊　黃茂榮　陳　敏　葉百修 　　　　　　　　　　　　陳春生　陳新民　陳碧玉　黃璽君 　　　　　　　　　　　　羅昌發　湯德宗 ## 意見書（6 篇） ### 1. 蘇大法官永欽提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438102) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同結論，補充財產權概念、給付行政與限期立法之意義。 > **核心主張**：教師在現行法下非憲法第18條所稱公職，若從基本權限制的角度主張，較可能者為財產權；惟本院之財產權概念係從客觀程序設計的角度理解，涵蓋所有權、其他物權、準物權、無體財產權以至相對性債權、公法債權與未權利化之財產利益，範圍遠超過美國的property或德國的Eigentum。若從財產權制度性保障切入，必須先確認是否存在完整、合憲的制度；本案系爭規定連同所依據之敘薪辦法都不是法律，也沒有任何法律授權，若憲法就此有法律保留之要求，則主張財產權保障的基礎並不存在，故本件解釋以法律保留為審查重心。過度受法律保留原則羈絆，可能使政府與國會失去足夠的政治能力去面對真正的社會與國家問題；在我國已經夠寬的給付行政概念不可以再把帽子摘掉。本件係首次對涉及給付行政措施之法律保留為限期改正宣告，期待行政、立法部門在寬容的三年期限內完成法制補強。 > **與多數意見的差異**：理由書就給付行政與法律保留之關係採取不附理由的新論述方式，本意見認其還不足以改變過去先例設定的範圍，將來應該會再調整。本意見主張未來應回復以「涉及重大公共利益」為給付行政以外之唯一要件，對於實現基本權利保障卻無涉重大公共利益的情形，仍不應適用法律保留原則。此外並補充說明本件限期立法宣告在違憲宣告效果上的突破。 1 釋字第七０七號解釋協同意見書 大法官 蘇永欽 本件解釋以教育部發布的公立學校教職員敘薪辦法（下 稱系爭敘薪辦法），關於公立高級中等以下學校教師部分的 規定，與憲法上法律保留原則有違，並諭知整件辦法應自本 解釋公布之日起，至遲於屆滿三年時失其效力，本席敬表贊 同 。 惟本解釋仍有若干值得補充或強調之處 ， 簡單說明如下 ： 一、制度性保障意義下的財產權有預設前提 聲請人認為基於系爭敘薪辦法所訂公立學校教職員敘 薪標準表說明第五點第一項有關提敘的特別規定（下稱系爭 規定），已侵害其服公職權，違反法律保留與平等原則。但 教師在現行法下非憲法第十八條所稱公職，因此若從基本權 限制的角度來主張，比較可能的還是財產權。問題在於什麼 財產權如何受到侵害，並不清楚。這裡涉及本院有關財產權 侵害概念的闡釋，也許有先做簡單整理的必要。 憲法第十五條的財產權是否應與私法上的財產權同 一，在許多國家都有爭論。本席認為，這和憲法程序法的設 計有一定的關連。越是朝主觀基本權保護的制度，越有必要 細究該主觀財產權的外延和內涵，原則上恐怕很難不從二者 同一出發，僅於個別情形可論證其憲法上的特殊內涵。私法 上的相對性權利及公法上的權利，能否在憲法上主張，也都 2 需要比較堅強的論證，此處不贅。但在朝客觀程序設計的制 度─不論發動者是否為人民─， 基本權侵害所指的即不僅是主 觀基本權的總和（第一層意義的客觀化），更重要的毋寧在 其制度性保障的層面（第二層意義的客觀化），因此即使在 第一層意義下仍有細究其概念內涵的必要，第二層意義下通 常也會對主觀基本權做相當程度的擴張或限縮（例外情 形）。我國現行司法院大法官審理案件法就人民聲請釋憲的 程序，性質上為非真正的基本權訴願（ unechte Grundrechtsbeschwerde）， 也可以說是人民發動的具體規範審 查，從解釋從來不認定聲請人何種基本權受到侵害，即可證 明。此所以針對財產權相關案件，並未過度拘泥於私法發展 出來的財產權概念，稍加檢視，即涵蓋所有權（如釋字第三 三六號、第四００號解釋）、其他物權 （如釋字第二一六號、 第三０四號解釋）、準物權（如釋字第三八三號解釋）、無體 財產權（如釋字第二一三號、第三七０號、第五九四號解 釋）、寺廟管理權（如釋字第二００號解釋）、營業秘密（如 釋字第五八五號解釋）等，也早就延伸到相對性的私法債權 （如釋字第二九二號解釋）、時效抗辯權（如釋字第四三七 號解釋）和公法債權（如釋字第一八七號解釋），乃至未權 利化的財產利益，如對科處罰金（如釋字第二０四號解釋） 或徵收費用（如釋字第二二五號解釋），都一視同仁的肯定 該當財產權限制的要件，作為進一步審查是否符合憲法對基 本權限制所定原則的前提。其財產權概念涵蓋的範圍，遠超 過美國或德國所稱的 property 或 Eigentum。如不從客觀程序 3 的觀點去理解，完全不能合理化。 本案聲請人所爭執的系爭規定，為系爭敘薪辦法附表的 說明，和系爭敘薪辦法整體構成此一公法債權關係，因此即 使從主觀財產權的角度，能否認為該規定構成債權的限制， 邏輯上也還有商榷餘地。只能從財產權制度性保障的角度來 看，從而即使只是某種正當財產利益可能的減損即有可能構 成財產權的限制，進而展開有關限制基本權原則的審查。但 如果從制度性保障的角度切入，即不能不先確認是否存在完 整、合憲的制度，此時如果涉及的是國家制度（而非社會制 度，如家庭），此一制度是否符合憲法的基本要求，即為進 一步檢視有無違反憲法原則前，必須先確認的前提。本案因 為系爭規定連同所依據的系爭敘薪辦法都不是法律，也沒有 任何法律的授權，如果憲法就此有法律保留的要求，則主張 財產權保障的基礎都不存在。所以本件解釋即以法律保留為 審查的重心，並於認定違反後，即不再從實體憲法原則去審 究系爭規定的合憲性，在方法上本席認為應無不妥。只是有 關法律保留的論述，似乎也還有若干再斟酌的餘地。 二、法律保留原則的擴張允宜止於給付行政 用法律保留原則來審查教員敘薪法制，不能不面對憲法 依據的問題。憲法第二十三條的法律保留原則僅適用於人民 權利被限制的情形，對於規範人民從國家有所得的情形，並 無適用餘地。這部分的主要控制在於預算程序，不論中央或 4 地方自治團體，仍然是由民選的議會來把關（憲法第六十三 條，地方制度法第三十五條、第三十六條、第三十七條）， 所以也有稱之為預算保留者，實體上當然也還受到憲法第七 條平等原則的拘束（如釋字第四八五號解釋）。人民從國家 得到的利益，有時只是基於一時政策的考量，比如基於景氣 政策而發放刺激消費的消費券，只要有法定預算即可，不需 要立法。但從本院第四四三號解釋理由書做出法律保留層級 化的闡述後，對於無關基本權限制的情形，已經開了一個重 大的例外：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自 較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應 有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」此一 逾越憲法文義的擴張解釋，很明顯是受到了德國學說和實務 的影響。 德國所稱的給付行政（Leistungsverwaltung），泛指基於 生存照顧（Daseinsvorsorge）的憲法要求，國家對人民所提 供的各種直接或間接的給付。從滿足食衣住行基本需要的民 生行政（V orsorgeverwaltung），延伸到社會保險、社會救助 等方面的社福行政（ Sozialverwaltung），及補貼屬於社會重 要基礎但無法完全依賴市場機制的產業（如農業、文教）的 補助行政（Förderungsverwaltung）。他們認為在這些無涉基 本權限制的領域，仍需要寬鬆的法律基礎，其程度也可能不 一，比如社福行政的主要框架應該有法律或自治條例的直接 規定，但如補助行政則甚至只要有法定預算加上泛泛法定的 機關權限即足。借鑑德國經驗，本院釋字第四四三號解釋理 5 由書不作任何界定或區分的指出，凡給付行政措施，以「涉 及公共利益之重大事項」為限 ─第六一四號解釋之後又加上 「或實現人民基本權利之保障」的選項 ─，都需要法律或至 少法律授權訂定命令的保留。同樣的概念還見於之前的第四 二八號解釋和之後的第五四二號、六一四號等解釋。但給付 行政措施顯然不應該放寬到所有國家提供給人民一定金 錢、物資、設施或機會的情形，若回到原創國的理論，還要 和其憲法的基礎連結在一起，也就是德國基本法第二十條第 一項宣示的社會國原則。轉換到我國的語境，因為憲法有專 章（第十三章）和專條（增修條文第十條）規定基本國策， 課與國家許多作為義務，其範圍已非德國從社會國原則導出 者所能涵蓋，以本件解釋而言，憲法第一百六十五條就已經 規定國家有保障教育工作者生活的義務，並隨經濟發展提高 其待遇，則在我國至少有關公立學校教師的待遇，即應屬於 給付行政措施 ， 殊無疑義 。 把給付行政的範圍放寬 ， 再用「涉 及公共利益之重大事項」、「實現人民基本權利之保障」等要 件做進一步限縮，結果自然更為穩妥。 從這個角度來看本件解釋理由書的第一段大前提論 述 ， 比較令人不安的是突然沒有必要的省略了「給付」二字， 使得無憲法課與給付義務的政府行政措施，如前舉消費券的 例子，不能說無涉重大公共利益，是否今後也要受法律保留 原則的適用？恐怕連德國這樣的法律保留大國都無法想 像。我國近年的理論與實務，確實有把這個法治國原則無限 上綱的傾向，也許該讀讀德國前憲法法院院長（後任總統） 6 Roman Herzog 寫的「憲法的結構瑕疵？基本法的經驗談」 （ Strukturmängel der Verfassung? Erfahrungen mit dem Grundgesetz, 2000），他以長期投入法學、司法和政治的過來 人身份慨然指出，過度受到源於早期歷史的法律保留原則的 羈畔，德國的政府和國會已失去足夠的政治能力去面對真正 的社會和國家問題，他甚至相當傾慕於法國憲法僅以列舉範 圍屬於法律保留的設計，雖然他也指出這和法國直選總統的 體制當然有關，但仍認為德國二戰後實際上發展出來的「總 理候選人」（Kanzlerkandidat）制度也可為行政部門蓄積一定 的獨立民主正當性。如果他知道台灣也有直選的總統，近年 也在政府再造的精神下修改增修條文使政府機關可以不再 被一層又一層的組織法綁住，但學界仍然效顰德國內閣制下 的法律保留，而且比德國人還要執迷，大概會瞠目結舌吧。 本席認為，作為法律保留的例外擴張，在我國已經夠寬的給 付行政概念，不可以再把帽子摘掉，理由書這部分不附理由 的新論述方式，還不足以改變過去先例設定的範圍，將來應 該會再調整。如果可能，未來還應該回復以涉及重大公共利 益為給付行政以外的唯一要件，對於實現基本權利保障卻無 涉重大公共利益的情形，仍不應有法律保留原則的適用。 三、首次對於立法懈怠課予限期立法的義務 本件解釋涉及給付行政，在違憲宣告的效果上不同於侵 益行政之處，在於如果宣告違憲立即失效，對於人民更為不 利，故過去解釋向來都以整套應法律化的法制在立法前繼續 7 有效（如釋字第六一四號解釋）。既不是立即失效，甚至也 從來不對立法設定期限。但如果受限於此一顧忌，而對憲法 上的瑕疵只能一味容忍，從提升憲政主義的角度來看，也可 能如水之浸潤，積非而成是。此所以本件解釋首次對於涉及 給付行政措施的法律保留，為限期改正的宣告，相信行政、 立法部門基於提昇我國民主憲政的共同理念，應該會在特別 寬容的三年期限內完成法制的補強，不至於造成因空窗而無 法給付，或行政部門被迫再度以行政命令補救的危急情境， 是所至盼。 ### 2. 黃大法官茂榮提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438103) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同結論，補充國會保留之依據並定性受薪權。 > **核心主張**：教師法第19條第2項就高中以下教師本薪以學經歷及年資敘定薪級，第20條規定教師之待遇另以法律定之，已將教師待遇之規範宣示採國會保留，排除以法規命令規範之可能；教師法第39條雖使行政院得以不發布施行日期而凍結，但教育基本法第8條已確認教師待遇應以法律定之，且該法就第8條施行日期未另設保留。敘薪標準表說明五規定改敘時僅採計「不含進修期間」之服務成績優良年資，在形式上有違法律保留或國會保留，在實質內容上亦與教育服務之事實不符：教師在進修期間既有服務成績優良之年資，可見進修未排斥其教育服務之提供，將該年資排除將使其薪級敘定受不利、減少薪資收入，已侵害教師之受薪權。受薪權為憲法第15條工作權之核心保障領域，且憲法第165條要求國家保障教育工作者之生活並隨時提高其待遇，公立學校教師之受薪權不能等同一般勞動關係看待。法制化並無難以克服的技術性困難，可先除去現行規範中不合事理之部分後完成立法，再徐圖其內容之合理化。 > **與多數意見的差異**：多數意見僅以憲法上法律保留原則為據；本意見進一步指出教師法及教育基本法已將教師待遇之規範層次提升至國會保留，其法律保留程度要求不僅止於法律授權之法規命令。本意見並主張受薪權屬工作權核心保障領域，且認系爭說明五除形式瑕疵外，在實質內容上亦已侵害教師受薪權，此為多數意見所未處理。 1 釋字第七０七號解釋協同意見書 大法官 黃茂榮 本號解釋認為：「教育部於中華民國九十三年十二月 二十二日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及 其所附說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規 定 ， 與憲法上法律保留原則有違 ， 應自本解釋公布之日起， 至遲於屆滿三年時失其效力。」本席敬表贊同。惟鑑於其 相關論述尚有補充的必要，爰提出協同意見書如下，敬供 參酌： 壹、立法機關就教師待遇之規範採國會保留 教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種（教師 法第十九條第一項參照）。其與本薪有關部分，同條第二項 進一步規定：「高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年 資敘定薪級；專科以上學校教師之本薪以級別、學經歷及年 資敘定薪級。」另同法第二十條就教師之待遇，規定：「教 師之待遇，另以法律定之。」亦即將教師待遇之規範宣示採 「國會保留」，排除以法規命令加以規範的可能性。教師法 制定當初，雖透過第三十九條，規定關於教師待遇部分之施 行日期另由行政院以命令定之，使行政院得利用不發布有關 施行日期之命令，來凍結高中以下教師待遇應採國會保留之 適用。但因八十八年六月二十三日公布之教育基本法第八條 已規定：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以 法律定之，……」且該法就第八條之施行日期並未如教師法 2 另有保留，所以可認為，關於高中以下教師之待遇應以法律 定之的意旨，已經教育基本法第八條確認。要之，依現行上 開規定，各級教師之待遇，應受國會保留之保障，以法律定 之，已然明確。 在法治國原則之實踐上，關於教師待遇之規範層次是否 有必要升高至如此高度，固為見仁見智，但為之採「國會保 留」，既已是立法機關的決定，在修正該規定前，自當遵守， 以免失之於寡信。 貳、現行薪級敘定及年資之規範依據：公立學校教職員敘薪 辦法及公立學校教職員敘薪標準表說明 按教師法第十九條第二項前段規定，高中以下教師之本 薪應以「學經歷及年資敘定薪級」。其中關於服務「年資」 應如何採計，現行法尚未依教師法第二十條及教育基本法第 八條規定，另以法律定之，而僅制定公立學校教職員敘薪辦 法（包含附表及所附說明），以為公立高中以下教師敘薪之 處理依據。是以，關於公立高中以下教師之薪級敘定，現行 法係以僅具有法規命令地位之公立學校教職員敘薪辦法，為 其規範依據 1 。至於渠等教師年資之計算方式，則依前開辦法 所附之公立學校教職員敘薪標準表說明五所示：「教師在職 進修取得較高學歷申請改敘時，得改按新學歷起敘，並採計 不含進修期間之服務成績優良年資，在本職最高薪範圍內按 年提敘。」 參、公立學校教職員敘薪標準表說明五限制教師之受薪權 1 中央法規標準法第三條：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱 要、標準或準則」 3 關於教師年資之採計，公立學校教職員敘薪標準表說明 五在規範之形式要求上，有違反法律保留或國會保留的問 題；在規範之實質內容上，亦與教育服務之事實不符，而有 侵害教師之受薪權的問題。蓋教師在進修期間既有服務成績 優良之年資，可見其進修實際上並未排斥其教育服務之提 供，則當其服務優良年資與進修期間重疊時，自應將其進修 期間之服務成績優良年資計入總年資中。由於如不將該進修 期間之服務優良年資計入總年資中，將導致教師在薪級敘定 上受有不利，減少其薪資收入，故公立學校教職員敘薪標準 表說明五之規定已侵害教師之受薪權。 肆、受薪權為憲法第十五條工作權之核心保障領域 憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權， 應予保障。」工作權之核心保障領域應包含使人民可以透過 工作獲得收入，特別是取得薪資，以維持生活。所以，受薪 權屬於工作權之核心內涵，應與工作權同樣受到憲法所保 障。再者，鑑於薪資收入原則上為受薪者賴以維生之主要收 入來源，相較於收入結餘之財產權的保障，受薪權之保障顯 然更為迫切。從而，受薪權之保障對於受薪者之重要性，不 應低於一般財產權之保障。國家減損或限制人民薪資之行 為，具有限制人民工作權的性質，與侵害或限制人民財產之 情形一般，應有法律為其依據。況且，憲法第一百六十五條 規定：「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活，並依 國民經濟之進展，隨時提高其待遇。」所以特別當所涉之受 薪權為公立學校教師之受薪權時，不能將之當成一般勞動關 係之受薪權看待，認為不是憲法所保障之事項。要之，限制 公立學校教師之受薪權的規定，應與財產權一樣，同受憲法 第二十三條法律保留原則之保障，並且依教育基本法第八 4 條、教師法第十九條第一項及第二十條規定，其法律保留原 則之要求，應以法律，而不僅以法律所授權之法規命令定 之。亦即其法律保留程度要求至國會保留的等級。 伍、法治國原則之實踐的檢討 本號解釋所涉問題是國家在法制作業上之價值的認識 及其實踐之決心。關於公立學校教職員敘薪辦法及公立學校 教職員敘薪標準表說明中所規定之事項，其規範基礎之法制 化，並無難以克服之技術性的困難。真正困難的是：如何研 擬出恰如其分之實質規範內容。其可能的努力是：先按目前 之實質規範內容除去其不合事理的部分後，按原來規定之內 容 ， 由立法機關完成立法程序 ， 而後再徐圖其內容之合理化 。 所謂「不合事理的部分」，例如：1.在職進修期間有併 行提供教育服務者，不得排除在其在職進修期間之服務年 資。2.在職進修結業前之年資，應按其全數，或按一定之比 例計為進修結業後之年資。上述項目是目前尚未妥當考慮的 部分。 法治國原則的建立與實踐，以及使該原則成為國民的信 念之一，需要各級學校之教師的教化與宣導。如果與教師切 身利害相關事務的法治化都未能獲得確立，將難以使教師出 於確信而為法治國原則之教化與宣導。所以，相較於其他應 予法治化的項目，與教師有關的部分，誠應儘速修正，虔敬 以待。 ### 3. 葉大法官百修提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438104) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同結論，但質疑多數意見默示教師待遇屬給付行政。 > **核心主張**：教師之待遇係其履行聘約所定教學義務之所得或報酬，為公法上債權之一種，屬具有財產價值之權利，為憲法第15條所保障之財產權範圍，當非給付行政之範疇；多數意見以國家應保障教育工作者生活、教師待遇涉及公共利益之重大事項為由，默示教師待遇屬給付行政措施，值得斟酌。多數意見一方面認教師待遇為教師之財產權即私益，又謂其與公益有關，未闡明其意；公共利益之概念並非量之總和，而是質的問題。本件解釋雖未闡明教師與學校間之法律關係是否為行政契約，但既基於教師待遇屬涉及公益之重要事項而一律認有法律保留之適用，似為行政契約中法律保留適用之肯定說背書。教師法有關教師待遇之規定應係最低限度之保障，公立學校為鼓勵教學研究另給予其他給付（如由校務基金給予較多待遇），似尚非法所不許。 > **與多數意見的差異**：多數意見宣告系爭規定違反法律保留並定三年失效，本意見認此僅在重申教師待遇應以法律明定之意旨，僅具宣示意義。若相關機關屆期未完成立法，系爭規定既已失效，此際當如何因應，本件解釋並未進一步闡明，將使爭議處於法之空窗期而衍生新的爭議。 1 司法院釋字第七０七號解釋 協同意見書 大法官 葉百修 本件解釋多數意見基於憲法第一百六十五條以及教師 法第二十條之規範意旨 ， 認「教育部於中華民國九十三年十 二月二十二日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表 及其所附說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規 定（本意見書簡稱為系爭規定），與憲法上法律保留原則有 違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿三年時失其效力」 一節，本席敬表同意，惟對多數意見所持之部分論據，本席 尚難贊同，爰提出協同意見如下。 一、本件解釋僅具宣示意義，如 相關機關未依限完成有關 公立高級中等以下學校教師待遇法律之制定時 ， 系爭規 定既已失效，應如何因應，又衍生爭議 教師法第十九條第一項規定：「教師之待遇分本薪（年 功薪）、加給及獎金三種。」 同條第二項前段復規定：「高級 中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級」，並於 同法第二十條規定：「教師之待遇，另以法律定之。」故有 關公立高級中等以下學校教師之待遇 ， 應以法律明定 ， 為教 師法之意旨，極為明確。雖因事實上之困難，我國目前還未 完成有關公立高級中等以下學校教師待遇之法律 1，惟相關 機關為因應實際需要，乃訂定發 布系爭規定，以為處理依 據 。 上開系爭規定 ， 最高行政法院九十三年度判字第一０五 1 至於大學教師待遇之法律，目前亦未立法。 2 九號判決雖認得據以適用 ， 但究非妥適 ， 故本件解釋就系爭 規定有違憲法上法律保留原則，應自「本解釋公布之日起， 至遲於屆滿三年時失其效力」一節 ， 僅在重申有關教師待遇 應以法律明定之意旨而已 ， 固有宣示意義 。 倘相關機關仍未 依本件解釋所定期限，完成有關公立高級中等以下學校教師 待遇相關法律之制定時 ， 系爭規定既已失效 ， 此際當如何因 應，本件解釋並未進一步闡明，讓爭議處於法之空窗期，恐 又衍生爭議 2，形成「祇聞樓梯響，未見人下來」之情況。 二、本件解釋似默示教師待遇屬給付行政措施，是否妥適， 值得斟酌 國家行政措施，依其性質，雖可分為侵害行政與給付行 政 ， 但二者之區分有時並非明確 ， 一般行政法上所稱之給付 行政，係指國家基於對人民生存 照顧義務所採取之行政措 施，用以改善人民之生存環境與生活條件，例如社會保險、 社會救助、生活必需品之提供與相關經濟補助等而言 3。而 公立高級中等以下學校教師與學 校間之法律關係是行政契 約4，有關二者之權利義務關係，是依聘約內容規範。教師 之待遇 ， 係其履行聘約所定教學義務之一種所得或報酬 ， 為 公法上債權之一種5，屬具有財產價值之權利，為憲法第十 五條所保障之財產權範圍 ， 當非給付行政之範疇 。 本件解釋 多數意見認為「國家應保障教育工作者之生活 ， 並依國民經 2 例如：因教師待遇立法之不作為，是否可請求國家賠償者是。 3 例如吳庚，《行政法之理論與實用》，增訂 11 版，2010 年 9 月，第 18 頁。 4 最高行政法院 98 年 7 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議（民國 98 年 7 月 14 日）參照。 5 李惠宗，《教育行政法要義》，初版，2004 年 9 月，第164 頁；許育典，《教育法》，初版，2007 年 7 月，第 224 頁。 3 濟之進展，隨時提高其待遇。教師待遇之高低，包括其敘薪 核計 ， 關係教師生活之保障 ， 除屬憲法第十五條財產權之保 障外，亦屬涉及公共利益之重大事項」，默示教師之待遇， 屬給付行政措施，值得斟酌。 三、本件解釋似認行政契約中，仍有法律保留原則之適用 行政契約中有無法律保留原則之適用 ， 我國學說見解不 一，有採肯定說（又稱授權說）、否定說（又稱除外說）與 折衷說。本件解釋雖未闡明公立高級中等以下學校教師與學 校間之法律關係是否為行政契約， 但兩者法律關係為行政契 約 ， 為目前行政法院裁判實務之見解 。 本件解釋基於教師待 遇屬涉及公益之重要事項 ， 影響其財產權 ， 一律認有憲法上 法律保留原則之適用，似乎為上 述學說中之肯定說加以背 書。然公共利益之概念，並非是量之總和，而是質的問題。 本件解釋既一方面認教師待遇為教師之財產權 ， 此為私益， 又為何與公益有關？非但未闡明其意 ，何況此於教師法第一 條規定：「為明定教師權利義務，保障教師工作與生活，以 提昇教師專業地位，特制定本法。」 故有關教師之待遇，基 於行政契約關係之相關原則，應有教師與學校間較為彈性之 規範，則教師法有關教師待遇之 規定，應係最低限度之保 障，倘公立學校為鼓勵教學、研究，另給予其他給付時，似 尚非法所不許（如由校務基金另給予較多之待遇）。故一方 面為符合教師教學為工作所得報酬之財產權一種範疇，另 一 方面從活絡與促進教學工作成效之意義以觀 ，本件解釋論據 似有進一步研究之必要。 ### 4. 陳大法官新民提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438105) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同結論，並強調本號解釋已變更釋字第614號之精神。 > **核心主張**：本件爭執重點有二：公立高中以下教師的薪俸在立法者未規範的前提下，是否享有憲法財產權之保障；以及國家對教師薪俸是否屬給付行政之概念與範疇，從而涉及法律保留。多數意見對前者採肯定見解但未有更進一步的理論敘述，對後者則未仿效釋字第614號明白提及，顯示多數大法官並未肯認其為給付行政。若認財產權必待立法者的積極立法予以肯認方具憲法保障地位，無異將財產權視為立法者之產物，與現代法治國家承認基本人權優越於並先於國家權力的理念背道而馳，等於使憲法第15條明確規定之財產權降格為法律地位，甚至「跌落」到憲法第22條之中。多數意見給予三年立法期，係為補足法規範欠缺公共意志參與之憾，立法者應在三年內完成持續近二十年之怠惰所必須積極彌補之處。 > **與多數意見的差異**：理由書第一段仍援引釋字第614號解釋，本意見惟恐外界誤認本號解釋乃賡續該號意旨，特別指出本號解釋之立論已與釋字第614號分道揚鑣，屬所謂「沈默轉變之意義」。就多數意見對財產權與給付行政之定位，本意見認其結論可採但欠缺進一步的理論說明，故提出協同意見加以澄清。 1 釋字第七○七號解釋協同意見書 不要存心放棄自己之責任，更別妄想將它推卸給別人。 要認識自己的特權，將之歸入於職務的範圍來實踐之。 德國哲學家‧尼采 只有立法者本身能服膺法治國原則為前提下，才能將立法託 付給立法者。 德國法學家‧賴特布魯赫 大法官陳新民 本號解釋多數意見基於憲法上法律保留原則 ， 認定教育 部以行政命令（中華民國九十三年十二月二十二日修正發布 之公立學校教職員敘薪辦法，以下簡稱系爭法規）規範公立 學校教職員的敘薪與待遇違憲，並宣示最遲屆滿三年失其效 力，本席敬表支持。 惟此一似極為單純的釋憲案 ， 在本號解釋過程也歷經甚 多的思辯，頗如「浮油下的沸湯」—看似平靜的表面，卻有 沸騰的滾湯。其理由在於：第一、究竟公立高中以下教師的 薪俸，在立法者沒有規範的前提下，是否享有憲法財產權的 保障？第二，國家對於教師的薪俸，是否屬於給付行政的概 念與範疇？從而涉及到法律保留的問題？ 本號解釋多數意見，對於前者採肯定見解，然並未有更 進一步理論敘述。對於後者，本號解釋沒有仿效釋字第六一 四號解釋，明白提及之。乃係多數大法官並未肯認其為給付 行政之概念。惟解釋理由書第一段仍有援引該號解釋。本席 惟恐外界誤認本號解釋乃賡續該號解釋之意旨，而未肯認本 號解釋實與釋字第六一四號解釋之立論，已經有分道揚鑣之 勢，亦即所謂的「沈默轉變之意義」 （stillverwandelte Bedeutung）。故為澄清憲法財產權的概念，及其保障之重要 性，並強調本號解釋已經變更釋字第六一四號解釋的精神， 2 爰提出協同意見書如次： 一、教師薪俸權是否屬於憲法財產權的保障範圍？ 本號解釋爭執重點之一 ， 乃是公立高中以下教師的薪俸 待遇，是否劃歸在憲法財產權的概念之內，從而享有憲法財 產權。保障教師的薪俸，依相關法律（教師法第二十條及教 育基本法第八條第一項）皆規定：教師之待遇，應以法律定 之。不過教師法第二十條仍未見行政院以命令定其施行日 期，顯然仍未給予一個明確的法律依據。教師的薪俸權，乃 由行政命令位階的系爭法規替代法律所規定。在立法怠惰的 情形下，是否即喪失了合法請求國家保障的地位？換言之， 上開教師的薪俸權，是否享有憲法財產權保障之地位，端視 其有無法律的基礎？如果未具有「合法基礎」，是否即不得 據以請求憲法財產權之保障？ 持此見解者，無異將憲法財產權保障的地位與資格，繫 乎於立法者的「積極立法」行為，兩者必須相互依存不可。 此種見解明顯誤解了財產權與立法權的角色，且將前者之地 位置於後者之下，當與現代法治國家保障人民財產權之思潮 不合。本席期期以為不可！可分述如下： （一）財產權作為基本人權，具有拘束立法的優先性： 如果認為財產權必待立法者的肯認 ， 方具有憲法保障的 地位，則無異將財產權視為立法者之產物。此正與現代法治 國家尊崇基本人權具有優越於任何國家權力，且先於國家權 力而存在（ uber-und vorstaatliche Stellung）的理念背 道而馳 1 。同時，憲法第十五條明白承認財產權此一典型的、 古典的人權種類，如果認為必待立法者予以創設之，方能產 生財產權時，無異剝奪了財產權的憲法地位，降格為法律地 位。財產權也由憲法第十五條的明確規定，「跌落」到不明 1 Günter Dürig, Das Eigentum als Menschenrecht, in：Gesammelte Schriften 1952-1983,（hrg.）Glaeser ＆ Häberle, 1984, SS, 48, 67. 3 確規定，有待釋憲者與立法者共同肯認，才能獲得存在的憲 法第二十二條規定之中。豈不大幅貶低了憲法財產權地位 乎？ （二）立法者擁有規劃與形成財產權內容的權限 的確，並不是任何具有「財產價值」（Vermogenwert） 的標的，都可以獲得合憲秩序的保障。按所謂的財產價值是 指可以在市場（不論是公開合法市場或是非法市場）透過交 易取得的價值，都可認為是經濟與財產價值。因此，合法的 財產標的，例如土地、證券等物品，固然屬之；其他違法的 財產標的，例如毒品、違禁品或贓物，也可以交易市場上獲 得一定的價值。然而，國家正可以利用立法方式，明確確定 何者為合法的財產權標的，何者為非法。故刑法上對於違禁 品有不得持有之規定。即不得作為財產權保障之標的也。從 而人民對於違禁品之買賣所產生之爭議，不能獲得國家法律 及訴訟程序救濟之機會。法律可以確定哪些是合法擁有的財 產標的，從而肯認其合法權利人的法律地位，並受到國家公 權力的保障，如受到侵犯時，可訴請行政機關（例如警察） 或法院（民、刑事訴訟）予以排除。 此古典、傳統的國家以立法界定個別財產「權利地位」 之有無，主要是基於治安或公共秩序之考量。現代國家對於 人民財產的規範，已經更進一步擴展到大幅度限制人民擁有 財產的極限（例如土地改革可以要求非自耕農之人民，不得 擁有超過一定規模的農地，過去我國實施的耕者有其田制度 即屬之），或者對於經濟強勢者，課予較為不利的稅捐負擔 （例如奢侈稅或加重所得稅課稅比例）。這都是立法者可以 「型塑」人民擁有財產權之種類及其範圍的適例。財產權也 變成「由法規範形塑的基本人權」 （ normgepragtes Grundrecht） 2 。 2 V olker Epping, Grundrechte, 3.Aufl., 2007, Rdnr.438. 4 上述這種基於國家理念 、 社會正義與公共福祉所為的財 產權立法，已經與在二十世紀初，特別是德國威瑪憲法第一 百五十三條第三項（以及基本法第十四條第二項）所揭諸的 「財產權負有社會義務」（Sozialpflicht des Eigentums）， 形成憲法財產權保障的要件，兩者必須同時並存。且此一任 務必須由立法者來形成。故立法者在任何規範、型塑與限制 人民財產權之內容時，必須受到國家任務、重要公共利益、 比例原則及平等原則的拘束，而非享有極大的裁量權利。 在立法者為此涉及人民財產權內容及其合法權利範圍 的立法行為時，也必須斟酌到憲法保障人民財產權的意義。 人民的財產權在立法規範時，可能已經存在，此時立法者只 能用上述財產立法的準則 ， 予以「確認」有無牴觸 3 ：質 言 之 ， 財產權的存在可以先於立法作為，只要該財產的存在是「正 當獲得之權利」（Wohlerworbene Rechte），亦即依據當時所 存在的國家法規範，認定此權利的取得，是合法的，便受到 了憲法保障的地位 4 。此法規範，不一定需要有法律位階不 可，基於行政命令、地方法規或習慣法等，皆無不可，只要 不牴觸當時的法規範，並認為乃「正當」即可 5 。 故在行政機關以系爭法規範之命令規範某些特定人員 （例如公務員、軍人或教師）的薪俸，如果這些人員已經依 法規付出對價（服勤務），即取得了薪俸的權利，即屬於上 述「正當獲得之權利」，從而享有憲法財產權保障的地位。 「懷疑論」者認為在立法者未積極規範教師的財產權 3 因此，立法者在界定一個財產權利的範圍時，可以產生二個效果：如果立法者有意只向將來的 財產權人為規範，則為「財產權內容」之規範。此時立法裁量較大；如果在立法時已有財產權 人，立法者如欲一體規範，則屬於對「現存財產權人之限制（侵犯）」，其裁量權受到較大限制 （如信賴保護）。故立法者的財產權立法，具有此雙重性質也。見 Epping, aaO.,Rdnr., 440； G..Dürig, aaO.,S.60. 4 Helmut Rittstieg, Eigentum als Verfassungsproblem, 1975, S.393. 5 例如德國名學者 Badura 教授即認為「依當時存在法規範所存在之權利」（Rechte, die nach der jeweils bestehenden Rechtsordnung entstanden sind），見：Peter Badura, Staatsrecht, 3 Aufl., 2003, C.84.同樣的 Epping 稱之為財產權為「法規範」形塑，此「法規範」（Norm），明顯的也非只限 於「法律」（Gesetz）也，同見前註 2 處。 5 前，這些人員的財產地位沒有憲法的「可保障性」（Schutz wurdigkeit），是通不過憲法學理的檢驗也。 （三）憲法財產權保障的效果已創設出個人可以請求救濟的 「個別性保障」 憲法財產權的保障，在憲法學上是典型的制度性保障， 此也在我國憲法學界獲得普遍之肯認。按此所謂的制度性保 障，乃針對立法者所定，賦予立法者應當要遵照憲法的理 念，制訂涉及財產權的法律。但財產權既有「制度性保障」 （ Institutgarantie ），還有更重要的「個別性保障」 （Individualgarantie），乃指人民受到國家不法侵犯其財 產權時，能夠獲得法律途徑之保障 6 。最後，還可以聲請大法 官解釋，獲得救濟之機會。此亦是基本人權能夠享有拘束國 家立法權的優勢地位所賴。故任何基本權利具有拘束力，也 靠著此一個別性保障的功能矣 7 。 本號解釋原因案件 ， 正是顯示出公立學校教師的財產權 受侵害，方提起釋憲，以謀救濟。倘若吾人認為在立法者未 制訂教師薪俸法律之前，不存在教師請求憲法財產權保障的 問題，則本號解釋似乎將以「無權利受侵害」為由，而以不 受理駁回之。幸而本號解釋多數意見不採納此見解，而毅然 受理之，正是肯認了教師財產權的存在及其「可訴性」也。 綜上所述，教師只要由合法的系爭法規獲得之薪俸權， 即可享有憲法財產權的保障地位。這也基於憲法財產權的保 障功能，也經過了時代之改變而異其內容。按財產權保障之 理念，在早期憲政國家重視保障物權意義的財產權（如所有 權），隨後逐步擴展到債權、工業財產等，而發展到如今高 度工業化與商業化時代，國家財產權，反而特別重視一般國 6 Werner Weber, Eigentum und Enteignung, in：Die Grundrechte, Bd II,1954,S.355；H. Rittstieg,aaO., S.383. 7 參見陳新民，憲法財產權保障之體系與公益徵收之慨念，收錄於：憲法基本權利之基本理論， 上冊，元照出版公司，二○○二年七月，五版，第三○一頁、第三○四頁以下。 6 民的薪給權，以及其他具有公法性質的社會保險給付等。這 個「財產權功能轉變」（Funktionwandel des Eigentums） 8 ， 也可以反應在本號解釋原因案件之上，教師正如同其他廣大 的受薪階級一樣，憑著薪俸謀求生計，國家豈能夠漠然排斥 其於財產權保障的範圍之外乎？ 二、教師薪俸權不屬於「給付行政」的概念 如前所述，本號解釋很巧妙地避開將教師的薪俸，視為 政府的「給付行政」。雖然解釋理由書第一段曾援引本院釋 字第六一四號解釋之名，且在理由書第一段也將國家給予教 師的薪俸，視為「政府之行政措施」（屬於行政給付），但值 得慶幸的是，並沒有將兩者劃上等號，故不會產生將「行政 給付」 等同於 「給付行政」 的謬誤，此謬誤正如同將 「蜜蜂」 與「蜂蜜」混為一談也。也正如同不能將行政訴訟法制度中 的「給付之訴」，視為給付行政下的產物，從而認為在干涉 行政中，即不能產生提出「給付之訴」之可能 9 ？ 在此 ， 吾人必須將本院釋字第六一四號解釋重新審視一 番，以討論是否將其視為「標竿」，抑或是「殷鑑」？ 本院釋字第六一四號解釋文第一段指出：「憲法上之法 律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與 人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政 措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第二十三條 規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公 共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍 應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定 8 Peter Badura, Eigentum im Verfassungsrecht der Gegenwart, in: Verhandlungen des 49. Deutschen Juristentags 1972, Bd.2, T.7, T.19,T.26. 9 故本席一直認為給付行政之用語極為不妥 ， 容易引起誤解 。 按給付行政乃援引日本譯名 。 蓋「給 付」之德文「Leistung」在民法固可譯為「給付」，但在公法領域，此字亦可譯為「服務」，不 限於「給付」也。例如開創行政法領域大師福斯多夫（E.Forsthoff）在上世紀三十年代提出此 概念時，曾提到：「警察 Leistung」若翻譯成「警察給付」，豈不可笑乎？故本席一向主張改稱 為「服務行政」，更契合德文本義也，參見陳新民，行政法學總論，民國九十四年，第八版， 第五十三頁，註二十一處。 7 法規命令（本院釋字第四四三號解釋理由書參照）。公務人 員曾任公營事業人員者，其服務於公營事業之期間，得否併 入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲法雖未規定， 立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以法 律定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定 之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循 者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第二十 三條規定之法律保留原則有違。惟曾任公營事業人員轉任公 務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍 應以法律或法律明確授權之命令定之為宜，併此指明。」 該號解釋值得注意之處有二：第一，該號解釋將行政機 關 ， 不論有無法律授權 ， 而以命令規定公務員的薪俸標準（年 資計算涉及退休金多寡）視為給付行政，且認為「給付行政 措施如未限制人民之自由權利」 ，並不需要嚴格的法律保 留。第二，該號解釋復又承認：薪俸標準涉及到國家照顧公 人員生活之意旨，在法律未制定前，雖可以以命令定之，無 須法律保留，但涉及退休相關權益，乃屬公共利益之重大事 項，且為平等權考量（解釋文第二段），仍應適用法律保留 原則。 這種論證頗為矛盾。首先，國家給付公務員之薪俸可稱 為 「行政給付」。 其是否屬於給付行政？按所謂的給付行政， 以現代公法學理論，乃是指國家藉由社會保險、社會救助、 職業訓練、津貼及財稅優惠與教育補助等方式，履行國家對 於人民有生存照顧的義務，所產生的新形式行政類型而言 10 。而給付行政乃相對於傳統的高權行政或干涉行政，歷史 發展且不若後者為傳統的行政行為模式，源遠流長。給付行 政之概念，遲至上個世紀三○年代方始萌芽。公務員的薪 10 參見，吳庚，行政法之理論與實用，第十一版，民國一○○年，第十八頁。陳敏，行政法總 論，民國九十八年六版，第十四頁。 8 俸，包括公立學校之教職員待遇，並非在給付行政概念產生 後，才出現的「新形態」國家行政 11 。毋寧在現代行政法學 發展當時的高權行政中，已將公務員與教師薪俸，單方面由 公權力規範之。且在特別權力關係理論流行的時代，更捨去 以法律規定的方式，而係以行政命令予以規範。同時，此薪 俸決定並不視同為行政處分，也剝奪了受薪者提起行政訴訟 之可能性。 這些都是在我國所歷經的法制發展，距今日不久，吾人 當仍印象深刻也！這也顯示出公務員與教師薪俸，乃國家與 特定人員間的法律關係，此與給付行政理念涉及到由創設新 的國家任務，重新調整了「國家與人民間」的法律關係，有 截然不同之處 12 。這也涉及到基本人權，已由傳統的防衛權 發展到現在的「分享權或參與權」（Teilhaberecht），既可 以分享國家政治意義的參政權，也可以分享國家給付性質的 社會福利、社會救濟等的社會給付制度 13 。 因此，公務員薪俸權並非國家在某種程度上，可作或可 不作的給付行政。毋寧是國家必須支付給公務員或教師的法 定義務。故釋字第六一四號解釋的見解實有謬誤。 就此而言，本院在釋字第六五八號解釋，似已改弦更 張 。 該號解釋已經捨棄了釋字第六一四號解釋的「給付行政」 之定性，專以人民服公職的權利及國家照顧公務員的意旨， 而為闡述：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在 保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、 俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、 退休金等維持其生活之義務（本院釋字第五七五號、第六０ 五號解釋參照）。又公務人員退休年資之多寡，係計算其退 11 可參考陳新民，服務行政及生存照顧的原始概念—談福斯多夫的「當作服務主體的行政」，收 錄於：公法學劄記，三版，新學林出版公司，民國九十四年，第四十五頁以下。 12 見 Peter Häberle, Grundrechte im Leistungsstaat, VVDStRL, H.30,1972, S.59.已經明確提出此點。 13 P. Badura, Staatsrecht, C.16. 9 休金數額之基礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與 不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員 年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對 公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請 求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財 政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益 之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之（本 院釋字第四四三號、第六一四號解釋參照）。」（該號解釋理 由書第一段參照）。 由上述解釋理由書第一段最後雖援引本院釋字第六一 四號解釋參照，和本號解釋也同樣援引釋字第六一四號解 釋，吾人不妨將其視為只挑選其「涉及公務員權利與公共利 益之重要事項，俾作為承認有法律保留之理由」之立論，而 非照單全收，包括給付行政的概念在內。 本院釋字第六一四號解釋第二個矛盾之處 ， 乃是不願明 白承認公務員服務年資之計算，攸關退休金多寡，當已侵犯 到退休公務員之財產權。其一再提到公務員的「退休相關權 益」，但此相關權益豈不是退休金乎，退休金的多寡難道不 是財產利益？如果不是為了財產利益，該退休公務員為何要 提起訴訟？難道只為尊嚴或要面子而興訟乎？而該號解釋 援引立論（釋字第六五八號解釋且用為立論之主軸），乃是 國家必須照顧公務員的旨意—為國家對公務人員實現照顧 義務之具體展現—，試問：國家這種照顧難道不是完全顯示 在給予退休金之上乎？故為何不開放心胸，承認此涉及退休 公務員應享有的財產權乎？ 在此吾人應當回想起 ， 民國七十三年時大法官前輩作成 的釋字第一八七號解釋，雖然是為了保障公務員訴訟權所作 解釋，但本質上卻是涉及到其退休金之權益（否則公務員豈 會只為了爭取訴訟權進行訴訟，進而聲請釋憲？），也正是 10 進入了財產權保障之領域，更開啟我國特別權力關係理論式 微之門。其後許多本院解釋，例如釋字第二六六、三一二、 三三八 、 四六六 、 四七四及五○一號解釋等 ， 都是這種情形。 因此，本號解釋多數意見明白承認退休公務員之退休金具有 財產權地位，乃值得肯定也。 此外，本院釋字第六一四、六五八號解釋的立論，顯然 都將公務員財產權保障，與憲法保障公務員的意旨區隔劃 分，這也會在論理上不能一致。在此，似乎與德國通說相契 合。實則不然，依德國聯邦憲法法院的一貫見解，認為既然 德國基本法第三十三條有特別規定國家應該要實施照顧各 級公務員的傳統公務員體制（Beamtertum），且此制亦享有 制度性保障 14 ，從而導出國家照顧義務及公務員之薪俸權， 故不必援引憲法財產保障，而是透過基本法第三十三條規 定，一樣達成財產權保障之意旨 15 。故公務員體制與財產權 保障乃「分進合擊」，而非各行其事也。至於我國憲法並無 與德國基本法第三十三條所強調、並視為與財產權保障一樣 享有制度性保障的傳統公務員法制之條文，即不必捨棄憲法 第十五條已明文規定之財產權，另尋憲法未明白規定之公務 員保障法理也。 三、結論： 本號解釋多數意見給予三年的立法期，本席也贊成之。 儘管目前系爭法規實施已久，已頗具規模，可符合「目的 性」，但究與法治國家法律保留原則不合，及補足法規範欠 缺公共意志參與之憾 16 。立法者應在三年內完成法制修正， 這也是立法者持續長達接近二十年的怠惰，所必須積極彌補 14見 Ulrich Scheuer, Die institutionellen Garantien des Grundgesetzes, in：Staatstheorie und Staatsrecht, 1978, 695.可參閱林明鏘，憲政改革與公務員制度—與德國法之比較研究，收錄於氏著：公務 員研究（一），民國八十九年，第七頁以下。 15 BVerfGE 16, 94/111；21, 329/344；44,249/281；53,257/307. P. Badura, Staatsreht, D.105. 16 Carl-Eugen Eberle, Gesetzesvorbehalt und Parlamentsvorbehalt, DÖV ,1984, 493. 11 之處。此亦德國大哲學家尼采，在其名作「罪惡的彼岸」所 言的：「不要存心放棄自己之責任，更別妄想將它推卸給別 人。要認識自己的特權，將之歸入於職務的範圍來實踐之」 17 。本席期待立法者透過公開的討論，蓄積國民意志，為全 國公立學校教職員訂立一個合乎尊嚴的薪俸標準。顯示我國 除了是法治國家外，也是一個重視文化與教育的文化國家。 17 陳新民，論憲法委託的概念，憲法基本權利之基本理論，上冊，第一頁以下。 ### 5. 羅大法官昌發提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438106) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同結論，質疑擴大解釋範圍之依據並補充制度性保障。 > **核心主張**：聲請人所主張者僅為敘薪標準表說明第五點第一項中「不含進修期間之服務成績優良年資」部分增加法律所無之限制並違反平等原則，本號解釋卻以系爭辦法整體規定為解釋對象。以往本院擴大解釋對象係以「關聯性」及「必要性」為基準（釋字第445號參照）；系爭辦法整體雖與該點規定有關聯，卻非解釋該點時所必要，故釋字第445號所定原則無法作為本號解釋擴大範圍之論理基礎。就實體而言，應可透過憲法第22條，基於類似情形應受類似保障之法理，使公立學校教師之俸給與銓敘等權益，在憲法上受不低於一般公務人員之法律層次制度性保障；因現行敘薪制度未以法律定之，違反制度性保障之旨，屬對人民基本權利保障之欠缺，而得適用憲法第23條法律保留原則宣告違憲。本號解釋雖要求敘薪法制化，但並非表示全國公立學校教師應一律適用齊頭式的薪俸結構。 > **與多數意見的差異**：多數意見將解釋對象由聲請標的擴大至系爭辦法整體，其所依據之憲法論述與以往關聯性、必要性之基準不同，本意見認此為司法積極主義之體現而有斟酌餘地。本意見另主張以憲法第22條為基礎建構教師之制度性保障，作為違憲宣告之論理基礎。並提醒本件限期失效與以往不同：以往失效者為限制人民權利之法令，本件失效後若立法未完成，將使教師薪俸給付失其依據。 1 釋字第七０七號解釋協同意見書 大法官 羅昌發 公立高級中學以下教師（以下簡稱教師）之敘薪，於法 律層次，僅有教師法第十九條所規定：教師之待遇分本薪 (年功薪) 、加給及獎金三種；高級中等以下學校教師之本 薪以學經歷及年資敘定薪級；加給分為職務加給、學術研究 加給及地域加給三種。同法第二十條則規定：「教師之待遇， 另以法律定之。」又教育基本法第八條第一項亦明定教育人 員之待遇應以法律定之。然此三條文僅為原則性規定，且教 師法第十九條、第二十條迄未施行。 1 數十年來，教師之敘 薪，均依教育部最初於中華民國六十二年九月十三日訂定發 布（最近係於九十三年十二月二十二日修正發布）之公立學 校教職員敘薪辦法（該現行辦法含各附表及所附說明，以下 稱系爭辦法），而未法制化。多數意見認系爭辦法違背憲法 法律保留原則，應自本解釋公布日起至遲於屆滿三年時失其 效力。本席對此結論敬表同意。惟本號解釋涉及若干重要憲 法原則及論點，本席認有斟酌的餘地或有補充的必要。爰提 出本協同意見書。 壹、有關本號解釋範圍：司法積極主義的體現 一、本號解釋之聲請人係主張：系爭辦法所附公立學校教職 1 查行政院曾於民國 91 年 4 月間向立法院提出 「教師待遇條例草案」，案經一讀 交付法制、教育及文化二委員會審議完成，惟於 93 年 6 月二讀廣泛討論階段， 因尚待協商以達成共識，終究未能於該屆會期中完成立法作業。其後第六屆、第 七屆立法委員分別有委員提出其版本之教師待遇條例草案 ， 惟分別停留在一讀付 委及委員會另定期審議之階段，即告無疾而終。參見立法院公報第 93 卷第 34 期，院會紀錄，頁 199‐200；第 94 卷第 70 期，院會紀錄，頁 2；第 97 卷第 30 期，委員會紀錄，頁 371。由於教師待遇條例尚未完成立法，連帶亦使行政院未 依教師法第 39 條以命令定同法第 19 條及第 20 條之施行日期。 2 員敘薪標準表說明 （以下簡稱標準表說明） 第五點第一 項 「教師在職進修取得較高學歷申請改敘時，得改按新 學歷起敘，並採計不含進修期間之服務成績優良年資， 在本職最高薪範圍內按年提敘」之規定中，僅採計「不 含進修期間之服務成績優良年資」 之部分，為增加法律 所無之限制，且違反平等原則。而本號解釋則以系爭辦 法整體規定為解釋對象，認 其違背憲法上法律保留原 則。 二、由於我國憲法解釋係採抽象法規違憲審查之制度，基於 該制度之性質 ， 本應容許本院擴大聲請人所主張之違憲 範圍，而審查與經聲請之標的相關聯之部分。以往本院 解釋於擴大解釋對象時，係以「關聯性」及「必要性」 為基準。如本院釋字第四四五號解釋即謂：「大法官依 此規定 （按即：司法院大法官審理案件法第五條第一項 第二款規定） 所為解釋，固以該確定終局裁判所適用之 法律或命令為標的，就人民、法人或政黨於其憲法上所 保障之權利有無遭受不法侵害為審理對象 。 惟人民聲請 憲法解釋之制度，除為保障當事人之基本權利外，亦有 闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的 ， 故其解釋範圍自 得及於該具體事件相關聯且 必要之法條內容有無牴觸 憲法情事而為審理。」 惟本件情形與釋字第四四五號解 釋之情形或有不同 。 蓋系爭辦法整體規定與聲請人所主 張之標準表說明第五點第一項之規定 ， 固有「關聯」（該 第五點第一項係屬系爭辦法的一部分），然系爭辦法之 全部，並非於解釋標準表說明第五點第一項時，所「必 要」一併解釋之的法令。換言之，釋字第四四五號解釋 所定之原則 ， 應無法作為本號解釋對象之範圍擴及系爭 3 辦法整體規定之論理基礎。實際上，多數意見就擴大解 釋對象之範圍所依據之憲法論述，並非明確；僅於理由 書第三段中概略提及「因上開說明為系爭辦法第二條附 表所附之說明，即屬系爭辦法之一部分，系爭辦法既違 反憲法上法律保留原則 ， 本院自得以系爭辦法為解釋之 對象予以解釋。」 其並未明確以 「關聯性」 及 「必要性」 為擴大解釋對象之基準 ， 而係創造另一擴大解釋範圍之 類型；使本院得以就「聲請人請求解釋某一條文」的情 形，擴大解釋對象至整個法規。 三、此種擴大當事人聲請之解釋範圍，或可稱為司法積極主 義（judicial activism）另一種表現。常見的司法積極主 義係反映在司法者超出單純 解釋與適用憲法或法律的 功能 ， 而透過其裁判相當程度的扮演決策者或立法者角 色，以解決紛爭。本號解釋則為釋憲者為整體解決制度 問題 ， 遂超越司法院大法官審理案件法第五條第一項第 二款所規定限於以確定終局 判決所適用之法律或命令 發生有牴觸憲法之疑義，始得聲請解釋憲法的要件。本 席認為，本號解釋屬於正面的司法積極主義的呈現，故 贊成多數意見擴大解釋對象之結論。蓋如後所述，本席 認為公立學校教師權益的保障，涉及制度性保障問題； 如單純宣告某一條款因違反法律保留原則而違憲 ， 則本 院就憲法原則的指示，將欠缺明確性；且可能引起不同 的解讀（亦即立法者是否僅須就某一遭宣告違反法律保 留原則的條文予以法制化即可 ， 而不須就公立學校教師 敘薪問題整體法制化；解釋之射程範圍將不明確）。多 數意見透過本號解釋 ， 期待立法機關儘速就整體敘薪問 題予以立法，徹底解決法制化延宕所產生的疑義，始能 4 解決爭議的核心問題 。 故在宣告系爭辦法整體規定違憲 的結論上，本席贊同多數意見。然本席認為，本號解釋 未能就此種擴大解釋範圍之情形 ， 宣示其所須具備的要 件或所須遵守之原則，殊為可惜。本席認為，本號解釋 之情形雖不要求「必要性」之要件，然應將「關聯性」 要件之標準提高，要求必須達於「高度關聯」。亦即， 於欠缺「必要性」之情形下，如未經聲請釋憲之法規與 經聲請釋憲之法規關聯性極 高時（以本號解釋情形而 論 ， 如僅單獨宣告某一條文違憲而須由立法者加以法制 化，將明顯留下立法者未來應如何執行法制化之疑義； 且實際上 ， 立法者亦不可能僅單獨就經聲請釋憲之部分 加以法制化），始例外地允許擴大釋憲客體之範圍。 貳、有關多數意見所引財產權保障之問題 一、本號解釋多數意見以教師之敘薪及其待遇，關係其生活 之保障，屬憲法第十五條財產權之保障事項 （見本號解 釋理由書第一段及第二段）。本席認有討論之空間。憲 法第十五條有關人民財產權應受保障之規定 ， 所稱財產 權之範圍 ， 顯不限於私法所規定之物權與債權及若干公 法所創設的智慧財產權 ， 而應包括人民所擁有具經濟價 值之其他財富（參見本席於本院第七０六號解釋所提之 協同意見書）。教師提供教學服務，獲取適當報酬，自 屬憲法上財產權，而應受保障。然本號解釋所處理之核 心疑義在於系爭辦法尚未法制化 ； 系爭辦法之內容不但 非在限制或剝奪公立學校教師之財產權 ， 實際上毋寧係 在確保教師的薪資待遇水準 。 故系爭辦法尚未法制化與 憲法上財產權保障之問題較無直接關聯。 5 二、且如依多數意見引用財產權保障作為基礎，認為所有有 關待遇之規範均屬財產權保障之問題 ， 並因而須以法律 規定 ， 則其範圍將可能無限擴大到公務員及公立學校教 師的一切給付行政事項（甚 至包括津貼補助等細瑣事 項）。蓋依其論述的結果，所有給付行政事項，均有可 能被認為屬於財產權保障之範圍，而一律應予法制化。 其範圍明顯過廣 ； 實際上亦甚難期待立法者為如此鉅細 靡遺的立法。 參、有關多數意見所認本件法律保留原則之憲法上依據 一、多數意見參照本院釋字第四四三號、第六一四號及第六 五八號解釋，認本件所涉及之敘薪問題，屬法律保留事 項，應有法律或法律明確之授權為依據 （一）有關本院釋字第四四三號解釋及第六一四號解釋部 分：釋字第四四三號理由書載謂：「關於給付行政措 施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬 鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律 授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」釋字第六一 四號解釋亦謂：「給付行政措施如未限制人民之自由 權利，固尚難謂與憲法第二十三條規定之限制人民基 本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實 現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有 法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂 定法規命令。」依此等解釋的結果，縱非屬於限制憲 法上人民基本權利之情形，然如涉及重大事項，仍應 有法律保留原則的適用。就此等情形認為應有法律保 留原則之適用，並非依據憲法第二十三條之要求而 6 來。此處之法律保留原則，實際上係基於法治國原則 所應有之結論。然在此原則下，究竟何種事項屬於公 共利益或重要事項，較易產生疑義。例如涉及全國退 休公務員優惠存款之事項，由於涉及人數眾多，且又 涉及財產給付，故在此等解釋之推論下，即有可能被 認為屬於重要事項而必須立法規範。然將諸如優惠存 款等類似的事項，認定為屬於法律保留事項的結果， 未必合理。 （二）有關本院釋字第六五八號解釋部分：該號解釋係以憲 法第二十三條法律保留原則作為宣告該案系爭之公 務人員退休法施行細則第十三條第二項規定違憲之 基礎；然其理由則引前揭釋字第四四三號及第六一四 號解釋作為論述「其有關規定之適用範圍甚廣，財政 影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共 利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律 明定」之基礎。由於憲法第二十三條之法律保留原 則，係以人民之憲法上基本權利受限制為前提；而釋 字第四四三號理由書所提及「關於給付行政措 施……，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或 法律授權之命令為依據之必要」 及第六一四號解釋所 稱 「給付行政措施如未限制人民之自由權利……如涉 及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項 者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據」等 法律保留原則之論述，則非以人民之憲法上基本權利 受限制為前提；故釋字第六五八號解釋於本號解釋而 言，參考價值較低。 二、公立學校教師與公務人員在憲法上均應同受法律層次的 7 制度性保障 （一）公立學校教師與公務人員在性質上及諸多法律適用 上，雖多有不同，然兩者間亦有甚多類似之處。公立 學校教師與公務人員之任用者均為國家；兩者在任用 前均須經相當嚴格的考試或甄選程序；兩者均須具備 相當高門檻的任用或聘用資格（實際上，公立學校教 師之聘用條件及資格，並不低於一般公務人員）；且 兩者均擔負國家職務（公務人員服務國家，並依法履 行其職責；公立學校教師在培育國家人才，責任重 大）。實際上，軍公教人員在法律規範上，亦曾一體 化；其後由於公務人員與教師各有其特殊性且基於尊 師重道精神，而使其待遇及保護，在法律層次上，予 以分殊化。然由憲法角度而言，公立學校教師，毋寧 為一種特殊的公務員類型。公務員諸多法規雖未必均 適用於公立學校教師，且公立學校教師在憲法上的保 障雖未必高於一般公務人員，然亦絕無低於一般公務 人員之理。 （二）本院釋字第六０五號解釋載謂：「憲法第十八條規定 人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於 公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等 權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法 上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第五七五 號、第四八三號解釋參照），惟其俸給銓敘權利之取 得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前 提。」依此解釋，公務人員俸給銓敘權利之取得，係 以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。公 立學校教師並非取得公務員任用法上之公務人員，故 8 公立學校教師未必可直接適用憲法第十八條有關人 民有服公職權利之規定；且其非釋字第六０五號解釋 所直接涵蓋之範圍；故難直接由憲法第十八條得到教 師亦應受制度性保障之結論。然本席認為，應可透過 憲法第二十二條「凡人民之其他自由及權利，不妨害 社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」之規定，使 公立學校教師在憲法上的地位及保障，不低於一般公 務人員所受之憲法上所要求的制度性保障。亦即，基 於類似情形應受類似保障的基本法理，應以憲法第二 十二條為基礎，使公立學校教師之俸給與銓敘等權 益，亦受法律層次的制度性保障。如未能使公立學校 教師權益受法律層次的制度性保障，則應與憲法保障 人民權利之意旨有違。 （三）由於公立學校教師就敘薪事項在憲法上有受法律層次 制度性保障之權，且由於其現行敘薪制度並未以法律 定之，故違反憲法制度性保障之旨；屬於對人民基本 權利保障之欠缺，而得適用憲法第二十三條法律保留 原則，宣告系爭辦法違憲。 肆、有關限時失效之相關問題 一、本號解釋係宣告系爭辦法至遲於屆滿三年時失其效力。 本席敬表同意 。 然此項限期失效與本院以往宣告立即或 限期失效之情形均有不同 。 以往遭宣告立即或限期失效 者，均為限制人民基本權利之法令；在失效後，該項限 制人民權利之法令即不再適用或援用 ， 人民權利則恢復 到沒有不當限制的狀態。惟本號解釋之情形，系爭辦法 失效後，如立法者尚未制定制度性保障的新法律，將使 9 公立學校教師薪俸給付失其依據。如發生此種情形，將 造成法制上及教學上的重大混亂現象 。 然參諸以往行政 及立法機關對本院解釋的執行情形 ， 本席認為應可合理 期待相關機關於限期之前完成必要立法 ， 而不至於有此 混亂情況發生。 二、本號解釋雖要求公立學校教師敘薪法制化，但並非表示 全國公立學校教師應一律適用齊頭式的薪俸結構 。 如何 在法制化的前提下，仍對積極進修、提升教學與研究能 力之教師給予優惠或彈性敘薪 ， 亦應一併納入立法時之 考量 。 相關機關在三年的緩衝期內必須研議及通過具前 瞻性的立法，時間並非十分充裕。 ### 6. 湯大法官德宗提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=438107) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同教師待遇應以法律定之，反對重要事項法律保留之論理。 > **核心主張**：多數意見以教師待遇除屬憲法第15條財產權保障外亦屬涉及公共利益之重大事項為由，要求以法律或法律明確授權之命令規定，這樣的「重要事項法律保留說」實際顛覆了本院向來對法律保留原則的理解，蓋憲法第23條僅屬侵害（干涉）保留。本件解釋之論理實由「重要事項法律保留說」、教師法第20條與教育基本法第8條之「法律上法律保留說」，以及「立法怠惰對治說」三者混用而成。若循此推論，此後凡大法官認為重要而尚未完成立法之過渡性、替代性命令（實際多至不可勝數），將一概宣告違憲並使定期失效，大法官勢將逕代立法者判斷孰為重要事項。何不循釋字第643號之例，以「併此指明」督促有關機關儘速立法，而必以釋憲機關之威信作為賭注。 > **與多數意見的差異**：本意見贊同公立高中以下學校教師之待遇應以法律規定之結論，歧異在於多數意見所採之論理將本院辛苦確立的層級化法律保留原則一舉推翻。為維繫權力分立原則，權力相互尊重與權力相互制衡必須兼顧。本意見並憂慮：若立法者未於三年內完成立法而系爭辦法又已失效，屆時公立高中以下教師將無敘薪依據。 1 釋字第七０七號解釋 部分不同意見書 大法官 湯德宗 本件聲請人為國小教師，於民國九十二年至九十四年間 帶職帶薪進修取得碩士學位後，申請改敘較高薪級時，因不 服教育部「公立學校教職員敘薪辦法」1（下稱「辦法」）暨 該辦法第二條所附 「公立學校教職員敘薪標準表說明」（ 下 稱「說明」 ）第五點第一項 2關於「在職進修取得較高學歷改 按新學歷起敘時，不予採計進修期間內服務成績優良年資」 之規定，遞經訴願 3、行政訴訟 4等程序皆未獲救濟；爰依大 法官審理案件法第五條第一項第二款規定，以確定終局判決 所適用之前揭規定有牴觸憲法之疑義，聲請本院解釋憲法。 本件解釋意旨，一言以蔽之，即 「公立高中以下教師之 敘薪須以法律（或法律明確授權之命令）規定，始為合憲」。 理由是： 1. 「教師待遇……關係教師生活之保障，除屬憲法第十五條 1 中華民國六十二年九月十三日（六二）台參字第二三四０一號令訂定發布，九 十三年十二月二十二日台參字第０九三０一七一四九六 A 號令最新修正發布。 2 參見公立學校教職員敘薪標準表說明(93/12/22 最新修正)第五點第一項（「教師 在職進修取得較高學歷申請改敘時 ， 得改按新學歷起敘 ， 並採計不含進修期間之 服務成績優良年資，在本職最高薪範圍內按年提敘」）。 3 參見教育部台訴字第０九六００四六五０九 A 號訴願決定書 （九十六年六月一 日 ）。 4 參見臺中高等行政法院九十六年度訴字第二八二號判決（九十 六年九月二十 日） ；最高行政法院九十八年判字第九五九號判決（九十八年八月二十日） 。 2 財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項」5，自應以 法律定之（按：是即所謂「重要事項法律保留說」）。 2. 教師法（84/08/09）第二十條 6、教育基本法（88/06/23） 第八條第一項 7，分別明定教師之待遇應以法律定之 ，惟迄 未完成立法 8（按：暫且稱為「法律上法律保留說」）。 3. 「系爭辦法固係教師待遇相關法律制定前之因應措施，惟 此種情形實不宜任其長久繼續存在」9，是「相關機關應於本 解釋公布之日起三年內，依本解釋意旨，制定上開教師待遇 相關法律……屆期未完成制定者，系爭辦法關於上開教師部 分之規定 ， 失其效力」10（ 按：暫且稱為「立法怠惰對治說」）。 本席 贊同公立高中以下學校教師之待遇應以法律規 定 之，但欠難認同多數意見的論理，更為本件解釋的後果感到 憂慮。會中力爭未果，只得更抒己見，供來者鑒察。 一、本件解釋實際推翻了本院向來關於「法律保留原則」 的理解 5 參見解釋理由書第一段。 6 參見教師法第二十條（「教師之待遇，另以法律定之」）。 惟行政院迄未依同法第三十九條前段（ 「本法自公布日施行。但待遇、退休、撫 卹、離職、資遣、保險部分之施行日期，由行政院以命令定之」 ） ，以命令確定施 行日期。 7 參見教育基本法第八條第一項（「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務， 應以法律定之，教師之專業自主應予尊重」）。 8 參見解釋理由書第二段。 9 參見解釋理由書第二段。 10 參見解釋理由書第三段。 3 本件解釋認為：公立高中以下學校教師待遇 ，因事涉公 共利益之重大事項，須以法律（或法律明確授權之命令）規 定；系爭「辦法」及「說明」欠缺法律依據，故而違憲。這 樣的「重要事項法律保留說」實際顛覆了本院大法官向來有 關「法律保留原則」的理解！析言之： 1. 憲法第二十三條僅屬「侵害（干涉）保留」 所謂「侵害（干涉）保留」係指為保障人民之自由權利， 免於遭受國家之恣意「侵害或干涉」，而要求至少 11須有人民 之代表，經過審慎（三讀）程序，思辨合議 之「法律」12作 為依據。反之，「侵害或干涉 」以外的事項（俗稱「給付或 授益」行政） ，則不以「法律」依據為必要。準此，本件除 非能證明系爭規定--高中以下教師在職進修取得較高學歷改 按新學歷起敘時， 不予採計進修期間內服務成績優良年資 -- 「侵害」了聲請人「憲法上所保障的權利」，否則即不能認 為違反憲法第二十三條規定之「法律保留原則」 。 本件多數意見除了泛稱「教師待遇涉及憲法第十五條之 11 憲法第二十三條規定： 「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、 避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之 」 。是該條兼含「比例原則」與「法律保留原則」。 關於比例原則之操作，參見湯德宗， 〈違憲審查基準體系建構初探--「階層式比 例原則」構想〉 ，輯於廖福特（主編） ， 《憲法解釋之理論與實務》 （第六輯） ，頁 619 以下（2009 年 7 月）。 12 參見憲法第一七 0 條（ 「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法 律 」）。 4 財產權保障」外，並未論述系爭規定如何「侵害」聲請人於 憲法上所保障之「何種」權利。因為無法形成違反 「侵害 （干 涉）保留」的論證，多數意見只好泛稱系爭規定「與憲法上 法律保留原則有違」，避免援引憲法第二十三條。 2.「重要事項法律保留」原則於法無據 然，何謂「憲法上法律保留原則」？ 除了憲法第二十三 條所規定的「侵害（或干涉）保留」，還有「其他」意義的 法律保留原則？解釋理由書第二段乃 援引本院三件解釋先 例，嘗試證立「重要事項法律保留原則」。謂： 「政府之行政措施 雖未限制人民之自由權利 ，但 如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等 重 大事項者 ，原則上仍應有法律 或法律明確之授權 為依據……（本院釋字第四四三號、第六一四號、 第六五八號解釋參照） 」 。 惟，細繹前開三件解釋先例，皆不足以證立「重要事項法律 保留原則」。 2.1 釋字第四四三號解釋「層級化法律保留原則」並非「重 要事項法律保留原則」 首先，釋字第四三三號解釋所謂「層級化法律保留原則」 並非「重要事項法律保留原則」。其原因有二。 第一，該號 5 解釋（解釋理由書第一段）固闡釋著名的「層級化法律保留」 原則，謂： 「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予 以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、 內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理 之差異……涉及人民其他自由權利之限制者，亦 應由法律加以規定……關於給付行政措施，其受 法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆」。 如以為本件多數意見所 謂「憲法上法律保留原則」即是 「重要事項法律保留原則」，則其意涵顯與「 層級化法律保 留」之意旨--應按系爭事務之本質，適用不同密度的法律保 留--相左。本件多數意見顯然將「教師敘薪」與「限制人民 權益」同視，而適用相同密度的法律保留，乃能得出「公立 高中以下學校教師待遇唯有以法律或法律明確授權之命令 規定，始為合憲」的結論！ 第二，雖然釋字第四四三號解釋與本件解釋之 客體皆屬 未有法律授權之行政命令（釋字第四四三號解釋之審查客體 為行政院發布之徵兵規則，委由內政部訂定之役男出境處理 辦法） ，然兩者性質迥異。 釋字第四四三號解釋 涉及國家以 系爭命令限制役男出國旅行， 而「侵害」（干涉）人民「遷 徙自由」 的作為 ；本案則是國家以系爭命令「提供」教師「敘 薪支俸」的作為。釋字第四四三號解釋為典型的「侵害」（干 涉）行政，故大法官明白援引憲法第二十三條，宣告系爭限 6 制「欠缺法律授權之依據」而違憲；核其性質乃「侵害（干 涉）事項保 留 」。反之，本案首次宣示：教師敘薪因事涉公 共利益之重大事項，故 僅能以法律（或法律明確授權之命令） 規定；核其性質乃指「重要事項保留」。兩者迥異，何能劃 上等號？！ 2.2 釋字第六一四號解釋 亦無從導出「重要事項保留原 則」 其次，釋字第六一四號解釋僅釋示：「惟曾任公營事業人 員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大 事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之 為宜」，並未 以系爭命令（公務人員退休法施行細則第十二條第三項）尚 非法律，即認 其違反「法律保留原則」 ，宣告違憲。如以為 上開釋示所 謂「以法律規定為宜」，即是本件多數意見所謂 「憲法上法律保留原則」 ，則應注意釋字第六一四號解釋並 未釋示：凡涉及公共利益之重大事項，而未以法律（或法律 明確授權之命令）規定者，即屬「 違憲」，遑論使繫爭命令 定期失效！ 猶值注意者，釋字第六一四號解釋 明白釋示：公務人員 服務於公營事業期間之年資，得否併為公務人員退休金計算 之基礎，「憲法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧 公務人員生活之意旨，以法律定之。 在此類法律制定施行 7 前，主管機關依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關 規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由 權利 ，尚難謂與 憲法第二十三條規定之法律保留原則 有 違」，明確表示：憲法第二十三條規定之法律保留原則 ，並 非「重要事項法律保留原則」！ 2.3 釋字第六五八號解釋亦無由導出「重要事項保留原 則」 最後，案情與本案最接近的解釋先例當屬釋字第六五八 號解釋。兩案同涉年資採計問題（本件為教師，釋字第六五 八號解釋為公務人員）；且釋字第六五八號之解釋理由書確 謂 ：「公務人員……退休年資採計事項，為國家對公務人員 實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內 容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深 遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事 項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之」。 然，釋字第六五八號解釋乃以系爭命令 （公務人員退休 法施行細則第十三條第二項 ）13限縮了母法（公務人員退休 法）的適用，對於再任公務人員者依憲法第十八條服公職之 13 公務人員退休法施行細則第十三條第二項：「前項人員重行退休時，其退休金 基數或百分比連同以前退休 （職、伍） 金基數或百分比或資遣給與合併計算，以 不超過本法第六條及第十六條之一第一項所定最高標準為限，其以前退休 （職、 伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」 8 權利所衍生之「退休金請求權」14增加了法律所無之「限制」 為理由，而宣告其「 與憲法第二十三條法律保留原則有違」。 是前揭 解釋理由書所 謂「公務人員 ……退休年資採計事 項……對於公務人員退休金請 求權之內容有重大影響 …… 自須以法律明定之」，殆僅屬「旁論」 ，是該號解釋並未（如 本件多數意見）以之宣告系爭命令違憲並定期失效。反觀本 件解釋，因憲法關於教師之待遇並無明文 15，且未有類似大 法官釋字第六０五號解釋與第六五八號之解釋，是本件系爭 命令是否「侵害」聲請人憲法上所保障之「何種」權利，並 非明確，猶待論證。如何能援引釋字第六五八號解釋，而得 出所謂 「憲法上法律保留原則」 即是「重要事項保留原則」 ？ 綜上，多數意見所引三件解釋先例無一能夠證立：「國家 於侵害（或干涉）以外之其他作為，亦概須有法律依據，否 則即屬違反『 憲法上法律保留原則』」的命題。多數意見試 圖將「憲法上法律保留原則」詮釋為「重要事項法律保留原 則」，然既無憲法依據，又 乏解釋先例支持，只是想當 然爾 的設想。 3. 多數意見關於「重要事項法律保留」說的論證明顯存 14 參見釋字第六０五號解釋文（ 「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在 保障人民有依法令從事於公務 ， 暨由此衍生享有之身分保障 、 俸給與退休金等權 利」）。並參見釋字第六五八號解釋之解釋理由書。 15 本件解釋理由書第一段雖然提到憲法第一百六十五條（「國家應保障教育、 科學、藝術工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇」），然並未 進一步論證其為憲法所保障之 「教師待遇請求權」 。遑論以基本國策之規定作為 人民「憲法上保障之權利」，猶需縝密之說理。 9 在邏輯謬誤 讀者只需將本件解釋理由書第一段第一句（ 「基於憲法上 法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利， 但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項 者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據 」）與同段 最末一句（「是有關教師之待遇事項，自 應以法律或法律明 確授權之命令予以規範，始為憲法所許」），合而觀之即可察 知多數意見的邏輯謬誤。所謂「 原則上應以法律定之 」，豈 能推出「唯以法律定之始為合憲」的結論？！由此益見「憲 法上法律保留原則」固期許教師待遇以法律定之，但並未如 「重要事項法律保留原則」之禁止教師待遇以命令定之。兩 者絕非同一。 其實，憲法從未要求「侵害或干涉（人民自由權利）」以 外之一切國家行為，一概須以「法律」為依據。本件多數意 見不思嚴肅面對侵害（干涉）行政與給付（受益）行政往往 難以截然區分的難題 16，悉心研求如何調整「侵害（干涉） 保留」原則之適用，竟圖含糊引用解釋先例，逕將「憲法上 法律保留原則」悄悄質變為「重要事項保留」 ，委實難以贊 16 按吾人於今日社會生活中之權利（或利益） ，絕大多數係由法律或命令所創 設，而法令創設權利之初多併附有限制（條件） 。本件系爭「辦法」既給予公立 高中以下學校教師於取得較高學歷後 ， 得申請改按新學歷敘薪之權利， 亦附有敘 薪時不得採計進修期間服務年資之限制。本件聲請人既欲獲得改敘的利益 ， 又不 欲受年資採計之限制，此際究應定性為「侵害」抑或「受益」？ 另，本件聲請人改敘之結果，較不改敘而採計進修期間服務年資之結果，實際仍 為有利。「侵害」之說似是亦難成立。 10 同，本院解釋先例並非不能變更 17，但應仔細評估利弊，翔 實論證，坦蕩為之。 法制完善是條漫長且無止境的道路，必須一步一腳印地 篤實踐履 ， 躁進取巧18終難為功 。憲法第二十三條僅要求 （限 制）國家「侵害」人民憲法上所保障之自由權利時，須有法 律依據，而未要求國家所有施政作為一概須有法律依據，實 有深意藏焉。 二、 「重要事項保留」旨在維護立法權力，非為課予立法 義務 本件多數意見自知「 憲法上法律保留原則」 並非「重要 事項法律保留原則」，復難以由前引解釋先例證立，乃更（於 解釋理由書第 二段）援引所謂「重要事項保留理論」 ，以求 補強。殊不知，「重要事項保留」旨在維護立法權力，非為 17 本院變更解釋先例者所在多有，例如釋字第六五二號解釋（ 「逾期未發給補償 費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力， 本院釋字第五一六號解釋應予補 充」 ） ；釋字第五七二號解釋（ 「如僅對法律是否違憲發生疑義，或系爭法律有合 憲解釋之可能者 ， 尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由 。 本院釋 字第三七一號解釋，應予補充」 ） ；釋字第六八四號解釋 （大學對學生所為行政處 分或其他公權力措施 ， 如侵害學生受教育權或其他基本權利 ， 即使非屬退學或類 此之處分，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，「在此範圍內， 本院釋字第 三八二號解釋應予變更」）； 釋 字第五五六號解釋（ 「本院釋字第六十八號解釋前 段……併同與該號解釋相同之本院其他解釋（院字第六六七號 、 釋字第一二九號 解釋），關於參加犯罪組織是否繼續及對舉證責任分擔之釋示，與本件解釋意旨 不符部分，應予變更」）。 18 本件聲請人聲請解釋：其帶職帶薪進修期間服務年資（三年）不予採計，是 否違憲？本號解釋答以 ： 整個教師敘薪制度未以法律定之 ， 違憲 。 無異答非所問 。 蓋嗣如立法者將系爭敘薪辦法全文照錄 ， 制定為法律 ， 本件聲請人是否應再次聲 請解釋，始得解惑？！ 11 課予立法義務。 所謂「重要事項保留」 理論，一稱 「重要性理論」 ，指「凡 立法者認為重要之事項，即得立法 加以規定」。一般舉「重 要事項保留」理論乃為說明我國現制並無所謂「行政保留」 事項，以與法國第五共和憲法相區別。按法國憲法先於第三 十四條第二、三、四項列舉 「應以法律規定之事項範圍」 （法 律保留事項） ， 繼於第三十七條第一項19規定 ， 非屬憲法第三 十四條所列舉之範圍，概屬命令之範疇（命令保留 事項）。 行政機關之「命令保留」與立法機關之「法律保留」 ，遂成 「分庭抗禮」之勢。故「重要事項保留」理論原在維護「立 法權」，避免「行政權」之攘 奪，以貫徹「依法行政」的原 則 20。 茲依本件解釋， 凡屬（大法官認為）重要之事項，立法 者即有立法之義務；如不立法，即屬違憲。如此「重要事項 保留」遂由「維護立法者的立法權力」 ，質變為「課予立法 者以立法義務」。此不啻為對 「重要事項保留」之嚴重誤解！ 需併說明者 ，所謂「法律保留」依其法源，可分為「憲 19 See Constitution de 1958, Article 37 ( “Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire”). 20 「依法行政」原則旨在使行政行為受法律及一般法律原則之拘束，並可區分 為「法律優越」 （V orrang des Gesetzes）及「法律保留」 （V orbehalt des Gesetzes） 兩項次原則，詳見吳庚， 《行政法之理論與實用》 ，頁83（2012 年 10 月，第十二 版 ）。 12 法規定應以法律定之」 21之「憲法上法律保留」 與「法律規 定應另以法律定之」之「法律上的法律保留」兩種。然，僅 「憲法上法律保留」能課立法者以立法之義務，至於「法律 上的法律保留」，例如：中央法規標準法第五條第一項第四 款所謂「其他重要事項之應以法律定之者」 ，以及本件解釋 理由書第三段所引教育基本法第八條第一項及迄未施行之 教師法第二十條所謂「教師之待遇，應以法律定之」等，乃 立法者的自我期許，並無法律拘束力，遑論作為大法官宣告 「違憲」的依據。 三、「權力相互尊重」與「權力相互制衡」乃「權力分立 原則」不可偏廢的兩個面向 本件解釋最值商榷者，乃 在於多數大法官關於 釋憲機關 角色扮演的認知。本來，所謂「重要事項保留」理論，應由 立法者判斷何者為重要事項，進而制定法律予以規範，並就 其立法之 結果或不立法之 懈怠，向人民負責— 人民得以 選 舉、罷免、創制或複決等途徑，使立法者負起政治責任。 茲本件解釋以「事涉公共利益之重大事項」為由，宣告 系爭敘薪辦法及說明 「未經法律之授權」 而違憲 ， 並指示 「相 關機關應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨，制定 教師待遇相關法律，以完成教師待遇之法制化，屆期未完成 21 參見憲法第二十三條（參註 11）及第十九條（ 「人民有依法律納稅之義務」 ） 。 13 制定者，系爭辦法關於上開教師部分之規定，失其效力 」。 此後大法官果將逕代立法者，判斷孰為「重要事項」？本席 深信，為維繫權力分立原則於不墜， 「權力相互尊重」 與 「權 力相互制衡」必須兼顧。22 本件告別二０一二年的 封箱之作，剝去冠冕堂皇、似曾 相識的辭藻後，究竟剩下什麼？當激情褪去，大法官將如何 自處？而今而後， 凡大法官認為「重要之 事項」，而「尚未 完成立法」之過渡性、替代性命令（實際多至不可勝數）， 將一概宣告違憲，並使定期失效？何以本件多數不惜將本院 釋憲六十餘年來辛苦確立的「層級化法律保留原則」一舉扔 進垃圾桶？何不循例 23以「併此指明」之方式，督促有關機 關儘速立法，而必以釋憲機關之威信作為賭注？24本件多數 果真確信「重要事項法律保留原則」乃對治「立法懈怠」之 良方？我們何時才能擺脫「法律保留」的迷思？ 爾愛其羊，我愛其禮。本席豈保守 之人，何時 竟成保守 之人！ 22 參見湯德宗， 〈 「權力分立原則」 解釋案〉 ，收於氏著 《權力分立新論 （卷二） 》 ， 頁 316～321（2005 年 4 月 ）。 23 例如釋字第六四三號解釋（「關於商業團體會務工作人員之管理及財務之處 理，涉及商業團體財產權及契約自由之限制 ， 且關係退休會務工作人員權益之保 障，乃有關人民權利義務之重要事項，為貫徹憲法保護人民權利之意旨，自以法 律明文規定為宜，主管機關應儘速通盤檢討修正，併予指明」）。 24 如果立法者未遵照本號解釋於三年內完成相關立法，而系爭辦法又已失效， 屆時公立高中以下教師將如何敘薪？ ## 相關法條 - [[中華民國憲法第15、165條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第289號解釋]] - [[司法院釋字第443號解釋]] - [[司法院釋字第614號解釋]] - [[司法院釋字第658號解釋]] - [[教師法第19、20、39條]]（版本 84.08.09） - [[教育基本法第8條第1項、第17條]]（版本 88.06.23） - [[教育部九十三年十二月二十二日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附公立學校教職員敘薪標準表說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規定]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：公立高中以下教師敘薪僅以行政命令規範，違反法律保留，三年後失效。 **爭點拆解** 教育部訂定的公立學校教職員敘薪辦法（含附表及所附敘薪標準表說明），規範公立高級中等以下學校教師的薪級、薪額、計敘標準、本職最高薪級以及在職進修取得較高學歷後的改敘。聲請人原本只針對標準表說明第五點第一項，質疑教師在職進修取得較高學歷改按新學歷起敘時，不採計進修期間服務成績優良年資的規定。爭點在於教師待遇這類事項，可不可以長期只靠沒有法律授權的行政命令來處理。 **結論與理由** 解釋認為行政措施縱使未限制人民自由權利，只要涉及公共利益或實現人民基本權利保障的重大事項，原則上仍須有法律或法律明確授權為依據。教師待遇包括敘薪核計，既屬憲法第15條財產權保障範圍，也涉及憲法第165條國家應保障教育工作者生活的要求，屬重大事項，必須以法律或法律明確授權的命令規範。系爭辦法自62年訂定施行至今，其間教師法第20條與教育基本法第8條第1項均已明定教師待遇應以法律定之，卻遲未完成立法，此種過渡狀態不宜長久維持。因此宣告系爭辦法關於上開教師部分違反法律保留原則。考量待遇制度的規劃需要時間，給予相關機關三年期限完成教師待遇法制化，屆期未完成者該部分規定失其效力。 **在體系中的位置** 屬於法律保留原則的射程擴張，即使是給付性或非限制性的行政措施，只要涉及重大事項仍受法律保留拘束，並援引釋字第443號、第614號、第658號建立此一標準。同時把憲法第165條教育工作者生活保障與第15條財產權結合，作為「重大事項」的判斷依據。程序面上援引釋字第289號，說明聲請人雖僅針對附表說明的一小部分聲請，但該說明既屬辦法一部分，大法官得以整個辦法為解釋對象。定期失效的設計實質上是課予立法者制定教師待遇法的義務。