--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第714號" 案名: "土污法施行前污染行為人之責任案" 公布日期: "2013-11-15" 公布日期_民國: "102年11月15日" 院令字號: "" 爭點: "土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？" 相關法條: ["中華民國憲法第15、23條", "土壤及地下水污染整治法第一條、第二條第十二款、第四十八條", "廢棄物清理法第13條", "廢棄物清理法臺灣省施行細則第十八條、第二十條（六十四年五月二十一日訂定發布、九十一年二月一日廢止）"] 意見書篇數: 7 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310895" 抓取時間: "2026-07-27T14:51:56+0800" --- # 釋字第714號【土污法施行前污染行為人之責任案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310895) · 公布 102年11月15日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　中華民國八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條規定：「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第二十三條之比例原則，與憲法第十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。 ## 理由書 **（1）** 　　八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第四十八條規定：「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」（下稱系爭規定）所列規定係課污染行為人就土污法施行後仍繼續存在之污染狀況，有避免污染擴大及除去之整治等相關義務，以防止或減輕該污染對國民健康及環境之危害，並對違反土污法所定前述義務之處罰及強制執行。系爭規定將所列規定適用於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人（下稱施行前之污染行為人），使其就土污法施行後之污染狀況負整治義務等。其意旨僅在揭示前述整治義務以仍繼續存在之污染狀況為規範客體，不因污染之行為發生於土污法施行前或施行後而有所不同；反之，施行前終了之污染行為，如於施行後已無污染狀況，系爭規定則無適用之餘地，是尚難謂牴觸法律不溯及既往原則。且依土污法第二條第十二款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物。」該污染係由施行前之污染行為人之非法行為（例如六十三年七月二十六日制定公布之廢棄物清理法第十三條；六十四年五月二十一日訂定發布、九十一年二月一日廢止之同法臺灣省施行細則第十八條、第二十條規定）造成，亦無值得保護之信賴而須制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題。 **（2）** 　　土壤及地下水之污染多肇因於農、工、商之執業或營業行為，系爭規定課土污法施行前之污染行為人就施行後仍繼續存在之污染狀況負整治、支付費用及停業、停工等義務，即屬對憲法第十五條所保障之人民工作權、財產權及其內涵之營業自由所為限制，自應符合憲法第二十三條之比例原則。 **（3）** 　　查土污法之制定，係為整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康（土污法第一條參照）。系爭規定為妥善有效處理前述土壤或地下水污染問題，使土污法施行前發生而施行後仍繼續存在之污染問題可併予解決，俾能全面進行整治工作，避免污染繼續擴大，目的洵屬正當，且所採手段亦有助於上開目的之達成。 **（4）** 　　對施行前之污染行為人若不命其就現存污染狀況負整治責任，該污染狀況之危害，勢必由其他人或國家負擔，有違社會正義，並衝擊國家財政。是系爭規定明定施行前之污染行為人負整治責任，始足以妥善有效處理土壤及地下水污染問題，而又無其他侵害較小之手段可產生相同效果，自應認系爭規定係達成前述立法目的之必要手段。 **（5）** 　　土污法施行前發生之污染狀況於土污法施行後仍繼續存在者，將對國民健康及環境造成危害，須予以整治，方能妥善有效解決污染問題，以維公共利益。況施行前之污染行為人之污染行為原屬非法，在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之公共利益間，並非顯失均衡。綜上，系爭規定尚未牴觸憲法第二十三條之比例原則，與憲法保障人民工作權、財產權及其內涵之營業自由之意旨均無違背。 **（6）** 　　依土污法第二條第十二款規定，污染行為人指為該款所列各目行為之人。是系爭規定係以為上開污染行為之行為人為規範對象。至污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇，自亦不生系爭規定未區分污染行為人與概括繼受人之整治義務是否違反平等原則之問題，併此指明。 大法官會議主席　大法官　賴浩敏 　　　　　　　　大法官　蘇永欽　林錫堯　池啟明　李震山 　　　　　　　　　　　　蔡清遊　黃茂榮　陳　敏　葉百修 　　　　　　　　　　　　陳春生　陳新民　陳碧玉　黃璽君 　　　　　　　　　　　　羅昌發 　　　　　　　　　　　　（湯德宗大法官迴避審理本案） ## 意見書（7 篇） ### 1. 蘇大法官永欽提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=445672) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同合憲結論，並自構成要件事實完成的時點論證非溯及既往。 > **核心主張**：指出法律不溯及既往原則立基於法治國理念，主要在維護法秩序安定與保護人民信賴；溯及禁止僅在禁止行政與司法者以「解釋」溯及適用時具有絕對性，作為原則的溯及禁止則是憲法對立法者的原則性規範，在有重大公共利益及合理配套下例外仍得為不利溯及的立法。依釋字第六二〇號解釋，只有當特定法條的「所有」構成要件事實於新法生效施行前即已完全實現時，適用新法才有溯及既往的問題。土污法第四十八條所指涉的規定真正規範的是污染狀態的整治，僅以污染行為人為承擔整治義務的主體之一，並非單純對污染行為追究責任；其構成要件事實以法律適用時污染狀態仍然存在為必要，污染狀態若已不復存在即無整治義務，故其完成必然在法律施行後，不能認定為溯及既往的立法。 > **與多數意見的差異**：本席補充以民事法上侵權責任與排他責任的區分為佐證：排他責任以妨害狀態的存續為前提並以現存妨害者為請求對象，縱屬新法在適用上也不生溯及既往問題；公法上行為責任與狀態責任的區分迄今仍僅初步浮現，土污法系爭規定如何歸類確實不夠明確。不能僅因法條以污染行為人為義務與責任主體即認定為行為責任，並進而推論行為在新法施行前既已終了即屬溯及適用，此種推論過於粗糙。就信賴保護，本席贊同多數意見的權衡：污染行為人在定義上即以非法者為限，其行為依行為時法即屬違法，縱不能預見新法亦無值得保護的信賴。 1 釋字第七一四號解釋協同意見書 大法官 蘇永欽 法律不溯及既往原則立基於法治國的理念，主要是為了 維護法秩序的安定並保護人民的信賴。國家既不能期待人民 現在的行為合乎未來法令的要求，便不能要求新的法律規定 適用於之前已經發生的事件，但如果對人民有利或新法僅屬 程序性質，無關價值或利益決定，即無此問題。而且溯及的 禁止，也僅在禁止行政和司法者通過法的「解釋」去溯及適 用時，因為違反合理解釋方法而有其絕對性。作為原則的溯 及禁止，指的是以「立法」要求溯及適用，反而只能視為憲 法對立法者的原則性規範，並非在任何情形都一律禁止，由 民選國會制訂的法律因有強大民主正當性，在有重大公共利 益及合理配套下，例外仍得為不利溯及的立法，特別於社會 在認知或價值上有重大改變，非溯及適用不足以進行根本性 的改革時 ， 如對受不利者仍有一定信賴保護 ， 仍為憲法所許 。 又人類生活恆有其連續性，法律何時構成溯及適用，自 應先予辨明。新法規範的構成要件事實，如在新法施行前已 開始進行，即以其適用有違不利溯及的禁止，雖然對於法安 定的維護與人民信賴的保護最為徹底，但這樣的解釋也勢將 2 使法律難以跟上現代社會的快速節奏，不論管制性或給付性 的法律，或建構基本社會制度、具體化人民基本義務的法 律，其規範功能都將因此大幅減弱，其極端者甚至到喪失規 範意義的程度。從保護人民的角度來看，這樣的操作通常也 過於低估了人民面對社會變遷，原可期待的評估、吸收風險 及預防、調適的能力。在快速變遷的現代社會，人民本來要 為各種變動預為準備，此一解釋造成的法律規範功能大幅弱 化，既不能同一程度的降低人民排除風險投入的成本，便是 一種不必要的過度操作。此所以本院才會在釋字第六二０號 解釋中就不溯既往的範圍作了明確的闡釋：「新法規範之法 律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要 件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明 文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之 新法，根據新法定其法律效果。」換言之，只有當特定法條 的「所有」構成要件事實於新法生效施行前即已完全實現 時，適用新法才有法律溯及既往的問題。 但構成要件事實是否已經實現，在個別情形有時仍不易 判斷。其以行為為規範對象者，行為如於法律施行前即已完 成，通常即為構成要件事實的實現，而該法律就該行為所定 3 效果如令其對行為人發生，當然就是法律的溯及適用。就本 案而言，土污法第四十八條是以同法若干規定「於本法實行 前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」，從表面 上看，所要溯及適用的規定似乎就是以污染行為為其規範對 象，但進一步閱讀其內容即知，這些規定真正規範的是污染 狀態的整治，僅以污染行為人為承擔整治義務的主體之一， 並非單純對污染行為追究責任。因此構成要件事實並非於污 染行為終了，或污染狀態出現即已完全實現，而是以法律適 用時污染狀態仍然存在為必要的構成要件事實，污染狀態若 已不復存在，即無整治義務可言，所以和單純追究污染行為 責任的規定不同。後者如果溯及適用，則不論發生於法律施 行前的污染行為和污染狀態在法律適用時是否仍然存續，都 不影響行為責任的追究。本件系爭規定有關整治義務的開 始，卻以污染行為和污染狀態仍然存續為必要，正如解釋理 由書所示，「施行前終了之污染行為，如於施行後已無污染 狀況，系爭規定則無適用之餘地」，從這個角度看，污染狀 態的存續便是必要的構成要件事實，其完成必然在法律施行 後，因此不能認定系爭規定屬於溯及既往的立法，從而是否 屬於可溯及的例外，有無違反不利溯及的禁止原則，即無進 4 一步探究的必要。 民事法上從追究違法行為觀點建立的侵權責任 （deliktische Haftung）， 和從貫徹絕對權排他功能觀點建立的 排他責任（ negatorische Haftung ），已發展出相當清晰的法 理，從而不論在主觀歸責要件（是否以過失為必要）、請求 權對象（侵害者還是妨害者）和請求權內容（回到應然財產 狀態還是現存妨害的排除）上都有清楚的區分，而可以競合 並存。排他責任以妨害狀態的存續為前提，且以現存的妨害 者（Störer） 為請求對象，因此縱屬新法，在適用上也不生溯 及既往的問題。公法上迄今仍僅初步浮現違法行為責任和狀 態責任的區分，土污法系爭規定如何歸類，確實不夠明確。 但在溯及禁止原則上，不能僅因法條以污染行為人為義務和 責任主體，即認定為行為責任，並進而推論行為在新法施行 前既已終了，此一責任的課與即為溯及適用，這樣的推論當 然是過於粗糙，本件解釋應可釋疑。 在非真正溯及的情形，雖不違反法律不溯既往的原則， 但行為人無法預見未來的新法，其無效的投入和可期待利益 的喪失，如相當普遍的存在且有一定嚴重性，可否基於信賴 保護原則給予一定的緩衝（過渡條款）或補救，仍應綜合考 5 量是否確有值得保護的信賴、公益與損害程度等，本院迄今 已有十餘號解釋與此有關，有肯定過渡條款的緩和者（如釋 字第三五二號、第五三八號、第五七七號、第六０五等號解 釋）， 乃至認定未設過渡條款或違反信賴保護而屬違憲者（如 釋字第五二五號、第五二九號、第五八九號等解釋）。但如 有關夫妻法定財產制下剩餘財產分配請求權規定的釋字第 六二０號解釋，即考量憲法增修條文「促進」兩性地位平等 的明文規定，此一強有力的價值決定使得過渡條款反而欠缺 正當性（之前的釋字第四一０號解釋已有此意旨）。本件解 釋不認為對於污染行為人有給予補充的信賴保護的必要，主 要考量的是此處污染行為人在定義上即以非法者為限，即其 行為依行為時法即屬違法，故縱使行為時尚無法預見新法， 也無值得保護的信賴可言。從此處的信賴保護寧屬在確認無 違反溯及禁止原則後，例外提供的補充保護，其認定本應較 為嚴格來看，本席對此權衡結果同樣敬表贊同。 ### 2. 林大法官錫堯提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=445673) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：系爭規定屬行為責任但為不真正溯及既往，應依該模式審查。 > **核心主張**：主張系爭規定係「行為責任」之規定而非「狀態責任」之規定，但並非「真正溯及既往」而是「不真正溯及既往」之規定，因此對其違憲審查應依不真正溯及既往的模式判斷。說明行為責任係自然人或法人因其行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任，狀態責任則指物之所有人或對物有事實管領力者，基於對物的支配力，就物之狀態所生危害負防止或排除的自己責任，其理論依據在於財產權的社會義務。強調行為責任與狀態責任的區分，與是否溯及既往、屬真正或不真正溯及既往，兩種分類的問題性不同，不能混為一談；認系爭規定屬行為責任並不表示必然是真正溯及既往。 > **與多數意見的差異**：本席與多數意見結論一致，差異在於就行為責任、狀態責任及溯及既往類型的定性明確表態，以釐清審查模式。就信賴保護，指出施行前的污染行為人既已有非法行為在先而無值得保護的信賴，復難認其對舊法之存續有何信賴利益；縱認有之，其信賴利益係個別的財產權乃至工作權，與防止或減輕污染對國民健康及環境危害的重要公益相權衡，仍以後者較具優越地位。既未符合信賴保護的各項要件，亦無另訂過渡條款或其他合理補救措施的問題。 1 釋字第七一四號解釋 釋字第七一四號解釋 釋字第七一四號解釋 釋字第七一四號解釋 協同意見書 協同意見書 協同意見書 協同意見書 大法官 大法官 大法官 大法官 林錫堯 林錫堯 林錫堯 林錫堯 系爭規定（即中華民國八十九年二月二日制定公布之土 壤及地下水污染整治法第四十八條規定： 「第七條、第十二 條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十 六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發 生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」 ）究係屬「行 為責任」或「狀態責任」之規定？又究係屬「真正溯及既往」 或「不真正溯及既往」之規定？以下僅就此二問題及其相關 問題，表示個人意見，以期釐清。 本文認為 本文認為 本文認為 本文認為：： ：：系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係「「 「「行為責任 行為責任 行為責任 行為責任」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定，， ，，而非 而非 而非 而非「「 「「狀狀 狀狀 態責任 態責任 態責任 態責任」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定；； ；；但並非 但並非 但並非 但並非「「 「「真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定，， ，，而是 而是 而是 而是「「 「「不不 不不 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定。。 。。因此 因此 因此 因此，， ，，對系爭規定之違憲審查 對系爭規定之違憲審查 對系爭規定之違憲審查 對系爭規定之違憲審查，， ，，應應 應應 依依 依依「「 「「不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往」」 」」之違憲審查模式 之違憲審查模式 之違憲審查模式 之違憲審查模式，， ，，加以判斷 加以判斷 加以判斷 加以判斷。。 。。茲說明 茲說明 茲說明 茲說明 如下 如下 如下 如下：： ：： 一一 一一、、 、、系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係「「 「「行為責任 行為責任 行為責任 行為責任」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定，， ，，而非 而非 而非 而非「「 「「狀態責任 狀態責任 狀態責任 狀態責任」」 」」之之 之之 規定 規定 規定 規定 按我國學者與司法實務均對行為責任與狀態責任之概 念及其區別，有所說明。此一區別，當係因法律規定不同之 歸責型態，而異其理論依據，從而就相關法規規定之解釋與 適用方法容有不同之指導原則。至於此類規定是否屬「溯及 既往」之規定？係屬「真正溯及既往」或「不真正溯及既往」 之規定？有否違反行政法規不溯及既往原則（解釋理由書稱 「法律不溯及既往原則」 ）？係屬另一問題。上述二種分類 之問題性不同，不能混為一談。換言之，如認系爭規定係 「行 為責任」之規定，並不表示必然是「真正溯及既往」之規定。 2 學者討論行為責任與狀態責任之區別，認為：所謂行為 責任，係自然人或法人等因其行為導致公共安全或秩序產生 危害而應負之責任。而所謂狀態責任，係指物之所有人或對 物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產 生之危害，負有防止或排除危害（或稱「排除危險狀態或回 復安全狀態」 ）之自己責任。狀態責任之理論依據在於財產 權之社會義務。並進而討論狀態責任之要件、基於狀態責任 所生義務之內容與界限、此類義務之繼受、責任人競合之選 擇等問題。司法實務見解亦認為，所謂「狀態責任」 ，係對 物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危 險、回復安全之義務；相對地，所謂「行為責任」係指因自 身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之 義務。換言之，狀態責任係一種對物責任，狀態責任所致之 義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，回復物 之安全狀態的義務，此等義務本身並無「人的行為」要素存 在 1 。 系爭規定既已明文規定適用於「本法施行前已發生土壤 或地下水污染之污染行為人」 ，而非適用於「土地所有人或 其他對物的狀態具有事實管領力之人」 ，立法意旨已甚明 確，其規定之歸責型態，並非上述之狀態責任，而是行為責 任。自不宜以狀態責任之理論與指導原則，解讀系爭規定。 二二 二二、、 、、系爭規定並非 系爭規定並非 系爭規定並非 系爭規定並非「「 「「真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定，， ，，而是 而是 而是 而是「「 「「不真正 不真正 不真正 不真正 溯及既往 溯及既往 溯及既往 溯及既往」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定 （（ （（一一 一一） 「 ） 「 ） 「 ） 「真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往」」 」」與與 與與「「 「「不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往」」 」」概念之區分 概念之區分 概念之區分 概念之區分 本案係以「法律不溯及既往原則」 （本文則以「行政法 1 詳見林錫堯，行政罰法，2012 年 11 月版，第 38 頁以下。 3 規不溯及既往原則」稱之） 、信賴保護原則 2 與比例原審查系 爭規定。 按行政法規不溯及既往原則係自法治國家法安定性原 則內涵之信賴保護原則推論而來 3 。基於信賴保護原則，人民 因相信既存的法律秩序，而安排其生活或處置其財產者，不 能因法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損失，因 此，禁止行政法規溯及既往，俾維持法律生活之安定，保障 人民之既得權益，並維護法律尊嚴。而法安定性係要求國家 決定之「穩定性 Beständigkeit」 ，但為求進步，不可能不改 變。因此究竟國家行為得改變之程度為何？此容因行政、立 法、司法等權力之不同而異，特別在法規之變動時，因人民 對法秩序之信賴，是法秩序之基礎，故其信賴特別值得保 護，任何使信賴落空之行為，均須檢驗其變更利益；且考量 存續利益，有時必須採取過渡條款、損失補償或例外規定等 2 關於法規是否違反信賴保護原則之審查，除法規禁止溯及既往原則外，尚有信 賴保護原則之問題，依信賴表現（人民在過去基於信賴而事實上有特定之處 置） 、信賴值得保護、信賴利益與法規變更利益（公益）間之利益衡量之順序 判斷，實務上少見，因上述信賴保護要件之情況多存在於過去之事實，經常依 「不真正溯及既往」之審查模式，加以判斷。(Helge Sodan/Jan Ziekow, Grundkurs öffentliches Recht, 2007, §7 Rn. 65f.) 3 信賴保護原則之法依據，究係出於法治國家原則、法安定性原則或僅係基本權 審查時所引用之原則，論者有不同意見；對行政法規不溯及既往原則而言，固 可依法安定性原則而論，但信賴保護原則不僅可作為其法依據，而可成為其界 限，準此，信賴保護原則因涉及人民權利之保障，成為法安定性原則之縮寫 （Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof （Hrsg.） , Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 36f.） 。儘管有一種見解，認為禁止溯及既往原則係隱含於各個基 本權保障內涵之比例原則之中，德國聯邦憲法法院實務仍較多一般性地從信賴 保護原則論述禁止溯及既往原則，而較少依各個基本權論述（Philip Kunig, Rechtsstaatliches Rückwirkungsverbot, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof （Hrsg.）, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅲ, 2009, §69 Rn. 38ff.） 。 按關於信賴保護原則（乃至行政法規不溯及既往原則）之法理基礎與法地位為 何？在法規之違憲審查上，信賴保護原則與比例原則之關係為何？二原則宜單 一操作、合併操作或分別操作？等問題，見解未一，均有待深入討論，本文不 加以討論。本案解釋理由書係採分別操作。 4 方法。但信賴保護恆以信賴值得保護為前題，因為「憲法不 保護人民對現行法永不變更而繼續存在之一般性期待」 （BVerfGE 105,17,40） 4 。 行政法規不溯及既往原則之適用，必須先區分「真正溯 及既往」 （echte Rückwirkung） 與 「不真正溯及既往」 （unechte Rückwirkung）之概念 5 。 所謂「真正溯及既往」 ，乃指將行政法規適用於該法規 生效前業已終結之事實或法律關係而言 6 。換言之， 「真正溯 及既往」 係指法規之適用時間範圍，擴及於過去已終結之 「構 成要件事實 Tatbestand」 ，而賦予法律效果。法規如為「真 正溯及既往」之規定，溯及干涉人民之權利或使人民負擔義 務，而於其溯及之時點，人民不能預見，且依一般客觀之理 性觀察，對之亦不須斟酌，則此種規定違反法治國家原則 7 。 4 Helge Sodan/Jan Ziekow, Grundkurs öffentliches Recht, 2007, §7 Rn. 44. 5 至於另有見解認應區分為「法效果之溯及作用 Rückbewirkung von Rechtsfolgen」與「構成要件之溯及聯結 tatbestandliche Rückknüpfu ng」 之不同概念，本文未採用（Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof（Hrsg.）, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 24 指出，上述區分，與「真正的 溯及既往」 與 「不真正的溯及既往」 之區分 ， 實質上一致 。 相同見解 ： Rolf Stober, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht, BandⅠ, 2007, §27 Rn. 13; Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 37.） 。另學者亦有質疑上述區分之適當性者(如 Wolfgang Meyer, Die Rückwirkung von Bundesgesetzen-ein Problem des Übermaßes? , in: Hermann Butzer/ Markus Kaltenborn/Wolfgang Meyer (Hrsg.), O rganisation und Verfahren im sozialen Rechtsstaat–Festschrift für Friedrich E. Schnapp zum 70. Geburtstag, 2008, S. 169ff.) 6 所謂溯及，包括將法律效力指及於法律生效之前，或將法律效果與法律生效前 存在之事實相聯結（Rolf Stober 同上註 Rn. 11） 。法規是否溯及既往，德國 聯邦憲法法院係著眼於個案所應斟酌之「構成要件事實 Tatbestand」(Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz -Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 31.) 7 Reinhold Zippelius/Thomas Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 2005, §12Ⅲ5c)bb)(2.) 5 因此，所稱行政法規不溯及既往原則，即指原則上不得為 「真 正的溯及既往」 。至事實或法律關係是否業已終結，應綜合 生活事實與相關法規規定內涵認定之 8 。 所謂「不真正溯及既往」 ，乃指行政法規並非適用於過 去發生之事實或法律關係，亦非僅適用於將來發生之事實或 法律關係，而是適用於過去發生、但現在仍存在、尚未終結 之事實或法律關係而言 9 。此種情形，係因行政法規生效當 時，事實或法律關係業已存在且尚未終結，而依該法規規定 對之發生「立即效力」 ，應適用該法規。是故，該法規之適 用，類似「溯及既往」 ，但畢竟僅向將來發生效力，而不是 「溯及既往」發生效力，故稱之為「不真正溯及既往」 。而 適用該法規規定之結果，可能有利於關係人，亦可能不利於 關係人。雖是「不真正溯及既往」 ，如係事後貶低關係人之 法律地位，則亦應受信賴保護原則之拘束 10 。因此有學者認 為，所謂「不真正溯及既往」 ，應增加「因而事後貶低關係 人之法律地位」此一要件，始具意義 11 。要之， 「不真正溯及 既往」法規規定之法律效果，僅及於行政法規生效之後，但 8 參見 Bodo Pieroth, Rückwirkung und Übergangsrecht, 1981, S. 35 分析德 國聯邦憲法法院裁判之敘述。 9 Alfred Katz, Grundkurs in Öffentlichen Recht I, 1981, S. 89. 10 立法者本即應基於新發展、新知識、新政策等需要，乃致為糾正舊法之缺失， 而制定新法規。如法規僅規制未來之事實或法律關係，固不生信賴保護之問 題。如法規係就過去未規制之事項 新設規定，而與過去發生之事實相聯結， 則僅於舊法支配下發生之權利，事後被新法影響，才可能主張信賴保護。另有 所謂「繼續性原則」 （der Grundsatz der Kontinuität） ，要求法規應穩定成 長而避免過度變化，但該原則應僅係憲法政策之命題，並非憲法上義務，違者 並不導致法規違憲而無效 (Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof（Hrsg.）, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 75f.) 。 11 Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 31; Helge Sodan/Jan Ziekow, Grundkurs öffentliches Recht, 2007, §7 Rn. 52. 6 其「構成要件事實 Tatbestand」則包含該行政法規生效前已 發生之事實，此種規定僅涉及法規之實質適用範圍，而不涉 及時間適用範圍 12 。 「不真正溯及既往」之規定，例如：職業或營業行為法 定要件之變更；考試規則之補充；提前取消某種長期契約 （如 租賃契約）之租稅優惠等。雖是將舊法時代所發生之情況納 入新法規定之中，但仍非屬溯及既往，因並非溯及取代舊法 之規制，而是僅向將來生效，然就人民而言，其於舊法下所 為行為、締結之契約或其他處置，卻因新法而違反其期待， 並使其處置受到反面評價，令其失望，則問題即在於：人民 對舊法存續所生之信賴，究應如何保護 13 ？ 關於區別「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之二 分法，學者有贊同者，亦有反對者 14 。姑不論德國聯邦憲法 法院裁判已有長期適用二分法之豐富經驗可資參考，其裁判 甚至否定「單一的溯及既往」之概念，認為如此尚無法提供 憲法上標準 15 。況法規之「真正溯及既往」與「不真正溯及 既往」 ，乃存在著立法意旨、效力、新舊法和諧性等結構性 12 Reinhold Zippelius/Thomas Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 2005, §12Ⅲ5c)bb)(1) 13 Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauenss chutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof （Hrsg.） , Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 60.（立法者將舊法時代所發生之情況納入未來的新法規定之中，其 立法裁量之實質理由，主要是基於新政策之考量，期能改變既有之關係、彌補 舊法之缺失，亦具有法一致性之意義，避免一國二法制之批評（Rn. 73） ） 。 14 我國學界對於是否區分「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」亦曾為相關探 討，此不一一敘明，其綜合整理，可參閱林昱梅， 〈論溯及性法規之合法性問 題─從土石採取法「環境維護費收費基準」之時間效力談起〉 ，東吳法律學報 第 23 卷第 4 期，2012 年 4 月，第 15 頁以下。 15 參見 Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 47f.（引用 BVerfGE 72, 200（243） ） 。 7 差異 16 ，因而必須適用不同之違憲審查標準，故於證得充分 確信前，尤其於未發展出明確可行之違憲審查模式與基準之 前，此一區別仍具有實益，實不宜輕言放棄二分法，反而當 設法釐清與建立其區別標準 17 。 （（ （（二二 二二）） ））區分 區分 區分 區分「「 「「真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往」」 」」與與 與與「「 「「不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往」」 」」之意 之意 之意 之意 義義 義義 區分「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之概念， 主要在於：原則上不容許「真正溯及既往」 ，例外容許；原 則上容許「不真正溯及既往」 ，例外不容許。因此必須視個 案予以區別 18 ，而異其違憲審查模式。 11 11、、 、、關於 關於 關於 關於「「 「「真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往」」 」」之違憲審查 之違憲審查 之違憲審查 之違憲審查 基於信賴保護原則，法規制定或修正時，原則上不得為 溯及既往之規定。倘為溯及既往之規定，可能出自該法規之 明白規定，也可能出自該法規之法律要件，而其適用之結 果，溯及於該法規生效前已終結之事實或法律關係。但如未 16 參見 Andreas von Arnduld, Rechtssicherheit, 2006, S. 346ff; 352. 17 歐洲法院（EuGH）亦區分「真正的溯及既往」與「不真正的溯及既往」之概念， 詳後述。 18 Philip Kunig, Rechtsstaatliches Rückwirkungsverbot, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof（Hrsg.）, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅲ, 2009, §69 Rn. 41.實務上有時難以明確區別，德國聯邦憲法法院實務面對有疑義之情形 時，傾向於認定其係屬「不真正溯及既往」 。此外，學者又認為，法狀態之單 純變更（如計畫變更） ，雖不屬「真正溯及既往」或「不真正溯及既往」之情 形，亦可能有信賴保護原則之適用，而可類推適用「不真正溯及既往」之法理 ( 詳 見 Hans-j ü rgen Papier, Veranlassung und Verantwort ung aus verfassungsrechtlicher Sicht, DVBl 2011, Heft 4, S. 194.) 。但亦有 認為，區分「不真正溯及既往」與「僅向將來發生效力」之概念僅屬形式層次， 並未著眼關係人之法地位，應不可採(Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtli chen Bestandsschutz, 2009, S. 51ff.)。 8 違反信賴保護原則（例如：新法規係有利於人民之規定、法 規之制定或修正不影響人民之信賴表現、人民之信賴不值得 保護） 19 ，或基於其他正當理由（例如：雖有信賴值得保護 之情形，但基於強烈公益需溯及既往，信賴保護應讓步） ， 法規內容亦不妨為溯及既往之規定。惟基於法安定性原則， 當法規為溯及既往之規定，縱有利於人民而不違反信賴保護 原則，但仍足以影響法之安定者，亦當予以禁止 20 。 關於法規之制定或修正，雖不利於受規範者，但例外容 許溯及既往之事例如下 21 ： （1）有瑕疵且破裂之法基礎 （A）不明確且混淆之法狀態：此種法狀態已欠缺信賴基礎， 甚至有時基於法安定性與實質正當性之要求，必須予 19 學者有謂，應審查是否及何時值得保護之信賴可能不發生或業已消失：對於溯 及規定，人民必須對現行法狀態之繼續存在有值得保護之信賴，始受保障。故 對於不正當之既得權利或違憲之法律漏洞，原則上信賴不值得保護 （BVerfGE 72, 200（260） ；BVerfGE 101, 239（266） ） 。並應進一步審查信賴保護是否已消失？ 依其溯及之程度是否與法治國家之信賴保護原則相衡突？依德國聯邦憲法法 院之裁判，通常於國會就法律案作成終局效力之決議時，關係人之值得保護之 信賴即已消失，蓋於此日起，已能預計新法律之公布與施行，法律自得將新法 之適用時間範圍擴及於國會作成法律之決議與公布之間（BVerfGE 72, 200 （260ff）; BVerfGE 97, 67（79） ） （按此僅就法規禁止溯及原則之問題而言， 不排除尚有其他信賴保護原則之問題） 。此外，如聯邦憲法法院要求立法者應 就特定事項作成新規定者，於國會就法律案作成決議之前，值得保護之信賴亦 消失（BVerfGE 97, 271（290） ） 。以上參見 Helge Sodan/Jan Ziekow, Grundkurs öffentliches Recht, 2007, §7 Rn. 56. 20 蓋因而須重新處理大量案件，且對未能溯及之更早期間案件形成適用法律不平 等之現象。(Wolff/Bachof/Stober/Kluth，Verwaltungsrecht, BandⅠ, 2007, §27 Rn. 15.) 21 以下所述，主要係參考 Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof（Hrsg.）, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 44ff; Kyril l-A. Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 126ff; Anna Leisner, Kontinuität als Verfassungsprinzip, 2002, S. 494ff; Alfred Katz, Grundkurs in Öffentlichen Recht I, 1981, S. 88f; Ro lf Stober, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht, BandⅠ,2 007,§27 Rn. 15 等文獻中，整理闡述德國聯邦憲法法院裁判見解而來。 9 以溯及釐清。但如不明確且混淆之法狀態業經法院裁 判予以釐清者，即不復存在新法規可溯及既往之事 由。此種法狀態特別發生於法律未針對某些問題加以 規範，相關執行法規亦欠缺規定，致實際上成為不能 執行之現象 22 。 （B）有漏洞或違反體系且不合理，而確有違憲疑義之法狀 態：此種法狀態已無信賴基礎或欠缺足夠之信賴基 礎。此種法狀態，可能於法規公布時即已發生，或因 事後修正或廢止相關規定，致使原法規變成無意義或 顯然不正當。因而基於法治國家原則，必須以溯及既 往且清晰之法規，消除其違憲狀態或代替之。 （C）無效或違憲之法律：因就其實質之法狀態而言，已欠 缺足夠之信賴基礎，故立法者有權限，甚至基於法安 定性與實質正當性之要求而有義務，以溯及效力之新 法，消除此等法律因經宣告無效（甚或因僅宣告違憲 而不得繼續適用）所形成之漏洞與疑義，並彌補法律 因時間經過或因無效（或違憲）而造成之真空狀態期 間。 （按此種事例係因德國法制就違憲且無效之法律， 原則上採自始無效；僅宣告違憲而未宣告無效之法律 亦不能適用。此與我國實務見解不同，自不宜貿然引 進，但於法律顯然違憲之情形，亦具考參價值 23 ） 22 參見 Anna Leisner, Kontinuität als Verfassungsprinzip, 2002, S. 498 所述德國聯邦憲法法院裁判之見解（作者認為，就其結果而言，有必要迅速以 新法取代之，以確保該法律之功能；但不能依信賴保護原則承認此一例外溯 及） 。 23 另參見 Anna Leisner, Kontinuität als Verfassungsprinzip, 2002, S. 499. （作者質疑依信賴保護原則容許此一例外溯及） 。Friedrich E. Schnapp, Unbegrenzte Nachbesserung von Gesetzen bei unklar u nd verworrener Rechtslage？JZ 2011, 1125（1133） （如因立法不當而以溯及負擔之法律使人 民承受危險，即有憲法上疑義） 。 10 （D）暫時性法律：此係因發生新情況，必須及時立法，但 又時間短促，不及制定終局性法律，故以暫時性法律 因應。當終局性法律僅向將來生效時，僅屬不真正溯 及之問題；但如終局性法律係溯及代替暫時性法律 時，即屬真正溯及之問題。舊法既屬暫時性法律，已 保留未來制定終局性法律之可能，此種法狀態已欠缺 信賴基礎 24 。 （2）新法規之預見可能性 如受規範者於溯及效力所溯及之時點（法效果回溯之時 點） ，應已預見新法規（預計此種效果） ，則不受信賴保護。 是否「應已預見 Rechnenmüssen」之判斷，並非依個人 主觀觀念或其個別情況，而須依客觀觀察，視現行法是否適 宜仍為受規範者信賴其存續之依據。而因立法機關決議有溯 及效力之新法，致使現行法不適宜仍為信賴之依據 25 。 此一時點，僅可將溯及效力所溯及之時點擴及於立法機 關作成有效力之決議之時，但不宜擴及於廣泛討論制定新法 規、行政部門向立法機關提案或立法機關自行提案之時 26 。 惟另有學者認為，以上述之預見可能性容許溯及效力， 24 學者 Hartmut Maurer 認為，此種暫時性法律，原則上不予容許，僅於例外情 形，為因應危機之需要，而溯及生效之新法僅就周邊問題加以修正，而未變更 舊法整體觀念與重要內容時，始予容許（Hartmut Maurer,同上註 Rn.48） 25 參見 Anna Leisner, Kontinuität als Verfassungsprinzip, 2002, S. 495 所述德國聯邦憲法法院裁判之見解（但作者反對以「應已預見」為由容許溯及 效力之見解，認為與信賴保護之法理有違，蓋新法規既尚未確定，不能成為信 賴對象，人民亦不能對法規之變動有所預見，所謂「應已預見」 ，係增加人民 不合理之義務等語） 。 26 關於質疑溯及效力所溯及之時點可擴及於內閣決議法律草案之論據，參見 Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 232, 46ff.不同見解： Kyrill-A. Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 127.（溯及效力所溯及之時點可擴及於內閣決議法律草案或於宣告規範無效後 立法者立即公布新規定） 。 11 使現行法效力相對減弱，即有違於法安定性原則。其理由略 以：所謂於立法機關作成決議時應已預見，指人民事實上認 知立法機關之決議，或依法觀察應已認知。所謂事實上認 知，不僅指認知立法機關有作成決議，而且對決議重要內容 與溯及規定亦有所認知；於此情形，若容許溯及效力之擴 及，但不能苛求人民對法律公布前複雜的立法程序上之個別 行為予以認知，而認人民對立法機關之決議應已認知；於立 法機關作成決議時與法律公布時之一段期間內，人民如何依 循？舊法依然有效，但卻認人民應已預見新法將溯及既往， 如依循尚未公布之新法而行為，如何遵行？未公布前是否可 能變更甚至完全否定？人民對立法機關作成決議之信賴是 否該保護？新法未公布施行前，行政機關或法院應適用何 法？等語 27 。 此外，如新法規對某些事實溯及地賦予法律效果，而在 其所溯及之時期內，已有類似新法規之規定內容，可資適 用，則人民因其預見可能，而欠缺信賴保護之法地位。 （3）公益保留（Gemeinwohlvorbehalt） 如法規係基於強烈的公益需要而制定，且經衡量，較之 信賴保護與法安定性原則，具有優越價值，則例外地准予溯 及既往。但其具體結構與內涵仍有待發展。 （4）輕微保留（Bagatellvorbehalt） 指法規為溯及既往之規定，並不造成損害或所造成之損 害極為輕微。惟其認定，應以法規之實質上或法律上效果為 準，並非以受影響人數僅屬少數人即認屬輕微。 此外，是否因個案具體情況而容許法規之溯及效力？學 27 Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauenss chutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof（Hrsg.）, Handbuch des Staatsr echts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 50f. 12 者認為，法規本屬一般抽象之規定，個人主觀觀念與情況本 無足輕重，但如法規係僅適用於特定人群或事物，則可能因 其規範內容、所涉政治或社會關係、受規範者之特殊行為等 考量，可能因嚴格適用信賴保護要件而限制信賴保護 28 。 行政法規之溯及既往既屬例外容許，必須依個案說明欠 缺或降低信賴保護之實質正當理由，且限於衡量個案整體情 況，具有溯及既往必要性之優越理由，始予容許。又雖然例 外容許溯及既往，但如經斟酌衡量相關因素，其溯及亦可能 有實質上或時間上限制。雖原則上禁止溯及既往限於「負擔 性之法規」 （按即法規內容係課人民以負擔） ，始有其適用， 惟授益規定並非一律可溯及既往，仍應符合法安定性原則與 平等原則等憲法原則，故雖其限制較寬，亦應有其特殊理由 29 。 另外，關於絕對禁止溯及既往之領域，除刑法領域外， 尚包括行政法與民法領域內有關制裁不法行為，乃至就特定 行為事後宣示其違法性並賦予法律效果之規定 30 。 22 22、、 、、關於 關於 關於 關於「「 「「不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往」」 」」之違憲 之違憲 之違憲 之違憲審查 審查 審查 審查 行政法規之規定，如有上述不真正溯及既往之情形，信 28 Hartmut Maurer,同上註 Rn.53 29 Hartmut Maurer,同上註 Rn.56ff。其中 Rn.57 例示容許法規溯及既往之實質 理由： （1）基於法安定性或實質正當性（尤其平等原則） ，錯誤的規定（例如： 無效且矛盾或實質上極高度不合理之法規） ，必須以溯及既往之法規予以代 替。 （2）基於經濟政策之理由，為避免新法規公布前，發生超量利用舊法規之 情事，而必須使新法規具有某種突發效力。 （3）因立法者對於突然發展之情況 無法即時反應，必須事後迎頭趕上。 （4）依法例外容許之暫時性法律。另參見 Kyrill-A. Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 129f. 30 Hartmut Maurer,同上註 Rn. 59（法院確定裁判具有解決爭端與促進和平之生 活意義，原則上不受法規溯及效力之影響，其例外限於有糾正確定裁判之特殊 需要） 13 賴保護原則與比例原則即成為不真正溯及既往之憲法上界 限。準此，下列情形可構成憲法上不容許之理由：關係人之 「存續利益 Bestandsinteressen」優越於法規變動之理由； 不真正溯及既往之規定不適合達成法規目的，或非達成法規 目的所必要 31 。倘若經衡量人民信賴舊法規存續之信賴利 益，與新法規所預達成之公益，經衡量結果，人民信賴舊法 規之信賴利益較具優越價值，則應認「不真正溯及既往」違 反信賴保護原則 32 。 依信賴保護原則審查不真正溯及之法規是否容許時，必 須先確認是否有相關之信賴利益之存在？不真正溯及之規 定係基於何種公益而為？於個案上，上述相互對立之利益何 者優先？衡量時，必須完全著眼於個案情況。此際，固必須 考量法規變動必要性之程度、時間長短影響信賴利益之強 度、是否有預見可能性等因素，例如：人民之處置行為，雖 於法規生效前，但因其行為係於法律案在立法機關委員會完 成審查之後，而依其情況，可能不得主張信賴保護；又如舊 法規於政策上已有爭議，而討論法規之修正問題或立法機關 已有修正案，人民於此際之處置行為，雖仍得主張信賴保 護，但於利益衡量時可能失其重要性。至於如何利益衡量， 目前尚無固定之標準 33 。 31 Reinhold Zippelius/Thomas Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 2005, § 12 Ⅲ 5c)bb(1); Helge Sodan/Jan Ziekow, Grundkurs öff entliches Recht,2007, §7 Rn. 59.（均引用 BverfGE 101, 239, 263） 。 32 Alfred Katz, Grundkurs in Öffentlichen Recht I, 19 81, S. 89; Jarass/Pieroth, GG, 2002, Art. 20 Rn. 73.（適用信賴保護，必須 人民對 於新法規之不利影響不能預計且因新法規破壞其對舊法規值得保護之信賴） 。 Helge Sodan/Jan Ziekow,同上註 Rn.58（如人民有值得保護之信賴，立法者即 應遵守其界限，此一界限之認定，須一方面考量因法律變更所造成之信賴損失 之範圍連同個人基本權保障之法律地位受侵害之範圍；另一方面考量立法者所 欲達成之公益之意義，二者加以衡量而得其界限（BVerfGE 105,17（44） ） 。 33 Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauenss chutz, in: Josef 14 倘若不違反上述憲法上界限，則容許 「不真正溯及既往」 之規定。從而問題即在於：如何於從舊法走向新法之過程 中，使人民消除或減少痛苦？換言之，並非僅在合憲與違憲 之間作決定，而是基於信賴保護原則（乃至比例原則）必須 設有使關係人得以緩和與調適之機制 34 。 因此，不真正溯及之行政法規之適用結果，可能對人民 權益有不利影響，但畢竟新法規較能符合事實上需要，故基 於信賴保護原則，在立法技術上乃至行政作為或司法裁判 上，宜以「過渡條款」或合理之補救措施 35 ，調和相關公益 與私益，以妥適解決其間之矛盾。 在立即而毫無限制地適用新法與無限期延長或無限制 地繼續適用舊法之間，仍有中間或過渡選項，包括：舊法限 期繼續適用、逐步取消（如租稅優惠） 、對可能造成過苛之 情形予以特別考量、提供補償等。究採何者為宜，實乃立法 Isensee/Paul Kirchhof （Hrsg.） , Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 71.又在「不真正的溯及既往」之情形，雖然信賴利益大於法規變更 之公益，但如能提供過渡條款而可適度保障人民值得保護之信賴，亦可免於違 憲之命運。至於人民信賴利益重要程度為何，應視相關之基本權而為判斷 (Philip Kunig, Rechtsstaatliches R ü ckwirkungsverbot , in: Josef Isensee/Paul Kirchhof （Hrsg.） , Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅲ, 2009, §69 Rn. 45.)。限時法或過渡條款規定應受較高之信賴保護(Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 166ff.)。 34 信賴保護並非毫無限制，立法者固有義務保護人民之信賴，亦有義務保護憲法 上其他利益，因而有所衝突，立法者必須予以適當之調和。基於憲法之一致性 （die Einheit der Verfassung） ，憲法規範之解釋不得與憲法另一規範相矛 盾，因而必須就互相衝突之憲法上利益互相調整，使之均能達於至善之效力， 而不能僅使單方負擔以成全另一方，從而互相衝突之憲法上正當利益作成符合 比例之調和。至於調和利益衝突之傳統方法，例如：苛刻條款、過渡條款、補 償規定或使當事人參與足以導致其處置行為而受信賴保護之行政決定程序 等，均可考量(Hans-jürgen Papier, Veranlassung und Verantw ortung aus verfassungsrechtlicher Sicht, DVBl 2011, Heft 4, S. 191.)。 35 詳見司法院釋字第 525、529、574、577、589、605 號（關於上開解釋之分析 與綜合整理，詳見林錫堯，行政法要義，2006 年 9 月三版，第 75 頁以下）與 第 620 號。另參見釋字第 352、538、575、580、629 號。 15 者形成之空間，釋憲者僅能審查立法者所採行之中間或過渡 選項是否必要？其所規定之過渡條款是否足夠且適當？在 各種觀點之考量下，經常導出之結論，並非無限期延長或無 限制地繼續適用舊法，而是過渡條款 36 。此等機制之建立， 固視各個法體系之內涵而異，甚至可能成為憲法上義務 37 。 另有認為，基於比例原則，法規如要廢除或變更「業受 保護之法律地位」 ，縱該法規係屬合憲，亦當設有適當之「過 渡條款」 ，以對關係人作某種程度之保障，至於是否與如何 範圍之「過渡條款」始符合必要性，必須斟酌立法目的、對 關係人侵害之程度及對公益之影響程度等因素而定 38 。 33 33、、 、、歐洲法院見解簡介 歐洲法院見解簡介 歐洲法院見解簡介 歐洲法院見解簡介 39 39 39 39 歐洲法院（EuGH）亦區分「真正的溯及既往」與「不真 正的溯及既往」之概念（以下分別稱為「溯及效力 Rü ckwirkung」與「立即效力 Sofortwirkung」 ） ，前者係指新法 規溯及於其生效之前賦予法律效果；後者係指法規雖向將來 生效但係適用於舊法時發生之事實。規定此二種效力之法 36 Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauenss chutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof （Hrsg.） , Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 74. 37 Andreas von Arnduld, Rechtssicherheit, 2006, S. 338. 38 Jarass/Pieroth, GG, 2002, Art. 20 Rn. 75.另參見 Hartmu t Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof（Hrsg.）, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, §79 Rn. 74：在衡量法規變更公益與人民對舊法存續信賴利益時，就其中涉及之時間因 素，宜引進比例原則評價公益之必要性。另參見 Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 137.（信賴保護（存續 保護）是基本權之內容；法規未充分考量信賴保護即屬違反比例原則，不需併 以信賴保護原則審查） 。 39 參考 Andreas von Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 514ff.詳細可參 見 Kyrill-A. Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 414ff; 490ff. 16 規，均須依法規之文義、目的或結構已足資明確或可得認識。 歐洲法院原則上不容許「溯及效力」 （即「真正的溯及 既往」 ） ，僅於例外具備二個要件時始例外容許： （1）須例外 溯及效力係達成預定目的所必要； （2）須適當尊重信賴保護 原則。關於上述（1）須例外溯及效力係達成預定目的所必 要之要件，例如：為避免市埸與市埸秩序機制遭受嚴重破 壞；法規僅屬執行規定而溯及於應執行之法規生效時；避免 發生法漏洞；避免因舊法溯及無效造成之不良結果等。此一 要件之審查，歐洲法院的態度略為保守。至關於上述（2） 須適當尊重信賴保護原則，其適用，與德國相類，即以具備 「信賴要件 Vertrauenstatbestand」 （含信賴基礎、信賴表 現）為前題，以及基於信賴所為之行為係值得保護。其中關 於是否具備「信賴要件」問題較不重要，因法規原則上本即 適於構成信賴。信賴是否值得保護，此一問題則具有重要意 義，其核心問題為：對溯及效力是否有預見可能性。其判斷， 則依理性之市埸參與者之客觀標準，歐洲法院且認為，企業 對其相關規定應保持警覺並本其專業知識適當對應之。下述 即屬其判決認信賴不值得保護之例：溯及效力係屬「體系內 涵 systemimmanent」 ；基於諸如舊法狀態有明顯違法等之原 因，溯及效力是可認知、可期待的；已先行告知溯及效力； 避免單純因形式上理由宣告法規無效所造成之結果；法規係 針對關係人之濫權行為而設。 歐洲法院原則上容許「立即效力」 （即「不真正的溯及 既往」 ） ，惟於違背關係人對舊法繼續存在（Fortbestand） 之正當信賴時，始例外不容許。於此情形，有時必須考量另 設「過渡條款」 。關於上述「立即效力」例外不容許之認定， 歐洲法院係從對舊法之「繼續 Kontinuität」有值得保護之 17 信賴出發，並非如同「溯及效力」之情形係從「信賴要件」 出發，因此必須有 「特殊情狀 besondere Anzeichen」 （例如： 長期慣行、固定的特殊關係）作為正當信賴之聯結點，且必 須充分證明受規範者之處置行為係因信賴舊法之繼續存在 而發。此外，信賴是否值得保護之認定，係以有無預見可能 為準，其要求標準，較「溯及效力」之情形嚴格，其出發點 係認為，原則上法規得變更，僅於依相關之一切情況（尤其 歐盟機關之行為）足以引起特定法狀態將不會變更之確信 時，始認定對舊法繼續存在有值得保護之信賴。又此種值得 保護之信賴可能因有較優越之歐盟利益而被克服。因此，倘 若因依法行政之利益或為維護共同市場特定機制，必須立即 實施新法規而無例外或過渡條款，則個人之正當信賴應讓 步。準上所述，歐洲法院裁判之「立即效力」適用情形，與 德國聯邦憲法法院之原則相似，但其適用信賴保護要件，而 於利益衡量時對相關利益賦予比重時，則較傾向於有利於執 行機關，其結果，在歐盟法內要過渡條款之情形較德國少。 4. 4. 4. 4.我國司法實務亦承認 我國司法實務亦承認 我國司法實務亦承認 我國司法實務亦承認「「 「「真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往 真正溯及既往」」 」」與與 與與「「 「「不真正溯及既 不真正溯及既 不真正溯及既 不真正溯及既 往往 往往」」 」」之區分 之區分 之區分 之區分 關於「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之區分， 除學理上之討論外，我國審判實務上，最高行政法院判決曾 就「不真正溯及既往」之概念加以敘明，其指出「在繼續之 法律事實進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過 去之構成要件事實，既非法律溯及適用」 40 ；亦曾認為「蓋 法律構成要件事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用 40 最高行政法院 100 年度判字第 1693 號判決參照。類似見解：最高行政法院 100 年度判字第 1691 判決、101 年度判字第 263 號判決及 101 年度判字第 1097 號 判決。 18 於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可 言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，又稱為事實 的回溯連結，而非法律效力的溯及發生，自非真正的溯及既 往」 41 。 至釋憲實務上，司法院釋字第 352 號解釋理由書指出： 『中華民國七十八年十二月二十九日修正公布之土地法第 三十七條之一第二項規定： 「土地登記專業代理人，應經土 地登記專業代理人考試或檢覈及格。但在本法修正施行前， 已從事土地登記專業代理業務，並曾領有政府發給土地代書 人登記合格證明或代理他人申辦土地登記案件專業人員登 記卡者，得繼續執業，未領有土地代書人登記合格證明或登 記卡者，得繼續執業五年」……至於實際上已從事土地登記 代理業務，而未取得合格證明或登記卡者，本無合法權利可 言。而上開法條既定有五年之相當期間 而上開法條既定有五年之相當期間 而上開法條既定有五年之相當期間 而上開法條既定有五年之相當期間，， ，，使其在此期間內 使其在此期間內 使其在此期間內 使其在此期間內，， ，， 自行決定是否參加考試或檢覈 自行決定是否參加考試或檢覈 自行決定是否參加考試或檢覈 自行決定是否參加考試或檢覈，， ，，或改業 或改業 或改業 或改業，， ，，已充分兼顧其利 已充分兼顧其利 已充分兼顧其利 已充分兼顧其利 益益 益益，， ，，並無法律效力溯及既往之問題 並無法律效力溯及既往之問題 並無法律效力溯及既往之問題 並無法律效力溯及既往之問題。』 ；而釋字第 577 號解 釋理由書亦曾指出 『又新訂生效之法規 又新訂生效之法規 又新訂生效之法規 又新訂生效之法規，， ，，對於法規生效前 對於法規生效前 對於法規生效前 對於法規生效前 「「 「「已已 已已 發生事件 發生事件 發生事件 發生事件」 ， 」 ， 」 ， 」 ，原則上 原則上 原則上 原則上不得適用 不得適用 不得適用 不得適用，， ，，是謂法律適用上之不溯既往 是謂法律適用上之不溯既往 是謂法律適用上之不溯既往 是謂法律適用上之不溯既往 原則 原則 原則 原則。。 。。所謂「事件」 ，指符合特定法規構成要件之全部法律 事實；所謂「發生」 ，指該全部法律事實在現實生活中完全 具體實現而言。菸害防制法第八條第一項及第二十一條規定 之菸品標示義務及責任，僅適用於該法公布施行後之菸品標 僅適用於該法公布施行後之菸品標 僅適用於該法公布施行後之菸品標 僅適用於該法公布施行後之菸品標 示事件 示事件 示事件 示事件，， ，，並未規定菸品業者於該法施行前亦有標示義務 並未規定菸品業者於該法施行前亦有標示義務 並未規定菸品業者於該法施行前亦有標示義務 並未規定菸品業者於該法施行前亦有標示義務，， ，，無無 無無 法律溯及適用情形 法律溯及適用情形 法律溯及適用情形 法律溯及適用情形，自難謂因法律溯及適用而侵害人民之財 產權。』此二號解釋之理由書均寓有肯認「不真正溯及既往」 41 最高行政法院 101 年度判字第 1085 號判決參照。類似見解：最高行政法院 101 年度判字第 998 號判決、102 年度判字第 558 號判決。 19 概念之意旨 42 。 （（ （（三三 三三）） ））系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係「「 「「不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往 不真正溯及既往」」 」」之規定 之規定 之規定 之規定 誠如解釋理由書所述，系爭規定「所列規定係課污染行 為人就土污法施行後仍繼續存在之污染狀況，有避免污染擴 大及除去之整治等相關義務，以防止或減輕該污染對國民健 康及環境之危害，並對違反土污法所定前述義務之處罰及強 制執行。」 「其意旨僅在揭示前述整治義務以仍繼續存在之 污染狀況為規範客體，不因污染之行為發生於土污法施行前 或施行後而有所不同；反之，施行前終了之污染行為，如於 施行後已無污染狀況，系爭規定則無適用之餘地，是尚難謂 牴觸法律不溯及既往原則。」系爭規定既係就「土污法施行 前已終結之污染行為、但施行後仍繼續存在之污染事實」 ， 對「施行前之污染行為人」 ，依土污法課予新的、向後生效 之義務，則衡諸上述 「真正溯及既往」與「不真正溯及既 往」之概念，顯然，系爭規並非就「已終結之污染行為」而 設之規範，自非屬「真正溯及既往」 ，而屬「不真正溯及既 往」之規定。從而，如上所述，原則上容許「不真正溯及既 往」 ，例外不容許。再者「施行前之污染行為人」既已有非 法行為在先而無值得保護之信賴（如解釋理由書所述） ，復 難認其對舊法之存續有何信賴利益 43 。退而言之，即使認為 「施行前之污染行為人」對舊法之存續有何值得保護之信賴 42 另可參閱釋字第 465 號、第 525 號、第 529 號、第 538 號、第 574 號、第 575 號、第 580 號、第 589 號、第 605 號、第 620 號及第 629 號解釋。上開各號解 釋皆涉及法規範變動之情形，而產生是否為「溯及既往」之判斷。 43 主張信賴保護必須說明作為其信賴基礎（法規或法地位）之實質內容 （materiellen Gehalt） ，且其繼續性係可期待的 (詳見 Frank Riechelmann, Rechtssicherheit als Freiheitsschutz-Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, 2009, S. 143 f; Kyrill-A. Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 298.) 。 20 利益，其信賴利益當係指個別之財產權乃至工作權（含營業 自由） ，而課予「施行前之污染行為人」整治等義務，則確 有防止或減輕污染對國民健康及環境危害之重要公益，兩相 權衡，自當以國民健康及環境危害之重要公益較具優越地 位，因此，尚難認此一「不真正溯及既往」之系爭規定有何 例外不容許之理由。且「施行前之污染行為人」既未符合信 賴保護之各項要件，自亦堪認就系爭規定無依信賴保護原則 另制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題。 ### 3. 黃大法官茂榮提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=445674) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同合憲結論，並補充污染責任的類型、範圍與繼受問題。 > **核心主張**：贊同本號解釋認土污法第四十八條有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分，係對該法施行後污染狀況仍繼續存在的情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則，惟認相關論述尚有補充必要。整理原因案件事實：甲公司於五十四年設立安順廠，先後生產鹼、氯、五氯酚等，廠址土地因此受汞、五氯酚及戴奧辛污染，該廠於七十一年五月奉令關廠，聲請人於七十二年四月一日吸收合併甲公司而概括繼受該受污染土地；土污法於八十九年公布後，臺南市政府依第四十八條課聲請人整治責任並命繳納執行整治所生費用及遲延加計費用。列出本件所涉問題，包括整治責任的性質、污染行為法律事實的範圍、整治責任屬行為責任或狀態責任及其主觀構成要件、準據法與溯及問題、責任範圍的限制及污染責任的繼受。 > **與多數意見的差異**：本席補充自水污染防治法第三十二條第一項關於非經許可並遵守排放標準不得將廢污水注入地下水體或排放於土壤的規定，區辨非法或合法污染，作為責任歸屬的前提。並引述最高行政法院九十六年度判字第一九五三號、第一九五四號判決的見解：污染行為人依土污法所負的整治義務並非一身專屬的公法義務，故該等權利義務應適用於消滅公司，並由概括承受的存續公司負責。 1 釋字第七一四號解釋協同意見書 大法官 黃茂榮 本號解釋認為：「中華民國八十九年二月二日制定公布 之土壤及地下水污染整治法第四十八條規定：「第七條、第 十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第 三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前 已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」其中有關 「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適 用之」部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情 形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則…..，與憲法第 十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」部分， 本席雖敬表贊同，但就其相關論述，認為尚有補充的必要， 爰提出協同意見書，敬供參考。 壹、聲請案件之相關法律事實 甲 業股份有限公司（下稱甲公司）於 54 年 7 月 1 日 設立安順廠，先後生產鹼、氯、五氯酚等。安順廠之土地因 此受有汞、五氯酚及戴奧辛等之污染。聲請人於 72 年 4 月 1 日吸收合併甲公司。聲請人為存續公司，甲公司為消滅公 司。聲請人因吸收合併而概括繼受甲公司之安順廠上述受有 污染之土地。安順廠於 71 年 5 月奉經濟部令關廠。 在吸收合併後，於 89 年 2 月 2 日頒布土壤及地下水污 染整治法（下稱土污法）。該法第四十八條規定：「第七條、 第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、 第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行 前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」 因該土地之上述污染狀態在土污法頒布後繼續存在，所 以臺南市政府依據該條規定，課聲請人就該土地之上述污染 2 負整治責任，並基於該整治責任，命聲請人繳納臺南市政府 因執行該土地之污染的整治，所發生之費用及其因遲延繳納 而加計之費用。 該條規定中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污 染之污染行為人適用之」部分，是否牴觸法律不溯及既往原 則，以及其（概括）繼受人是否應繼受污染行為人之整治責 任，引起疑問。 本號解釋，認為該條該部分係「係對該法施行後，其污 染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既 往原則」，從而「與憲法第十五條保障人民工作權及財產權 之意旨均無違背。」 本件聲請案涉及下列問題：(1) 所涉之法律問題為土污 法所定之整治責任，(2)該條規定有無牴觸法律不溯及既往 原則，(3)污染行為之法律事實的範圍，(4)整治責任為行為 責任或狀態責任，(5)行為責任或狀態責任之主觀構成要 件，(6)行為責任或狀態責任之準據法及其溯及問題，(7)行 為責任或狀態責任之範圍的限制，(8)污染責任之繼受。 貳、非法或合法污染地下水體或土壤 為預防及整治地下水體及土壤之污染，水污染防治法第 三十二條第一項規定，非經許可並遵守相關排放標準，不得 將廢（污）水不得注入於地下水體或排放於土壤。此外就已 經發生之污染，土污法第四十八條規定，同法第二條第十五 款所定之污染行為人，含於本法施行前已發生土壤或地下水 污染之污染行為人，就其污染，負該法所定之整治責任。 九十一年五月二十二日修正公布之水污染防治法第三 十二條第一項規定 1 ：「廢（污）水不得注入於地下水體或排 1 該條規定與現行法相同 。 其相當的規定在八十年五月六日修正公布之水污染防治法第三十 條第一項規定：「廢（污）水不得注入於地下水體或排放於土壤。但有下列情形之一，經省 （市）主管機關審查核准，發給許可證者，不在此限：一、污水經處理至規定標準，且不含 有害健康物質者，為補注地下水源之目的，得注入於地下水體。二、廢（污）水經處理至合 3 放於土壤。但有下列情形之一，經直轄市、縣（市）主管機 關審查核准，發給許可證並報經中央主管機關核備者，不在 此限：一、污水經依環境風險評估結果處理至規定標準，且 不含有害健康物質者，為補注地下水源之目的，得注入於飲 用水水源水質保護區或其他需保護地區以外之地下水體。 二、廢（污）水經處理至合於土壤處理標準及依第十八條所 定之辦法者，得排放於土壤。」依該條規定，將廢（污）水 注入於地下水體或排放於土壤，有二種態樣：(1)違反第一 項之禁止規定，非法注入於地下水體或排放於土壤，(2)依 同項但書，經取得許可證並報經中央主管機關核備，合法注 入於地下水體或排放於土壤。然只要將廢（污）水注入於地 下水體或排放於土壤，不論非法或合法對於地下水體或土壤 皆會造成污染。將廢（污）水非法注入於地下水體或排放於 土壤者為污染行為人，合法排放或灌注污染物者為潛在污染 行為人(土污法第二條第十五款、第十六款參照)。 參、污染責任：行為責任或狀態責任（狀況責任） 關於污染行為人之定義，九十九年二月三日修正之土污 法第二條第十五款規定：「污染行為人：指因有下列行為之 一而造成土壤或地下水污染之人：（一） 洩漏或棄置污染物。 （二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄 置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染 物。」修正前土污法第二條第十二款規定：「污染行為人： 指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一） 非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（二）仲介或容許非 法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（三）未依法令規定清 理污染物。」其修正意旨為：因無論合法或非法，實務並未 容許洩漏及棄置污染物，所以將洩漏及棄置污染物移至第一 於土壤處理標準及依第十八條所定之辦法者，得排放於土壤。」 要之，自八十年五月六日修 正公布之水污染防治法第三十條第一項起 ， 皆已有合法及非法污染地下水體或土壤的分類及 其不同的規範規定。 4 目，且不區分合法或非法。關於污染行為人之定義，雖有上 開修正，但重要的是始終將「未依法令規定清理污染物」與 其他實際污染行為併列。從而只要有「未依法令規定清理污 染物」之情事，即與從事實際污染行為者一樣，被定性為污 染行為人。這使實際污染行為與污染之清理行為發生混淆。 喪失針對其差異分別規劃污染行為責任及污染整治責任的 制度基礎。以致土污法將污染行為責任及污染整治責任混為 一談。 按污染行為及污染整治為需要規範之不同的項目，分別 有其規範上應遵守之事務法則。必須加以區分，才能恰如其 分，分別對待。該款規定影響到污染整治責任之主觀要件及 客觀要件的安排，以及污染行為責任之溯及效力禁止原則的 適用問題。 當有土地因土污法施行前之污染行為而受到污染，且其 污染狀態持續至土污法施行後時，該土地之污染的規範，必 須分從兩方面規劃：(1) 施行前之污染行為人之行為責任， 其責任內容除整治外，如有違反污染防制之相關規定，且有 故意或過失的情形時，並另有處罰性之行政責任及民事上的 過失賠償責任。此外，如法律有危險責任之規定，則縱無違 法及過失的情事，亦應負賠償責任。所負者如為過失責任， 只要能證明受有損害，其受害人即得請求賠償（民法第一八 四條第一項前段、第二項；土污法第二十條、第五十二條參 照）。反之，所負者如為危險責任，除應另有課以危險責任 之明文規定外，並應有責任限額之限制。(2) 受污染土地之 現所有權人對於土污法施行後還繼續存在之污染狀態的整 治責任。整治責任是一種狀態責任，其課予固需有法律之明 文規定，但並不以土地之現所有權人是實際污染行為人為必 要。 該整治責任與前開行為責任是互相獨立之責任，不是基 於土地之現所有權人繼受污染行為人，而承擔其污染之行為 責任，而純粹是基於其為該受污染之土地的現所有權人的地 5 位。因此，亦不因土地之現所有權人負整治之狀態責任，而 免除污染行為人之行為責任。惟如果整治責任與行為責任要 回復之內容相同時，會因具有外部連帶特徵而構成不真正連 帶債務。是故，其中任一責任義務之履行的結果，皆會使另 一責任義務，在因履行，而使污染受除去之限度，同歸於消 滅。不過，如係由整治責任之義務人履行者，他對於負污染 行為責任者，有求償權 2 。 肆、污染防制制度之規範規劃 關於污染之防制，在防制制度的規劃上，一般從其生產 活動之負面外部性的觀點發展出污染者付費的制度，將污染 所生之外部的社會成本，內部化於該生產活動所提供之貨物 或服務的價格中。其內部化的程度通常受當地當時之經濟發 展狀況而定。所以，有的時候，特別是在經濟發展相對落後 的國家或地區，常常會犧牲環境利益，換取一時之較高的國 際競爭力，以發展經濟。這是水污染防治法第三十二條第一 項所以有但書關於經許可之合法污染的明文規定。此外，污 染防制機關也可能由於雖明知有未經許可之污染，而消極的 不為取締及課以整治責任。這時，除是否有時效期間或除斥 期間之適用外，還有實際上是否有污染行為之默認的問題。 聲請案件之污染行為發生於於 71 年 5 月安順廠奉經濟 2 關於行政責任，土壤及地下水污染整治法第三十一條規定：「污染土地關係人未盡善良管 理人注意義務，應就各級主管機關依第十三條第二項、第十四條第三項、第十五條、第二十 二條第二項及第四項、第二十四條第三項規定支出之費用，與污染行為人、潛在污染責任人 負連帶清償責任（第一項）。污染土地關係人依前項規定清償之費用、依第十四條第二項及 第二十二條第三項支出之費用，得向污染行為人及潛在污染責任人求償（第二項）。潛在污 染責任人就前項支出之費用，得向污染行為人求償（第三項）。……」關於民事賠償責任， 同法第二十條規定：「污染土地關係人、土地使用人、管理人或所有人因第十七條至前條之 管制，受有損害者，得向污染行為人請求損害賠償。」第五十二條規定：「土壤及地下水污 染致他人受損害時，污染行為人或潛在污染責任人有數人者，應連帶負損害賠償責任。有重 大過失之污染土地關係人，亦同（第一項）。污染土地關係人依前項規定賠償損害時，對污 染行為人或潛在污染責任人有求償權（第二項）。」 6 部令關廠前 ， 而系爭土污法第四十八條之規定頒佈於 89 年 2 月 2 日。其間有十七年又九個月之時差，而行政程序法第一 百三十一條規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機 關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求 權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅 （第一項）。公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第二 項）。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處 分而中斷（第三項）。」 台灣一定的程度經歷過這樣的經濟與環保政策。大家也 都身受其害。目前是處在除污補救的階段。因此，台灣今天 面對的污染問題有二：(1)升高各種環境保護的標準，以減 少污染源，降低繼續發生之各種污染量；(2) 除去或整治既 已發生之污染物。其規範手段分別為：(1) 禁止超過污染防 制標準之污染行為，並對其違反行為課以法律責任。此為行 為責任。(2) 對於污染物所依附之財產，特別是不動產的所 有權人，課以除去或整治既已存在之污染物的義務。由於這 些污染物發生在過去，所以所課之除去或整治義務，其屬性 應界定為物之負擔，而非人之無限責任。此即整治責任。 污染的責任：按一個人從事生產或製造活動，對於環境 總會造成或高或低之污染。因此其管制必須以法律訂定其容 許或禁止之排放標準，或並同時規定其應裝置之防制的設施 及應採取之防治措施。一個生產或製造活動只要符合行為時 法律所規定之防制標準，其行為在規範上即被定性為合法且 無故意過失。因此，在民事責任方面 3 ，如要對於該合法且無 3 關於權利或受法律保護之利益的侵害，視法律按該權利或受法律保護之利益的性質，所採 之規範立場，其連結之民事的法律效力可能是：規定受害人得請求除去侵害所造成之狀態、 不得再為侵害、或損害賠償。例如民法第七百六十七條規定：「所有人對於無權占有或侵奪 其所有物者 ， 得請求返還之 。 對於妨害其所有權者 ， 得請求除去之 。 有妨害其所有權之虞者， 得請求防止之。」 第九百六十二條規定：「占有人，其占有被侵奪者，得請求返還其占有物； 占有被妨害者，得請求除去其妨害；占有有被妨害之虞者，得請求防止其妨害。」第十八條 規定：「人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害；有受侵害之虞時，得請求防止之（第一 項）。前項情形，以法律有特別規定者為限，得請求損害賠償或慰撫金（第二項）。」 7 故意過失之生產或製造活動的行為人課以無過失之法律責 任，必須有法律明文規定其無過失之危險責任。此外，在無 過失之危險責任的課予，亦應配以強制責任保險及責任限額 的制度。又在行政責任方面，並不能對於合法且無故意過失 之生產或製造活動的行為人，課以無過失之危險責任，蓋無 這種行政責任的類型。能夠做的僅是：對於過去之合法且無 故意過失之生產或製造活動所造成之污染狀態，對於污染物 所附著之財產的所有人，課以除去或整治既已存在之污染物 的義務。該義務之課予因係以規範當時存在之污染狀態為基 礎，所以無所謂溯及效力的問題。必須注意的是：此種責任 不但只適合規定為物上負擔，而且必須有國家之分擔的考 量。蓋當年之污染是在國家的經濟及環保政策下發生，且其 利益亦已由其關連產業或全體國民所分享。 在規範規劃時，必須針對規範對象之特徵，給予必要之 類型化，才能恰如其分安排其構成要件及與之相連結的法律 效力。其中，行為之禁止規定的效力，是不得溯及的。這是 法令之規範機制，在運作上之自明的道理。整治責任之規定 是針對狀態所課之義務。只要污染狀態存在，該義務之課予 並無溯及的問題。 伍、溯及效力之問題 土污法第二條第十五款規定：「污染行為人：指因有下 列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄 置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許 洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定 清理污染物。」其中第一目至第三目所規定者為污染行為。 所以稱有該三目所定情形之一者，為真正或實際之污染行為 人。如以該三目所定行為之一為基礎，對行為人課以行為責 任，應以行為時法為依據；如以其行為後始施行之法律為依 據，則其責任之課予，有溯及效力的問題。因第四目以有污 8 染物存在之狀態為基礎，依該法課具一定之身分者，以清理 義務。所以，第四目所稱被依該法規定課以清理污染物之義 務者，不一定是在該法施行前從事第一目至第三目所定污染 行為之人。是故，以第四目為基礎，對管領該狀態者，課以 狀態責任，應以狀態時法為依據。在此種責任之課予，原則 上不會有溯及效力的問題。所以，為釐清聲請案是否有溯及 效力的問題，應先判斷其依同法之規定所要課予的責任究竟 是行為責任或狀態責任。如果是行為責任其是否有溯及效 力，以該行為是否繼續至該法施行時；如果是狀態責任則只 要該狀態存在於該法施行時，即無溯及適用的問題。 與土壤或地下水有關之環境的保護，水污染防治法、廢 棄物清理法、毒性化學物質管理法之規範機能重在相關污染 的禁止或管制，而土壤及地下水污染整治法則重在已發生之 污染狀態的整治。在其禁止或管制，其規範之命令對象主要 是行為人。因其以污染行為為規範對象，所以應以行為時法 為其準據法。而在污染狀態之整治，得以造成污染之污染行 為人，亦得以管領有污染狀態之不動產的所有權人為其規範 之命令對象。如以污染行為人為命令對象，同樣應以行為時 法為其準據法。如以污染狀態為規範對象，則應以狀態存在 時法為其準據法。如將污染行為及污染狀態結合為一個應課 整治責任之法律要件事實，同樣應以狀態存在時法為其準據 法。有疑問者為：如果污染行為完成後，其行為人即不再有 任何作為時，將其污染行為與污染狀況結合為一個課以整治 責任之法律要件事實，是否必要與合理。其實，如將污染責 任區分為行為責任與整治責任，本可分別以污染行為人及污 染狀況管領人為規範對象，分別課以行為責任及整治責任。 行為責任之內容中的污染除去責任，與整治責任之內容並無 兩樣。是故，結合起來只有一個意義，對施行前之污染行為 人而施行後已非受污染之土地的所有權人者，溯及的課以整 治責任，以避開法律之溯及適用的質疑。然假設在污染行為 時，相關法律雖禁止系爭污染行為，但若主管機關長年執法 9 寬鬆，不依當時有效之法律加以取締，課以行為責任，而在 停止污染行為後超過十五年，再以污染狀況繼續存在為要 件，對已非該土地之所有權人之污染行為人課以整治責任， 其溯及效力之禁止原則的規避適用，便不無可議。 就土壤及地下水污染整治法第四十八條規定，其所課之 整治責任，對「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污 染行為人適用之。」本號解釋文認為該部分：「係對該法施 行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範」。惟只要其 污染狀況仍繼續存在，一個實際污染行為人並不必須同時是 造成污染之行為人及該污染狀況仍繼續存在之土地的所有 權人，方始為該條所定之整治責任的適用對象。亦即解釋文 將該條所定應負整治責任之構成要件事實界定為：本法施行 前或施行後之污染行為及本法施行後尚繼續存在之污染狀 況結合起來之法律事實。關於整治責任，其實只要該法律事 實之組成事實中的污染狀況，繼續存在至土污法施行後，其 污染行為，發生於施行前或施行後，皆不重要。縱使其污染 行為發生在土污法施行前，亦無溯及適用。從而可認為該條 中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為 人適用之」部分，尚未牴觸法律不溯及既往原則……，與憲 法第十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背」。 透過解釋 ， 將法律所定之（非法污染）行為的概念範疇， 擴張至其行為引起之事實（污染）狀況，結合為一個構成要 件事實，使該法律事實之存在期間包含行為時及結果存續 時，以避免該當於法律溯及適用之禁止原則，是否妥當，值 得檢討。蓋關於污染之防治，污染行為之禁止及污染狀況之 整治，皆有其規範意義，且分別有其適合之規範機制，並不 需要藉助於擴張污染行為之概念的範疇，來放大污染行為人 應負責之時間範圍。特別是如果認為放大有理，且污染行為 人已非受污染土地之所有權人時，是否還要對該土地之現所 有權人課以整治責任，使其連帶負責？如採肯定的見解，則 前後所依循之道理為何？是否一貫？ 10 鑑於在工業化初期，往往有意的、不得已的犧牲部分環 境利益，以取得進入國際貿易或投資市場的機會。管領有污 染狀態之土地或設施之所有權人，如非造成污染狀態之污染 行為人，而係由他人引起，則得否以此為理由，主張不得以 其為除去污染狀態之義務的課予對象？如單純對污染行為 人，就其污染行為課以行為責任；對受污染土地之所有權人 課以狀況（狀態）責任，則對於行為人及所有權人皆分別有 其所以應負責的理論依據。行為人是因其行為造成污染；所 有權人是因其為所有權人，就其所有之土地負有安全義務而 負責。 然在以污染狀態之除去為內容之整治責任，如污染係合 法且不可歸責的發生於整治責任相關法令制定施行前，或所 有權人並非污染行為人時。其整治的財務負擔，除污染源之 所有人外，國家是否亦應編列預算分擔污染狀態之除去的部 分財務費用，值得考量。 因為所有權人之狀況責任並不以其對污染有違法及可 歸責之事由為要件，所以其整治責任之輕重，依憲法第二十 三條所定之比例原則，特別必須從整治費用與土地價值之比 例關係，加以權衡 4 。其利益之權衡原則或可是：整治費用或 土地價值之一半中，小者為準，由無辜之土地所有權人與國 家分擔其整治費用。 如上所述，污染之防制上的規定，可能禁止造成污染之 行為，以及對管領污染源者，課以除去污染狀態及防止污染 損害之擴大的義務。關於造成污染行為之禁止（污染之禁 止），以行為發生時為準；關於課以除去污染狀態及防止污 染損害之擴大的義務（整治責任：污染狀態之除去及防止污 染損害之擴大），以依法律或命令，課以該義務時，有無污 染狀態為準，定其應適用之法律。所以在整治責任之課予， 4 聲請人以受污染土地之現所有權人的地位 ， 依在該污染狀態存在時有效之土污法負整治責 任。當其為狀態責任，而非污染行為責任，其責任之負擔應符合比例原則，特別是其為整治 所需支出之費用與該受污染土地之價值間應有合理的比例關係（Vgl. NJW 2000, 2573ff.:BVerfG vom 16. 2. 2000 – 1 BvR 242/91）。 11 原則上系爭規定並不引起溯及效力的問題。 由於該條規定之溯及效力問題沒有受到嚴肅的考慮，所 以，於九十九年二月三日修正公布全文之土壤及地下水污染 整治法第五十三條，進一步擴大其修正前之規定（八十九年 二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條） 的適用範圍，新增「本法施行前已發生土壤或地下水污染 之……潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股 東」。所謂潛在污染責任人，同法第二條第十六款規定：「潛 在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下 水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、滲 透污染物。（二）核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內 排放廢污水」。修正後，同條第十五款規定：「污染行為人： 指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一） 洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲 介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依 法令規定清理污染物。」兩者相較，污染行為人指非法污染 人，而潛在污染責任人指合法污染人。 陸、污染責任與比例原則 在比例原則之適用，所當權衡之利益。在行為責任，從 損害之歸屬的正當性考量，其規範重點在其行為之不法與過 失。至其賠償責任之課予，因為其損害應由行為人負擔，所 以關於其回復原狀，雖有費用超過損害過鉅者，得以金錢賠 償的方法，替代回復原狀的規定（民法第二百十五條），但 一般並無其賠償義務是否違反比例原則的問題。在狀態責 任，因不以所有權人是污染行為人，或污染行為係非法且可 歸責於所有權人為要件，所以，應權衡義務人之財務的負擔 可能性。其可能之標準或可是：其應負擔之整治費用以不超 過應整治之土地價值百分之五十，及不超過整治費用之半數 為度。亦即以二者中之低者為準。 12 至於不整治對於他人或環境可能造成之損害的數額不 適合作為認定課以整治責任，是否符合比例原則時之利益權 衡的項目。 柒、公法上責任之繼受問題 受污染之土地所有權人對於污染之整治責任為公法上 的義務。是否有可繼受性？當該土地之所有權發生移轉，不 論其移轉原因為何，其整治責任即隨同移轉。是故，該整治 責任與其說是其所有權人之責任，不如說是該土地之物上負 擔。如係基於繼受，而取得該有污染狀態之土地，固不因此 而得免除其整治責任。但視情形，得就該污染狀態所構成之 瑕疵，對於讓與人主張物之瑕疵擔保責任。當以買賣為移轉 原因，買受人如以物有污染所構成之瑕疵為理由，解除契 約，並返還受移轉之買賣標的物的所有權，可因此脫卸其整 治責任。如其繼受，以公司之合併為原因，則因依公司法第 319 條準用第 75 條之規定 ， 消滅公司之權利義務應由合併後 存續之聲請人承受。其承受之性質為「概括繼受」。其繼受 之權利義務的性質屬公、私法上之債務者，原則上皆應由存 續公司概括繼受 5 。有疑問者為，公法上之行為義務及其違 5 得繼受之私法及公法上的權利 ， 例如最高法院七十五年度臺上字第 2451 號民事判決 ：「職 務保證固具有專屬性 ， 然其成立係以保證人對於被保人之信任關係為基礎 ， 故原則上僅對保 證人具有專屬性，就保證契約之債權人，則無專屬性之可言，是以債權人之權利義務如因合 併或其他關係，而由第三人概括承受時，保證契約之權利義務亦由第三人承受，保證人之責 任並不因此而消滅，此與保證人死亡時，其責任因而消滅之情形不同。」 行政法院八十九年 度判字第 1110 號判決：「原豐○公司所享有之 『新投資創立五年免稅獎勵』 及 『新投資創立 五年免稅設備』，自屬行政機關對原豐○公司之合法授予利益之行政處分，依首揭規定及說 明，自應連同其他原豐○公司所有之權利義務，即應由合併後存續之原告概括承受，原告當 然繼續享有被合併之豐○公司就 「新投資創立五年免稅設備」 部分之免稅獎勵。」 應繼受之 公法上的義務，例如稅捐稽徵法第十五條：「營利事業因合併而消滅時，其在合併前之應納 稅捐，應由合併後存續或另立之營利事業負繳納之義務。」 繼受消滅公司之併前之應納營利 事業所得稅稅額（財政部 93.06.21.臺財稅字第０九三０四五三一七三號令）、土地增值稅 債務（財政部 91.07.10.臺財稅字第 0910454508 號）。另財政部 68.1.5.臺財稅字第 30063 號函示：「二、查甲營造廠與乙營造廠係兩個獨資營造廠合併為一有限公司，尚非公司法第 七十五條規定所稱之公司合併。三、該二營造廠係在六十四年十月十六日合併為有限公司， 尚不能適用稅捐稽徵法第十五條有關營利事業合併前應納稅捐之規定 。 四 、 惟甲營造廠既屬 獨資之營利事業，其所欠營業稅及營利事業所得稅，依法應向其負責人追繳，並可聲請法院 13 反之法律責任（加計之費用或罰鍰）之繳納義務，是否亦為 聲請人所繼受。 關於這個問題，就聲請案，最高行政法院 96 年度判字 第 01953 號及第 01954 號判決理由肆、五皆稱：五、另查， 上訴人（按即：聲請人）係於 72 年 4 月 1 日起與台 公司 合併，此為原判決所認定之事實，且為兩造所不爭之事實， 台碱公司之權利義務由上訴人所概括承受 。 而土污法雖於 89 年 2 月 2 日始制定公布，惟土污法第 48 條明文規定，第 7 條、第 12 條、第 13 條、第 16 條至第 18 條、第 32 條、第 36 條、第 38 條及第 41 條之規定，於本法施行前已發生土壤 或地下水污染之污染行為人適用之。台碱公司既為系爭場址 之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治之義務， 並非所謂一身專屬性之公法義務，則依土污法上述條文發生 之權利義務，自應溯及既往適用於台碱公司，並由上訴人概 括承受。台碱公司因其個別行為而造成之環境污染，則繼受 其法人人格之上訴人即應負起排除系爭污染行為責任，符合 土污法第 2 條第 12 款第 1 目「非法排放、洩漏、灌注或棄 置污染物」及第 3 目「未依法令規定清理污染物」之規定， 故上訴人確為系爭場址之污染行為人。 就該負責人所持有丙營造有限公司之股權予以強制執行。」 上引規定所涉權利義務，皆為債 務。 ### 4. 陳大法官春生提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=445675) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：內文編碼錯亂，可辨識者為責任人類型與預防原則的法理補充。 > **核心主張**：本則意見書內文為編碼錯亂的文字，多數段落無法辨識，以下僅就可辨識的語意撰述。可辨識部分顯示其論述環繞干涉行政法上的責任人問題，區分行為責任與狀態責任，並涉及責任人之範圍、責任界限與責任人競合等課題。其背景則自危害防止（Gefahrenabwehr）向風險預防（Risikovorsorge）的演進展開，論及國際上的預防原則（precautionary principle），並援引土污法關於「潛在污染責任人」的定義，即因排放、灌注、滲透污染物，或核准、同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水，致污染物累積於土壤或地下水而造成污染之人。所引文獻包括黃啟禎、陳正根、李震山、李建良、蔡宗珍等關於責任人基礎與責任界限的論著，並提及本院釋字第五六四號解釋及作者於釋字第六六八號解釋所提不同意見書。 > **與多數意見的差異**：因內文編碼錯亂，其與多數意見的具體分歧無從自可辨識文字判讀；就本則性質為協同意見而言，重在補充責任人類型與預防原則的法理。內文未明確交代與多數意見之分歧。 1 ਜ ғ ȐΠᆀβԦ ӦΠН ǵЍб຤ ࡽ ምΓ҇π բ៾Ϸ଄ౢ៾ 之ᜅӕǶҁဦ ࡼݤ Ꮲ ߻ ǴЪѝ൩βԦ ҂೷ԋ ჹ Ϧ੻ ౛ ځ ӧ౜Չ Ֆǻଞჹа΢ӚᗺǴౣ ӵΠǺ Γϐཀက ᄊೢҺ ԶᏤठӒ্ ϐ ᆢៈϦӅӼӄ ჴ΢ 2 ჹ ख़ाϐԵໆ 1 ߯ ᆬठӒ্Ǵ ೢ ᄊ Ԗჹ ਏ౗ϷёૈǴԶॄԖೢҺ 2 Ǵ ϐ дԖ៾ճϐΓፐϒೢҺ 3 ݾس ߯ β ៾ज़ 4 Ƕ Ᏽ ٛ ݤ Ᏽ 5 ୯ᗨ҂ӵቺ୯୷ҁ ཮က୍ǴோҁଣញӷಃϖϤѤဦ ޗ ᏵǶ 1 黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，當代公法新論 (中)，翁岳生教授祝壽論文集，2002 年， 頁 296 、300 以下。 2 陳正根，環保秩序法上責任人之基礎與責任界限，警察與秩序法研究 (一)，2010 年，五南出版 社，頁 279 以下。 3 李震山，警察行政法論， 2009 年，頁 212 、213 。 4 關於土污法行政法院相關判決之評釋，參考李建良，剖視國營事業污染行為的國家責任－以台 鹼安順廠污染事件為中心，收於湯德宗，李建良主編，行政管制與行政爭訟，中央研究院法律學 研究所，2006 年，頁 249 以下。 5 黃啟禎，前揭文，註 1，頁 301 ；關於狀態責任，另見蔡宗珍，論秩序行政下之狀態責任，第 三屆行政法實務與理論學術研討會，台大法律學院公法中心，2003 年。 3 ມມ ມມ、、 、、ҁဦှញ፾Ҕჹຝ ҁဦှញ፾Ҕჹຝ ҁဦှញ፾Ҕჹຝ ҁဦှញ፾Ҕჹຝ ࣁ Ƕՠ҇୯ΐΜ ಃΒచಃΜϤ зǴ ೢ ௨ ᕉნᔈᡂ Γϐ ց಄ӝᕉ ॄ᏾ Ƕ Ϣ೚ ςวғβ Ԅ΢ϐྉϷ Ֆǻ௶ॊӵΠ: ࡋف߾ Ǵѝૈ ჴวғೕጄਏ ೕጄϐ ࢉ ࡽ ց೏৒೚ǻ зόྉϷ Տ໘? ќ΋ 4 ݤ 6 ցҭૈ፾ ှό΋ǴԖᇡ ܥࣁ ЗǴ ֋ၴ ҂೏ᖂፎၴᏦቩ ߾ ൧ख़ϓ 7 ݤ Տ ೕ ࠼ܭ Ϧ ݤد܈ݤ 8 ໪ Ԗᜪ՟ Տ໘) ྉϷ፾ҔѦǴऩ҂Ԗкϩ౛җǴᔈϢ೚ҥ ߻߾ Ƕ ࡋف ૈց୷ Ֆǻ ୷ᘵ ЗȐGefahrenabwehrȑ 9 Ǵᆶ଄ౢ 6 例如刑法第一條規定，行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限。即一般所謂罪刑法定 主義原則。但從不得以行為後之新制定法律，處罰該法律制定前之合法行為角度，同屬禁止溯及 既往原則。惟刑法第二條第一項雖屬所謂從舊從輕原則，看似溯及既往，但此刑法第二條一項之 適用，以同法第一條為前提，與此所謂溯及既往情況不同。 7 林三欽，法令變遷、信賴保護與法令溯及適用，新學林，2008 年，頁 34 。 8 參考林三欽，前揭註，頁 35 以下；陳春生，釋字第六六八號解釋不同意見書。 9 在風險社會之現代，警察之任務乃進一步發展成為風險預防 (Riskovorsorge) 。 5 ځ ୯ᗨ҂Ԗӵቺ୯୷ ཮က୍Ǵՠҁଣញ ཮က୍ 10 ǴЪញӷ ـ ϐ፾ҔୢᚒǴோ၀ဦှញ ୢᚒ 11 ٿ ᜢ ჹ଄ ཮က ᇡԖྉϷ፾ҔϐёૈǶ ΢ϐᢀჸ ݤ܈ ܌ Ȩၸ зϐ ှ ցள ε Ǵ ࣁ߯ ΢ϐ 10 釋字第五六四號解釋理由書： 「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。惟基於增進 公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制 究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍 ， 應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予 以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同 時所應負擔之社會義務 ， 國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸 。 」 11 釋字第五七七號解釋文： 「又於菸品容器上應為上述之一定標示，縱屬對菸品業者財產權有所 限制，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財產權所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微，未 逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，並無違背。另上開規定之菸品標 示義務及責任，其時間適用之範圍，以該法公布施行後之菸品標示事件為限，並無法律溯及適用 情形，難謂因法律溯及適用，而侵害人民之財產權。」 6 ૸ፕ 12 ᇡྉϷ፾ ጄൎ 13 Ƕ ، ଣ΋ΐΖϤԃΐД ، 14 ݤ Πᆀॄᏼ ٛ ྉ ݤ ᆶЋ Ӧ ៈϦ੻฻ᆕӝӦԵ ǴᆶϦӅᅽ ݤ ҂ၴϸ ಃΟΜΐచ 15 ೷ԋϦ্ Γค ϐཞ ΢ϐॄᏼǴӧԜጄൎϣǴϝӝЯ҅ ޣ ٠ ೀϩၸदǶΟǵॄᏼ ࡹ ڙ 12 高橋 滋，土壤污染 ኻ策法 ߩ論點，࠻ࠬ࡝ࡘࠫ ，No. 巻233 ，2002 年 11 月，頁 11 。 13 高橋 滋，同前註，頁 11 。 14 名古屋地判昭 61 ‧9‧29 行集 37 Ꮞ 9 ภ 1173 頁。 15 日本憲法第二十九條規定係有關財產權之保障；第三十九條規定，乃有關罪刑法定主義，以 及禁止一罪雙重處罰之規定。 7 ೕ όၴϸ ך ߯ ੻ᑽໆǴԶ௢ᏤрӝᏦϐ่ፕǶ Ǵ Ǵ ࣁ ࡓݤݾسܭ ٯ Ƕ Бӛᗌ຾ǴǴ ǴǴаပჴ аပჴ аပჴ аပჴ ೌว৖ǴǴ ǴǴᔈᆶᕉნϷғᄊ ᔈᆶᕉნϷғᄊ ᔈᆶᕉნϷғᄊ ᔈᆶᕉნϷғᄊ ៝ȩȩ ȩȩϐཀԑ ϐཀԑ ϐཀԑ ϐཀԑ ޣࢉ Ȑ Verursacherprinzip ȑ 16 ߾ 17 ࣬ precautionary principleȑ 18 ݤ ǴԶፐϒԦ ځـ ϐঅ ೢҺΓ 19 ុ ࣬ 16 包括負擔費用、實質上相關之作為及不作為之責任，如土污法上之整治或除去責任等。 17 以土污法為例，即應建立國家與污染行為人、潛在污染行為人及污染關係人間合作關係，以 預防及整治污染。 18 Vgl. Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2000, 2. A ufl., S. 38 ff. 19 十六、潛在污染責任人 : 指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水 污染之人：(一) 排放、灌注、滲透污染物。(二) 核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放 廢污水。 8 ߾ ٛ ȩ Ǵՠჴሞϐೕጄϣ৒Ǵᆶ୯ሞ΢ ǴϝԖပৡǶ precautionary principle/ precautionary approach)ǴΏ΋ΐΐΒԃᖄӝ୯ᕉნ໒ว ୯ ߾ 20 ࡰ Ƕȩ ፦ Ꮲ΢ ჹᕉნౢғ ߾ 21 Ƕ ૓Ǵ ȩ ΠǴჹᕉნ Ϸዴ ჹӦǴ ୏Ǵ ዴ᛾ ጄ҂ ჹᕉნԖӒ্ϐ ࣽ Ƕ ϐ চ 20 包括臭氧層保護、地球暖化之海洋保護、生物多樣性保護、化學物質管理等各領域。 21 參考大塚直，ජ⵬⺰ ，ᴺቇᢎቶ ，2006 年，╙ 313 ภ，㗁 49 。 9 ϐౢғΏӢΓᜪҞ ǴӢԜ೚ӭሦ ሦୱǴӧ୯ሞ΢Ǵҭ ӼӄǵӦౚཪϯჹ฼ǵਡૈ س ॄᏼ ރ ໪຾ Бӛᗌ מ ៝ȩϐᆒઓǼ ### 5. 羅大法官昌發提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=445676) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意原則上合憲，但理由應為溯及效果係基於重大公益；並認審查範圍切割不當。 > **核心主張**：系爭規定確有溯及效果，其「原則上」不違憲的理由不在於沒有溯及，而在於溯及係基於重大公益；系爭規定所保護之乾淨土壤公益甚高，溯及方式與立法政策目的關係密切，且污染行為人因違法或違反公共道德、商業倫理所生之污染狀態，其值得保護之信賴較低。法律不溯及既往原則之判斷本身即應納入憲法第二十三條之必要要件，於審查不溯及既往原則後再以比例原則重複審查，並不妥當。惟系爭規定欠缺容許主管機關衡量個案公平性之內容，亦未設補救措施或過渡條款，建議立法者增設個案衡平規定與減低衝擊、便利調適之機制。 > **與多數意見的差異**：多數意見以系爭規定係以繼續存在之污染狀況為規範客體，故無牴觸不溯及既往原則；本席則認為確有溯及效果，只是因重大公益而可容許。多數意見於不溯及既往原則之外另以比例原則分析，本席認為屬重複審查。多數意見以切割方式僅審查系爭規定之溯及部分，未將所引條文（如第三十八條逾期即加計二倍費用）納入審查，無法對系爭規定為正確之憲法評價。 1 釋字第七一四號解釋協同意見書 大法官 羅昌發 本號解釋涉及永續發展與法律不溯及既往原則間之適當 平衡問題。如何建立法律不溯及既往原則之判斷基準及釐清 兩者間之界限，具有憲法上重要意義。 中華民國八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污 染整治法（下稱土污法）第四十八條規定：「第七條、第十 二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三 十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已 發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」（下稱系爭 規定）多數意見以其在規定「整治義務以繼續存在之污染狀 況為規範客體」，故未牴觸法律不溯及既往原則之規定；本 席對於系爭規定「原則上」並無牴觸法律不溯及既往原則之 結論敬表同意，然本席認其「原則上」未牴觸之理由，並非 在於系爭規定並無溯及效果，而係在於系爭規定之溯及效果 係基於重大公益而設。多數意見另認系爭規定並不違反比例 原則；本席認為，憲法第二十三條所規定之考量因素，應納 入法律不溯及既往原則之判斷基準，否則，如以法律不溯及 既往原則之判斷基準審查解釋對象後，又再以憲法第二十三 條所規定之各項因素加以審查，顯然重複。又本件涉及系爭 規定審查範圍之問題 ， 有釐清之必要 。 爰提出本協同意見書 。 壹、本解釋範圍的界定 一、本件涉及系爭規定將土污法若干條文適用於土污法施行 前已發生污染之污染行為人。依解釋文所示，本號解釋 2 之範圍限於系爭規定有關「於本法施行前已發生土壤或 地下水污染之污染行為人適用之」部分（下稱「系爭規 定溯及部分」）。 亦即 ， 系爭規定有關其所溯及適用之「第 七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第 三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規 定」（下稱「系爭規定所引條文」）部分，不在本號解釋 範圍。其部分原因或係由於聲請人並未於聲請書中，質 疑系爭規定所引條文部分有何違憲 ， 而僅針對系爭規定 溯及部分主張違反憲法意旨 。 然多數意見此種切割系爭 規定之方式，允有斟酌餘地。 二 、 如後所述 ， 有溯及效果之法律規定 ， 是否符合憲法意旨， 其判斷之因素及基準並非單一。溯及效果之內容 （以本 件而言，亦即系爭規定所引條文所規定之法律效果）， 亦為重要考量因素 。 本號解釋並未針對系爭規定所引條 文納入審查範圍，而為有無違憲之審查，並不周延。以 系爭規定所引條文中之第三十八條為例 ， 該條係限期命 污染行為人繳納依第十二條、第十三條、第十六條或第 十七條第三項規定支出之費用；屆期未繳納，得按支出 費用加計二倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金， 並移送法院強制執行 。 系爭規定溯及適用此種逾期一日 立即加計二倍金額之規定，容有違憲疑義。多數意見以 切割方式處理系爭規定，並僅審查系爭規定之片段，而 未能就系爭規定之整體而為審查 ， 無法對系爭規定為正 確之憲法評價。 3 貳、法律不溯既往原則與憲法第二十三條或比例原則之關係 一、本號解釋多數意見除分析系爭規定有無違背法律不溯及 既往原則（見本號解釋理由書第一段）外，另以比例原 則加以分析（見本號解釋理由書第二段至第五段）。本 席認為法律不溯及既往原則之判斷本身 ， 應已包含憲法 第二十三條之必要要件（或多數意見所稱之比例原則） 之判斷，於審查法律不溯既往原則之後，應無須重複審 查憲法第二十三條之必要要件（或多數意見所稱之比例 原則）。 二、本席曾於本院解釋所提意見書中說明「比例原則」與憲 法第二十三條規定之「必要」要件，並非完全相同（見 本席於釋字第六九二號解釋所提之協同意見書）。解釋 我國憲法，自應以我國憲法架構為基礎。憲法第二十三 條係以必要要件為判斷基準，自不宜另創解釋基準。惟 不論是否將憲法第二十三條等同於比例原則 ， 本席認為 應將憲法第二十三條之必要要件（或多數意見所稱之比 例原則）納入法律不溯及既 往原則本身之操作。換言 之，法律不溯及既往原則之判斷，應內含溯及既往之規 定是否符合憲法第二十三條之必要要件（或是否符合多 數意見所稱之比例原則）。倘產生溯及效果之法律規定 符合憲法之規定 ， 應係指其規定符合憲法第二十三條之 必要要件 。 本席甚難想像某一溯及適用之法規符合法律 不溯既往原則之規定 ， 卻不符合憲法第二十三條之必要 要件；或符合憲法第二十三條必要要件之規定，卻不符 合法律不溯及既往原則。 4 參、法律不溯既往原則之判斷基準 一、本院以往解釋，係以法律不溯及既往原則及信賴保護原 則屬於法治國原則之一環 ； 而法治國原則又為憲法基本 原則之一（本院釋字第五二五號、第五七四號、第五八 九號、第六二九號解釋參照）。本席認為，法律不溯及 既往原則雖可謂屬法治國原則內涵之一 ， 然單純以法治 國原則作為法律不溯既往原則之基礎，並不精確；且無 法描述諸多法律得溯及既往之情形 。 由我國憲法規範架 構而言，立法者是否得制定具有溯及效果之法律，涉及 限制或剝奪人民既得之權利或合法期待之利益 ， 或對人 民課以義務或其他負擔；故 屬憲法第二十三條所規定 「以法律限制」「以上各條列舉之自由權利」之問題。 二、本席認為，憲法下並無絕對之法律不溯既往原則；反面 言之，立法者亦非得於任何情形，制定具有溯及效果之 法律 。 由於法律不溯及既往原則可能侵害人民之既得權 利或合法期待之利益，甚或 屬於對人民課以義務或負 擔，且可能破壞人民對法律規定之信賴，故具有溯及效 果之法律，應符合憲法第二十三條所規定之必要要件。 亦即，在我國憲法架構下，法律不溯既往原則的判斷基 準，屬特殊的「必要性」原則的判斷，應於憲法第二十 三條下，建立特殊之判斷基準；此種基準，相較於適用 於一般限制人民權利法規之判斷基準，有其特殊性。 三、本席認為，法律不溯既往原則是否合乎憲法第二十三條 之意旨，應考量如下因素： （一）溯及類型之差異性判斷： 5 1. 產生溯及既往效果之立法（ex post facto law），大致 上包括兩大類。第一類為以嗣後制定之法律適用於 該法制定前已經發生之事實、已經成立之法律關係 或已完成之構成要件行為，並溯及地改變其法律效 果、法律關係或法律地位（此類溯及，有稱為「真 正溯及」或「主要之溯及類型」（primary retroactivity） 者）；第二類為以嗣後制定之法律適用於該法制定前 已經發生且於制定後繼續存在之狀態，以改變該狀 態之法律效果或法律地位（有稱為「非真正溯及」 或 「次要之溯及類型」（secondary retroactivity）者 ）。 兩種情形均有溯及效果。前者為以法律規定追溯立 法前已發生之事實或已完成之行為。後者情形，法 律雖係適用於其制定後仍存在之狀態，而似無溯及 適用情形，然該狀態發生當時，法律尚未制定；狀 態發生後始制定法律予以規範，故此種法律實際上 亦係針對狀態之發生所為之處理，故甚難謂後者之 情形，毫無法律溯及既往之可言。 2. 多數意見以系爭規定僅在強調整治義務以繼續存在 之污染狀況為規範客體，不因污染行為發生於土污 法施行前或施行後而有所不同，故難謂違反法律不 溯及既往原則（見解釋理由書第一段）。其意見並未 明示究係因系爭規定並無溯及適用之情形，故未違 反法律不溯及既往原則，抑或認雖有溯及適用之情 形，然經判斷後認為未違反憲法上法律不溯及既往 原則之意旨。由多數意見以系爭規定僅處理污染繼 續存在之狀況等理由而論，其似係認系爭規定並無 6 溯及適用情形。然依本席前述說明，以嗣後之法律 處理該法制定前即已發生且持續之狀況，顯仍有法 律溯及適用之因素。系爭規定之立法理由亦明載： 「為妥善有效處理土壤或地下水污染問題，明定本 法部分條文溯及適用於本法施行前之污染行為」。系 爭規定應屬前述兩種類型中第二種類型之溯及規 範，而仍有涉及溯及既往之問題；系爭規定既有溯 及適用之因素，自應以後述法律不溯既往原則之判 斷基準，決定其溯及規定是否符合憲法意旨。 3. 本席雖認前述兩類情形均屬法律溯及既往之規定 ， 然 此兩類溯及適用之情形，與該溯及規範之正當性、 所涉公共利益以及受規範者之期待程度等判斷因 素，關係甚為密切。故溯及既往規定在類型上之差 異性，應為審查是否符合法律不溯既往原則的首要 衡量因素。就規範之正當程度與公共利益而言，第 一類之溯及規定既係以嗣後制定之法律適用於該法 律制定前已經發生之事實或已完成之構成要件行 為，故須有極高之正當性與公共利益，始得使其溯 及效果合理化；第二類之溯及規定僅係以嗣後制定 之法律適用於法律制定後仍繼續存在之狀態，其雖 須有相當正當性及公共利益，然其正當性與公共利 益之要求程度較低。就受規範者之期待程度而言， 第一類溯及規定之受規範者原則上較難認知或預期 立法者以嗣後制定之法律將溯及適用於已經發生之 事實或已經完成之行為，故受規範者應有較高的受 保護期待；然就第二類之溯及規定而言，其係就既 7 存在之狀態而為規範，受規範者受保護之期待程度 即相對較低。 （二）溯及規定性質之差異性判斷： 1. 溯及規定是否符合憲法第二十三條之意旨 ， 其規定之 性質，亦屬重要之判斷因素。溯及之法律，如係對 人民課以或增加新的義務、限制或剝奪人民之權利 或既得之利益、或對人民造成其他不利影響，自應 受到較大的限制。如溯及之法律係在賦予人民利益 者，其規定原則上應無違憲疑義，除非所溯及賦予 利益之給予方式違反平等原則，或有因溯及賦予人 民利益卻侵害他人權利之情形。 2. 溯及規定對人民造成最不利影響者 ， 為溯及的刑事處 罰。以前述第一類之溯及方式，制定法律對人民已 經完成之行為課以刑事責任，應為憲法所絕對禁 止。以前述第一類或第二類之溯及方式，使受規範 者受其他方式之處罰或使其負擔一定之行為或不行 為義務，或使其受一定之不利益，則應依溯及目的 正當性 、 溯及方法與立法目的之關聯性 、 信賴保護、 溯及效果適當性等因素，判斷其溯及規定是否違背 憲法意旨。 （三）溯及目的之正當性判斷： 1. 法律溯及既往之規定，應符合憲法第二十三條所規 定之「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社 會秩序或增進公共利益」等目的。目的之正當性程 8 度愈高，應愈可容許較高程度的溯及規範。在此等 正當目的中，最常發生之理由為「增進公共利益」。 2. 正當目的，常由於社會進步、科技發展或其他原因 所致之情事變遷而產生或強化。例如，由於社會進 步，保護環境及天然資源之意識漸高，因而產生環 保公共利益之共識，從而制定嚴格環保標準；又例 如，由於科技進步，使廠商有能力採取較嚴格的環 保措施，因而使採行較嚴格排放標準之立法，獲得 更高程度公共利益及正當性之確認。 （四）溯及方法與政策目的間之關聯性判斷：以溯及方式制 定法律，係屬相當例外情形。溯及之規定與立法政策 目的之達成，應有較高的關聯程度。倘有溯及效果之 規定與政策目的之達成間，不具備較高程度的關聯 性，應無法通過合憲性的檢驗。 （五）信賴保護之判斷： 1. 本院以往解釋曾強調信賴保護原則（釋字第六二０ 號解釋參照）。本席認為，有無值得保護之信賴，應 為判斷法律是否得設合理溯及效果之重要因素。 2. 信賴保護之前提為受規範者曾經產生信賴，且溯及 之規定，已超出一般人之合理預期。合理可預見程 度之高低，相當程度影響溯及規定之合憲性。如行 為發生或狀態發生當時，行為人已有相當訊息足以 預期立法者即將制定新規範，並規定新的法律效 果，則行為人欠缺信賴關係。至於是否具有合理的 9 可預見性，並非專指對具體溯及條文內容的預見， 而係指是否得合理的期待已經發生之行為或已經造 成之狀態，其利益永遠不被剝奪或永遠不至於遭受 任何不利益。例如，在環保意識普遍、環境破壞速 度倍增的今日，環保標準日趨嚴格，並非全然不可 預見。 3. 人民之信賴是否具有保護之價值，亦影響溯及規定 之合憲性。是否有值得保護之信賴，應衡酌溯及適 用之行為或被溯及剝奪之利益之性質。如行為或利 益本屬違法（例如本來即屬違法之行為，以溯及方 式加重其不利之法律效果），其信賴較無保護價值； 行為或利益縱非違法，但在公共道德、商業倫理或 誠信上有可非難性，則可保護之信賴亦較低。 （六）溯及效果之適當性判斷： 1. 溯及規定對人民所造成不利益之程度不應過度 （excessive）。其不利益是否過度，主要的考量因素 為，相較於所規範之行為或狀態之情形，其金錢上 或其他性質之不利益程度或規模是否過鉅而不具相 當性。如行為或狀態造成之結果極其嚴重，則使其 負擔較高的不利益，應較有合理基礎；反之，如行 為或狀態造成之結果並非嚴重，則不應使其負擔過 高的不利益。 2. 受不利者之承擔能力亦應為衡酌因素。如受不利者 屬經濟上與社會地位上之弱勢者，自較不宜以溯及 方式使其負擔過重之不利益或過度剝奪其既得之權 10 利。 3. 溯及效果適當性之衡量應包括有無侵害較小而仍可 達成立法政策目的之溯及效果。有關是否有侵害較 小方式，應審查之情形有二：其一，是否非以溯及 之方式立法，即無法或甚難達成立法政策目標；其 二，是否非以對人民課以某種不利益（如前述系爭 規定所引條文中之第三十八條所規定按支出費用加 計二倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金），則 無法或甚難達成立法政策目標。 4. 溯及效果之規定，應容許個案公平性之衡量。憲法 第二十三條之審查，係權衡法規限制或剝奪人民權 利之必要性，而非審查個案中人民權利遭限制或剝 奪之必要性；然有溯及既往效果之法規既為例外之 情形，其自應許執法者於適用法律時，得於個案進 行衡量，以酌減對人民不利益之情形，避免顯失均 衡。 5. 有無合理補救措施及過渡條款之設置，亦應為溯及 條款合憲性之衡量因素（釋字第六二０號解釋參 照）。有溯及既往效果之法律規定，如對實際或潛在 受影響者，設有合理之補救措施或過渡條款，以減 輕對受影響者之衝擊，或使其得以調適，則其解釋 上較有可能符合適當性之要求。 11 肆、系爭規定在法律不溯既往原則判斷基準下應有之結論 （一）系爭規定有關溯及類型之差異性判斷： 1. 系爭規定係就土污法施行前已發生但該法實施後仍 繼續存在之狀態，對行為人課以一定之義務。應屬 前述第二種類型之溯及規範，故仍有溯及既往之因 素，而應以法律不溯及既往原則之各項判斷基準， 決定其溯及規定是否符合憲法意旨。 2. 由於系爭規定係屬第二類之溯及規定 ， 在憲法第二十 三條之下所需符合之正當性要求較低，受規範者之 可期待法律不溯及既往之程度亦較低。 （二）系爭規定有關溯及內容性質之差異性判斷：由於系爭 規定並非以第一類之溯及方式對人民課以刑事責 任，而係使人民就污染之狀態負擔一定行為義務或行 政責任，故非憲法所絕對禁止；其合憲與否，應以後 述溯及目的正當性、溯及方法有效性、溯及效果適當 性等因素予以判斷。 （三）系爭規定有關溯及目的之正當性判斷：本件所涉及者 為重要之環境議題。清潔而無污染的土地屬於人類珍 貴的天然資源，此種資源一旦受污染，即甚難回復， 甚至有永無回復之可能。天然資源應為居住於斯土者 所共享。經濟發展固為社會進步的一環，然其發展不 應以犧牲珍貴的天然資源作為代價；而應以永續發展 為基礎，確保往後世代得以享有不低於現今世代的天 然資源。此等自然環境與天然資源之保護，應賦予憲 12 法上之價值，憲法增修條文第十條第二項就此亦已有 明文規範。系爭規定目的在保護乾淨無污染之土壤， 其所涉之公共利益甚高。在憲法第二十三條之要件 下，此種保護乾淨土壤之目的，屬於重要的「增進公 共利益」事由。立法者為確保清潔無污染之土地，制 定嚴格的規範，既有其極高的公共利益，在判斷具有 溯及效果之法律規定是否違背憲法意旨時，自應將此 具有高度公益性質的情形，納入考量，而容許較高程 度的溯及效果。 （四）系爭規定有關溯及方法與政策目的間之關聯性判斷： 系爭規定之立法之政策目的在維護不受污染之土 地，而系爭規定之溯及之方式係在處理持續之污染狀 態。溯及之方式與立法政策目的間，關係應屬密切。 （五）系爭規定有關信賴保護之判斷：本件情形，多數意見 援引原因事件發生時土污法第二條第十二款所規 定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤 或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或 棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌 注或棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物。」 以說明系爭規定所規範對象之污染行為人，其污染行 為，在土污法施行前即屬不法，故無值得保護之信賴 （見本號解釋理由書第一段）。惟現行土污法就污染 行為人之範圍，係規定於第二條第十五款：「污染行 為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染 之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌 13 注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放 或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」 由此規定之第一款可知，現行法所稱之污染行為人， 並非限於「非法」污染行為人（而包括非「非法」之 洩漏或棄置污染物行為人）。故在現行法之下，無法 再以系爭規定所規範對象之污染行為人，其污染行為 本屬不法，故無值得保護之信賴，為論述基礎。然如 前所述，受規範者有無值得保護之信賴，並非單純以 行為是否合法或非法為準；如受規範者有違公共道德 或商業倫理或誠信，亦可認為其無值得保護之信賴。 故在新法之下，縱使受規範者在土污法施行前無「非 法」之污染行為，然因其非「非法」之洩漏或棄置等 污染行為在公共道德與商業倫理上，仍應受負面之評 價，故仍應認其值得保護之信賴較低。 （六）系爭規定有關溯及效果之適當性判斷： 1. 就溯及規定對人民是否造成過度之不利益而言，多 數意見將系爭規定溯及部分與系爭規定所引條文予 以切割，使其於判斷系爭規定是否符合憲法意旨 時，無法考量系爭規定所引條文所規定之不利益程 度。如前所述，系爭規定所引條文中之第三十八條 係限期命污染行為人繳納依相關規定支出之費用， 屆期加計二倍之金額。此種對人民造成不利益之程 度，應屬過度，而有高度違憲疑慮。 2. 就受不利者之承擔能力之而言，系爭規定下受不利 益者基本上為營業之污染行為人，其應非經濟上或 14 社會上之弱勢者。 3. 就有無侵害較小而仍可達成立法政策目的之方法而 言，系爭規定溯及部分應係處理土污法施行前發生 污染行為的適當處置；且應可認為非以溯及方式立 法，無法或甚難達成立法政策目標。然因系爭規定 所引條文甚多，本席欠缺充分資料得以進行逐條衡 量其所規定之效果，以確認所引各條文之內容，是 否均為侵害較小之方式。本席認為，由規範意旨而 言，系爭規定所引條文中，有些溯及之效果，應無 其他侵害較小且可達成相同立法政策目標之方式 （例如系爭規定所引條文中之第七條第五項規定， 主管機關為查證工作時，發現土壤因受污染而有影 響人體健康、農漁業生產或飲用水之虞者，應命污 染行為人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避 免污染擴大。此應為達成立法目標之適當方式）。有 些溯及效果，是否屬於侵害較小且可達成相同立法 目標之方式，則容有疑義（例如前述加計二倍金額 之規定）。 4. 就是否容許衡量個案公平性而言，系爭規定欠缺此 種容許主管機關為個案公平性衡量之內容。 5. 就有無合理的補救措施、過渡條款而言，系爭規定 並未設此種措施或條款，以減低受規範者衝擊或使 其得以調適。 （七）綜上所述，系爭規定係屬第二類之溯及規定，受規範 者可合理期待立法者不制定此種規定之程度較低；系 15 爭規定目的在保護乾淨無污染之土壤，其所涉之公共 利益甚高；系爭規定之溯及之方式係在處理持續之污 染狀態，溯及之方式與立法政策目的間，關係應屬密 切；且本件所處理者為污染行為人違法或違反公共道 德或商業倫理所導致之污染狀態，其值得保護之信賴 較低；故系爭規定「原則上」並未違背憲法下法律不 溯既往原則之意旨。惟本席亦須指出，本席對於系爭 規定所引條文是否均為達成立法政策目的之侵害較 小方法，仍存有疑義；本席另建議立法者就有溯及效 果之系爭規定，考量設置衡量個案公平性之規定，並 設置減低受規範者所受衝擊或使其得以調適之機制。 ### 6. 陳大法官碧玉提出之部分協同部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=445677) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：系爭規定為真正溯及既往但無信賴可保護；惟欠缺個案調整機制，違反比例原則。 > **核心主張**：土壤及地下水污染整治責任係因八十九年土污法制定始新設，系爭規定使該法施行前之污染行為人負整治責任，屬對已完結事實回溯生效之「真正溯及既往」，惟因污染行為人並無值得保護之信賴利益，故未牴觸法律不溯及既往原則。然系爭規定以污染狀態存否為單一標準，未區分污染行為時點及行為時有無可歸責性，整治責任內容與罰鍰方式一律劃一，行政機關及法院就責任內容、責任條件、回溯期限均無綜合個案情狀之裁量權限。整治及罰鍰金額有無限擴大之虞，嚴重時將致污染行為人破產而危及生活最低尊嚴，亦易誘發結束營業脫產。立法者未設適當調整機制，其對憲法第十五條財產權所為限制顯不符妥當性，違反憲法第二十三條比例原則。 > **與多數意見的差異**：多數意見認系爭規定係就該法施行後污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，本席則認其性質上為真正溯及既往，僅因無信賴利益可保護而合憲。多數意見認系爭規定未違反比例原則，本席礙難贊同，認其欠缺個案調整機制致個案顯然過苛，已違憲侵害財產權。 1 釋字第七一四號解釋部分協同部分不同意見書 大法官 陳碧玉 本號解釋多數意見認中華民國八十九年二月二日制定 公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條規定：「第七條 、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條 、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施 行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」（下 稱系爭規定）其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水 污染之污染行為人適用之」部分，係對該法施行後，其污染 狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往 原則及憲法第二十三條之比例原則，與憲法第十五條保障人 民工作權及財產權之意旨均無違背。關於尚未牴觸法律不溯 及既往原則之結論，本席固表同意，惟其相關論述仍有欠周 延，有補充說明之必要；至有關不違背憲法第二十三條比例 原則部分，本席礙難贊同，爰提出部分協同意見書與部分不 同意見書如後。 一、系爭規定為真正溯及既往之法規。然因污染行為人未有 值得保護之信賴利益，而未牴觸法律不溯及既往原則： 按新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」， 原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂 「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂 「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而 言（本院釋字第五七七號解釋參照）。關於法律溯及既往之 類型，德國憲法法院之裁判見解及我國學術討論上，將之 區分為「真正溯及既往」（或稱「法律效果之溯及生效」）， 2 與「不真正溯及既往」(或稱「法律事實之回溯連結」)， 兩者於法律效力上有其區別。前者指法令公布施行後，對 前 「已完結之事實」 回溯生效，後者係指法令公布施行後， 對前「已開始迄未完結之事實」，向將來發生效力，亦即新 法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實 1 。 是對於過去完成之事實，因新法而受不利處分，為法律效 果之溯及生效，反之，對於新法生效後始完全實現之構成 要件事實，為法律事實之回溯連結，當無溯及既往問題 2 。 查土壤及地下水污染整治責任，因八十九年土壤及地 下水污染整治法（下稱土污法）之制定公布而新設，在此 之前與環境保護相關之法令，例如廢棄物清理法、水污染 防治法、空氣污染防制法等，並無整治責任之規定。依土 污法規定，對於污染現況負整治責任之人有三：現污染行 為人（土污法第二條第十五目規定）、現污染行為人以外 之土地使用人、管理人或所有人之土地關係人（下稱土地 關係人），以及土污法實施前之污染行為人（下稱系爭污 染行為人）。其中系爭污染行為人所負之整治責任內容限 於同法第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八 條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條 之所定， 與現污染行為人、土地關係人另應依同法第六條、 第八條、第九條、第十一條等規定負責之內容並不相同， 乃為立法者有意之區隔。 次查，系爭規定其中有關「於本法施行前已發生土壤 或地下水污染之污染行為人適用之」部分，使土污法實施 前為污染行為之人負整治責任。其前提要件為「行為人之 1 關於真正、不真正溯及既往之論述，詳參本院第六 0 五號解釋曾有田大法官提出之協同意見 書、楊仁壽大法官王和雄大法官共同提出之部分不同意見書；李建良，法律的溯及既往與信賴保 護原則，台灣本土法學 24 期，2001 年 7 月，頁 80-83；張文郁，限時法和法律之溯及既往，收錄 於氏著『權利與救濟（二）—實體與程序之關聯』，元照，2008 年 4 月，頁 29-32 等。 2 本院有關法令溯及既往之解釋包括：釋字第五二五號、第五二九號、第五三八號、第五七四、 第五七五號 、 第五七七號 、 第五八０號 、 第五八九號 、第六０五號 、 第六二０號 、 第六二九號等。 3 法定污染行為及污染之結果，於土污法實施前已完全發生」 以及「該行為人於土污法施行後已非污染土地關係人」。 倘土壤及水污染行為之發生或終了，或污染結果發生或擴 大，其中任ㄧ時點係於土污法施行後，即無系爭規定之適 用，而應直接適用土污法其他規定。 再者，地下水或土壤受到污染，致破壞環境、危害人 體健康，往往係因科技之發展或當地居民健康發生嚴重影 響才被發現，事實上許多污染事件，其行為及污染結果發 生時點，與被發現之時間相距久遠，於行為人已停止污染 行為，又非污染場址之所有人、使用人、管理人（土地關 係人），為使污染行為人對土污法實施前之污染行為負整治 責任 ， 而有系爭溯及法律之規定 ， 此有立法理由 3 可資參照， 主管機關行政院環保署回復本院之函文內容亦同 4 。 3 系爭規定之立法理由為：「為妥善有效處理土壤及地下水污染問題，明定本法部分條文溯及適 用於本法施行前之污染行為人。」（立法院第四屆第二會期第十次會議議案關係文書參照，委報 43）。 4 行政院環境保護署 102 年 10 月 30 日環署土字第 1020093714 號函：「二、土壤及地下水污染整 治法修正前第 48 條，以及修正後第 53 條之溯及規定，其立法意旨乃參照美國 CERCLA 法案之 精神，而美國法則係考量 1970 年代後期，美國陸續發生幾件深受社會矚目的重大污染案件，其 中包括紐約愛渠 （Love Canal），超過二萬一千噸的有毒化學物質被任意棄置長達二十多年、後來 才因為居民健康受到嚴重傷害後被發現，故訂定「全面性環境應變補償及責任法」（CERCLA）， 在污染行為人之責任要件上有三個特色：嚴格責任（strict liability）、連帶責任，以及溯及責任。 嚴格責任允許原告只需證明被告是法規所定之潛在責任人 （potentially responsible parties, PRP），而 不需進一步證明被告有污染行為 。 採取這樣的立法方式是因為許多污染都是發生在被發現之前的 一、二十年，可用以證明被告有污染行為之證據資料，往往因時間久遠而難以收集，因此在立法 做舉證責任的調整；另一方面，嚴格責任在此之法律上的理由是，這些有毒化學物質將會散逸而 影響人類健康，因此土地所有人等潛在責任人，有義務支付清理費用以整治被污染之環境。連帶 責任係要求各別潛在責任人對全部整治費用連帶負責，又 CERCLA 的溯及既往責任係對於法規 制定前所發生的污染行為，亦追究其整治責任，德國聯邦土壤保護法亦有相類似規定。三、承上 述，土污法之制定亦發源於國內 80 年代許多污染場址之發現，故參照美國法之溯及概念，藉以 讓相關污染行為人負擔污染整治責任 ， 並且落實環境基本法規定之污染者負責原則 ， 爰訂定相關 規定。」 4 行為人因其行為之可非難性而為其行為負行為責任， 倘符合特定法規構成要件之全部法律事實於新法實施前已 完全實現，而非部分（包括污染狀況之繼續擴大）實現， 其後因新法的實施而受不利益，即為溯及既往責任，此與 狀態責任不以違反行為 （作為或不作為） 義務為前提不同。 土污法對於土污法施行後尚存續之污染狀況之整治，除課 現污染行為人行為責任，課現土地關係人狀態責任外，對 於既非現污染行為人又非污染土地之關係人之系爭污染行 為人，依系爭規定之後段而命其對於土污法實施前已完全 實現之事實，負行為當時尚未存在之整治責任，乃為給予 過去存在之事實，一個當初不存在之規定，是系爭規定為 真正溯及既往之法規。惟查土污法係因確保土地及地下水 資源之永續利用、改善生活環境，增進國民健康等重大公 益而規定，而系爭污染行為人於土污法制定施行前，不論 合法或非法的排放、洩漏、灌注或棄置污染物，或未依法 令規定清理污染物，其係以相對廉價之處置污染物之方法 獲取利益者，則以不適當之處置方式，將對於環境造成巨 大傷害，於將來有被要求負整治責任之可能等情，亦尚難 謂逾越其所能預見之範圍，而得認其有值得保護之信賴利 益，從而系爭規定不牴觸法律不溯及既往原則。 二、系爭解釋將污染行為人之污染行為限於不法，不僅無法 達成土污法欲保護環境、維護人體健康之立法目的，且 使九十九年修正公布之土污法第二條第十五款第一 目、第三目有關污染行為不以非法為要件之規定，有違 憲之虞 土污法第二條規定，污染行為人係指因有特定之行 為，且該行為造成土壤或地下水之污染結果之人。是污染 5 行為人係因「污染行為」而擔負土污法規定之整治責任。 何謂污染行為，八十九年制定公布與九十九年修正公布之 土污法規定不同，前者規定：（一）非法排放、洩漏、灌注 或棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或 棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物；後者規定： (一)洩漏或棄置污染物 。 (二)非法排放或灌注污染物 。 (三) 仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。(四)未 依法令規定清理污染物 。 準此 ， 九十九年新法修正公布後， 洩漏或棄置污染物部分，不問為該當行為或仲介、容許該 當行為，均不以非法為必要 5 。 按污染物係指任何能導致土壤或地下水污染之外來物 質、生物或能量（土污法第二條第五款規定）。是否為污染 物，將因科技之進步而有所改變、發現，此以污染被發現 之時點來論斷污染行為人之行為是否構成污染，進而使其 對污染結果負整治責任，係為改善生活環境、增進國民健 康之重要公益所必要。是基於整治經費考量，污染者付費 原則之實現，行為人在危害產生過程獲利等因素，污染行 為人因其行為所產生之外來物質、生物或能量，縱於行為 當時因尚難認其為污染物，而未被禁止，或規定應處置方 式，然於污染被發現時，倘得以認定為污染物時，不問是 否有可歸責事由，仍應負整治責任，不以非法行為為限 6 ， 乃為土污法本質之所在。況無論過去污染行為係合法或非 法，就該污染被發現之現在觀之，同樣有造成污染結果之 事實，同具整治之必要性，同為重大公益之維護，排除其 負整治責任之正當性何在？ 5 此部分之修正理由為：「按無論合法或非法，實務並未容許洩漏及棄置污染物，爰修正現行條 文第十二款第一目 ， 並將可依法令規定排放及灌注污染物等行為， 移列於第二目 。後續目次遞移。」 （參照立法院第 7 屆第 1 會期第 2 次會議議案關係文書，政 180）。 6 林昱梅，土地所有人之土壤污染整治責任及其界限- -德國聯邦憲法法院判決（1 B v R 242/91:315/99） 評釋 ， 收錄於『黃宗樂教授六秩祝賀—公法學篇二』， 學林 ， 2002 年 ， 頁 245 、 262。 6 本號解釋以系爭污染行為人之污染行為原屬 「非法」 ， 在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予 相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之 公共利益間 ， 並非顯失均衡 ， 為系爭規定合憲之論理基礎， 將使行為時「合法」之人，無須對土污法實施後存在之污 染場址負整治責任，形成整治上之漏洞，土污法之目的難 以達成，且使九十九年修正公布之土污法第二條第十五款 第一目、第三目有關污染行為不以非法為要件之規定，有 違憲之虞。 三、系爭規定未設適當調整機制，以避免個案顯然過苛之情 形，不符憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守 比例原則之意旨 如前所述，土污法實施前系爭污染行為人對於污染場 址，不負公法上整治責任。在私法上，因其非污染場址之 物權人（所有人或對於物有事實上管領力之人）而不負物 之侵害排除責任。所應負之民法侵權行為責任，則有時效 及賠償範圍之限制 7 。 系爭污染行為人依系爭規定之整治責任內容包括：對 於發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業 生產或飲用水水源之虞時，採取緊急必要措施，以減輕污 染影響或避免污染擴大（第七條第五項）；對整治場址提出 土壤 、 地下水調查及評估計畫 ， 經主管機關核定後辦理 （第 十二條）；採取必要措施，停止作為、停業、部分或全部停 工；提供必要之替代飲水；豎立告示標誌或設置圍籬；移 7 民法第 191 之 3 條（一般危險責任）經營一定事業或從事其他工作或活動之人，其工作或活動 之性質或其使用之工具或方法有生損害於他人之危險者 ， 對他人之損害應負賠償責任 。 但損害非 由於其工作或活動或其使用之工具或方法所致 ， 或於防止損害之發生已盡相當之注意者 ， 不在此 限。 7 除或清理污染物等以減輕污染危害或避免污染擴大（第十 三條）；訂定土壤、地下水整治計畫（第十六條）；接受調 查，提供資料（第十七條、第十八條）等；以及違反上開 整治義務之處罰與強制執行（第三十二條、第三十六條、 第三十八及第四十一條）。此最終整治責任，無上限額度與 回溯責任期限之限制，自有形成個案顯然過苛，不符憲法 第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨 之可能。 按立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行 為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並 據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲 法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過 苛之處罰，始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利 應遵守比例原則之意旨（本院釋字第六四一號解釋參照）。 系爭規定課污染行為人就該法施行前已造成污染且仍繼續 存在之污染場址，於土污法實施後，負上開責任內容之整 治責任，且對違反此行政法上義務之污染行為人者，處以 罰鍰並為強制執行，因係確保土地及地下水資源永續利 用、改善生活環境、維護國民健康之重大之公共利益，其 立法目的正當。此外，不問污染行為發生於土污法施行前 後，污染場址均應整治，污染現況既係由系爭污染行為人 污染行為所導致，且相關法律並無與土污法第四十八條規 定達成由系爭污染行為人負最終整治責任，以達相同立法 目的之有效手段，是尚屬維護公益之必要措施。 惟 1、經濟發展之必要與人體健康、環境安全之維護法益間 如何平衡，尤其對未開發或開發中國家而言，是個政 策決擇之問題。當政策選擇作為世界工廠，經濟成長 與環境污染成正比，其經濟成長之效益由全民共享， 8 環境污染之結果，由污染行為人負最終責任，於個案 未必符合公平正義。 2 、 整治責任毫無疑問的帶給各業界不同的風險影響 8 ，系 爭污染行為人於行為時尚不知其有公法上之整治義 務，無從預估其危險，致未能透過保險或其他方法， 而使整治責任成本轉嫁成為可能。 3、再參酌德國於 1998 年訂立之聯邦土壤保護法第四條 第五項第二款規定：「對土壤有害變化或污染場址發生 於 1999 年 3 月 1 日之後者，污染物必須被去除，對先 前之污染若為合理要求時 ， 亦適用之 。 但污染發生時， 因已符合當時法律規定之要求，對該污染之發生不可 預見，且考量個案之相關因素，其善意值得保護，不 在此限。」對於過去合法行為所造成之污染結果，有 免責之規定。美國 The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 （簡稱 CERCLA 又稱 Superfund） 9 ，於 Sec.107.（a） （b）（c）規定污染行為人、所有人、運送人、管理人 等自污染物得到商業利益者，或對於有害廢棄物有控 制能力或機會者，如出於故意或重大過失應負之整治 責任內容為賠償聯邦政府、州政府依整治計畫所支付 費用 、 因其行為造成之損害 ， 以及健康評估研究費用。 惟污染係因不可抗力、戰爭或第三人之行為所造成， 或是此三種原因併合造成，得以免責。 系爭規定使行政機關或法院並無綜合個案一切情狀而 為整治責任內容、責任條件、回溯期限之裁量權限，「顯 然過苛」之結果勢所難免。其除過度侵害財產權外，甚至 8 蔡玉娟，土壤污染整治規範對土壤污染整治技術發展之影響—以日本 「土壤污染對策法」 之實 施經驗為例，社經法制論叢，第 45期，2010 年 1 月，頁 143。 9 參照 www.epw.senate.gov/cercla.pdf 。 9 在嚴重情形下，將導致污染行為人破產而危及生活最低尊 嚴之保障，亦可能易生污染行為人結束營業脫產之負面行 為。系爭規定以污染狀態存否之單一標準，未區分污染行 為人之污染行為時點、行為時是否可歸責性，劃一之整治 責任內容及罰鍰方式，於特殊個案情形，難免無法兼顧其 實質正義，尤其整治及罰鍰金額有無限擴大之虞，可能造 成個案顯然過苛之處罰，致有嚴重侵害人民財產權之不當 後果，立法者就此未設適當之調整機制，其對人民受憲法 第十五條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而有違憲 法第二十三條之比例原則 10 。 10 關於未設上限而造成個案過苛之論述，參照李 震山、許玉秀於本院釋字第641號解釋之協同意 見書。 ### 7. 陳大法官新民提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=445678) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：不能贊同多數意見，反對對土污法施行前之行為人溯及課予整治義務（本文OCR錯亂）。 > **核心主張**：本則意見書之輸入文字有嚴重編碼錯亂（OCR亂碼），且本文多數段落落在「中略」之內，以下僅依可辨識之語意及註腳撰寫。可辨識部分顯示本席以真正／不真正溯及既往、法律效果自現時起發生（ex nunc）之區分，以及「可預見性」（Vorsehbarkeit）、「可預量性」（Vormeßbarkeit）為軸線，質疑對該法施行前行為人課予整治義務之正當性，並明言就多數意見有「本席不能贊同之處」。文中援引 H. J. Papier 之見解，主張當時企業主既未受主管機關就有污染之虞行為所為之處分或足以擔負法律責任之命令，即未產生法律義務，故不得於日後新定法律中追溯其當時「概括與抽象」之維護公共安全警察義務，連整治費用（Kostenersatzpflicht）之繳付義務亦不存在。註腳另指出系爭規定於民國九十九年二月三日修正後移列第五十三條，並將義務人擴及潛在污染責任人、控制公司及持股逾半數之股東，義務人範圍加大；結語引左拉《土地》之語，喻土地兼有豐饒與瘟疫、血腥之兩面。 > **與多數意見的差異**：多數意見認系爭規定係規範施行後仍繼續存在之污染狀況而未牴觸不溯及既往原則並合憲，本席則自可預見性與行為時有無法律義務出發，認對施行前行為人追溯課予整治與費用負擔義務欠缺正當性。因本文編碼錯亂且多數段落遭略去，其餘分歧之完整論證無從據可見文字完整重建。 1 ਜ Γ ࢲ ၭϻǾǾ ǾǾ ǾǾ ǾǾǶǶ ǶǶβӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภध βӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภध βӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภध βӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภधǵǵ ǵǵՈఽᆶз Ոఽᆶз Ոఽᆶз Ոఽᆶз ǴǴ ǴǴ೿ӧ୞ ೿ӧ୞ ೿ӧ୞ ೿ӧ୞ ཁ҆ǴǴ ǴǴ ္ѐǶǶ ǶǶ ǸǸ ǸǸ ȠȠ ȠȠβӦ βӦ βӦ βӦȡȡ ȡȡ ഋཥ҇ ᏾ ȑ Ǵଞ ΓѸ໪ॄ ୢᚒǶҁဦ ࠹٠ ֋၀చЎӝᏦǶ ᝄ๘ ܄ۓ ܄ ό௦Ƕ ష ӝ ᜅӕϐǶ ЈǴᆶ ȩ Ǵ фȩ ǶҁဦှញբԋၸำύǴҁৢ 2 Ԝ᝼ ԛǶ ΋΋ ΋΋ǵǵ ǵǵ က୍ȩ Ǵ ȩ Ǵ ȩ Ǵ ȩ Ǵ ցᄬԋȨȨ ȨȨྉϷက୍ ྉϷက୍ ྉϷက୍ ྉϷက୍ȩǻ ȩǻ ȩǻ ȩǻ ࢂ Πӈ൳ᅿ౛җǴϩॊӵΠǺ ਔ က୍ Ǵ೷ԋ ೕ ྍǵ ϐᘉεȐಃΎ ຾Չຑ՗ǵଌҬ ǵଶ཰ǵଶπϐက୍ ȐಃΜϤ շက୍ȐಃΜΖచȑ ǹа ȐಃΟΜΒచаΠȑ Ƕ ۓڋݤ ȩ ࡼ က୍ȩ Ǵ ȋջౢғ ȩ Ȑex nuncȑ Ƕ ೕጄȩ ኳ 3 ࢉ က୍ȩ Ǵ ԖྉϷਏΚǶ ޑޑޑޑ܄܄܄܄ ኳԄ ኳԄ ኳԄ ኳԄǺǺ ǺǺ ଣ ٯ ӵǺ қගϷǴ၀ က୍ ہ ှǶ ٮ ҹȐ҇୯΋႟ΒԃΜДΟΜВᕉ ΋Ǻ ȨΏୖྣ ȐCERCLAȑϐᆒઓǴӧԦ ϐೢҺाҹ΢ԖΟঁ੝ՅǺᝄ਱ೢҺȐstrict ྉ ځز Ƕȩ ղӷ˝΋ΐϖΟဦղ ۓ ࢉ ࡹ ݤࡹ คᅪကǶ 4 қཀԑǴЬᆅᐒᜢமፓ ှǴҁ ࿿а ှԖᇤǻҁဦှញӭኧཀ ȩЯǻ ࠠ က୍ ۓࣚޑ ಃΒచಃΜΒීȐ౜ՉచЎӕచಃΜϖීಃ ϐ΋Զ೷ Ƕ Ƕ ȐΟȑ ကೕ ࢉ ೢ ᏼ 1 ܈ ᗋ ܌ ፦ϐ ચΓǴ྽ ཰ඓ ೀ౛ϐ ຤Ҕϐॄ ᏼΨ 2 Ƕ 1 例如依據廢棄物清理法臺灣省施行細則（民國七十二年一月四日）第二十二條第二項規定，事 業廢棄物（即有污染的垃圾廢棄物） ，如與一般廢棄物合併清除者，得繳付代運費用，委託執行 機關處理。參見臺灣省政府公報，七十二年春字第一期，第二頁。 2 系爭規定在民國九十九年二月三日修正後，加大了義務人的範圍。系爭規定移為第五十三條， 5 ΒΒ ΒΒǵǵ ǵǵ ۭډۭډۭډۭډ ౛җ ౛җ ౛җ ౛җǻǻ ǻǻ Ԗౢғྉ Ǵஒҥ ᔠᡍǺ ރރރރ ࡓݤ ǻǻ ǻǻ Ьा౛ ϝᝩុӸӧϐ௃ က୍аᝩុ ݤ Չ ค፾ҔϐᎩӦǴ ȑ ᄊȩ قܰ ፐ ΋ᅿȨόપ ȩ Ƕ ޣݤ ΓՉ ਔǴӸӧ ཥ ջόપᆐྉ 義務人增加了潛在污染責任人，控制公司或控股超過半數以上之股東，皆和污染行為人同樣擔負 起本法整治義務。 6 ϐǶ ցёаԾҗ ϐǻ ӧ З Γ Ԗᙴᕍ຤ҔǴ ᕍϐଚ ਔȨϝ ҂ჹЬ ໾ȑ፟ϒ፝ᓭက ёӛ က୍ Яǻ ϶ୖу৏ ᜢᙴᕍ຤ Ⴃ ࠼ Γ฻฻Ƕ ݤࢂ ȩȐVorsehbarkeitȑ ȩ ȐVormeßbarkeitȑ੿ᒅǶ ም୯҇ό೏ፐ ೕ Ƕ 7 Ƕҁৢ ϐǶ Ԗठᕎϐ॥ᓀǴҥ ඤ ǶԜ όપᆐྉϷǴ ޣ ᑐΓջឦȨપᆐ ཥ ኱Ңೕ ࡂ܊ ܭ ڋ ҔǴ က୍ ΨǶ ᏼॄ όપᆐ ኱ΨǶ ࡽࡽࡽࡽ ाҹ Ǵ೸ ΓȨόճॄᏼȩ ǶӧԜ੝ձ ӵխೢ ό ೀᆦ 8 аᄬԋϐǶ ࢉ БԄȐҗΜঁ Ԗόճॄ ྉϷက୍Ƕ ѝፐϒ᏾ ߾ 3 Ƕ ȨྉϷϐόճ੻ȩ Ǵ ޑ Ԅόё 4 Ƕ ȩ Ǵ ȩ Ǵ ȩ Ǵ ȩ ǴவԶคன வԶคன வԶคன வԶคன ៈϐୢᚒ ಃΒచಃ క 3 在系爭規定的立法過程中，曾出現一段關於此系爭規定有無構成法律溯及既往的討論。本條文 在立法會第四屆第二會期衛生環境及社會福利、經濟及能源、司法三委員會第二次聯席會議 （民 國八十八年十一月二十四日） 中，主席蕭金蘭委員詢問當時環保署蔡勳雄署長，有關系爭規定是 否構成法律溯及既往時，蔡署長認為溯及既往部分僅限於污染行為人。但也強調，污染行為人雖 受溯及既往之影響，但追訴部分不包括刑罰，只追討行為人清償費用以示負責。接者蕭委員詢問 法務部代表林次長，其表示： 「嚴格來說，此一規範不屬溯及既往。在本法公布實施後，已經發 生污染的情況下，要求行為人依法負起應負之義務，我們稱之為法的立即效力，但很多人誤會以 為是溯及既往，以為是針對他過去行為予以處罰，事實上並非如此。」蕭委員金蘭又詢問： 「只 要發生污染現象，行為人就要受罰」 ，林次長回答： 「是盡法律一定之義務，而非處罰。因為並未 針對其過往行為予以處罰」 。最後，蕭委員也表示： 「整治任何人都必須的，但若溯及既往，連帶 要行為人負清償責任，基本上是應當支持的，也贊同署長說法，但次長說法好像不同……。」 由上述系爭規定的立法過程的有無構成溯及既往的答詢可知，主管機關是採溯及既往之見 解，但認為未課予刑法之責任，故無違憲問題。蕭委員也支持此一見解。然而法務部對該條文既 然沒有處罰規定，即不構成溯及既往要件之見解，並不贊成。惟最終仍以原草案通過。故此正反 兩方之意見，似乎都認為：即使立法課予行為人溯及之整治義務，但未課予行為人罰責，就不至 於牴觸法律不溯及既往之原則。本席之所以特別詳述立法過程，乃基於大法官審理案件法第十三 條第一項規定： 「大法官解釋案件，應參考制憲、修憲及立法資料。」藉此「歷史解釋法」可以 清楚詮釋在立法過程中，系爭規定之所以沒有牴觸法律溯及既往原則之立論所在也。 4 儘管如此，本號解釋理由書也將系爭規定中包括的違背整治義務，得課予罰責，都併稱在系爭 規定所規範的整治義務。因此系爭規定雖然沒有另外課予污染人先前的行為一定的罰責，但整治 義務中也另外課予罰責也。另外對於以往行為人之違背行政法義務，立法者能在事後再課予罰 責？應當注意行政罰法第二十七條第一項及第二項 ， 行政裁罰權應於行為終了或責任終了之日起 三年內裁罰之。 9 ࢉ ΓǴॄ᏾ ೢҺǶ سۓ ගǴ Ϸख़ा Ϧ੻Եໆ 5 ࣁ ᏼϐ ղᘐǴ ȩ ǴБё੃ խೢ ـ ς Ǵ၀ဦ ှȑ Ƕ ΠॊΟᗺǺ ᄊኬǴ՟ Ǵ ගा ܌ ܈ ݾس ฅගрΑ Ƕ όૈ಄ӝჴ୍΢ϐ 5參見陳新民，法治國家理念的靈魂—論法律溯及既往的概念、界限與過渡條款的問題，刊載於 法治國家論，學林出版社，2001 年，第 190 頁以下。 10 ٩ ݤ ၀Չ Ǻ Ƕ Ƕ Ƕ Ƕ ϐಃ΋ҞǴ คፕӝ ӝ Ǵջ ϐೢҺǶ ᅅ ϐΓǶ Ǵ೿ ࢂߡ ܊ ᅖ೸ΕβᝆᆶӦΠНϐ ݯ က୍Ƕ ҁဦှញჴਏǺಃ΋Ǵӭኧ Ǵှញਏ Γ ـ ፕȩ Ǵᆶ 11 ฅ ߚ ߚ ჹӕ΋ೕጄϣ ዂమǴ՟ЯқԆ΋൑ǶಃΟǴҁဦှញӭኧ ܥ Ǵ ӝ ݤ ց րΓ з က ள Ȩ҂ Ƕ ݤޑ ਔ మ วѲǵΐΜ΋ԃ ಃΜΖచǵಃΒΜచೕ మ౛ ಃΜΖచǵಃΒΜచϐೕ Ϸమନ ᔈ Ԗᆦೢೕ ǴЬᆅᐒᜢёፐϒᆦᗞǴԶന 12 ಃΒΜ΋చȑаϷ ೢҺ 6 ಃΒΜ ȑ Ƕ ݤ ҇୯ΎΜ ٣ ၮ຤ ࣁ మ౛୺ Γѝा ܌ܫ ೢҺǶ ϐ Ȩᔈ ࡕࡓݤ س က୍)Ǵаॎฅό ԛၴ ځ ਔǴᔈ྽ ݤ ೢҺȩ 7 Ƕ ނ చҹǴΨԖᒘ 6該條文為：「民營廢棄物清除處理機構違反法令，致影響公共衛生，處五百元以上三千元以下 罰鍰；經處罰後仍未改善者，當地主管機關得停止其營業或吊銷其許可證。因而引起傳染病或公 共危險者，依刑法或其他法律處罰之。」 7本號解釋原因案件乃在民國六十五年十月九日即向臺灣省水污染防治所核備許可製造五氯酚， 及電解法製造鹼、氯在案，導致含汞之廢水由廢水處理池滲透入地下導致污染。該廠於民國七十 一年五月便已關廠停工未為任何使用。故要論究其法律責任，則應由行為時法律依據來探究之。 13 ೚ёा ೢҺ ୯ৎϐ தᄊǶ ޑ ᗨӧ҇୯ϤΜΟԃ ޔ ኱ ຟӸమନೀ౛Б ኱ྗȩΨӧ҇୯ΎΜΖԃБωϦѲ 8 Ƕ ୯຾Չ ޑࢉ ݤځـ ᕉ ࣁ ୯ৎว৖Бӛ 9 Ƕ ೕᕉნ ڋݤ ᒱ࿼ȩϐᅪǻ ڋ ᏷ǻǻ ǻǻ ߻ က୍ǴΏӢՉ ǴᝩុӸӧԶ҂੃ନǹ2. 8 參見，王子英，法律不溯及既往之研究—以土壤及地下水污染整治法之溯及責任為中心，東吳 大學法律系法律專業碩士班碩士論文，2004 年，頁 78 。 9 參見，黃錦堂，臺灣地區環境法之研究，月旦出版社，1994 年，第 27 頁以下。 14 ܌ က୍ϐፐϒԖ Ȩᗉ ჹ ȑ Ǵ Ԗ៾ ᓭ៾ȑ Ǵ ۬ࡹ ࡼ ೢҺǴ၀ ୯ৎॄᏼǴԖၴ࿶ᔮਏ౗ ϐԦ ୢ س ȩ Ȑှញ౛җਜಃѤ Γᐱҥᏼॄଆ ಄ӝനεϦӅ ཮҅ကȑ Ӣᔈ ȑ΢Ǵ ޑۓ ڗ ޑ ᒧ᏷Ƕ ຊ ϝॶளཤଜΨǶ२ӃրΓё ࡼ 15 ȩፋଆǶ ၮҔ БԄǴΏҥ ޑ ݤ ȩ ȐMaßnahmegesetzȑ 10 ޑ а ΋ᅿᜪ՟ ኳԄǶ ୯ӢᔈΐΒ΋εӦ᎜ ȩϷଞჹ҇୯ΐΜΟԃ ȨΟ΋ΐᄳᔐਢ੿ ηǶ فޑࡹ ຝ ҹύǴ௦Չ੝ ޑ، ᄊςᝩុ ๱౳ᗺǴа ޑ 11 Ƕ ȩ΢Ǵ ፾Ҕ ᆶ ҍѳ฻៾Ϸ 10 Ernst Forsthoff, Über Maßnahmegesetz, in:Re chtsstaat im Wandel ,1976,S.105. 11 Ernst Forsthoff,aaO,113. 16 ޣ 12 ࡓݤ ᔠᡍ΢Ǵ ࡋ 13 Ƕ ௛ ߐ ׳ ࢂ ᘖǶ ୢ ၗૻϷ௦ Γ Ǵҥ ҭளፐϒϐǶ ਔǴᗨฅѸ໪ज़ ϐǴऩჹ ံ Ƕ ςಖ ǴԶӣྉӦ س ݤ Ƕҥ ց཮ჹΓ҇ ্Ƕȩ 12 Ernst Forsthoff,aaoO,120. 13 這也是德國聯邦憲法法院甚早的見解，認為立法者採取措施性法律之立法仍不得減損對法治 國原則的尊重。BverfGE.7,129/151. 參見陳新民，前揭文，第 200 頁以下。 17 ȩ Ǵ ݤ ޑݤࡼ Ǵวච΋ фਏǶ ख़εᆶό ࢂܭ ံᓭȑ຾ՉᔠᡍǴ ǶǶ ۓ ຾Չ ςၴङ ୷ྗΨǶ ΓΓ ΓΓȩȩ ȩȩЯЯ ЯЯ?? ?? Ǵ໻ ᆶ ҥ ѨϐၸୃΨǶ ȨՉ ᅿǴ ȩ ǴёౣॊӵΠǺ Γ ೢ Һ ȩ ȩ ȐPollutor-Pays-Principleȑ 14 ࣁ 14 我國環境基本法第二十八條亦已規定「破壞者付費」原則。其條文如下： 「環境資源為全體國 民世代所有，中央政府應建立環境污染及破壞者付費制度，對污染及破壞者徵收污染防治及環境 18 Ӧ уаঅ҅ԶςǶ ࣁ က୍ၨૈၲԋ Չ Չ ȨԴᙑॄᏼȩ ȐAltlastenȑȋҗ ࣁ ஒӵՖ চ ǵྉྍǴ ǴѸ໪઻຤ᚳ πำ൩ ٣ ೢ ЬǶ Ծρϐ៾ճǴ೿ा ค΋ Ǵ ੻ ᏾ ݯ ᆅ౛Γ ޑ ፂँ 15 Ƕ 復育費用，以維護環境之永續利用。」 15 故日本立法例中，污染行為人如欲進行整治，必須獲得土地所有人之同意為前提，便是避免 19 ๓ཤ ๓ȩ Ǵ ᕉ Չ Ǵՠബ೛ ȨወӧೢҺΓȩ ȐPotentially Responsible ܈ ނ ऊॄೢӼ௨ၮ Ƕ Ԗ಍ሦϷೀϩ Ǵᜤᒏ ۓ ΓǶ Ǵ྽ਔ ᛾ ᏵΨǶ ᔈॄೢϐΓǴோ ረ॥ǵӦ᎜ ࣁ ёаխ ၗԶౢғਔǴঃ ଣϝ ܈ ៈϐѸ 這種可能擾民的弊病參見，蔡玉娟，土壤污染整治規範對土壤整治技術發展之影響—以日本土壤 污染對策法之實施經驗為例，法制叢刊，第 45 期，2010 年，第 159 頁以下。 20 ा 16 Ƕ ਢ ЍбϐǶ ೢҺǴΨѸ ٰߎ ೢҺǶ ٰ ౢғǴόѦ ޣࡕ Ƕ Ь Ԗ ǴаᆢៈϦӅճ੻Ƕ ೢҺ คஉ ϐ 17 Ƕ ೢҺ ۓ 18 Ƕ ȑᖄ ׯ Ԗ៾ΓϷ ቷ ঁΓᆶϦ౲όӆౢғӒ కβ 16 王子英，前揭文，第 40 頁。 17 德國學界稱此為「浮士德模式」 （ Faust-Formeln ） 。參見 E.Schmidt-Aßmann.F.Schoch(Hrsg.),Besonderes Verwaltungsrecht,14.Aufl.2008.2.Kap.Rdnr.173. 18 E.Schmidt-Aßmann.F.Schoch,aaO,Rdnr.122. 21 ϐက୍ 19 Ƕ Ԗ៾Γ ಃΎచಃ ޑ ȩ Ǵ ኱ȩԶ က୍ΨǶ ኳԄǴΏ୷ Ǵ ཮ ॄԖคၸѨϐమନೢ ݤ ٩ࡺ ݯ SonderopferȑவԶ КྣϦ੻ቻԏԶᕇளံᓭǶ ϐ ϐ଄ౢόள࿼ϐ ೢҺǶฅคၸѨೢҺёૈ೷ԋॄᏼ ӵҗ ಃ ჴ ຤ҔǴ࿶த Ѧ୯ 19 本號解釋多數意見卻對聲請人所要求澄清污染行為人，是否包括概括繼受人的問題，認為並 未適用該系爭規定而不予受理，似乎認為應由民法繼承關係來論定之。然而應注意民法的繼承關 係有所謂的拋棄繼承之制度，德國法制特別排除之，即表示應與民法的繼承相區別。這恐怕也是 本號解釋多數意見未顧及之處。 22 ଣ ȩ ރ ाҹ 20 ଣӧঁਢਔ೿Ѹ໪ཤଜаΠ ाન 21 ΢ज़ǵԵ ख़ЈϷғ ց Ƕ ёૈ Ԗ д೽ϩҗ ȨϦ ॥ᓀਔǴҗ ǴЬᆅ ᐒᜢԖค๓ᅰೢҺΨ ਔς࿶Ӹӧ ྉϷ Ԗ ࣁ ցమନǶ ᜪ ܴٯݤ Γ Տ໘ǴᗨฅᒨԿ΋ ޑ 20 BVerG ,1 BvR 242/9/1 vom 16.2.200 ，參見林昱梅，土地所有人之土壤污染整治責任及其界限— 德國聯邦憲法法院判決 BVerG ,1 BvR 242/9/1 ，刊載於黃宗樂教授六秩祝賀—公法學篇（二） ，學 林出版社，2002 年，第 231 頁以下。 21 E.Schmidt-Aßmann.F.Schoch,aaO,Rdnr.149 ；林昱梅，前揭文，第 252 頁以下。 23 ஒ ࢉ Զ੃ྐǶ ᏵӸ ۓ ΏԖ๊ჹख़εϐϦ੻ǴӢԜёᕇளӝᏦ ࡭ 22 Ƕ ޔࡺ ୯ϐ೸ၸβԦ ׎ ीฝ่ ቺ୯ ୢᚒΨ 23 Ƕ Ǵՠख़Јϝฅ࿼ ҭ చ ࣁ ᄊೢҺΓЍ ޑ ߚ ؃٣ ୢᚒ 24 Ƕ ޑ 22 參見各國土污法規及具體案例之研析—德國法，收錄於土壤及地下水污染整治業務推動、研 修及求償諮詢計畫附冊五，環境保護署委託研究計劃，2007 年，第 5-72 頁。 23 參見：各國土污法規及具體案例之研析—德國法，前揭文，第 5-79 頁。 24 另外德國土壤法也有規定在本法實施後的土地移轉人如知有造成污染的情形，幾乎要承擔起 終生整治義務。但購買土地後才發現有污染時，儘管仍有清除義務但信賴當時之法律且符合當時 法律之規定時，即可享受信賴利益之保護，都是強調善意保護的原則。 （見同法第四條第五項） 24 ᒏȨወӧԦ ȑ௦ ኳ ࡓݤ ޑ ΑǴቺ ୯᏾ᡏ ೢ ݯ ϐੱǶ Ԗ៾Γȑϐ ݯ ຤ Ƕ Γϐ΢ǴЪӣྉፐϒ᏾ ೢҺǶ ڋݤ ࡼ ԛΞ ෧ᇸᆶ Ƕ ཀȩ Ǵ೷ԋ ȨወӧԦ က Ǵ 25 ᏼ 25 Ƕ ᑈ ԋҥΜ ߚ ՅΨ 26 Ƕ фૈჴ ૈΚǴচԦ Ȩ಄ӝ ҂խၸ៉ ΨǶ ୯୯βഐΕ ୯୯βഐΕ ୯୯βഐΕ ୯୯βഐΕȨȨ ȨȨీഐΟ೽Ԕ ీഐΟ೽Ԕ ీഐΟ೽Ԕ ీഐΟ೽Ԕȩȩ ȩȩȋȋ ȋȋҗҗ җҗȨȨ ȨȨऍ᜽β ऍ᜽β ऍ᜽β ऍ᜽β ϐβӦ ϐβӦ ϐβӦ ϐβӦȩ βᝆᆶӦΠНԦ ޑ ߾ ݯݤ࣊ ڋ གྷ 27 Ǵёа ΓǴ཮೷ԋჴ፦΢ 25 我國在土污法立法時一度曾考慮課予土地所有權人整治義務，但考慮可能造成龐大的訴訟量， 遂放棄之。改採土地所有人有重大過失，方承擔之。參見蔡玉娟，前揭文，第 160 頁。 26 以環保署提供的資料顯示，本法實施後（民國九十年至一 0 一年） ，利用整治基金代墊支應的 污染整治案件，共有十一件，扣除本號解釋原因案件（中石化安順廠）三件，則僅有八件而已， 但以二 0 一二年環保署所提的全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢成果報告 ， 卻指稱臺灣的工廠 廢棄、異動等頻率堪稱全世界第一，例外又據「全國農地重金屬污染潛勢調查成果報告」所言， 截至一 00 年底，全國各縣市農地被污染，共計 2286 筆，面積 506.76 公頃。相形之下獲得基金 整治者案件可謂少之又少。 27 德國聯邦憲法法院前院長 H.J.Papier ，也曾嘆謂： 「對土污法的清除責任，尤其對已廢置的工廠 之原所有權人，視為整治義務人，乃採取 「肇事者負責」 之政策，是將政治用語轉化成法律用語， 而忽視了對法律義務的認定，必須對警察法及相關法制做通盤與深入的研究，方可論定老舊污染 的 責 任 歸 屬 問 題 」 。 見 H.J.Papier,Die Verantwortlichkeit für Altlasten im öffentlichen Recht,NVwZ1986,S.259. 26 όϦ 28 ى ๓ೀ౛ǶԜᅿ ΢฼Ƕ ໒วύ୯ৎ೿ ඪᆶ҅य़ӣᔈ ޑ ᆢៈख़εϦ੻Ǵё ᏤΕǹಃ Ǵ ׎ ў ᒪ ցΨᔈԵቾȨᕇճ БԄǴϟΕᆶϩᏼϐǶ ރ က୍Ǵฅ όѸ ݯ Γॄᏼၸख़ က୍ϐ༮Ƕ Չ Չ π཰ϯਔҗ೚ӭπ ե༹ǴቚуѦ 28 H.J.Papier 亦認為，當時企業主並沒有受到主管機關對有污染之虞之行為，所給予的處分或其 他足以擔負法律責任的命令，因此沒有產生法律義務可言。故不能在日後的新定法律中，追溯企 業主當時已經產生「概括與抽象」之維護公共安全之警察義務，即連繳付整治費用 （Kostenersatzpflicht ）的義務，也不復存在。見 H.J.Papier,aaO.S.262. 27 ޑ б຤ȩ ե ࡌޑ ցᔈ྽ԵቾҗȨϦ ۬ࡹ܈ ǻЀ ΒΜԃ ፦ໆ πբᐒ ޑ Ҿ཰Яǻ ϝᝩុ࿶ᔼҾ ྽ฅǶ೭Ψ ཮௦ ӧǶ λᇥ ȨβӦȩ ඔቪǺ Γᜪ હ ၭϻǾǾ ǾǾ ǾǾ ǾǾǶǶ ǶǶβӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภध βӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภध βӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภध βӦ΢ӕਔΨ཮Ԗภधǵǵ ǵǵՈఽᆶзε Ոఽᆶзε Ոఽᆶзε Ոఽᆶзε ǴǴ ǴǴ೿ӧ୞१ ೿ӧ୞१ ೿ӧ୞१ ೿ӧ୞१ ךךךך ္ѐ 29 29 29 29 ǶǶ ǶǶȩȩ ȩȩ ᝼ᆶΓ 29 左拉，土地，收錄在「左拉全集」 ，畢修勺譯，山東文藝出版社，1993 年，第 480 頁以下。 28 ғϐൿ៿ᚆӝǴ೭΋ѡȨβӦ΢ӕਔΨ཮ԖภधǵՈఽᆶз ޑ ޑ ග ݾל ೢҺǻ ִ Ўύ ᔈ྽ аόϪჴሞ วචႣයфਏਔǴ Ҿ཰ϐ ࣁ و ᏾ ԶςǶ Ǵᔈ྽ӧ೭Т ౛ ޑ ςၻΜΟԃǴό ΋Тየ ǼฅԶӭኧཀ ҁ ৢόૈᜅӕϐೀǶ β ёૈీΕȨ୯βీഐΟ೽ԔȩϐύǴ२ӃҗȨऍ᜽ 29 ܌ނࢥ ϐβӦȩΨǼ ## 相關法條 - [[中華民國憲法第15、23條]]（版本 36.01.01） - [[土壤及地下水污染整治法第一條、第二條第十二款、第四十八條]]（版本 89.02.02） - [[廢棄物清理法第13條]]（版本 63.07.26） - [[廢棄物清理法臺灣省施行細則第十八條、第二十條（六十四年五月二十一日訂定發布、九十一年二月一日廢止）]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：土污法課施行前污染行為人整治義務合憲，非溯及既往亦無違比例原則。 **爭點拆解** 土壤及地下水污染整治法第48條規定，該法所列的整治、支付費用、停業停工及處罰等條文，於本法施行前已發生土壤或地下水污染的污染行為人也適用。爭點是這種把新法義務加諸在舊行為人身上的安排，是否違反法律不溯及既往原則，以及課予整治義務是否過度限制憲法第15條所保障的工作權、財產權與營業自由。 **結論與理由** 解釋認為系爭規定的規範客體是該法施行後仍繼續存在的污染狀況，不因污染行為發生於施行前或施行後而有不同；反之，施行前終了的污染行為若於施行後已無污染狀況，即無適用餘地，因此尚難謂牴觸法律不溯及既往原則。又依土污法第2條第12款，污染行為人係指非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物等行為之人，該污染既由施行前的非法行為造成，並無值得保護的信賴，也就沒有制定過渡條款或其他合理補救措施的問題。比例原則部分，立法目的在整治污染、確保土地及地下水資源永續利用、維護國民健康，目的正當且手段有助於目的達成；若不命施行前的污染行為人負責，危害勢必由他人或國家負擔，有違社會正義並衝擊國家財政，且無其他侵害較小而效果相同的手段，故屬必要手段；其行為原屬非法，本應負一定除去污染狀況的責任，所受限制與所保護公共利益間並非顯失均衡。結論為合憲。解釋末並指明污染行為人的概括繼受人是否承受整治義務，不屬系爭規定的規範範疇，故不生未區分兩者是否違反平等原則的問題。 **在體系中的位置** 屬法律不溯及既往原則與信賴保護的界線劃定，關鍵在於區分「行為」與「持續存在的狀態」，以規範客體是現存污染狀況為由，把本件定性為非真正溯及。並示範了行為原本即為非法時，信賴保護的基礎自始不存在。另一部分是環境法上的比例原則審查，以社會正義與國家財政負擔作為必要性論證的支撐。解釋末對概括繼受人問題的劃界，明確限定了本件的射程。