--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第724號" 案名: "人民團體限期整理案" 公布日期: "2014-08-01" 公布日期_民國: "103年08月01日" 院令字號: "" 爭點: "督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職權，違憲？" 相關法條: ["中華民國憲法第14、15、23條", "司法院釋字第443號解釋", "司法院釋字第479號解釋", "司法院釋字第659號解釋", "人民團體法第58條第1項", "督導各級人民團體實施辦法第20條第1項（九十五年六月十五日修正發布）"] 意見書篇數: 8 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310905" 抓取時間: "2026-07-27T14:52:08+0800" --- # 釋字第724號【人民團體限期整理案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310905) · 公布 103年08月01日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職權，違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止」規定部分，違反憲法第二十三條法律保留原則，侵害憲法第十四條、第十五條保障之人民結社自由及工作權，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。 ## 理由書 **（1）** 　　憲法第十四條結社自由規定，不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免受不法之限制（本院釋字第四七九號解釋參照）。另職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇（本院釋字第六五九號解釋參照）。人民團體理事、監事之選任及執行職務，涉及結社團體之運作，會員結社理念之實現，以及理事、監事個人職業自由之保障。對人民之上開自由權利加以限制，須以法律定之或經立法機關明確授權行政機關以命令訂定，始無違於憲法第二十三條之法律保留原則（本院釋字第四四三號解釋參照）。 **（2）** 　　人民團體法第五十八條第一項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」其中限期整理部分，因事涉結社自由與理事、監事工作權所為之限制，其應遵行程序及法律效果，自應以法律定之，或由立法機關明確授權行政機關以命令訂定。 **（3）** 　　內政部九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止」規定部分，其效果限制人民之結社自由及理事、監事之工作權，卻欠缺法律明確授權依據，違反憲法第二十三條法律保留原則，侵害憲法第十四條、第十五條保障之人民結社自由及工作權，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。 **（4）** 　　人民團體中之職業團體，其現行相關法制，基於歷史背景，雖強制會員入會，但並未普遍賦予公權力，相關法規對其又採較強之監督，主管機關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之監督強度，建立適當之法制規範，併此指明。 大法官會議主席　大法官　賴浩敏 　　　　　　　　大法官　蘇永欽　林錫堯　李震山　蔡清遊 　　　　　　　　　　　　黃茂榮　陳　敏　葉百修　陳春生 　　　　　　　　　　　　陳新民　陳碧玉　黃璽君　羅昌發 　　　　　　　　　　　　湯德宗 ## 意見書（8 篇） ### 1. 蘇大法官永欽提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443189) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：支持違憲結論，但質疑停職構成工作權限制，並主張應釐清商業團體之公私法定位。 > **核心主張**：認系爭規定違反法律保留原則之主要結果尚可支持，但對商業團體理監事之停職是否構成工作權之限制有相當保留；本院防衛面向的工作權解釋參考德國基本法第十二條職業自由甚多，強調須為足以建立及維持生計的活動，單純付出而無關維生需要的榮譽性活動仍無法涵蓋。批評本院審查集會自由的管制界線時在密度與廣度上不遺餘力（釋字第四四五號、第七一八號解釋），再度審查結社自由時（繼釋字第四七九號、第六四四號解釋）卻僅從法律保留作形式審查，輕重對比過於強烈。指出依大法官審理案件法第五條第一項第二款審查法令違憲本不受聲請人主張之理由拘束，本可再就國家對人民團體內部人事逕為限期整理作實體的比例原則審查，而此須先確認商業團體究屬公法或私法團體，審查結果幾必因定位不同而異：若為公法人，監督機關介入重要人事爭議即屬合比例；若僅為私人自由意志之結合，國家介入便明顯過度。 > **與多數意見的差異**：有兩點分歧：其一，多數意見認系爭規定同時侵害結社自由與工作權，本意見認理監事停職無關工作權之限制。其二，多數意見僅作法律保留的形式審查，並以旁論諭知職業團體法制應全盤規劃，本意見認應進而作實體比例原則審查並先釐清商業團體之公私法定位。 1 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 大法官蘇永欽提出 大法官蘇永欽提出 大法官蘇永欽提出 大法官蘇永欽提出 本件解釋認定「督導各級人民團體實施辦法」第二十條 第一項違反了憲法第二十三條規定的、限制基本權必須遵循 的法律保留原則，因此必須於一年內完成修正，就此主要結 果雖尚可支持，但此處法律保留原則預設的基本權限制，解 釋認定除了結社自由外，還及於工作權，本席則對商業團體 理監事的停職，是否構成工作權的限制，有相當保留。至於 本案真正重心所在的結社自由，僅以其在現代多元社會承擔 的重要功能，管制上竟還保留「督導」的思維，實已充分暴 露現行人團法制抱殘守缺的嚴重性，尤其相較於憲法第十四 條所規定的另一市民社會不可或缺的集會自由，本院在審查 其管制界線時在密度和廣度上的不遺餘力（釋字第四四五 號、第七一八號解釋） ，卻在再度有機會審查結社自由時 （繼 釋字第四七九號、第六四四號解釋之後） ，仍如蜻蜓點水般， 只從法律保留原則的觀點作形式上的審查即告結束，輕重之 間的對比實在太過強烈。這裡主要考量的當然還是司法決定 的被動性，不宜輕易超越案件所涉爭點，才未追究相關法制 逾越憲法界線的各部分，其高度自抑誠可理解。但本院依大 法官審理案件法第五條第一項第二款審查法令有無違憲，本 可不受聲請人主張違憲的理由拘束，以本案而言，對於系爭 規定的合憲性判斷，除從整體規範形式的角度切入外，並非 不能再從國家對人民團體內部人事得否逕為「限期整理」的 行政管制，作實體的比例原則的審查，倘若如此，則不論從 比例原則內涵的任一觀點出發，都有必要先釐清本案涉及的 商業團體組織法上的定位，也就是確認其為公法上或私法上 的團體，其審查結果幾乎必然因此一定位的不同而異，至此 2 現行人民團體法制最結構性的憲法問題始可獲得處理。可惜 本件解釋一方面不作實體的審查，而未藉此釐清商業團體法 所定商業團體的性質，另一方面又顯然無法坐視現行人團法 制的嚴重乖違憲法保障多元社會的意旨，仍在理由書結尾以 旁論方式諭知主管機關對職業團體法制作全盤的審慎規 劃。本席卻不免擔心，不僅一般民眾無法洞悉主旨和旁論間 的邏輯，即使主管機關也因未見較為完整的論述而無法清楚 掌握憲法的界線，及立法政策上還有多少選擇空間。因此特 就以上三點理由未洽或論述不足之處，提出個人的補充如 後。 一一 一一、、 、、人民團體的理監事停權無關工作權限制 人民團體的理監事停權無關工作權限制 人民團體的理監事停權無關工作權限制 人民團體的理監事停權無關工作權限制 本院歷來有關工作權的解釋有兩個面向，一為單純防衛 性者，如釋字第四０四號、第五一０號、第六四九號等解 釋） ，一為與憲法第一百五十二條至第一百五十四條聯結而 為積極受益性者（如釋字第四九四號解釋） ，前一面向的解 釋參考德國基本法第十二條甚多，與其「職業自由」的概念 幾無軒輊，即以第六四九號解釋為例，近年最典型的界定即 為： 「按憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從 事工作並有選擇職業之自由」 ，所謂職業自由，面對現代社 會十分複雜多樣的活動方式，當然還有不少的界定難題，但 德國憲法法院一貫的描述，即強調不論從精神或物質角度而 言，須為足以「建立及維持生計」 （ Schaffung und Erhaltung einer Lebensgurdlage ） 的活動 ， 因此儘管為了回應社會變遷， 早已不拘泥於傳統的職業觀念，而作了許多的放寬，但單純 付出無關維生需要的榮譽性活動，還是無法涵蓋。受益權面 向的工作權則明顯受到德國威瑪憲法第一百六十三條的影 響（Recht auf Arbeit ） ，我國憲法第一百五十二條即參考該條 3 第二項第一句而訂： 「國家應確保每個國人從事經濟工作以 維生計之機會」 （ Jedem Deutschen soll die Möglichkeit gegeben werden, durch wirtschaftliche Arbeit seinen Unterha lt zu erwerben. ） ，在概念上也同樣把工作和生計結合。 此所以本院早期的解釋，也特別突出這個要素，比如釋 字第四０四號、第四一一號解釋： 「人民得自由選擇工作及 職業，以維持生計」 ，後來的解釋雖不反覆闡明這一點，但 從其所涉事實也並未逸出這樣的定義，特別是從近年結合工 作權與財產權而解釋出來的營業自由（排除了受雇的經濟活 動，凸顯其獨立從事並自負盈虧的一面） ，概念上更不可能 涵蓋非營利性的活動（可參釋字第五一四號、第六０六號、 第七一六號、第七一九號解釋等） 。唯一的例外就是本件解 釋所援引的第六五九號解釋： 「職業自由為人民充實生活內 涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、 營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範 疇。」並據此而把「無給職，但得酌支出席費及交通費」的 私立學校董事職務也納入為一種「職業」 。讀到「不因 …. 而 有異」 的部分 ， 如果仍然謹守前面一貫的 「維持生計」 要素， 問題還不算大，因為即使在公益、非營利的場域，比如紅十 字會，當然仍有不少人以此維生，只是一旦把榮譽職性質的 工作也解釋進去，所謂職業的內涵真的只需要符合「充實生 活內涵及自由發展人格所必要」 ，最多加上一定的「持續 性」 ，則不但各種志工是一種職業，連付費學習的學生都可 能變成一種職業。這樣廣義的工作概念，已無法從憲法第十 五條或第一百五十二條的脈絡準確的理解。 釋字第六五九號解釋的概念突破，從憲法保障基本權的 高度來看，本來沒有什麼大不了的問題，本院在憲法並無如 德國基本法第二條概括保障人民人格權發展自由規定的情 4 況下，也早已認定人民在各種列舉的自由權利以外，還可以 本於憲法第二十二條享有這樣的概括性的行為自由（釋字第 五三五號、第六八九號、第六九九號等解釋） ，因此即使不 把這類無給的活動自由放在工作權，也可以在一般行為自由 下受到保障。問題在本院對於基本權保障的解釋已漸趨細 緻，會因基本權及規範領域的不同，包括系譜學、社會功能 乃至憲法分權體制、基本國策上的關聯，而異其保障的程 度，使得追求公益的公權力措施通過最低的基本權保障，未 必也能通過較高的基本權保障。以工作權而言，自釋字第五 八四號解釋以後，本院即移植德國基本法規定及憲法法院發 展出來的三階審查方法，區分職業選擇與職業內容的限制， 前者再區分主觀條件的限制與客觀條件的限制，認為在比例 原則的審查上應從寬而嚴採取不同的標準，本席在釋字第七 ０二號解釋的意見書，也提出此一移植有其社經體制的重要 意涵，因此也可在我國憲法有關國民經濟的國策規定找到基 礎。值得特別注意之處即在，這樣細膩的方法論更有賴於較 為精準的基本權解釋，不能這樣也好那樣也好，德國的三階 審查方法當然以其職業自由限於「維持生計」的情形才能成 立，如果把職業概念大幅擴張到所有與「充實生活內涵及自 由發展人格」有關的活動，這樣寬嚴不同的審查標準還能不 能合理化，當然就大有疑問。本院不能在需要精緻的時候， 取其精緻，碰到某個案件一時找不到更好的基本權（其實第 六五九號解釋大可以用一般行為自由作為該案的基本權） ， 就任意稀釋。在我國的司法違憲審查制度發展到多數決民主 政治已越來越穩定的今天，求其精緻已十分不易，這樣方法 上的恣意實在是制度之賊。此所以本席對於本件解釋毫無必 要的再次把商業團體不支薪的理監事職務解釋成一種職 業，而以其受撤免為對工作權的限制，期期以為不妥，即使 5 不正面變更第六五九號解釋的此一內涵，至少也可以在認定 何種基本權受到限制時，僅以結社自由為限，而不讓該解釋 造成的工作權釋義上的困擾繼續擴大，以待適當時機再作修 正。 二二 二二、、 、、集會結社法制的憲法評價有如秋毫輿薪 集會結社法制的憲法評價有如秋毫輿薪 集會結社法制的憲法評價有如秋毫輿薪 集會結社法制的憲法評價有如秋毫輿薪 其次，本席對於本件解釋再次有機會對人民團體法制作 合憲性審查，而且和前兩次一樣，在方法上如果要回到憲法 保障結社自由的本旨去檢驗包括結社與否到社團運作在內 的高度管制，並無太大困難時，卻仍然只作最形式和低密度 的處理，所以不能已於言者，實在是因為結社自由對台灣這 樣一個必須靠強韌成熟的市民社會來支撐的新興民主體 制，卻因為多數民眾長期浸潤於父權主義文化，習焉而不 查，具有格外重大的意義。相對於此，本院在審理集會遊行 法時，表現的又是另一番近於錙銖必較的高度積極主義，包 括在第四四五號解釋首次以重大關聯理論，擴張審查確定終 局裁判未適用的條文，對於制憲者刻意一起放在憲法第十四 條的兩個以集體行使為其本質的基本權，一弛一張，一冷一 熱，形成強烈對比，顯示多數大法官不僅低估了結社自由的 社會功能，而且沒有認知集會自由和結社自由間的某種相輔 相成的關係，釋憲者平衡二者尚且不暇，還要以明顯的差別 對待來強化社會上重集會而輕結社的偏頗態度，可謂能見秋 毫卻不見輿薪，因此有必要把結社自由在基本權清單上的意 義功能說得更清楚，尤其是它相對於集會自由的相伴與獨特 之處。 本 席 在 第 七 一八號 解 釋 意 見 書中說 明 集 會 自 由理念 時，已經很清楚的點出其與結社自由共有的社會功能，請容 先予節錄： 「從集會自由系譜學的角度來思考，集會自由和 6 言論自由、結社自由一樣，都是民間社會的建構與運作不可 或缺的保障，故憲法體例雖以獨立規定為多，但國際人權公 約和不少國家就把這些權利放在同一條文，比如世界人權宣 言第二十條、歐洲人權公約第十一條和我國憲法第十四條都 把集會自由和結社自由放在一起，美國憲法增修條文第一條 則是把它和言論自由放在一起。尤其明顯的是日本憲法第二 十一條、韓國憲法第二十一條、印度憲法第十九條、芬蘭憲 法第十條及瑞典政府組織法第二章第一條都是以群組方式 把言論、出版、集會、結社等自由權利規定在同一條。」結 社自由這部分的意義，可以說是一種德國人所稱的溝通基本 權（Kommunikationsgrundrecht ） ，以其集體性，和集會自由 共同補一般言論自由的不足，且以其組織性，又可補集會自 由一時性的不足 ， 從而有 「補強確保」 （ Komplementärgarantie ） 的功能。組織性的集體溝通，不論就議題設定的廣度或討論 內容的深度，毫無疑問都遠勝於一時性的集體溝通，有利於 溝通審議性格（deliberative ）的提高。再加上後者對於公共 空間的利用有極大的外溢成本，而需要以許多公共利益（交 通、交易、公衛、寧靜等）的減損為其對價，相對而言，組 織性的集體溝通則可因其長期性而在溝通的成本效益上最 大化。此所以現代民主所需的意見溝通本來就以結社為主 ─ 政黨、利益團體為其典型中介體，而僅以集會填補短期的需 要。本席也在該號解釋意見書中提到，資訊社會到來後近於 無限寬廣的虛擬空間（「社群網站」）已被創設出來，對於 成本過高卻不可替代的集會溝通有了越來越高的可替代 性，相對而言，組織性的溝通卻仍保有較高的不可替代性。 結社的群體歸屬性則是結社自由的另一層重要社會功 能，而正好是一次性的集會無法承擔者。此一功能反而和婚 姻、家庭基本權有其共伴互補的效應，一方面可以排除個體 7 在生活上的孤寂無助，另一方面更可以共同對抗更高組織的 無理罷凌。就這部分本席也曾在釋字第七一二號解釋的意見 書說明家庭權的功能變遷時提到：「家庭不再是和公權力銜 接，在國家之下唯一具有諸多社會功能的次體系（ 「同心 圓」 ） ，基本上學校取代了它的文化傳承功能，企業取代了它 的經濟營生功能，國家取代了它的供養福利功能，甚至慰藉 心靈的功能，也大部分被社團、媒體、網路給取代了。功能 的轉變隨著組織的調整而生 ─從 Gemeinschaft 到 Gesellschaft （Ferdinand Tönnies ） ，人們實際上是通過各種組織的防衛傘 來對抗國家的不當干預，並通過組織的內部運作來壯大自 我。因此家庭仍然和其他的社會組織一樣有這樣的基本功 能，但正確的說，去功能化後家庭已經變成人類最私密的組 織，不同於這些以平等個體為基礎，具有高度功能、目的性 的組織，家庭為生活整體的結合，除了基於自由意志的進入 退出，其組成更建立於生育血緣之上；其成員間的互動，除 以自由人格為前提外，更多時候正是為形塑成熟的人格、為 走出社會面對競爭而準備。這種全人、私密、初始、養成的 組織，反而是它與一般營利、非營利組織主要區隔之處。換 言之，現代社會的家庭已經成為個人與社會 ─而不再是個人 與國家 ─鏈接的主要環節。」如果我們再把結社對抗國家不 當罷凌的功能，放進全球化 ─也就是「去國家化」的脈絡來 看，越來越多的跨國結社實際上承擔了國家無法承擔的社會 功能，而成為全球治理的要角。至於由人民（包含自然人和 法人）以自由意志、平等主體，依其特定需要組織起來的營 利或非營利社團，可以承擔的各種功能，又遠遠不以溝通為 限，則更不待詞費。足見從結社的相濡以沫與功能多樣性來 看，也已經完全不是集會所能望其項背。 因此對於這在基本權系譜上自始和集會自由相伴，共同 8 成為市民社會基礎結構的結社自由，未積極闡發其古典意義 對釋憲者而言已經是一種失職，對於這個基本權在歷經數世 紀的社會變遷而昇華到更高境界時，在有機會發揚其精義時 仍以近於漠視的態度一再作低度的處理，相對於闡明集會自 由的積極熱情，更顯得釋憲者在處理基本權體系的輕重失衡 。如果再進一步比對我國的集會遊行法制和人民團體法制， 前者足可與民主法治成熟國家並駕齊驅，後者則幾乎只見於 獨裁專制國家，就不會認為本席慨然系之的能見秋毫卻不見 輿薪，有半點渲染了。 三三 三三、、 、、職業團體法制不可以始終公不成私不就 職業團體法制不可以始終公不成私不就 職業團體法制不可以始終公不成私不就 職業團體法制不可以始終公不成私不就 我國人民團體法制的嚴重落伍，和多數人對其落伍的沒 有感覺，其實正說明我國仍未擺脫千年沈積的儒家父權主義 文化，一個真正成熟的市民社會也還有待形成。主要的證明 就是具有基本法或基準法地位的人民團體法，它的前身就是 民國三十一年二月十日國民政府公布的「非常時期人民團體 組織法」 ，一個完全基於訓政理念，以該法為教育民眾結社 的工具，面對一盤散沙，在宗族和國家之間並無自由結社的 古老社會，這樣一個不分自由和強制性社團、一體對待的法 制，以當時背景，絕對不能說有何重大謬誤。但到了民主化 的前夕，民國七十八年一月二十七日修正公布的「動員戡亂 時期人民團體法」 ，仍然維持這樣的結構，已經沒有抓準民 主改革的大方向，到了民主化完成後，民國八十一年七月二 十七日修正公布的人民團體法依然故我，就只能說是抱殘守 缺，犯了嚴重的時代錯誤了。這應該就是本件解釋最後提到 的「歷史背景」 ，雖然嚴格而言，現行的人民團體法和相關 法制其實並沒有從這個背景完全走出來，而是一個基本上仍 停留在訓政時期「督導」理念的歷史法制。此所以性質上無 9 可選擇只能是自由結社的社會團體（人團法第三十九條） ， 仍然需要主管機關的許可才能組成（人團法第八條） ，可說 是所有民主憲政國家無法想像的嚴苛管制，民主化後主要的 改革，只是不再限制一區一家而已（舊的非常時期人民團體 組織法第八條、人民團體法第七條參照） 。然而民主化後的 台灣，自由結社早已如雨後春筍，多數民眾無視於人民團體 法的規定，不申請主管機關的許可，主管機關則只對依法申 請者嚴加督導，甚至細如社團名稱、章程文字，形成既放任 又嚴管的荒謬景象，而社會不以為忤，本院曾兩度受理解釋 也竟不予深究，或許真的只能視為一種後訓政時期的文化現 象。 誠如本件解釋和其援引的第四七九號解釋所指出，結社 自由的核心內容包含社團的自由組成，人民的自由加入和不 加入，以及目的、組織與運作的自主決定。因此強制組成和 強制加入，強制成為法人，強制組織分工或強制特定目的， 都當然 （per se ） 違反了憲法保障的結社自由。本院在釋字第 四六七號解釋處理地方自治組織問題時，也曾論及人民團體 受到高度強制的情形，很清楚的指出必須限於公法人： 「其 他依公法設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性，而 有行使公權力之權能，且得為權利義務主體者，亦有公法人 之地位。」此一解釋也預為憲法未規定的其他非屬地性的公 法人保留了依法創設的空間，包括公法人性質的職業團體。 但這類公法人團體之所以不違反憲法第十四條保障的人民 結社自由，就在它依法分擔國家任務並分享國家權力，本身 即為統治權的一部分，而無向統治者主張基本權的地位。且 基於依法行政要求而可受到高度管制，包括強制組成、加入 及組織運作等，非如此反而不能合理化。換言之，公法人性 質的人民團體，和自由結社的人民團體，是本質完全不同的 10 兩種組織，前者不在結社自由保障範圍，人民（而非團體） 最多可以主張一般行為自由的保障（這也是德國聯邦憲法法 院一貫的見解，可參 BVerfGE10,89ff. ） 。因此民主化以後已 經沒有任何理由再將二者一體規範。自由結社中需要國家作 比較深度管制的，只有涉及社團要取得獨立權利能力的情 形，也就是基於他人權利及公共利益的保護，而對於其法人 地位的取得喪失，及法人團體運作的合法性，作一定程度的 管制。 表一 表一 表一 表一：： ：：我國人民團體的憲法基礎與國家管制空間 我國人民團體的憲法基礎與國家管制空間 我國人民團體的憲法基礎與國家管制空間 我國人民團體的憲法基礎與國家管制空間 組織類型 組織類型 組織類型 組織類型 公法團體法人 公法團體法人 公法團體法人 公法團體法人 依民 依民 依民 依民法設立的社 法設立的社 法設立的社 法設立的社 團法人 團法人 團法人 團法人 依民法組成的 依民法組成的 依民法組成的 依民法組成的 非法人團體 非法人團體 非法人團體 非法人團體 團體自主性 團體自主性 團體自主性 團體自主性 的憲法基礎 的憲法基礎 的憲法基礎 的憲法基礎 住民自治 /間接行政 結社自由 結社自由 成立 成立 成立 成立 強制成立 自由 自由 加入 加入 加入 加入 強制加入 自由 自由 獨占性 獨占性 獨占性 獨占性 獨占 非獨占 非獨占 運 作 規 範 * 得為高度管制 得為中度管制 至多僅得為 低度管制 規規 規規 範範 範範 管管 管管 制制 制制 空空 空空 間間 間間 監督 監督 監督 監督 內 容 監 督 在一定條件下 亦可介入 在一定條件下 亦可介入 至多僅得為 低度管制 *人事、組織規範 11 從表一去比對現行相當複雜的人民團體法制，就不難明 瞭本件解釋理由書最後對主管機關的諭知： 「雖強制會員入 會，但並未普遍賦予公權力，相關法規對其又採較強之管 理，主管機關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整 各種職業團體應有之功能及相應配合之管理強度，建立適當 之法制規範。」講得更白一點，就是要釐清各人民團體的基 本定位，從其憲法基礎測定立法管制的空間，然後才能考量 我國現實社會條件，因應社會變遷，作最符合各種職業團體 最佳利益的調整，徹底擺脫目前這樣「公不成，私不就」 ， 不論從公法團體或私法團體的角度來看，都有不小憲法瑕疵 的窘境。 現行法制到底有多混亂？形式上有公法人地位的只有 農田水利會，但就其餘職業團體管制的實際程度來比較，或 高或低並不一致，未明定有法人地位的各種專門職業團體， 其強制程度和所具公權力反而最高，工商團體依法當然為 「法人」，但不清楚為公法人或私法人，強制性最低，且無 任何公權力。即使如此，究其實際受管制的程度而言，學界 的定性就高度分歧，僅以曾經或目前參與憲法解釋工作而曾 就此發表意見者而言，主張工商團體應為公法人者有管歐、 黃越欽、城仲模、廖義男、陳新民等大法官，主張應為私法 人者則有施啟揚前院長及姚瑞光、吳庚、陳敏等大法官，另 洪遜欣大法官認為兼具公法人與私法人的混合性質，但法院 實務則向來認為法既未明認其為公法人，且未賦予任何公權 力，應該只有私法人的地位，手邊查得者如基隆地院 89 年 度易字 343 號刑事判決（商業團體） 、台北地院 97 年度簡上 字 2 號民事判決（臺灣省商業會）及台北高行 98 年度訴字 第 418 號行政事件判決（商業團體） ，另外針對醫師公會， 也可參最高法院 96 年度台上字第 2347 號民事判決，沒有一 12 件採公法人說。以下的重點比較應可略窺一二： 表二 表二 表二 表二：： ：：各種職業團體受管制程度比較 各種職業團體受管制程度比較 各種職業團體受管制程度比較 各種職業團體受管制程度比較 工商團體 工商團體 工商團體 工商團體 專門職業團體 專門職業團體 專門職業團體 專門職業團體 農田水利會 農田水利會 農田水利會 農田水利會 法人地位 法人地位 法人地位 法人地位 法人 法人 法人 法人 （工業團體法第 2 條、 商業團體法第 2 條） 未規定 未規定 未規定 未規定 （主管機關核准、 向法院辦理法人登記） 公法人 公法人 公法人 公法人 （水利法第 5 條） 成立 成立 成立 成立 法定要件成立 法定要件成立 法定要件成立 法定要件成立 （工業團體法第 7 條、 商業團體法第 8 條） 法定要件成立 法定要件成立 法定要件成立 法定要件成立 （律師法第 11 條） 發起核准 發起核准 發起核准 發起核准、、 、、政府設立 政府設立 政府設立 政府設立 （農田水利會組織通則 第 6 條） 入會 入會 入會 入會 （（ （（退會 退會 退會 退會）） ）） 強制 強制 強制 強制，， ，，非有法定事由不得退 非有法定事由不得退 非有法定事由不得退 非有法定事由不得退 出出 出出。。 。。未加入得處罰 未加入得處罰 未加入得處罰 未加入得處罰，， ，，但非執 但非執 但非執 但非執 業必備要件 業必備要件 業必備要件 業必備要件 （工業團體法第 14 、59 條、 商業團體法第 14 、63 條） 強制 強制 強制 強制，， ，，可自由退出 可自由退出 可自由退出 可自由退出 執業必備要件 執業必備要件 執業必備要件 執業必備要件 （律師法第 11 條） 強制 強制 強制 強制 非執業必備要件 非執業必備要件 非執業必備要件 非執業必備要件 （農田水利會組織通則 第 14 條） 任務 任務 任務 任務 法定 法定 法定 法定 （工業團體法第 4 條、 商業團體法第 5 條） 法定 法定 法定 法定 法定 法定 法定 法定 （農田水利會組織通則 第 10 條） 公權力 公權力 公權力 公權力 無無 無無 需行政委託 需行政委託 需行政委託 需行政委託 發予證書 發予證書 發予證書 發予證書 （律師法第 5 條） 準司法權 準司法權 準司法權 準司法權 （律師法第 41 條 ； 釋字第 378 號解釋） 徵收建造物使用費 徵收建造物使用費 徵收建造物使用費 徵收建造物使用費、、 、、 餘水使用費 餘水使用費 餘水使用費 餘水使用費 （農田水利會組織通則 第 28 條） 組織分工 組織分工 組織分工 組織分工 法定 法定 法定 法定 （工業團體法第 20 、23 條、 商業團體法第 20 、23 條） 法定 法定 法定 法定 （少數團體未規定 ，如會計師法） 法定 法定 法定 法定 （農田水利會組織通則 第 16 條） 本席以為，本件解釋諭知事項因屬旁論，故有意限縮其 範圍於職業團體部分，實際上如前所論人民團體法制絕對已 到全盤檢討的時候。至於職業團體部分，明確釐清其公私團 體的定位，應該是調整的第一步，何者應為公法人，何者應 為私法人，各國情形或許不盡一致，以工商團體而言，德國 和若干有濃厚統合主義（Corporatism ）色彩的歐陸國家，如 奧地利 、 荷蘭 、 瑞典等 ， 其工商會 （德國稱 IHK, Industrie- und Handelskammer ）自十九世紀開放營業自由後即陸續成立， 13 其組織運作方式很多還可遠溯中世紀的行會，因此在公法人 的定性上，除認為屬單純協助國家的間接行政公法人外，一 直有很有力的學說認為和地方自治團體一樣，為一種先於國 家存在的固有經濟自治團體，因此有其憲法的高度。就我國 而言，既無本土的背景而純屬外國制度的移植，是否公法人 化應該屬於立法裁量的範疇。但另一方面，同屬制度移植， 我國憲法卻又單獨對人民加入專門職業在憲法上作了特別 的規定，本席就此曾在釋字第六八二及第七一一號解釋中有 所分析，如果朝公法人方向調整，也許更符合憲法意旨。無 論如何，公法團體或私法團體，非楊即墨，必須要有明確的 定位，才能清楚的劃出憲法的界線，以本案處理的情形而 言，如果是公法人，對於重要人事的爭議，監督機關的介入 當然符合比例，如果只是私人自由意志的結合，國家的介入 便明顯過度。但如果是民法上的社團法人，則可依民法處 理。怎麼能說公法私法的釐清沒有必要？ ### 2. 黃大法官茂榮提出、陳大法官碧玉加入之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443190) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違憲結論，並主張理監事解任應採法官保留之預防性保障。 > **核心主張**：贊同系爭規定違反法律保留原則、侵害結社自由及工作權之結論。詳述聲請案事實：主管機關先同意新竹市商業會延期三個月改選，卻於該期間內不同意其連署召開臨時會員代表大會補選理監事，並於同意延期屆滿當日即以改選期限屆滿仍未完成改選為由函知限期整理。認理監事或董監事之解任涉及結社自由及財產權、工作權等自由發展的重要基本權利，一旦受侵害事後往往難以補償或回復原狀，故其剝奪除應有法律或法規命令依據外，並應受正當司法程序保障；參酌民法第三十三條第二項及公司法第二百零八條之一第一項關於解任皆採法官保留，該保障應提早至下達限制或剝奪處分前，採法官保留之預防性保障，而非事後之補償性保障。並指出人民團體法第五十八條第三項、第四項就政黨之限期整理亦過度輕忽其可能危害，人民團體、職業團體、產業團體及政黨相關法制應全盤檢討。 > **與多數意見的差異**：就違憲結論並無分歧，差異在保障密度：多數意見止於法律保留，本意見主張理監事職權之停止或剝奪應進一步採法官保留。並指出若仍維持非調解式的解決方式，整理程序之正當法律程序設計亦應一併檢討。 1 釋字 釋字 釋字 釋字第第 第第七二四號解釋協同 七二四號解釋協同 七二四號解釋協同 七二四號解釋協同意意 意意見書 見書 見書 見書 大法官 大法官 大法官 大法官黃茂榮 黃茂榮 黃茂榮 黃茂榮提出 提出 提出 提出 大法官 大法官 大法官 大法官陳碧玉 陳碧玉 陳碧玉 陳碧玉加入 加入 加入 加入 本號解釋多數意見認為： 「內政部中華民國九十五年六 月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條 第一項： 『人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事 之職權應即停止』規定部分，違反憲法第二十三條法律保留 原則，侵害憲法第十四條、第十五條保障之人民結社自由及 工作權，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其 效力。」就此部分，本席雖敬表贊同，但認為尚有相關問題 值得釐清，爰提出協同意見書，敬供參考： 壹壹 壹壹、、 、、聲請案事實要略 聲請案事實要略 聲請案事實要略 聲請案事實要略 最高行政法院九十九年度判字第八三三號判決理由中 所載聲請案事實要略如下： 「彭正雄（按即本件釋憲案聲請人）為上訴人新竹市商 業會第 8 屆理事長，該屆理監事任期於民國 96 年 7 月 15 日 屆滿，原定於 96 年 6 月 18 日召開第 9 屆第 1 次會員代表大 會改選理監事，惟因會員代表資格疑義，理事彼此間意見分 歧未能成會，以致無法召開會員代表大會辦理改選，上訴人 新竹市商業會乃以會員代表資格疑義尚待釐清為由，向被上 訴人申請延期召開。」 2 本件新竹市商業會理監事改選案，經被上訴人（新竹市 政府）「以 96 年 7 月 2 日府社行字第 0960065564 號函同意 延期改選，惟以不超過第 8 屆理、監事任期屆滿後 3 個月為 限」。 雖經新竹市政府同意延期三個月改選在先，但在該期間 經過前，新竹市政府復「以 96 年 9 月 26 日府社行字第 0960098953 號函及 96 年 10 月 2 日府社行字第 0960100558 號函說明 ， 因第 8 屆理監事任期業已於 96 年 7 月 15 日屆滿 ， 依法不得辦理補選，所報連署召開第 8 屆第 1 次臨時會員代 表大會，辦理補選理監事，於法不合，礙難同意備查。」 新竹市政府不同意其「連署召開第 8 屆第 1 次臨時會員 代表大會，辦理補選理監事」後，並對其補選結果，以「有 關選舉第 8 屆缺額理監事，業於前函覆第 8 屆理監事任期已 屆滿，依法不得進行補選而不予備查在案，故有關該缺額理 監事補選之決議，依法無效，不予核備。」 而後新竹市政府以「上訴人新竹市商業會因改選期限屆 滿仍未完成改選」為理由，「依人民團體法第 58 條規定， 以 96 年 10 月 15 日府社行字第 0960107777 號函（下稱原處 分二）通知上訴人新竹市商業會限期整理」。該函之發文日 期為原同意其延期三個月改選之期限屆滿日。一方面在該期 限屆滿前不同意其連署召開臨時會員代表大會，辦理補選理 監事；另一方面在該期間屆滿時又發函，以「新竹市商業會 因改選期限屆滿仍未完成改選」為理由，在屆滿日即為「通 3 知上訴人新竹市商業會限期整理」。 以致「嗣該會整理小組於 96 年 12 月 1 日召開第 9 屆第 1 次會員代表大會並選出理事長黃全財等理監事及候補理監 事 ， 並經被上訴人96年12月12日以府社行字第0960130431 號函同意備查」時，「上訴人彭正雄亦經會員代表五分之一 以上連署，同於 96 年 12 月 1 日召開第 8 屆第 2 次臨時代表 大會、第 9 屆第 1 次會員代表大會並選出理事長即上訴人彭 正雄、理事徐傳祿、呂沐能、監事謝建成等理監事及候補理 監事。」鬧出雙胞。 貳貳 貳貳、、 、、限期整理之要件 限期整理之要件 限期整理之要件 限期整理之要件過度 過度 過度 過度籠統 籠統 籠統 籠統 人民團體法第五十八條第一項規定： 「人民團體有違反 法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其 決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未 改善或情節重大者，得為左列之處分：……二、限期整理。」 商業團體法第六十七條第一項規定： 「商業團體如有違背法 令或章程、逾越權限，妨害公益情事或廢弛會務者，主管機 關應為左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、停止 其業務之一部或全部。四、撤免其理事、監事。五、整理。 六、解散。」工業團體法第六十三條第一項規定： 「工業團 體如有違背法令、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者， 主管機關得為左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、 停止其任務之一部或全部。四、撤免其理事、監事。五、整 理。六、解散。」 4 上開規定雖皆有主管機關，在其所定之要件下，得命為 「整理」之行政處分之規定，但該等規定，因其要件太過籠 統，相隨所連結之效力在程度上跨度太大，自「警告」至強 制「整理」及「解散」 ，發生裁量權範圍過大的問題。因此， 引起如上引事實概略所示，新竹市政府時而函示得在三個月 內改選，時而在該期間經過前，又不准改選，而後待該期間 屆滿時，又以「改選期限屆滿仍未完成改選」為理由，在該 期間屆滿日，通知新竹市商業會限期整理。 參參 參參、、 、、結社自由之限制受法律保留原則之保障 結社自由之限制受法律保留原則之保障 結社自由之限制受法律保留原則之保障 結社自由之限制受法律保留原則之保障 按在民主憲政體制，人民的意見必須經過彙整，始能形 成公共意見，以民主的方式，參與或影響公共事務之決定。 因此，憲法第十四條保障人民有結社之自由。商業團體之會 員廠商組織商業團體之結社自由，含自己或指派會員代表參 與理事、監事之選舉與被選舉，以及當選後行使理事、監事 職權之自由。當其結社所涉社團為產業團體或職業團體時， 其結社自由並涉及憲法第十五條保障之財產權及工作權。是 故，限制人民結社之自由，依憲法第二十三條，應有法律， 或至少有經法律明確授權之法規命令為其依據。 肆肆 肆肆、、 、、限期整理之效力 限期整理之效力 限期整理之效力 限期整理之效力應以 應以 應以 應以法律 法律 法律 法律或法規命令定之 或法規命令定之 或法規命令定之 或法規命令定之 人民團體法第五十八條第一項、商業團體法第六十七條 第一項及工業團體法第六十三條第一項雖有規定在該當其 要件時，得對人民團體、商業團體或工業團體命為限期整理 5 之處分，但在上開法律中並未規定整理之效力內容。而在督 導各級人民團體實施辦法（九十五年六月十五日修正發布， 下稱系爭辦法）第二十條第一項始規定： 「人民團體經主管 機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機 關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五人或七 人組織整理小組，並指定一人為召集人，於指定後三個月內 完成整理工作。」第二十一條之一規定： 「人民團體經限期 整理程序所選出之理事、監事，其屆次視為新屆次。」依上 開規定，限期整理不僅立即停止原理事、監事之職權，實質 上已將其解任。 人民經由結社組織社團，當其會務必須藉助於理事、監 事執行時，其會員自己或指定會員代表，選舉或被選舉為理 事、監事，自為其結社自由之核心內容的一部分。所以停止 理事、監事之職權，或將其解任之規定，應有法律或經依法 律明確授權而制定之法規命令為其依據。因系爭辦法第一條 關於其制訂依據，僅規定： 「為督導各級人民團體健全組織 發揮功能，特訂定本辦法。」而未表明其經立法機關授權制 定之依據，自不具法規命令之法源資格。故系爭辦法上開關 於限期整理之效力規定，違反憲法第二十三條之法律保留原 則。 伍伍 伍伍、、 、、行政中立 行政中立 行政中立 行政中立以以 以以促進和諧 促進和諧 促進和諧 促進和諧 聲請案在聲請人所屬商業團體內部存在之問題為：關於 理事、監事之選舉及其引伸理事會對新入會員或會員代表之 6 資格審查，於重要會員間有不同的意見。當商業團體中之強 勢派別，關於理事、監事之選舉勢均力敵時，如果不能自行 化解，其主管機關應當協助其和氣解決，而不適合先置之不 理，而後待其因相持不下，遲誤改選期間時，即逕依人民團 體法第五十八條為限期整理之處分，而後依系爭辦法第二十 條，自行就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五 人或七人組織整理小組，並指定一人為召集人，辦理整理工 作。特別是依第二十一條第一項第二款、第三款辦理「清查 現有會員（會員代表）會籍」及「召開會員（會員代表）大 會，選舉理事、監事」 。蓋既然能夠「就非現任理事、監事 之會員（會員代表）中遴選五人或七人組織整理小組，並指 定一人為召集人，辦理整理工作」 ，其實並不難基於調解的 心情，遴選一部分現任理事、監事之會員（會員代表）及一 部分非現任理事、監事之會員 （會員代表） 來組織整理小組， 並指定一人為召集人，辦理整理工作，以促進和諧，健全會 務運作與發展。目前規定之整理方法，必然治絲益棼，人事 恩怨糾結愈深。如果還是堅持目前非調解式的解決方式，則 就整理之強勢介入，應檢討其正當法律程序的設計。 陸陸 陸陸、、 、、法官保留始足以保障結社自由 法官保留始足以保障結社自由 法官保留始足以保障結社自由 法官保留始足以保障結社自由 鑑於理監事或董監事之解任涉及人民關於結社自由及 財產權、工作權等自由發展的重要基本權利，且其一旦受到 侵害，事後往往難以補償或回復原狀，所以其剝奪除應有法 律或法規命令為其依據外，並應受正當司法程序之保障。參 7 酌民法（民法第三十三條第二項）及公司法（公司法第二百 零八條之一第一項）關於理監事或董監事之解任，皆採法官 保留。是故，該司法程序之保障，應提早至下達其限制或剝 奪處分前，採法官保留之預防性保障，而非遲至下達限制或 剝奪處分後，始就其限制或剝奪是否違法或不當，提供行政 救濟或國家賠償之補償性保障。蓋結社自由之侵害結果通常 事後難以補償或回復原狀。 人民團體法第五十八條第三項及第四項規定「對於政黨 之處分，以警告、限期整理及解散為限。政黨之解散，由主 管機關檢同相關事證移送司法院大法官組成憲法法庭審理 之（第三項） 。前項移送，應經政黨審議委員會出席委員三 分之二以上認有違憲情事，始得為之（第四項） 。」該規定 亦顯示：現行人民團體法，即便是關於政黨，亦過度輕忽限 期整理對於政黨可能帶來之危害。 除本件聲請案涉及之事項外，現行法與人民團體、職業 團體、產業團體及政黨有關之法制的自由化及自治化，尚有 諸多不周全之處。為圓滿保障人民結社之自由及其會務之自 治，並健全民主憲政法制，相關機關應徵詢各方意見，就人 民團體、職業團體、產業團體及政黨有關之法制，儘速本諸 民主憲政的精神，全盤檢討，以符合憲法第十四條及第十五 條關於結社自由及財產權、工作權應予保障之意旨。 ### 3. 陳大法官春生提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443191) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意違憲結論，並說明本號解釋不採國會保留之理由及政黨整理之違憲疑慮。 > **核心主張**：同意系爭規定關於限期整理即停止理監事職權部分違反憲法第二十三條法律保留原則。指出本號解釋就工作權延續釋字第六五九號解釋，不以營利或有給職為限；就結社自由則重申釋字第四七九號解釋，保障對象兼及團體成員與團體本身之形成、存續與活動推展。說明本號解釋未採嚴格的國會保留，仍容立法機關明確授權行政機關以命令訂定，其原因在於社會團體或本案所涉商業團體之組成可能事涉公共利益，與單純限制人民自由權利不同，應給予立法與主管行政機關適當之裁量權限。並認人民團體法第五十八條第三項前段容許主管機關對政黨為限期整理並停止職權，已使黨員在黨內參與共同決定之自由及其法地位無法受保障，有違憲之虞；結語批評人民團體法對各種團體「雞兔同籠」的規範方式應迅予通盤檢討。 > **與多數意見的差異**：對違憲結論與所採審查基準均表贊同，性質上屬補充說明。其延伸之處在於指出政黨限期整理另有違憲疑慮，以及人民團體法整體規範方式應予檢討，此均非本號解釋主文所處理之事項。 1 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 大法官陳春生 大法官陳春生 大法官陳春生 大法官陳春生提出 提出 提出 提出 本號解釋認為，內政部發布之督導各級人民團體實施辦 法第二十條第一項規定（下稱系爭規定） ，人民團體經主管 機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止之部分，違 反憲法第二十三條法律保留原則之見解，本席敬表同意。謹 就本號解釋之解釋意旨及理由書中併此指明部分，略述協同 意見如下。 壹壹 壹壹、、 、、本號解釋之意義 本號解釋之意義 本號解釋之意義 本號解釋之意義 一、系爭規定牽涉人民受憲法保障之工作權及結社自由 本號解釋就主管機關對人民團體為限期整理之處分，致 其理事、監事之職權應即停止，對理、監事而言，此牽涉其 受憲法保障之工作權及結社自由。就工作權方面，此乃延續 本院釋字第六五九號解釋之見解，即關於憲法第十五條之工 作權，不以營利或有給職為限，本號解釋亦採同樣立場。關 於結社自由方面，本號解釋再次重申釋字第四七九號解釋見 解，亦即結社自由不只保障人民得自由選定參與或不參與結 社團體之組成與相關事務，亦包含保障由個別人民集合而成 結社團體，就其本身之形成、存續與結社相關活動之推展， 免受不法之限制 1 。換言之，結社自由受保障之對象，包含團 1 比較法上，德國憲法上之結社自由，其受保障者為團體之自由形成、其存續與合乎團體目的之 活動(verbandsmäßige Betätigung)、以及加入團體之自由（積極之結社自由） ；此包含對成員及 團體，其自己組織、意思形成程序及業務實行之自己決定自由(Selbstbestimmung)，其見解與本 院解釋大致相同，參考 Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., 1999, Rn. 412. 2 體之成員及團體本身。 二、本號解釋乃以系爭規定違反憲法第二十三條法律保留原 則，不採嚴格之國會保留原則 本號解釋乃以系爭規定違反憲法第二十三條法律保留 原則為依據，其理由如同解釋理由書中所述，係因主管機關 對人民團體所為限期整理之處分，因事涉結社自由與理事、 監事工作權所為之限制，其應遵行程序及法律效果，自應以 法律為之。而依本院解釋，對於人民自由、權利之限制，何 種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規 範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制 之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身 體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之 (本院釋字第四四三號解釋參照)；而如本院釋字第四九一號 解釋對於公務人員為免職之懲戒處分之構成要件，本院認為 「依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免 職之懲處處分，為限制其服公職之權利，實質上屬於懲戒處 分。其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條規定之 意旨」即要求國會保留。惟本號解釋對系爭規定之審查基 準，不採所謂國會保留原則，亦即仍得由立法機關明確授權 行政機關以命令訂定之，其原因在於人民團體中如社會團體 或本案所涉之商業團體，其組成可能事涉公共利益（人民團 體法第三十九條、第三十五條參照） ，與單純之限制人民自 由、權利不同，應給予立法機關與主管行政機關適當之裁量 權限。 3 貳貳 貳貳、、 、、本號解釋理由書第四段併此指明部分之意涵 本號解釋理由書第四段併此指明部分之意涵 本號解釋理由書第四段併此指明部分之意涵 本號解釋理由書第四段併此指明部分之意涵 一、人民團體法所包含之各種人民團體，其法律上地位、具 有何種功能、是否賦予公權力等，有相當大區別，對其 如何監督，不能一概而論。是以本號解釋指出，主管機 關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職 業團體應有之功能及相應配合之監督強度，建立適當之 法治規範。而如下所述，對於政黨，便不適於由主管機 關為限期整理之處分。 二、人民團體法關於限期整理處分之程序規定，較其他特別 法更嚴謹 作為普通法之人民團體法，關於主管機關對人民團體為 限期整理處分之程序規定，較其他特別法之規定，如商業團 體法（第六十七條第一項） 、工業團體法（第六十三條第一 項）規定，更為嚴謹，造成系爭規定之違憲結果。 具體言之，依人民團體法第五十八條第一項規定，人民 團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警 告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改 善。作為人民團體法特別法之商業團體法第六十七條第一 項，卻無限期令其改善之程序，即商業團體如有違背法令、 章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者，主管「應」 2 為包含整理在內之處分，而不須履行限期改善之程序，此為 2 令人無法理解者為，類似於本條項規定之工業團體法第六十三條規定，幾乎同樣規範文字內 容，卻規定工業團體如有違背法令、章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者，主管「得」 為包含整理在內之處分，其區別之理由何在，不得而知。 4 正當程序之欠缺；再者，原因案件之主管機關，依本條規定， 直接援引無法律授權之下位階命令之系爭規定為依據，使當 事人產生停止職權之法律效果，而違反法律保留原則。 三、人民團體法之監督對象、監督手段、程序、效果及其救 濟制度，應迅予通盤檢討，建立適當規範 參參 參參、、 、、本號解釋未竟之功 本號解釋未竟之功 本號解釋未竟之功 本號解釋未竟之功－－ －－對政治團體之規範 對政治團體之規範 對政治團體之規範 對政治團體之規範，， ，，特別是對政 特別是對政 特別是對政 特別是對政 黨黨 黨黨，， ，，應應 應應從人民團體法中獨立出來 從人民團體法中獨立出來 從人民團體法中獨立出來 從人民團體法中獨立出來，， ，，另另 另另定專法 定專法 定專法 定專法規範 規範 規範 規範 一、人民團體法規範對象包含職業團體、社會團體及政治團 體三種。而政黨其組成之目的與其他兩種人民團體不 同，乃以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志， 促進國民政治參與為目的。而對於政黨之監督，人民團 體法第五十八條第三項規定，對於政黨之處分，以警 告、限期整理及解散為限，且政黨之解散，非由主管機 關為之，而是由主管機關檢同相關事證，移送司法院大 法官組成憲法法庭審理之。此乃依循憲法增修條文第五 條第四項及第五項規定之必然結果。 二、惟依前揭人民團體法規定，主管機關仍得對政黨為限期 整理之處分，此與立法政策上對政黨之解散嚴格其法源 位階、嚴謹其解散程序之精神相較，顯然背道而馳。雖 然系爭規定之督導各級人民團體實施辦法，於一開始即 排除對政治團體之適用 3 ，但該辦法，一則無法律授權， 二則明白牴觸人民團體法第五十八條第三項所定，主管 3 參考系爭規定之督導各級人民團體實施辦法第二條規定。 5 機關對於政黨仍得限期整理之上位階法律規定。 三、人民團體法第五十八條第三項前段，主管機關對於政黨 仍得限期整理之規定，侵害政黨之自由 政黨之自由，包含政黨之對外自由及內部之自由。所謂 政黨之對外自由，指政黨得免於受來自國家之侵害與干預保 障，又保障政黨之組成、加入與退出之自由；至於政黨內部 之自由，指確保政黨於政治意思形成過程之自由，因此對政 黨之規範，包含黨員在黨內之參與共同決定(Mitbestimmung) 之自由及其法地位(Stellung)，應受保障 4 。 因為政黨既協力於國民政治意思之形成，則每一政黨接 受其黨員亦即國民之委託，共同參與政治上意思形成與意思 決定之行使，但政黨欲行使其黨員（國民）之付託時，若對 某特定政黨、規模較小政黨、新設政黨或價值觀相異之政 黨，以法令或制度限制其行使之資格與條件時，則實質上將 弱化或排除政黨之參與政治意思決定之機會，則結果也將剝 奪各該政黨所代表之國民之參政權，因此政黨之政治上機會 自由之確保，如同國民之選舉權之保障與資格限制般，關係 其政治參與之機會，故立法者欲對政黨之機會自由加以限制 或剝奪時，必須有充分之理由，亦必須合於比例原則 5 。 若依本解釋意旨，人民團體法第五十八條第三項前段， 4 Hesse, a.a.O., Rn. 412. 5 比較法上，德國基本法第二十一條第一項規定： 「政黨協力國民政治意思之形成。組織政黨為 自由。政黨內部秩序，應與民主制諸原則相一致。政黨對其資金來源與使用途徑及其財產，須公 開。」法國憲法第四條第一項規定： 「政黨及政治團體，經由選舉，協力於意思表明。政黨與政 治團體得自由組成、自由地活動。政黨及政治團體，尊重國民主權與民主主義原則。」(參考陳 春生，釋字第七二一號解釋協同意見書。) 6 因主管機關亦得對政黨為限期整理之處分，並使其停止職 權，已使黨員在黨內之參與共同決定及其法地位，無法受保 障，亦有違憲之虞。 肆肆 肆肆、、 、、結語 結語 結語 結語－－ －－人民團體法 人民團體法 人民團體法 人民團體法對各種團體 對各種團體 對各種團體 對各種團體 「「 「「雞兔同籠 雞兔同籠 雞兔同籠 雞兔同籠」」 」」 之之 之之規範方式 規範方式 規範方式 規範方式，， ，， 應迅予檢討 應迅予檢討 應迅予檢討 應迅予檢討 本號解釋之系爭規定違憲之原因在於，主管機關適用作 為人民團體法特別法之商業團體法，而排除程序較嚴謹規定 人民團體法之普通法適用，並進而適用無法源依據，卻創設 逾越母法法律效果之命令（系爭規定） ，所產生之結果。再 者，與本案相關之限期整理，於人民團體法第五十八條第三 項前段，因主管機關亦得對政黨為限期整理之處分，並使其 黨員停止職權，已使黨員在黨內之參與共同決定之自由及其 法地位，無法受保障，有違憲之虞。最後，現行人民團體法 對不同種類人民團體之「雞兔同籠」規範方式，應迅予通盤 檢討修正。 ### 4. 陳大法官新民提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443192) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違憲結論，但認系爭規定尚有比例原則等實質瑕疵未被一併檢討。 > **核心主張**：贊同宣告系爭規定違憲之結論，但認在「欠缺法律授權」的簡單表面瑕疵之下，尚有多數意見所忽略的實質瑕疵，例如能否通過比例原則檢驗、主管機關介入人民團體運作的權限會否空泛嚴苛，從而暴露我國現行人民團體法制殘存的威權心態。指出多數意見對系爭規定之性質未有太多著墨，雖未明言其是否為職權命令，然既宣示其內容必須具有法律授權，當已否決其為職權命令。認若不一併釐清，不僅本號解釋在憲法學理上難具說服力，一旦立法者依解釋意旨補足授權依據，系爭規定實質違憲之處仍將浮出檯面。並強調本案並非僅涉及理監事以個別人民身分之基本權受侵犯，而是人民組成之團體自主運作受公權力侵犯，援引歌德名言主張理想政府應是奠定民主基石、鼓勵人民自我管理的「鼓舞型政府」而非「威權型政府」。 > **與多數意見的差異**：就違憲結論一致，分歧在審查範圍：多數意見僅以欠缺法律明確授權作形式審查，未深入探討比例原則與結社權之內涵。本意見認此使解釋難具說服力，並喪失檢討公權力介入團體運作密度的機會。 1 釋字第七二四 釋字第七二四 釋字第七二四 釋字第七二四號解釋 號解釋 號解釋 號解釋協同 協同 協同 協同意見書 意見書 意見書 意見書 什麼是最好的政府 什麼是最好的政府 什麼是最好的政府 什麼是最好的政府?? ??那就是指導我們 那就是指導我們 那就是指導我們 那就是指導我們、、 、、讓我們處理自己事務 讓我們處理自己事務 讓我們處理自己事務 讓我們處理自己事務 的政府 的政府 的政府 的政府。。 。。 德國大文學家 德國大文學家 德國大文學家 德國大文學家 歌德 歌德 歌德 歌德 大法官陳新民 大法官陳新民 大法官陳新民 大法官陳新民提出 提出 提出 提出 本席對本號解釋多數意見宣告系爭規定（（ （（督導各級人民 團體實施辦法第二十條第一項）違憲的結論，敬表贊同。乍 看之下，本號解釋似乎平淡無奇，僅是系爭規定欠缺法律明 確授權，而違反法律保留原則。實則，在此簡單、表面「欠 缺法律授權」的瑕疵之下，系爭規定尚有若干被多數意見所 忽略的實質瑕疵，例如能否通過比例原則之檢驗、主管機關 介入人民團體運作權限會否空泛嚴苛等，從而暴露出我國現 行人民團體法制仍不免殘存過時與落伍的威權心態等。本席 認為若不一併加以釐清，不僅本號解釋在憲法學理上頗難具 有說服力，一旦立法者按照本號解釋意旨補足系爭規定的授 權依據後，系爭規定實質違憲之處將浮出檯面，故何不於此 一併檢討？爰提出協同意見書於次。 一一 一一、、 、、系爭規定 系爭規定 系爭規定 系爭規定牴觸法律保留原則的根源 牴觸法律保留原則的根源 牴觸法律保留原則的根源 牴觸法律保留原則的根源—— ——「「 「「漏網之魚 漏網之魚 漏網之魚 漏網之魚」」 」」的老 的老 的老 的老 式職權命令 式職權命令 式職權命令 式職權命令 （（ （（一一 一一）） ））系爭規定的性質問題 系爭規定的性質問題 系爭規定的性質問題 系爭規定的性質問題 本號解釋多數意見對系爭規定的性質，未有太多著墨。 在本號解釋理由書（第二段及第三段）敘述中明顯認為系爭 規定既然涉及理、監事的結社權與工作權，故必須以法律或 經法律明確授權之命令，方得以制定之，否則即違反法律保 2 留原則。故系爭規定是否屬於法規命令？在此雖然語焉不 詳，然觀其理論走向，當採肯定之見解。換言之，儘管系爭 規定涉及技術性、細節性事項，具有行政規則之特徵，多數 意見仍認定系爭規定涉及基本人權，缺乏法律明確授權有違 憲。 多數意見並未認定系爭規定性質上是否為職權命令，從 而免除法律授權之前提要件。惟既然已宣示系爭規定的內容 必須具有法律授權，當已否決系爭規定為職權命令的性質。 多數意見的對系爭規定的定性難謂有誤，實則在多數意 見狀似簡單的認定過程中，卻忽視系爭規定本即是「轉型未 成功」的案例。系爭規定出自「督導各級人民團體實施辦法」 （下稱系爭辦法） ，系爭辦法淵遠流長，出生於戒嚴高峰期 的民國四十一年，其後歷經解除戒嚴、人民團體法修正公布 （民國七十八年一月二十七日）及行政程序法實施（民國九 十年一月一日） ，可稱是「三朝元老」 。現行系爭規定雖修正 於行政程序法實施後五年的民國九十五年。惟其內容大致源 於民國七十年十一月二十六日，內政部所修正公布之「加強 督導各級人民團體實施辦法」第二十一條之立法例 1 。 系爭辦法既為執行人民團體法第五十八條第一項規定 1 系爭規定最早版本為民國 41 年 5 月 30 日制定，並於民國 47 年 10 月 16 日修正公布之「總動 員時期加強各級人民團體組織實施辦法」之第 9 條，惟條文內容已與民國 70 年 11 月 26 日修正 公布之「加強督導各級人民團體實施辦法」第 21 條有所差異。上開「總動員時期加強各級人民 團體組織實施辦法」之第 9 條條規定為： 「各級主管官署對所屬各人民團體應定期派員考核，如 覺察各職業團體及其職員有怠忽任務或業務過失，應給予糾正，如情節重大者，報請主管官署議 處。」 而民國 70 年 11 月 26 日修正公布之加強督導各級人民團體實施辦法，除辦法名稱不同外， 亦將主管機關糾正與議處權詳加規範，例如輔導理、監事改選 （第 16 條） 、輔導改組 （第 17 條） 、 輔導整理（第 18 條） 、予以解散（第 19 條） 。至於第 21 條現行系爭規定極為類似： 「人民團體經 主管機關輔導其整理者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員 （會員代表） 中遴選五人或七人組織整理小組，並指定一人為召集人，於成立之日起三個月內完 成整理工作。」 3 所制定，卻缺少法律授權基礎，這在戒嚴時期頗為正常。然 系爭辦法既是主管機關依其法定職權所制定公布之辦法，有 別於授權命令，性質上當屬典型中央法規標準法第七條所稱 之職權命令。 上述具有職權命令性質之系爭規定與系爭辦法，竟然能 夠從戒嚴時期平安度過人民團體法修正與行政程序法的實 施而適用至今，特別是系爭規定的基礎-人民團體法第五十 八條第一項規定，賦予主管機關擁有與整頓及解散人民團體 的生殺大權。然人民團體法第五十八條第一項規定之前身， 則為制定於民國三十一年的「非常時期人民團體組織法」第 十八條規定「人民團體違反法令妨害公益或怠忽任務時，主 管官署得分別施以左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。 三、整理。四、解散。」 ，故人民團體法第五十八條第一項 規定，除將「警告」改為「撤免職員」 ； 「撤銷其決議」改為 「廢止許可」外，實質上，主管機關擁有廣泛的處置權限並 未有所改變。無怪系爭規定能夠經過人民團體法與行政程序 法實施而屹立不搖，主因在於人民團體法第五十八條第一項 賦予主管機關的尚方寶劍，一直在手矣。 然而，系爭規定在行政程序法實施後，居然熬過「落日 條款」之限制—即行政程序法第一百七十四條之一「本法施 行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以 法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年 內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾 期失效。」成為標準的「漏網之魚」 。 4 （（ （（二二 二二）） ））通過法務部與行政院雙重 通過法務部與行政院雙重 通過法務部與行政院雙重 通過法務部與行政院雙重「「 「「檢討修正 檢討修正 檢討修正 檢討修正」」 」」之指示 之指示 之指示 之指示 值得重視的是，我國實施行政程序法，目的在彰顯我國 公權力運作步上法治國家的大道之決心極為堅強與明確。故 上述行政程序法的落日條款，並非紙上文章，行政院也努力 試圖整頓混亂的行政命令體制，期盼藉由行政程序法的實 施，能夠將涉及人民基本權利的職權命令，在取得法律授權 依據後，將之劃歸入法規命令之中；其他屬於細節性、執行 性，或機關內部事務者的職權命令，則劃歸入無庸法律授權 之行政規則之中。 由下述法務部整理方案與行政院函令中，當可看出我國 行政部門在整頓行政命令體系上的努力， １１ １１、、 、、法務部建議的整理方案 法務部建議的整理方案 法務部建議的整理方案 法務部建議的整理方案 法務部曾就行政程序法實施後現行之職權命令，是否繼 續保留及如何處理一節，曾於民國八十九年三月六日法八九 規字第０００一０二號函中，認為職權命令之制度在行政程 序法實施後仍應繼續存在，但不應牴觸法律保留原則。該函 也呈送行政院核可後，作為行政院所屬各機關處理職權命令 的依據。該函就職權命令之處理的建議如下 2 ： 「請各行政機關儘速通盤檢視現行職權命令，並依下列原則 檢討修正： （1）職權命令不得就法律保留事項為規定；換言之，職 權命令之內容 如應以法律規定者，應另以法律定之，或於 法律中為明確授權之規定後，以法規命令之方式規範之。 2 參見法務部印，行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編，民國 90 年 12 月，第 209 頁以下。 5 （2）職權命令之內容如屬行政規則之事項，則應修正為 行政規則之方式。 （3）為執行法律而訂定之職權命令，則應檢視其內容， 僅得就法律已規定事項作細節性、技術性規定，不得增加法 律所未規定之限制。 （4）職權命令內容不得牴觸法律或法規命令內容。」 ２２ ２２、、 、、行政院所頒佈 行政院所頒佈 行政院所頒佈 行政院所頒佈財團法人的監督 財團法人的監督 財團法人的監督 財團法人的監督管理 管理 管理 管理方案 方案 方案 方案 除了上述行政院核可發布各機關應當遵行法務部所建 議之整理方案外，監察院曾就行政院及法務部「未能改善各 目的事業主管機關所訂財團法人相關監督管理規範，違反法 律保留原則之情形」而提出的糾正案。行政院在回覆監察院 的函中（行政院九十八年四月二十三日院臺教字第０九八０ ０一八四七四號函） ，表達將會確實檢討改進。 行政院在該函中 3 ，亦承認當時行政院所轄之機關中，特 3 行政院 98 年 4 月 23 日院臺教字第 0980018474 號函，就有關本院（行政院）及法務部未能改 善各目的事業主管機關所訂財團法人相關監督管理規範 ， 違反法律保留原則之情形部分的回覆如 下： 「……有關目前中央各目的事業主管機關辦理財團法人之設立許可及監督管理，係以內部作 業規範及裁量基準為依據，惟其內容均涉及人民權利義務事項，有違法律保留之原則乙節 (一)按法務部依法掌理本院法律事務及所屬各部、會、行、處、局、署之法規（研修）諮商事項 （法務部組織法第 1 條、第 10 條規定及法務部法規委員會組織規程第 2 條規定參照） ，為因應 90 年 1 月 1 日行政程序法施行 ， 該部曾以 89 年 12 月 8 日法 89 律字第 000541 號函建議各部會， 略以民法已針對財團法人之設立許可、行政監督及相關罰則均定有明文，各機關有關財團法人設 立許可及監督之職權命令，因缺乏法律明確授權，且其內容不乏涉及人民權利義務之事項，與法 律保留原則不合，應配合行政程序法之施行檢討修正，原則如次： (1) 各主管機關應速檢討其職權命令之規定內容有無逾越民法、中央法規標準法或其他法律及法 規命令，如有，應刪除該規定，或廢止該職權命令。 (2) 為利業務之執行，如廢止該職權命令，得訂頒行政規則以為遵循，惟訂定時應注意不得牴觸 或逾越相關法律及法律授權命令之規定，且不得就法律保留之事項為規定。 (二)為使各主管機關對於權責範圍之財團法人能有妥善之監督、管理，協助達成原設立之公益目 的，避免發生糾正案文所指之弊端、缺失，並有法律依據，法務部業已函報 「財團法人法」 草案， 刻於本院審議中。 (三)另，法務部雖曾於 89 年 12 月 8 日以前揭函建議各機關配合行政程序法之施行，檢討相關職 權命令有無違反法律保留原則，惟僅屬建議意見，且行政程序法公布施行迄今已逾 8 年，各部會 法制多所變動，例如：內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點即曾於 96 年 5 月 30 日訂定發布、教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點於 98 年 3 月 24 日修正、行政院 6 別是各機關本於職權所發布之有關財團法人設立許可及監 督之職權命令中，有許多已涉及人民權利義務事項之規範， 皆未廢止或補足法律授權依據，按法務部曾特別發函（法務 部八十九年十二月八日法八九律字第０００五四一號函）建 議各主管機關對所主管財團法人之設立及監督之職權命 令，均應速檢討其內容有無逾越民法、中央法規標準法或其 他法律及法規命令，若有上述情形，應刪除該規定或廢止該 職權命令；或為利業務之執行，廢止後得訂頒行政規則，惟 應注意不得牴觸或逾越相關法律及法律授權命令之規定，而 違反法律保留原則。 可見得法務部八十九年十二月八日法八九律字第００ ０五四一號函與八十九年三月六日法八九規字第０００一 ０二號函建議處理內容，完全相同。只不過後者針對所有職 權命令，前者僅以涉及財團法人設立與監督之職權命令為對 象。 本號解釋系爭規定，涉及主管機關對一般人民團體的監 督職權，雖對象上與前述行政院函令所指的財團法人有所差 異，但就主管機關監督權限而言，兩者實無差別。 文化建設委員會主管文化藝術財團法人設立許可及監督要點於 92 年 12 月 12 日修正、蒙藏事務 財團法人監督準則於 95 年 5 月 4 日修正等 ， 故本院將責令各主管機關 ， 儘速依貴院糾正案意旨， 再行檢討所主管財團法人設立許可及監督之相關法令，其檢討事項如次： (1) 應檢討法令之範圍，包括有關財團法人設立許可及監督管理之職權命令及行政規則。 (2) 就前開法令之內容，是否符合法律保留原則加以檢討修正，如其規範事項係對人民之自由權 利加以限制者，必須符合憲法第 23 條所定必要之程度，並以法律定之或法律授權由行政機關以 法規命令訂定 ， 且其授權應符合具體明確之原則 ； 若僅屬於執行法律之細節性 、 技術性次要事項， 始得以行政規則加以規範（司法院釋字第 443 號解釋意旨參照） 。經檢討結果，如有牴觸法律保 留原則者，應刪除該等規定，或廢止該職權命令。 (3) 如廢止該職權命令時，為利業務執行，得訂頒行政規則，但其內容不得牴觸或逾越相關法律 或法規命令，並不得就法律保留之事項為規定。」 7 （（ （（三三 三三）） ））尚有多少 尚有多少 尚有多少 尚有多少「「 「「漏網之魚 漏網之魚 漏網之魚 漏網之魚」？ 」？ 」？ 」？ 具有職權命令性質的系爭規定與系爭辦法，竟能順利通 過行政程序法中「兩年落日條款」的檢驗而繼續存活，且無 視法務部與行政院三申五令要求各機關應依行政程序法，遵 循法律保留原則，來檢視所有職權命令之指示，方導致本號 解釋原因案件的產生，造成系爭規定違憲的後果。 若行政院所屬各機關切實遵守行政院的指示與法務部 的建議，而非敷衍以對，則系爭規定與系爭辦法斷然不會繼 續在行政程序法實施後五年修正時，仍未就違反法律保留原 處加以修正。惟本席不禁納悶，到底目前我國仍在適用的行 政命令中，尚存有多少與系爭規定類似之職權命令？行政院 相關函令指示竟遭所屬部會如此漠視，暴露出我國行政體系 法制作業的「精神散漫」！似乎行政院有必要「督促與整飭」 所屬機關對其所為之指示，抱持「嚴肅重視」的心態，並重 新體檢現存之各項行政命令，避免類似本號解釋原因案件的 再度發生。 二二 二二、、 、、系爭規定 系爭規定 系爭規定 系爭規定侵犯 侵犯 侵犯 侵犯法益的問題 法益的問題 法益的問題 法益的問題 （（ （（一一 一一）） ））應限於結社自由權利的侵犯 應限於結社自由權利的侵犯 應限於結社自由權利的侵犯 應限於結社自由權利的侵犯 本席對本號解釋多數意見立論另一個質疑之處，在於系 爭規定所涉及侵害人民基本權利種類，僅有憲法第十四條之 結社自由權或包括憲法第十五條之工作權與職業自由。多數 意見採取後者之見解，本席則認為只涉及結社自由權之侵 犯。 就系爭規定侵害的法益問題，除涉及結社自由權極為明 8 顯，無庸置疑外，本號解釋援引釋字第六五九號解釋之立論 （解釋理由書第一段） 「另職業自由為人民充實生活內涵及 自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利 或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇。」 認為尚包括職業自由；故在解釋理由書第三段中提及系爭規 定主管機關得停止人民團體全體理、監事之職權，即屬侵犯 其工作權。故依本號解釋多數意見之見解，人民團體理、監 事之職位，屬於憲法職業自由與工作權保障之範疇。 按人民團體的性質有多端，有以獲利為宗旨的公司；亦 有純為公益服務的社會團體。擔任人民團體的理、監事職位 者，亦有屬於執行職業、視為工作權的情形，例如公司之董、 監事，此時亦涉及其財產權的保障，並被包含在憲法第十四 條結社自由權的概念範圍之內。憲法結社自由權主要在保障 「結社自主權」 （Die Vereinsautonomie） ，即人民可以結合 社會上有志一同者組成團體，即所謂「社會團體自由組成原 則」 （Prinzip freier sozialer Gruppenbildung） ，自行決 定運作之方向與成員之加入事項 4 。 至於從事公益服務的社會團體，其理、監事幾乎都為榮 譽職，或僅支給象徵性、與生活之資不成比例之「懸殊低額」 的待遇，則系爭規定侵犯的即是其結社自由權，以及參與團 體運作所欲達成的人生志向—即憲法學所謂「人格發展自由 權」 。這種權利係指人民享有概括的行為自由（例如釋字第 六八九號解釋） ，或為一定行為來滿足自己的願望與追求快 4 P.Badura,Staatsrecht,5.Aufl.2012,C.65. ；P.Badura:Recht auf Arbeit in Deutschland und Europa, in:Becker/Hatje/Potacs/Wunderlich (Hrsg.),Verfassung und Verwaltung in Europa, Festschrift für Jürgen Schwarze,zum 70.Geburtstag.,2014,S.480. 9 樂（例如釋字第七一二號解釋涉及之收養自由） ，均可納入 憲法第二十二條保障範圍之內。德國聯邦憲法法院在一九五 八年六月十一日公布著名的「藥房案」表達的見解，嗣後已 經成為德國學界的通說： 「營業自由在保障人民可以自由決 定選擇及執行何種職業，以促進人格發展。」所謂的職業係 指「任何法律許可、非僅供暫時性的，而是有一段時間持續 進行的個人經濟活動，以創設與維持其生活之基礎也 5 。」顯 然地，職業自由與持續的經濟行為密不可分，且作為生活之 資的來源，屬於經濟性的基本人權。若欠缺「謀求生活之資」 （確保生存權）的特徵，即不在職業自由保障的範圍之內， 也失去憲法的重要地位 6 。 當然，人格發展自由權亦得與其他基本人權結合，例 如，藉助財產權的享有與運作，使財產權人獲得人格發展的 自由，故財產權保障可謂是人格發展自由權的「物資基礎」 7 ，兩者可相輔相成。 同樣的，若人民謀取生活之資所賴之工作權與職業自由 時，同時具有實現發展人格與追求幸福之目的，此時，人格 發展自由權即和職業自由與工作權相互結合。 故本號解釋援引釋字第六五九號解釋之立論，一律將人 5 P.Badura,Staatsrecht,C.80. 相同見解如 V .Epping,Grundrechre,3.Aufl.2007,Rdnr,355 ； A.Katz,Staatsrecht,17.Aufl.2007,Rdnr.787 ；Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht,32.Aufl,2008,S.314. 6 德國學者 Epping 也強調若屬於個人私生活領域內的其他行為，例如從事個人嗜好的行為，既 然與「確保生活之資」無涉，即不能夠納入職業自由保障的範圍之內。至於所謂的「持續進行之 經濟活動」 ，解釋不妨從寬，例如假日或不定期限的經濟行為（兼差打工） ，皆可包括在內，但無 論如何，偶爾一次性經濟行為則不包括在內。參見 V .Epping,Grundrechre,Rdnr,356. 7 這也是德國聯邦憲法法院一貫見解，認為憲法財產權保障的體制，係保障人民能在制度內，藉 著獲得合法物質基礎（財產權標的） ，以達到追求人格發展自由之目的。可參見陳新民，憲法財 產權保障之體系與公益徵收之概念，收錄於憲法基本權利之基本理論（上冊） ， 2002 年 5 版，元 照出版社，第 288 頁。 10 民團體理、監事職位視為職業自由與工作權，顯然未區分憲 法保障理、監事職位的基礎，係以人格發展自由權為主，而 不一定涉及職業自由與工作權。多數意見的見解顯然「本末 倒置」 。 （（ （（二二 二二）） ））釋字第六五九號解釋立論的重新檢討 釋字第六五九號解釋立論的重新檢討 釋字第六五九號解釋立論的重新檢討 釋字第六五九號解釋立論的重新檢討 釋字第六五九號解釋之標的係就私立學校董事會因發 生糾紛、致有無法召集會議或違反教育法令之情事時，教育 主管機關得行使監督處分的權限，包括解除全體董事之職務 二至六個月。本號解釋之標的與該號解釋頗有雷同之處，只 是主管機關依據系爭規定可無限期停止人民團體理、監事之 職權。 釋字第六五九號解釋，將行為時之私立學校法侵犯的私 立學校董事之基本人權—儘管私立學校法已明定董事職位 為榮譽職，定位在工作權與職業自由之上，即不因職業之性 質為公益或私益、營利或非營利而有異。 對於該號解釋之上述「含混立論」 ，本席在該號解釋提 出之協同意見書中，已有較為深入的批評。然而本號解釋依 然重蹈覆轍，本席不禁有「吾道不行矣」之嘆！然「真理不 應退讓」 ，本席願意將在釋字第六五九號解釋所提協同意見 的重點重述一次，以申其理： １、本號解釋重心應在保障理、監事的結社權利，進而 確保人民團體的運作自主權，這是屬於結社自由權之核心。 與釋字第六五九號解釋原因案件雷同，該號解釋所涉及最重 要的部分，當是憲法對私立學校「自主運作空間」的保障； 11 其次才涉及有無侵犯人民的興學自由的問題。至於屬於榮譽 職的董事之工作權與職業亦由，並不包括在內。 ２、表面上該號解釋所涉及之教育主管機關得撤銷董事 的職務，已侵犯憲法第十五保障之工作權。然而，不論工作 權保障的對象是否以營利為要素，但工作權與生存權有密切 的關係，亦即，憲法第十五條保障的工作權，應當和職業自 由與生存權有相當緊密的聯繫，從而取得國家高度保障的必 要性。若從事與獲取生活之資顯然不成比例的「懸殊低額」 代價之行為，當可列入憲法「一般行為自由」領域，也獲得 憲法第二十二條的保障。唯有透過是否獲得「賴以維繫之生 活之資」的判斷要件，方足以將工作權提升到國家最大保護 的限度。正如同國家要用法律來界定 「從事某種職業之資格」 （選擇職業自由之限制）時，採取最嚴格審查基準（本院釋 字第六四九號解釋）一樣的法理。 ３、私立學校的董事為董事會的成員。董事會依私立學 校法享有重要法定職權，然董事會並非每日執行任務，一年 只有固定的少數開會時間，甚至有沒有開會之情事，才會引 發該號解釋原因案件所指稱遭主管機關停職或解任的情 事。而依舊私立學校法第三十三條第二項之規定，董事長及 董事不得兼任校長或校內其他行政職務。所以，既無校內行 政工作職務可行使，如何承認董事長及董事享有（與該校有 關之） 「工作權」 ，從而舊私立學校法第三十三條第二項有違 憲之虞？是否董事會成員可據此名正言順的要求在校工 作、獲取生活之資？ 12 ４、私立學校之董事均明定為「榮譽職」 。所支給之交 通費及出席費，都與生活之資不成比例。因而不得將之列入 工作權的範圍。故其「董事」職位亦不同於營利事業公司中 享有優渥待遇的董事，而不能列入嚴格法定意義上的職業從 事者。否則，目前我國有甚多的財團法人、社團法人設有董 事、委員及顧問（當時統計全國共有四百七十七個法規設有 此職位） ，擁有此類頭銜者，有如過江之鯽。一人身兼數個 董（理） 、監事也所在多有，名人賢達甚至更高達數十個之 多，是否承認其為從事「數個或數十個職業」的「超人」乎？ ５、該號解釋曾提及教育主管機關合法行使監督權的目 的在維持學校健全的發展，從而達到維護師生權益與員工工 作權。就此而言，公權力已保障了工作權。但並非董事的工 作權。 本號解釋仍然強調系爭規定侵犯理、監事之職業自由， 殊不知原因案件所涉及的商業團體，其理、監事各有所屬之 公司行號，此方為其等執行職業、從事工作及獲取生活之資 之處。更何況，理、監事職位除自然人會員可擔任外，亦有 以法人代表身分擔任者，如大多數全國性的職業與商業團 體，例如中華民國全國商業總會，都是採行法人會員制，由 法人代表擔任理、監事 8 。試問由法人代表擔任的理、監事職 位受到停職處分時，是否侵犯該被代表法人之工作權與職業 自由？其理自明。 8 例如中華民國全國商業總會章程第 9 條即有法人會員之規定： 「本會由下列會員組織之：一、 省（市）商業會。二、全國性各業商業同業公會。三、全國性各業商業同業公會聯合會。四、全 國性各業輸出業同業公會聯合會。五、未組織全國性聯合會之特定地區各業輸出業同業公會。前 項各款團體不加入本會為會員者，應由本會報請主管機關通知其限期入會，逾期三個月仍不入會 者，由主管機關依商業團體法第六十七條之規定處分之。」 13 （（ （（三三 三三）） ））口語意義與憲法意義的差距 口語意義與憲法意義的差距 口語意義與憲法意義的差距 口語意義與憲法意義的差距 本號解釋重複釋字第六五九號解釋的錯誤連結，將理、 監事職位與職業自由、工作權劃上等號，這是誤用了職業自 由與工作權的口語意義與憲法意義。正如同人格權一語，在 憲法學上即和一般口語，甚至民法之概念均不甚相同。憲法 上之人格權意義，在發展追求人生價值與理想，與一般社會 概念所謂的「人格」帶有濃厚道德與倫理價值，完全不同。 憲法的職業自由概念適用上也更為嚴格，甚至發展出三 階段論作為審查標準。至於工作權亦屬於經濟基本權，即使 公法學上可能將職業自由與工作權合而為一，例如提及工作 機會，即表示執行職業之機會，亦可同樣適用三階段論。至 於口語上的「工作」 ，若與經濟目的無關，則屬於一般行為 自由，當不可視為憲法意義上之「工作權」 。 若僵硬將理、監事席位視同職業自由，也等同工作權 時，可能會下述的笑話：一位失業的國民，向政府有關機關 申請失業救濟金。幾日後收到一則答覆，認為該申請人正擔 任「○○市失業聯盟理事」之職位，即表示其並非失業中， 而正享有「工作權與職業自由」 ，與失業補助之要件不合。 這種推理是否合乎邏輯乎？很容易即知答案也！ 三三 三三、、 、、比例原則 比例原則 比例原則 比例原則未受重視 未受重視 未受重視 未受重視 本號解釋多數意見僅以違反法律保留原則為由宣告系 爭規定違憲。此雲淡風清的處理方式，似乎顯示出多數意見 未體會出主管機關對人民團體的監督權限，已有牴觸比例原 則之嚴重嫌疑。 14 倘若立法機關在本號解釋作出後，僅依照本號解釋之意 旨，從速修正人民團體法第五十八條第一項之規定，將系爭 規定納入其中或明定授權之依據，是否即可合憲乎？ 實則本號解釋原因案件起因於，爭執系爭規定「人民團 體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止」 ， 是否已溢出「限期整理」的規範範疇？依人民團體法第五十 八條第一項提及主管機關擁有的四種處分權中，已有「撤免 職員」之權力，可否包解釋為「停止全部理、監事職權」之 權力？理論上當屬肯定。故「撤免職員」既可將系爭規定的 內容包括在內，惟主管機關行使上，仍應受到比例原則的拘 束。 主管機關四種處分權中的「限期整理」 ，顯然不應包含 撤免職員的「人事處分」之上，而應由人民團體獨自或在主 管機關指導監督下，提出各種可行方案並進行整理工作。 系爭規定藉「限期整理」一律硬性要求「其理、監事職 權一律停止」 ，指定由其他非具有理、監事的之會員（會員 代表）中遴選五人或七人組織整理小組，並指定一人為召集 人，於指定後三個月內完成整理工作。系爭規定顯然「跨界」 並重複「撤免職員」之權限，形同「強制接管」 ，只不過非 由主管機關親自接管，而透過遴選指定之會員組成整理小組 進行整頓。 在此即與比例原則有所牴觸，先就妥當性而論，按人民 團體違反法令或廢弛職務，而有限期整理之必要時，從「功 能性」之角度觀之，應尋求最好的整頓方案，使人民團體運 15 作能重回正軌。若現任理、監事皆循規蹈矩，未有從事讓人 民團體運作失暢或違背法令之行為時，為何一定要停止其職 權不可？若由具有代表性與經驗之現職理、監事在主管機關 監督下妥善進行重整，會否因「熟門熟路」 ，更容易提出可 行有效的整頓方案？亦更符合「最小侵害」的「必要性原 則」 。若反其事而行，依系爭規定從非現職理、監事之會員 中遴選整頓小組成員，則受到主管機關垂青者，未必曾有負 有執行會務之經驗、能力與聲望，豈能擔任整理大任？系爭 規定「獨鐘一味」採取此藥方，豈非「治絲益棼」 ，反而無 法達成目的。況許多人民團體運作之所以不暢，正因少數 理、監事採取杯葛或其他不正當之手段所致，若因少數理、 監事的違法亂紀，卻導致多數守法理、監事的去職，豈非以 偏蓋全而殃及無辜？ 主管機關對人民團體違反行政法義務採取之不利處 分，如具有裁罰罰性質，可否屬行政罰的範疇 9 ？。行政罰法 第七條第一項之規定： 「違反行政法上義務之行為非出於故 意或過失者，不予處罰。」亦可呼應前述守法盡責的理、監 事，若無「有責性」之理由，亦不當受到主管機關處以裁罰 性之不利處分。 比較起本號解釋多數意見對比例原則的不聞不問，釋字 第六五九號解釋，則對是否違反比例原則作出詳盡的闡釋， 例如對於私立學校董事會違規處罰方面，私立學校法雖許可 主管機關行使「緊急處置」之權力。惟該號解釋提及，此處 9 學說上對此問題似尚無定論。本號解釋原因案件的行政訴訟過程，亦未提及此是否涉及行政罰 法之問題。但行政訴訟實務上對行政機關對公司行使撤銷執照等類似處分，亦有認為屬於行政罰 性質的見解，相關討論，可參見，林錫堯，行政罰法，三民書局， 2013 年，第 22 頁。 16 置之方式「並非以解除全體董事職務為唯一之方式，尚包括 停止全體董事職務可供選擇」作為主管機關之權力上實質上 不違反比例原則的依據。同時更檢驗其程序，並認為配合主 管機關行使此處置權力，主管機關設立「私立學校諮詢委員 會」 ，該委員會由學者專家、私立學校代表、社會人士及有 關機關代表組成，作成之決議具有公正與代表性。此外主管 機關作成解除、停止或延長停止董事職務期限等處分前，必 須聽從上開委員會之決議，上述程序上的設計，顯示對董事 之職業自由所為之限制，並不過當而不違反比例原則。 釋字第六五九號解釋就主管機關對私立學校董事職務 的處分權力，不論是實質內容與程序面，皆嚴格依照比例原 則加以檢驗，以作為是否違憲的論證，其論理的周延性，實 非本號解釋實所能望其項背也。 本號解釋之所以未對系爭規定明顯違反比例原則多加 著墨，當係未能肯認我國人民團體法已達到過度老舊與僵硬 化的程度。的確，主管機關對各級人民團體擁有整頓的「生 殺大權」 ，包括一律讓現任理、監事「連坐停職」的規定， 極為普遍，其中不乏具有明確法律授權之規範在內。例如教 育會法第四十二條之規定： 「教育會有違反法令、章程，逾 越權限，妨害公益情事或廢弛會務者，主管機關得為左列之 處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、撤免理事、監事四、 整理。五、解散。 前項第一款及第二款之處分，主管教育行政機關亦得會 同主管機關為之；下級主管機關為前項第三款至第五款之處 17 分時，應報經上級主管機關核准。 教育會受第一項第四款處分之整理辦法及受第五款處 分解散後之重行組織辦法，由中央主管機關定之。」 值得注意的是，教育會法對於主管機關「整理」之相關 程序，已授權由主管機關訂定命令方式來加以規範，故依現 行「教育會整理及解散重行組織辦法」(民國七十五年一月 十五日發布)第一條中明白指出其授權之依據，為教育會法 第四十二條之規定。同辦法第二條之內容： 「教育會受主管 機關整理處分者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機 關就非現任理事、監事之會員 (代表) 中遴選五至七人組織 整理小組，並指定一人為召集人，負責整理。」則與本號解 釋系爭規定如出一轍。 故由上述「教育會法」與「教育會整理及解散重行組織 辦法」的內容可知，光是修補欠缺法律授權的瑕疵，並不足 以掩飾系爭規定程序上與實質上牴觸比例原則的問題。 四四 四四、、 、、結論 結論 結論 結論：： ：：應從速根除人民團體管理法制的落伍與戒嚴心態 應從速根除人民團體管理法制的落伍與戒嚴心態 應從速根除人民團體管理法制的落伍與戒嚴心態 應從速根除人民團體管理法制的落伍與戒嚴心態 一葉知秋，由本號解釋當可窺見我國人民團體法所構建 的公權力監督法制，已流於僵化，存留嚴重的戒嚴心態，以 致於主管機關握有不合乎比例原則的介入權限，可藉限期整 理的名義，行接管人民團體之實，過度侵犯人民團體之人事 自主權，也剝奪其「自主救亡圖存」的可能性。 這也肇因於人民團體法的倉促修法，以及未能跟上我國 民主轉型後快速踏上法治國家大道之腳步，全盤重新翻修人 民團體法制。反而抱殘守缺繼續援用殘存濃厚威權性質的管 18 理規範，特別是由職權命令所樹立的監督權限，才引發出本 號解釋的爭議。 雖然本號解釋多數意見並未檢驗主管機關的監督處分 權力是否合乎比例原則，惟任何公權力只要涉及人民基本權 利，都難脫比例原則之拘束。系爭規定雖「幸運」逃過此次 的檢驗，然本席肯定，系爭規定日後仍將面臨比例原則的挑 戰，結果當是違憲也。 本號解釋理由書第四段雖然亦提及我國現行職業團體 法制有檢討必要的指示說明，誠然原因案件正是主管機關對 職業團體行使之監督權限爭議，但通篇解釋文皆未提及職業 團體，卻在檢討改進處方言及之，不無令人突兀之感，實則 不僅職業團體，甚至整體人民團體法制都應全盤修正，依人 民團體之性質，拆開來分別立法，例如制定宗教法或宗教團 體法（參見釋字第五七三號解釋） ，此外近年來各政黨皆曾 發生黨員黨籍的爭議，更突出 「政黨法」 專法的立法迫切性， 並針對不屬「宗教與政黨團體」以外之人民團體，制定通案 性質法律來加以規範。 其次本號解釋既然提及人民的結社權，也應在立法上依 組成之團體具有公法人或私法人性質，來予以區分。雖然在 解釋理由書第四段已提及皮毛，但並未觸及問題核心。 按憲法保障人民之結社權，保障對象應為人民組成之私 法人團體。至於具有公法人性質之團體，立法機關擁有自由 形塑之立法裁量空間。例如公法人性質團體中會員的「強制 19 入會」權利，便表明「消極結社權」在此並無適用之餘地 10 。 同樣的，對於符合資格申請者，該團體亦不得拒絕入會，即 必須採取「開大門」政策，例如德國政黨法即遵循此原則。 此時不可實施依團體成員之喜好而決定許可入會的「關門條 款」 （Closed Shop） ，足見憲法保障之結社權在此會受到限 制。 本號解釋原因案件所涉及的商業團體，性質上非屬純私 法人，已具有公法人的色彩。惟本號解釋並未深入探討結社 權的內涵，亦喪失檢討公權力介入此類團體運作密度的機 會，誠為憾事也。 最後，本席認為本號解釋並非只涉及理、監事以個別人 民身分享有之基本人權受到侵犯，反而是人民組成的團體， 受到公權力侵犯其自主運作的問題，這才是憲法更應重視之 處。憲法保障人民的結社自由權，意在保障志同道合的人民 團結聚合在一起，追求共同理想與志業。這與民主國家先讓 人民能夠保有與熟悉自己事務的機會，由團體自治開始，再 進一步遂行地方自治，最後達成國家民主體制的順利推行。 在此，本席想起德國大文學家歌德的一句名言： 「什麼是最 好的政府?那就是指導我們、讓我們處理自己事務的政府。」 大哉此言！能達到上述理想的政府，絕對不是指導式的 「威權型政府」 ，而是奠定國家民主基石、鼓勵人民盡情發 揮自我管理才能的「鼓舞型政府」 。 10 可參見中華民國全國商業總會章程第 9 條第 2 項即有強制入會之規定。 20 ### 5. 陳大法官碧玉提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443193) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違憲結論，並補充論證整理之法律效果不因有無「限期」二字而異。 > **核心主張**：贊同系爭規定限制結社自由與工作權卻無法律授權依據，違反法律保留原則而應定期失效。指出職業團體、社會團體、政治團體均為人民團體，個別團體法令無特別規定時仍適用人民團體法及系爭辦法關於整理之事由、法律效果與程序規定。並指出主管機關之監督處分中，除「整理」外，其餘由法條文義即可明瞭其意涵及法律效果，無待另行規定；縱立法院公報記載及內政部函釋均認整理處分發生撤免全部理監事之效果，亦不能據此認整理之法律效果當然為全部而非部分理監事之撤免，進而謂系爭規定只是重申整理處分之事務本質而無待法律授權。又各法規有以「整理」、有以「限期整理」規定者，「限期」係針對整理小組之整理期限而設，屬有利於人民團體之規定，不得因有無此二字而認整理處分之本質有所不同。 > **與多數意見的差異**：就結論並無分歧，其論述係針對「系爭規定僅係重申整理之事務本質、無待法律授權」的反面主張提出反駁。補充之處在於論證整理之法律效果並非當然及於全部理監事，因而確有法律授權之必要。 1 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 大法官陳碧玉提出 大法官陳碧玉提出 大法官陳碧玉提出 大法官陳碧玉提出 聲請人為職業團體之理事長，因主管機關對該職業團體 為整理處分，而依督導各級人民團體實施辦法（下稱系爭辦 法）第二十條第一項： 「人民團體經主管機關限期整理者， 其理事、監事之職權應即停止｣規定（下稱系爭規定）停止 其職權。聲請人以系爭規定無法律授權依據，侵害其受憲法 第二十二條保障權利，聲請本院解釋。多數意見以系爭規定 限制結社自由與工作權，卻無法律授權依據，乃違反法律保 留原則而為違憲定期失效之諭知。對此結論本席敬表贊同， 並以下列理由補充之。 一、職業團體、社會團體、政治團體均為人民團體。除 個別團體對於其組織與活動有特別規定者，應適用該特別規 定外，於未有特別規定之情形下仍有人民團體法規定之適用 （人民團體法第一條、第四條規定參照） 。系爭辦法第十九 條至第二十一條之一係有關整理之具體事由、法律效果及整 理應遵行程序之規定，倘個別之職業團體、社會團體法令未 有特別規定時，即有適用（系爭辦法第二條規定參照） 。 二、依現行法制，主管機關對於人民團體基於公益之目 的有監督權，此觀人民團體法第五十八條、商業團體法第六 十七條、工業團體法第第六十三條、律師法第十八條、會計 師法第五十八條、醫師法第四十條、建築師法第四十條、技 2 師法第三十六條、地政士法第四十一條等規定自明。 三、主管機關監督處分之種類有：警告、撤銷其決議、 停止其業務之一部或全部、撤免理監事職員、廢止許可、 （限 期）整理、解散等，各團體分別於上開二所列規定列舉其處 分種類，然各規定未必均涵括全部種類之處分，非該規定所 列舉之處分種類不得適用於該特定團體。又上開監督處分除 「整理｣外，其他均由法條文義觀之即可明瞭其意涵及其法 律效果，無待法律或授權命令另行為相關規定。此有民間公 證人監督辦法第十四條、教育會法第四十二條第三項、教育 會整理及解散重行組織辦法第二條至第六條、農會法施行細 則第四十一條、漁會法第四十八條、漁會法施行細則第四十 條等有關整理程序及其法律效果之特別規定可資佐證。 四、人民團體受主管機關為整理處分時，是否當然發生 撤免其全部理監事之法律效果，事涉人民團體、會員之結社 自由，以及理監事之工作權限制，自應有法律保留原則之適 用（本院釋字第四四三號解釋參照） 。縱商業團體法於修正 增定整理處分時，依據立法院公報第五十八卷第九期第九頁 記載，主管機關命整理處分會發生撤免全部理監事，但組織 繼續存在之法律效果；以及主管機關內政部函謂整理處分即 為重新改組之強制處分，於整理完成時，任期尚未屆滿之理 監事一律不得回任（內政部一０二年十月二十三日台內團字 第一０二０三一二０九二號函參照） ，亦不能據此認為整理 3 之法律效果當然為全部而非部分理監事之撤免，進而謂系爭 規定只是重申整理處分之事務本質，無待法律授權。 五、主管機關命整理處分部分，有以「整理」規定者（如 商業團體法第六十七條第一項第五款、工業團體法第六十三 條第一項第五款、醫師法第四十條第一項第四款、建築師法 第四十條第一項第三款、技師法第三十六第一項第三款、律 師法第十八條第一項第三款等） ，亦有以「限期整理」規定 者（如人民團體法第五十八條第一項第二款、會計師法第五 十八條第一項第三款、法醫師法第三十一條第一項第四款、 物理治療師法第五十五條之一第一項第四款等） 。兩者之對 象均為人民團體。其中， 「限期｣是針對由主管機關作整理處 分後，命非由原理監事組成之整理小組所為整理期限之規定 （內政部一０一年五月十八日台內社字第一０一０一六四 七四一號函參照） 。是有利於人民團體之規定，當不得因有 無「限期」二字，而認其整理處分之本質有所不同。 ### 6. 羅大法官昌發提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443194) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意違憲結論，並認系爭規定亦難通過憲法第二十三條必要要件之檢驗。 > **核心主張**：同意系爭規定限制結社自由與工作權而欠缺法律明確授權，違反憲法第二十三條法律保留原則。贊同多數意見引釋字第六五九號解釋，不以生計之維持為工作權要件，從而將無金錢對價之工作納入憲法工作權保障範圍；並闡述若將工作理解為限於獲得金錢對價之活動，將使某項活動是否為工作取決於市場評價，工作應包括人類利用其智慧與力量、創造力與才能之一切活動。認系爭規定之目的在人民團體違反法令、章程或妨害公益時得予適時導正，基於公益且手段有所助益，但以完全停止所有理監事職權之方式剝奪職務並取代其運作機制，對工作權與結社自由的限制或剝奪程度甚高，是否不存在較不侵害之替代措施仍有相當質疑，甚難通過必要要件之檢驗。就法制改善，認人民團體究應定性為公法人或私法人並非重點，關鍵在國家高度介入（如強制入會、業必歸會、限期整理）是否符合憲法第二十三條之必要要件。 > **與多數意見的差異**：就違憲結論一致，差異在審查深度：多數意見止於法律保留，本意見進一步認系爭規定實體上難通過必要性檢驗。又多數意見僅諭知主管機關審慎調整職業團體功能與監督強度，本意見則明指檢討重點應為國家介入是否符合必要要件，而非公私法人之定性。 1 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 釋字第七二四號解釋協同意見書 大法官羅昌發 大法官羅昌發 大法官羅昌發 大法官羅昌發提出 提出 提出 提出 本件涉及人民結社自由與工作權之保障。多數意見認 為，內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布之督導各 級人民團體實施辦法第二十條第一項「人民團體經主管機關 限期整理者，其理事、監事之職權應即停止」 （下稱系爭規 定）規定部分，限制人民之結社自由及工作權，欠缺法律明 確授權，違反憲法第二十三條法律保留原則。本席敬表同 意。由於有關人民工作權保障之內涵是否包括無金錢對價之 工作、結社權之內涵如何、法律保留原則在本件如何適用、 是否符合憲法第二十三條必要要件、整體人民團體法制之改 善等重要問題，有進一步闡述必要，爰提出本協同意見書： 壹壹 壹壹、、 、、本件所涉工作權及結社自由之釐清 本件所涉工作權及結社自由之釐清 本件所涉工作權及結社自由之釐清 本件所涉工作權及結社自由之釐清 一、無金錢對價之工作應為憲法工作權保障之範圍 （一）憲法第十五條規定： 「人民之生存權、工作權及財產 權，應予保障。」針對工作權保障部分，多數意見引 用本院釋字第六五九號解釋，認「職業自由為人民充 實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質 為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬憲法第十 五條工作權保障之範疇」 （見本號解釋第一段） ；而未 引用本院過去解釋之見解將工作權與人民之生計聯 結（例如釋字第四０四號及第四一一號解釋所稱「憲 2 法第十五條規定人民之工作權應予保障，故人民得自 由選擇工作及職業，以維持生計」 ） ；並因而認為人民 團體理事、監事之職務，屬憲法有關工作權保障之範 圍。多數意見雖僅提及「不因職業之性質為公益或私 益、營利或非營利而有異」 （按：公益及非營利之職 業未必為無給職） ，而未直接明載「不因是否為有金 錢對價或無金錢對價之工作而有異」 ，然其不以生計 之維持為要件，顯將無金錢對價之工作，亦納入憲法 工作權保障範圍。本席對此敬表同意。 （二）由「工作」之本質而言，工作雖常附有金錢對價，但 未必均包含此對價；從事工作之目的雖常為賺取金錢 對價而維持生計，但不限於為維持生計，亦包括單純 實現自我。如「將工作理解為限於獲得金錢對價之活 動，將使工作之涵義變得相當侷限；更有甚者，此種 理解將使某項活動是否被視為工作均依賴市場而為 決定……。工作與其商業評價實有區別之必要。工作 應可界定為所有結合創造力、概念及分析之思考過程 及 以 動 手 操作 或付 出 體 力 之方 式運 用 其 才 能之 行 為。其應包括人類利用其智慧與力量、創造力與才能 等組合之一切活動。」 1 再者，在現代社會中，有給 1 “To conceive of work only as those activities thro ugh which a monetary consideration is obtained is to have a very limited idea of what work means, and it is even worse to rely on the market to determine what is and what is not work…. It is necessary to distinguish between work and its commercial appraisal. Work can be defined as all those activities that combine creativity, conceptual and analytic thought and manual or physical use of aptitudes. It consists of every activity that human beings carry out in which they combine their intelligence with their force, their creativity with their aptitudes.” Jose Luis Rey Perez, “ El Derecho Al Trabajo, ¿Forma 3 與無給之工作有時甚難區分；例如名義上為無給職但 有豐厚車馬費之大公司董監事、名義上為無給職但有 微薄車馬費之公益法人董監事、自願以無給職方式從 事業務之公司董事長或總經理等，如以有無金錢對價 作為決定是否屬憲法工作權保障之範圍，則將產生解 釋上之混淆。 （三）由我國憲法體系而言，其所規定之工作權亦不應限於 有對價之工作。憲法第十五條所稱工作權之範圍至少 有兩種可能之解釋：其一，由於制憲者將工作權與生 存權及財產權置於同一條文，故其應係視工作權與人 民之生存及生計有密切關聯；亦即保護工作權，主要 目的在使其獲得報酬以謀生，故工作權亦在兼顧生計 之維護（而生計則為生存權與財產權核心概念） 。其 二，由於憲法已經個別明文規定生存權之保障，故工 作權毋庸與生存或生計聯結，而可獨立解釋，使其涵 蓋較大範圍，以便對人民從事之各種工作，給予較完 整之保障。本席認為，由於憲法第十五條已將生存權 明列為個別之權利，自可使工作權與生計之維持脫 鉤，而賦予工作權較廣之涵義，使任何從事營利或非 營利之經濟或其他活動之個人或團體經營之組織內 之職務，均屬工作之範圍，並均受憲法第十五條工作 De Exclusión Social? Las Rentas Mínimas De Integración Y La Propuesta Del Ingreso Básico ”, 2003. 其翻譯引自 Philip Harvey, The Right to Work and Basic Income Guarantees: Competing or Complementary Goals? Rutgers Journal of Law & Urban Policy, V ol. 2, No. 1, at 8 (Fall 2005) 。該文可由下列網址獲得 http://www.philipharvey.info/righttowork.pdf . 4 權之保護。此應為我國憲法體系解釋應有之結果。依 此說明，本件所涉及商業同業公會理事長之職務，雖 為無給職，但其職務屬於憲法工作權保障之範圍，應 為正確之解釋。 （四）由國際人權文件而言，其所稱之工作權雖常與工作之 對價聯結，但其保障範圍並未限於有對價之工作。廣 義而言，工作權 （right to work ） 之內涵可包括有謀生 機 會 之 權 （ right to an opportunity to earn a livelihood ）、 尋 求 就 業 之 權 （ right to seek employment ） 、 選 擇 職 業 之 自 由 （free choice of occupation ） 、 不 受 工 作 歧 視 之 權 （ non-discrimination ） 、 接 受 合 理 待 遇 之 權 （fair remuneration ） 、 享有健康與安全工作條件之權 （healthy and safe working conditions ） 、享受有尊嚴雇用條件之 權（dignified conditions of employment ） 、享有進步機 會（the possibility of advancement ）等。 2 但各國際人 權 文 件 基 本上 係以 不 同 條 文對 此廣 泛 內 涵 分別 規 定。例如世界人權宣言（The Universal Declaration of Human Rights ；UDHR ）第二十三條第一項規定： 「人 人有工作、自由選擇雇用者、受公正與良好之工作條 件並享受保障免於失業之權。」 3 即將工作權與自由 2 Rory O'Connell, The right to work in the ECHR , European Human Rights Law Review (E.H.R.L.R.), Issue 2, 176, at 179-180 (2012). 3 Article 23(1) of UDHR: “Everyone has the right to work, to free choice of employment, to just and favourable conditions of work and to protection against unemployment.” 5 選擇雇用者之權、受公正且良好之工作條件之權、享 受保障免於失業之權等並列。另該條第二項及第三項 規定 ： 「人人有同工同酬之權 ， 不受任何歧視 。」 4「每 一個工作之人，均有權享受公正與良好之報酬，確保 其本人與家屬享有符合人性尊嚴之生活條件，必要時 並輔以其他方式之社會保障。」 5 UDHR 第二十四條 另規定： 「人人有享受休息與閒暇之權，包括工作時 間有合理限制與定期給薪休假之權。」 6 經濟社會文 化權利國際公約 （International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ； 簡稱 ICESCR ） 第六條第一 項亦規定： 「本公約締約各國均承認工作權，包括人 人均應有機會憑其自由選擇與接受之工作以謀生之 權利；並將採取適當步驟以保障此權利。」 7 同條第 二項規定： 「本公約締約各國為充分實現此一權利而 採取之步驟，應包括技術及職業指導與訓練，以及在 保障個人基本政治與經濟自由之條件下，達到穩定之 經濟、社會及文化之發展與充分生產就業之計畫、政 策與技術。」 8 ICESCR 第七條另規定： 「本公約締約 4 Article 23(2) of UDHR: “Everyone, without any disc rimination, has the right to equal pay for equal work.” 5 Article 23(3) of UDHR: “Everyone who works has the right to just and favourable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, and supplemented, if necessary, by other means of social protection.” 6 Article 24 of UDHR: “Everyone has the right to res t and leisure, including reasonable limitation of working hours and periodic holidays with pay.” 7 Paragraph 1, Article 6 of ICESCR: “The States Part ies to the present Covenant recognize the right to work, which includes the right of everyone to the opportunity to gain his living by work which he freely chooses or accepts, and will take appropriate steps to safeguard this right.” 8 Paragraph 2, Article 6 of ICESCR: “The steps to be taken by a State Party to the 6 各國承認人人有權享受公正與良好之工作條件；此等 權利特別應包括保證下列事項： （ a）最低限度給予所 有工人下列報酬： （ i）公平的工資及同值工作同酬而 沒有任何歧視，特別是保證婦女享受不差於男子所享 受的工作條件，並享受同工同酬； （ ii ）保證其自己與 其家庭得有符合本公約規定之得體生活； （ b）安全與 衛生之工作條件； （ c）人人於其就業中有被升級至較 高之適當級職之同等機會，且除資歷與能力考量外， 不受其他考量之限制； （ d）休息、閒暇與工作時間之 合理限制，定期給薪休假以及公共假日報酬。」 9 亦 即，國際人權文件所規定之工作權，雖常與「謀生」 聯結（例如「憑其自由選擇與接受之工作以謀生」之 權利） ，然工作權「包括」憑其自由選擇與接受之工 作以謀生之權利，但並非謂工作權必然「限於」以謀 present Covenant to achieve the full realization of this right shall include technical and vocational guidance and training programmes, policies and techniques to achieve steady economic, social and cultural development and full and productive employment under conditions safeguarding fundamental political and economic freedoms to the individual.” 9 Article 7 of ICESCR: “The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of just and favourable conditions of work which ensure, in particular: (a) Remuneration which provides all workers, as a minimum, with: (i) Fair wages and equal remuneration for work of equal value without distinction of any kind, in particular women being guaranteed conditions of work not inferior to those enjoyed by men, with equal pay for equal work; (ii) A decent living for themselves and their families in accordance with the provisions of the present Covenant; (b) Safe and healthy working conditions; (c) Equal opportunity for everyone to be promoted in his employment to an appropriate higher level, subject to no considerations other than those of seniority and competence; (d) Rest, leisure and reasonable limitation of working hours and periodic holidays with pay, as well as remuneration for public holidays.” 7 生為前提。 （五）或謂無給職工作應屬憲法第二十二條概括規定下所涵 蓋之一般行動自由之範疇。本席認為，一般行動自由 概念較為抽象及概括。在有憲法明文列為基本權類型 足以作為依據之情形下，自應優先以該權利類型為適 用依據。 二、結社自由之主要內涵 （一）憲法第十四條規定： 「人民有集會及結社之自由。」 多數意見引用本院釋字第四七九號解釋，認「憲法第 十四條結社自由規定，不僅保障人民得自由選定結社 目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相 關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其 本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免受不 法之限制」 ；而「人民團體理事、監事之選任及執行 職務，涉及結社團體之運作，會員結社理念之實現」 （見本號解釋第一段） 。本席對此敬表同意。 （二）須進一步說明者，結社自由之內容包括如下之主要內 涵：其一為組成團體之自由（即多數意見所稱「集結 成 社 」 ） ； 公 民 與 政 治 權 利 國 際 公 約 （International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) ） 第二十 二條第一項就此所使用之文字較能顯現組成團體之 意旨 。 該條項謂 ： 「人人有權享受與他人結社的自由， 8 包括組織與參加工會以保護其利益的權利。」10 其二 為加入團體之自由；此係指個別會員加入現存之團 體。其三為個別會員加入團體之後參與其運作之自由 （即多數意見所稱「參與結社團體之相關事務」 ） 。其 四為人民不加入團體之自由（後述「強制入會」之原 則即有違人民不加入團體之自由） 。其五為結社團體 本身之運作（即多數意見所稱「結社相關活動之推 展」 ） ； 如國家過度介入人民團體運作 ， 所侵害者為 「該 結社團體之會員」之結社自由，而非「該結社團體」 之結社自由。本件即涉及國家剝奪理監事加入人民團 體後參與其運作之自由；且涉及國家干涉人民團體藉 由理監事執行業務以發揮團體設立之目的，故亦屬對 結社團體本身運作之干預，均構成該團體會員結社自 由之侵害。 貳貳 貳貳、、 、、本件涉及憲法第二十三條之 本件涉及憲法第二十三條之 本件涉及憲法第二十三條之 本件涉及憲法第二十三條之 「「 「「法律保留 法律保留 法律保留 法律保留」」 」」 與與 與與 「「 「「必要要件 必要要件 必要要件 必要要件」」 」」 一、有關憲法第二十三條法律保留部分 （一）憲法第二十三條規定： 「以上各條列舉之自由權利， 除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩 序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制 之。」其中「以法律限制」之要件即為憲法上重要之 法律保留原則。多數意見基於人民團體理事、監事之 10 Paragraph 1, Article 22 of ICCPR: “Everyone shall have the right to freedom of association with others, including the right to form and join trade unions for the protection of his interests.” 9 選任及執行職務，涉及人民結社自由及理監事個人職 業自由之保障，故對人民之上開自由權利加以限制， 須以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以 命令訂定，始無違於憲法第二十三條之法律保留原則 （見本號解釋理由書第一段） 。本席原則上同意對人 民工作權及結社自由之限制應受法律保留之限制。 （二）惟本院釋字第四四三號解釋界定層級化法律保留原則 謂： 「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以 規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或 法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸 如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪 刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他 自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律 授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合 具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術 性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規 範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所 不許。」人民團體法第五十八條第一項規定： 「人民 團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關 得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部， 並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左 列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢 止許可。四、解散。」其雖未規範「限期整理」之內 涵，然依系爭規定可知， 「限期整理」包括對人民擔 10 任人民團體理監事職務之完全剝奪，並取而代之，以 完全介入人民團體內部運作機制之方式，積極干涉人 民之結社自由。如以本院釋字第四四三號解釋所揭， 應考量法益本身及其所受限制之輕重等標準以觀，對 理監事職務之完全剝奪及完全介入人民團體之內部 運作機制，屬影響基本權重大之事項，自宜適用絕對 法律保留原則，而以法律明確訂定其介入之要件、程 序、效果等。 二、有關憲法第二十三條「必要要件」 （即本院常稱之「比 例原則」 ）部分： （一）多數意見僅以法律保留原則檢視系爭規定。然系爭規 定更重要之問題在於人民團體有違反法令、章程或妨 害公益情事者，於主管機關警告、撤銷其決議、停止 其業務之一部或全部，並限期令其改善後，屆期仍未 改善或情節重大者，是否均宜以限期整理之方式，停 止理事、監事之職權。此涉及憲法第二十三條所規定 之必要要件 。ICCPR 第二十二條第二項對此亦有類似 於我國憲法第二十三條之嚴格要求： 「除法律所規定 的 限 制 且 在民 主社 會 中 為 維護 國家 安 全 或 公共 安 全、公共秩序，保護公共衛生或道德，或保護他人的 權利與自由所必要之限制外，對此項權利（即結社自 由）的行使不得加以限制。本條並不排除對軍隊或警 察 成 員 的 行 使 此 項 權 利 所 課 以 之 合 法 限 制 。 」 11 11 Paragraph 2, Article 22 of ICCPR: “No restrictions may be placed on the exercise 11 ICESCR 第八條第一項第（a）款亦規定： 「人人有權 組織工會及參加其所選擇的工會，以促進及保護其經 濟和社會利益；此權利只受有關工會規章的限制。除 法律所規定及在民主社會中為國家安全或公共秩序 之利益或為保護他人權利與自由所必要之限制外，對 此權利的行使，不得加以任何限制。」 12 （二）依本席歷次意見書提及有關憲法第二十三條之操作模 式，適用該條時，應先確認有無為「防止妨礙他人自 由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」 之情形。在通過此項檢視之後，則應進一步依第二十 三條所規定「必要」之要件，進行檢視；亦即必須衡 量與平衡各種相關因素，包括規範「所欲防止妨礙的 他人自由」 、 「所欲避免的緊急危難」 、 「所欲維持的社 會秩序」或「所欲增進的公共利益」的相對重要性、 該 規 範 對 於所 擬達 成 的 目 的可 以提 供 的 貢 獻或 功 能，以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程 度。在權衡與平衡此等因素之後，憲法解釋者應進一 步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施 of this right other than those which are prescribed by law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others. This article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on members of the armed forces and of the police in their exercise of this right.” 12 Paragraph 1, Article 8 of ICESCR: “(a) The right o f everyone to form trade unions and join the trade union of his choice, subject only to the rules of the organization concerned, for the promotion and protection of his economic and social interests. No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those prescribed by law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public order or for the protection of the rights and freedoms of others;” 12 存在。人民團體法第五十八條第一項及系爭規定之目 的，顯然在於人民團體有違反法令、章程或妨害公益 情事時，得予以適時導正；其目的係基於公益，應無 問題。其規定對於所擬達成之此項公益目的，應有助 益，亦無疑問。然其以完全停止所有理監事職權之方 式剝奪理監事職務，並取代其運作機制，對憲法上工 作權與結社自由造成限制或剝奪程度甚高。此外本席 對於若不採取此種激烈措施是否即無法達成前揭公 益目的，亦即在客觀上是否不存在「較不侵害憲法權 利」之措施，仍有相當質疑。本席認為，系爭規定甚 難通過憲法第二十三條「必要要件」之檢驗。 參參 參參、、 、、人民團體法制之改善 人民團體法制之改善 人民團體法制之改善 人民團體法制之改善 一、多數意見認為「主管機關宜考量當前社會變遷，於立法 政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之 監督強度，建立適當之法制規範」 。本席敬表同意。 二、或有認為，我國現行職業團體法制對於職業團體是否應 定性為公法人或私法人，有待釐清；蓋此涉及國家是否 應賦予該等職業團體更多公權力以及國家是否得採取較 強烈之管理措施。本席認為，人民團體（特別是政黨以 外之人民團體）是否應界定為公法人或私法人，應非人 民團體法制改善之重點。現行法制下，國家對於人民團 體之高度介入，是否符合憲法第二十三條之必要要件， 始為檢討重點。例如國家以強制入會或業必歸會之原 13 則，剝奪人民另行組織類似團體之自由（即多數意見所 稱 「集結成社」 之自由） ， 且剝奪人民不加入團體之自由； 國家透過限期整理方式取代人民團體理監事之職權，而 全面介入其運作；在修法時，均應以憲法第二十三條所 規定之必要要件為標準，選擇最低程度干涉及較小侵害 之手段 ， 以保障人民之結社權 ， 使人民得依其共同目的、 利益與需要，成立不同團體；使人民團體間良性競爭， 而得以豐富社會與經濟活動；並使人民團體成為帶動國 家進步之重要因素。 ### 7. 湯大法官德宗提出部分協同部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443195) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意違憲結論，但認應屬絕對法律保留，且系爭規定未侵害工作權。 > **核心主張**：同意系爭規定違反憲法第二十三條法律保留原則、侵害憲法第十四條所保障之結社自由而應限期失效。惟認系爭規定應逕以法律規定，屬絕對的法律保留事項，而非如理由書第二段所稱「應以法律定之，或由立法機關明確授權行政機關以命令訂定」之相對法律保留；且「限期整理」乃對結社自由之重大限制，其「事由」（系爭辦法第十九條）與「程序」（第二十條至第二十一條之一）均應併逕以法律定之，方符本院關於法律保留原則之解釋先例。另認系爭規定並未侵害人民之工作權。並就本案應否受理之程序爭議、人民聲請釋憲要件之辨正，以及人民團體法中其他有關結社自由之限制（如強制入會與退會限制）應併通盤檢討等，加以補充。 > **與多數意見的差異**：有兩點分歧：其一，多數意見採相對法律保留，本意見主張應為絕對法律保留，且整理之事由與程序均須逕以法律定之。其二，多數意見認系爭規定侵害工作權，本意見否認之。 釋字第七二四號解釋部分協同暨部分不同意見書 大法官湯德宗提出 本號解釋乃「大題小作」之 傑作。雖諸多有待釐清之 憲 法問題，看似疑難重 重，詎眾志成城 ，藝高膽大 ， 朝夕之間， 輕舟已過萬重山，愚翁獨留迷茫鄉。 本席固同意「督導各級人民團體實施辦法」 （內政部中華 民國九十五年六月十五日修正發布，下稱系爭辦法）第二十 條第一項有關「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、 監事之職權應即停止 」之規定（下稱系爭規定） ，違反憲法 第二十三條法律保留原則，侵害憲法第十四條所保障之結社 自由，應限期失效。然本席更以為：系爭規定應逕以法律規 定（亦即為「絕對的法律保留」 事項）， 而非如理由書第二 段所稱之「應以法律定之，或由立法機關明確授權行政機關 以命令訂定」 （亦即「相對的法律保留」事項）；且「限期整 理」乃屬對於結社自由之重大限制，其「事由」（載在系爭 辦法第十九條 1）與「程序」（載在系爭辦法第二十條至第二 十一條之一 2 1 督導各級人民團體實施辦法第十九條： 「人民團體有下列情事之一者，主管機 關得限期整理： ）應併逕以法律定之，俾符本院有關「法律保 一、年度內未依章程規定召開會員 (會員代表) 大會、理事會議、監事會議或經 召開未能成會者。 二、經主管機關通知限期改選、補選、改推，逾期未完成者。 三、經主管機關依法指定召集仍未能成會者」 。 2 督導各級人民團體實施辦法第二十條： 「人民團體經主管機關限期整理者，其 理事 、 監事之職權應即停止 ， 由主管機關就非現任理事 、 監事之會員 （會員代表） 中遴選五人或七人組織整理小組， 並指定一人為召集人 ，於指定後三個月內完成 整理工作。 整理小組未依職權辦理整理工作，主管機關 得於前項指定期間屆至前， 予以改 組」。 2 留原則」 之解釋先例。他 方 面，系爭規定並未侵害人民之 「工 作權」。另關於「本案應否受理 」之程序爭議， 及人民團體 法中其他有關結社自由之限制應併通盤檢討等項，亟待為補 充說明，庶幾可略見本號解釋之價值。總此，爰提出協同暨 不同意見書如后。 一、 本件聲請應否受理—人民聲請釋憲要件辨正 同辦法第二十條之一： 「整理小組辦理整理工作確有困難，或經主管機關予以改 組者，得於前條第一項指定期間屆至前，向主管機關申請延長，其延長期間不得 逾三個月，並以一次為限。 前項因辦理整理工作確有困難申請延長者，應敘明其理由」 。 同辦法第二十條之二： 「整理小組辦理整理工作，應以集會方式為之，會議之決 議應有整理小組成員三分之二以上出席，出席人數三分之二以上同意行之。 前項會議由整理小組召集人召集之。 整理小組成員應親自出席整理小組會議，不得委託他人代理。」 同辦法第二十條之三： 「整理小組成員有下列情形之一者，得由主管機關重新遴 選遞補之： 一、出缺。 二、連續二次無故缺席。 三、無法執行職務」 。 同辦法第二十條之四： 「整理小組之成員為無給職。但整理小組成員出席會議， 得由人民團體視其財務狀況 ， 參照政府機關所訂標準酌發出席費或按其交通工具 憑票證酌發交通費」 。 同辦法第二十一條： 「整理小組之任務如下： 一、接管立案證書、圖記、人事、檔案、財務帳冊，造具清冊，移交於下屆理事 會。 二、清查現有會員（會員代表）會籍。 三、召開會員（會員代表）大會，選舉理事、監事。 四、處理下列事項： （一）政府委託服務事項。 （二）對會員（會員代表）應提供之服務事項。 人民團體於限期整理期間，為執行前項任務，以整理小組召集人為代表人。 整理小組於新任理事長選出後十日內 ， 應由整理小組召集人辦理交接完竣 ， 並即 解散。 整理小組無法依第一項第一款規定接管立案證書 、 圖記時 ， 得準用第十一條之規 定，報請主管機關將原發立案證書、圖記註銷，重新發給」。 同辦法第二十一條之一： 「人民團體經限期整理程序所選出之理事、監事，其屆 次視為新屆次」。 3 本件聲請人彭正雄前 因不服新竹市政府九十六年十月十 五日府社行字第０九六０一０七七七七號函（命新竹市商業 會限期整理，並遴選組織整理小組，限期三個月內完成整理 工作，下稱系爭處分 ），以新竹市商業會兼代表人之身分， 向臺北高等行政法院提起確認及撤銷訴訟。臺北高等行政法 院雖以起訴時 聲請人 已非新竹市商業會之合法代表人為 由，駁回新竹市商業會部分之訴，惟認聲請人因系爭處分是 否無效或撤銷，將與新竹市商業會間發生委任關係之爭議， 而有提起確認及撤銷訴訟之法律上利益及利害關係，爰受理 聲請人以個人名義提起之訴訟部分，並判 決「無理由駁回」3。 聲請人不服，仍以新竹市商業會兼代表人之身分，上訴最高 行政法院，最高行政法院仍認「聲請人非新竹市商業會之合 法代表人」，惟以「原審未先命補正，逕以新竹市商業會未 由合法之代表人起訴，起訴不合法，予以裁定駁回，核與前 揭行政訴訟法第一百零七條第一項第四款規定不合，尚有未 洽」為由，廢棄發回原判決關於駁回新竹市商業會之上訴部 分；至聲請人以個人名義之上訴部分則予以無理由駁回 4 3 參見中華民國九十七 年十一月十九日臺北高等行政法院 九十七年度訴字第一 二四一號判決。 。 聲請人爰續以個人名義，向本院聲請釋憲。聲請意旨略謂： 前揭最高行政法院判決（確定終局裁判）所適用之系爭規定 （人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應 即停止）違反「法律保留原則」 ，侵害其憲法第二十二條所 保障之權利。茲有疑問者：本件聲請是否符合人民聲請解釋 4 參見中華民國九十九 年八月十二日最高行政法院九十九 年度判字第八三三號 判決。 4 憲法之要件，從而得予受理？ 按司法院大法官審理案件法（八十二年二月三日修正公 布，下稱審理 案件法）第五條第一項第二款規定： 「人民、 法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依 法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令 發生有牴觸憲法之疑義 者」 ，得聲請解釋憲法。據上，人民 聲請解釋憲法之程序要件有三： １.人民、法人或政黨因基本權遭受侵害； ２.依法窮盡救濟途徑（受有確定終局裁判）； ３.對確定終局裁判所適用之法令有違憲之疑義。 考其立法原意 5，前二要件乃在限制人民任意聲請釋憲，避 免浮濫。按我國現制雖非全然之抽象審查制，然實務上大法 官殆僅從事抽象審查（抽象地審查法律或命令有無牴觸憲 法 ），6而非為聲請人主觀權利之侵害提供救濟 （此乃各級法 院個案裁判之 職能），是前述要件１所謂「人民、法人或政 黨因基本權遭受侵害」，應僅屬 「表象上」之要求(a prima facie requirement)，擔負初步的過濾功能而已。換言之，聲請人只 需主張「自己」 （而非他人）之「基本權」遭受侵害，且其 主張並非全然無據（太過離譜） ，即已滿足該要件。7 5 查前揭聲請要件於審理案件法八十二年修法時僅作文字修正 （增加法人及政黨 作為聲請釋憲之主體） ，內容並無變動，故其立法原意應參見審理案件法之前身 「司法院大法官會議法」 於四十七年間立法審查紀錄，如 《立法院公報》 第四十 七卷第二十一期第十三冊，頁 35-54；第十四冊，頁 9-18；第十九冊，頁 88-89 等。 實際上 6 參見湯德宗 、 吳信華 、 陳淳文 ， 〈論違憲審查制度的改進─由 「多元多軌」 到 「一 元單軌」 的改制方案〉 ，收錄於：湯德宗編， 《憲法解釋之理論與實務》(第四輯)， 頁 523-592，台北：新學林出版公司（2005 年 ）。 7 大法官鮮以不符要件一為由，作成不受理之決議。經初步檢索，僅有第一一一 5 大法官多以不符要件３為由（所謂「聲請意旨尚難謂已具體 敘明系爭法令如何牴觸憲法」 ），作成不予受理之決議。一旦 決議受理後，為有效遂行規範控制，大法官審查之範圍（所 謂確定終局裁判所適用之 「法令是否違憲 」）即不受聲請人 主張（含其所主張之違憲理由 8及違憲法令 9 準此， 本件聲請人「主張」系爭規定剝奪其繼續擔任理、 監事之職務，乃侵害其憲法第二十二條所保障之權利，已足 顯示其有某種憲法權利因確定終局裁判而受影響，應認已符 合前述聲請要件１。並因本件聲請亦符合前述聲請要件２與 ３，多數大法官爰決議受理。至於本號解釋最終認系爭規定 侵害人民（公司行號）之「結社自由」及人民（自然人）之 「工作權」，乃審查之結果，自不受聲請意旨之拘束。 ）之拘束。 二、限期整理乃對人民結社自由之重大限制，其「事由」、「程 序」及「法律效果」應併逕以法律定之 三次會議朱文彬聲請案不受理決定、第一一六０次會議黃純英聲請案不受理決 定 、 第一二三六次會議會台字第七二六一號聲請案不受理決定 、 第一二三九次會 議會台字第七二九三號聲請案不受理決定 、 第一三三六次會議會台字第九二００ 號聲請案不受理決定、第一三四八次會議會台字第九五七二號聲請案不受理決 定 、 第一三五六次會議會台字第九七二九號聲請案不受理決定第一三七九次會議 會台字第一０四四八號聲請案不受理決定 、 第一三五六次會議會台字第九七二九 號聲請案不受理決定、及釋字第七二一號解釋有關不受理「綠黨」聲請之部分。 8 例如釋字第七一九號解釋，聲請書主張系爭規定侵害其平等權、財產權及契約 自由，大法官卒以平等權、財產權及營業自由作為審查基礎。 9 例如「裁判重要關聯性理論」 ，參見釋字第五三五號解釋： 「所謂裁判所適用之 法律或命令，係指法令之違憲與否與該裁判有重要關聯性而言。以刑事判決為 例 ， 並不限於判決中據以論罪科刑之實體法及訴訟法之規定 ， 包括作為判斷行為 違法性依據之法令在內 ， 均得為聲請釋憲之對象」 。 並參見釋字第五七六號解釋、 釋字第五八０號解釋、釋字第六六四號解釋、釋字第七０三號解釋、釋字第七０ 九號解釋等。 6 按本院自釋字第四四三號解釋建立「層級化法律保留體 系」10架構以來，即致力於依照「重要性」理論（ 含依照各 該案件所涉「基本權」 之重要程度及所涉法規影響之程度） ， 逐案確認（區分）其屬「絕對的法律保留 」（即應逕由法律 規定者）、「相對的法律保留 」（即應逕由法律規定 或應以法 律明確授權委由行政機關以命令定之者）或「非為法律保留」 （即屬技術性、細節性事項，機關不待法律明確授權即得逕 以命令定之者） 之範疇 。本案 「限期整理」 處分涉及全體理、 監事之解任，並由主管機關就非現任理事、監事之會員（會 員代表）中遴選組成整理小組，限期召開會員（會員代表） 大會，選舉新屆之理、監事，其對於社團之自主運作影響至 鉅，核屬對人民 （含公司行號） 結社自由之「重大限制」（干 涉 ），理應參照本院釋字第四九一號解釋 11 10 參見釋字第四四三號解釋理由書第一段： 「何種事項應以法律直接規範或得委 由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所 受限制之輕重而容許合理之差異 ： 諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者 ， 必 須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制 者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授 權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得 由主管機關發布命令為必要之規範 ， 雖因而對人民產生不便或輕微影響 ， 尚非憲 法所不許」。 及釋字第五三五號 11 參見釋字第四九一號解釋理由書： 「中央或地方機關依公務人員考績法或相關 法規之規定，對公務人員所為免職之懲處處分，為限制其服公職之權利，實質上 屬於懲戒處分。其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條規定之意旨。關 於限制憲法第十八條所定人民服公職之權利 ， 法律固得授權主管機關發布命令為 補充規定（參照本院釋字第四四三號解釋理由書） ，其授權之目的、範圍及內容 則應具體明確而後可 。 惟公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理 公務人員之專案考績 ， 一次記二大過者免職， 同條第二項復規定一次記二大過之 標準由銓敘部定之 。 此項免職處分係對人民服公職權利之重大限制 ， 自應以法律 定之。上開法律未就構成公務人員免職之標準，為具體明確之規定，與前述解釋 意旨有違」 。 7 解釋 12所確立之「基本權重大限制」標準，明確釋示：限期 整理之事由、程序及法律效果，應逕以法律定之，始符憲法 第二十三條之法律保留原則；系爭辦法中相關規定 13 詎本號解釋（理由書第二段參見）無端降低標準，改採 「相對的法律保留」，允許限期整理「應遵行程序及法律效 果」得「由立法機關明確授權行政機關以命令訂定」之。如 此價值判斷顯與本院釋字第四九一號解釋、釋字第五三五號 解釋不符，卻不見任何背離解釋先例之論理。另一方面，解 釋文為求「極簡」 ，而僅列系爭規定（關於限期整理之「法 律效果」）作為審查標的，拒絕將系爭辦法有關 限期整理之 「事由」與「程序」之規定納入審查範圍，然前揭理由書第 二段卻又擴大釋示，謂：有關限期整理「應遵行程序及法律 效果，應以法律定之，或由立法機關明確授權行政機關以命 令訂定」 ，其間邏輯豈非前後矛盾？！ 業已違 反法律保留原則，應定期失效。 三、系爭規定並未侵害人民之「工作權」 關於系爭規定（因命限期整理，而停止理、監事職權） 如何同時侵害人民之「工作權」，本號解釋全然 未有論證， 僅援引本院釋字第六五九號解釋參照，一語帶過。想係因釋 字第六五九號解釋涉及私立學校董事之解職，與本案商會 12 參見釋字第五三五號解釋理由書第二段： 「實施臨檢之要件、程序及對違法臨 檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨」 。 13 參見前揭註 1 及註 2。 8 理、監事之停職相似，且私校董事與商會理、監事同屬「無 給職」 ，故爾。惟查本院自釋字第 四０一號與第 四一一號解 釋以來，即認憲法第十五條「工作權」乃在保障人民有「選 擇職業，以維持生計」之自由；釋字第五一０號解釋起，不 再強調「以維生計」之要素；釋字第六五九號解釋更以「無 給職亦屬工作權之保障範圍 」，是前後見解不盡相同 。本席 以 為，憲法第十五條所保障之「工作權」固不以營利為必要， 然至少應具備行為人主觀上有以之為「業」的意思，並應具 有於一定期間內反覆為之的客觀事實，始得當之。本案聲請 人擔任商會之理、監事乃因其代表公司行號 14，並經會員代 表互選之結果，故其一旦喪失會員代表資格 15或遭解職、撤 免 ，即應解任16 尤其困擾者，如認系爭規定侵害工作權，則其當屬德國 聯邦憲法法院「藥房案」 ；而且理 、監事為無給職 ，更應認商會之理、 監事乃以其所代表之公司行號內之工作為職業。 17 14 參見商業團體法第十二條第二項： 「前項會員應指派代表出席商業同業公會， 稱為會員代表」 。 所稱之何種限制？釋字第六五九 號解釋固認為：「關於解除全體董事之職務，係對於選擇職 業自由所為之 主觀條件限制 」，故而採用「中標」審查— 國 15 參見商業團體法第十六條第二項： 「公司、行號因業務需要得隨時改派會員代 表。原派之會員代表，於新會員代表派定後，喪失其代表資格」 。 16 參見商業團體法第二十五條 ： 「理事 、 監事有左列各款情事之一者 ，應即解任， 其缺額由候補理事、監事依次遞補： 一、喪失會員代表資格。 二、因故辭職，經理事會或監事會決議通過者。 三、依本法之規定解職、罷免或撤免者。 四、其所代表之公司、行號，依本法之規定退會或經停權或註銷會籍者」 。 17 BVerfGE 7, 377. 該案中譯參見蕭文生 ， 〈關於 「執業自由 （工作權） 」 之判決〉 ， 載 《西德聯邦憲法法院裁判選輯》 （一） ，頁 128～182 （司法院，79 年 10 月 ）。 9 家欲加以限制，必須基於追求重要公益目的，且所採手段與 目的之達成須有實質關聯，始得為之。惟如上之定性與德國 「藥房案」所稱之「主觀條件」顯有不同，蓋無論私校董事 之解職，或商會理、監事之停職，與其人之能力或努力並無 必然關聯。是釋字第六五九號解釋關於工作權之見解，允宜 再酌。本案系爭規定侵害人民（公司行號）之結社權要已十 分明顯，自無併論其是否侵害工作權之必要。 四、憲法第十四條所稱 「結社」固不包含「公法上之社團」， 惟現行人團法制仍具有濃厚之威權體制色彩，應儘速通 盤檢討改進 本號解釋理由書第四段有謂 ：「人民團體中之職業團體， 其現行相關法制，基於歷史背景，雖強制會員入會，但並未 普遍賦予公權力，相關法規對其又採較強之監督，主管機關 宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職業團體 應有之功能及相應配合之監督強度，建立適當之法制規範， 併此指明」。用意固佳，卻顯突兀，猶未切中時弊。 本席以為 ，本案應參考歐洲人權法院之判決先例 18 18 See, Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium, Judgment of 23 June 1981, 4 EHRR 1, paras. 63- 65 (1982); Barthold v. Federal Republic of Germany, Judgment of 25 Mar. 1985, 7 EHRR 383, paras. 60-61 (1985). ，釐 清 憲法第十四條所保障之「結社」，乃指人民個別 地為追求共 同之目的（利益） ，而自主組織之繼續性團體 ，但不包含由 法律 （公法） 強制人民集體加入組成，並賦予一定之公權力， 10 以維護特定公共利益（例如專門職業及技術人員之職業倫理 或行為準則）為目的之公法上社團 19 。換言之，本號解釋未 明白宣示之前提，乃系爭商會等職業團體非必為公法上社團 法人，從而屬憲法「結社自由」保障之範圍 20 此 外，現行人民團體法之內容包山包海 ， 「職業團體」、「社 會團體」及「政治團體」均屬之。職業團體係以協調同業關 係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業 之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體（同法第三 十五條） ；社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗 教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由 個人或團體組成之團體（同法第三十九條） ；政治團體係國 民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民 政治參與為目的而組成之團體（同法第四十四條）。將各種 性質截然不同之團體，合於一爐，共用系爭辦法進行監督， 如何能期適切？尤有甚者，職業團體相關立法（如商業團體 法、工業團體法）輒見強制設立 。倘能如此說 明，本段即能銜接解釋前文，而不覺突兀。 21 、強制加入（所謂「業必 入 會 」） 22 、禁止退出 23 19 關於公法上社團法人之概念，參見林騰鷂，公法上社團法人，東海大學法學 研究，第 18 期，頁 12 以下（2003 年 6 月 ）。 等規定，帶有威權體制箝制結社自由 20 See, Sigurdur A. Sigurjónsson v. I celand, Judgment of 30 June, 1993, 16 EHRR 462 para. 41 (1993). 21 參見商業團體法第八條： 「在同一縣 (市) 、直轄市或全國區域內，依公司法 或商業登記法取得登記證照之同業公司 、 行號達五家以上者 ，應組織該業商業同 業公會」 ；工業團體法第七條： 「凡在同一組織區域內，有依法取得工廠登記證照 之同業工廠滿五家以上時 ， 應組織該業工業同業公會 。 但全國工業同業公會之組 織，得不受上項家數之限制」 。 22 參見商業團體法第十二條第一項： 「同一區域內，依公司法或商業登記法取得 登記證照之公營或民營商業之公司、行號，均應於開業後一個月內，加入該地區 11 之濃厚色彩，應儘速通盤檢討改進。除為確保職業倫理等重 要公益所必要，並賦予一定之自治權能（如專門職業人員執 業資格之審定 24 本號解釋牽涉廣泛，囿於時間（本件解釋初稿昨日審查 、違反職業倫理案件之懲戒）者外，原則上 不得強制人民（含公司行號）入會，尤其不得任意禁止設立 同類職業團體。 商業同業公會為會員 ； 其兼營兩業以上商業者 ， 應分別加入各該業商業同業公會 為會員」 。 同法第六十三條： 「商業團體對不依法加入為會員之公司、行號，應以書面通知 限期入會，逾期不入會者，報請主管機關通知其於三個月內入會；逾期再不入會 者，由主管機關處一千五百元以上一萬元以下罰鍰。 商業團體對不依法加入為會員之團體 ， 應報請主管機關通知其限期入會 ， 逾三個 月仍不入會者，依第六十七條之規定處分之」 。 並內政部中華民國八十年十二月九日台內社字第八０七三四八七號函： 「按商業 團體法第六十三條第一項有關不依法加入商業團體為會員之公司 、 行號之處罰規 定，係為貫徹同法第十二條「業必歸會」政策、增進公共利益所必要，與憲法第 二十三條並無牴觸，亦無牴觸憲法第十四條之可言」 。 工業團體法第十三條： 「同一區域內，經依法取得工廠登記證照之公營或民營工 廠，除國防軍事工廠外，均應於開業後一個月內，加入工業同業公會為會員；其 兼營兩種以上工業者，應分別加入各該業工業同業公會為會員」 。 同法第五十九條： 「工廠不依本法規定之期限，加入工業同業公會或工業會為會 員者，工業同業公會或工業會得以章程規定；於其加入時，溯自開業之次月起， 計算其應繳會費之總數，併為入會費繳納之。 工業團體對不依法加入為會員之工廠 ， 逾六個月者 ， 應報請主管機關通知其限期 加入。 工廠經通知逾一年仍未加入工業同業公會或工業會為會員者 ， 得由工業同業公會 或工業會理事會決議 ， 報請主管機關轉請目的事業主管機關予以停業處分 ； 俟其 原因消滅時撤銷之。 工業團體對不依法加入為會員之團體 ， 應報請主管機關通知其限期加入 ； 逾六個 月仍不加入者，依第六十三條之規定處分之」 。 23 商業團體法第十四條： 「公司、行號非因廢業或遷出該會組織區域，或受永久 停業處分者，不得退會」 ；工業團體法第十四條： 「工廠非因廢業、遷出公會組織 區域或受永久停業處分，不得退會」 。 24 參見律師法第十一條第一項： 「律師非加入律師公會，不得執行職務；律師公 會亦不得拒絕其加入」 ；會計師法第八條： 「領有會計師證書者，應設立或加入會 計師事務所 ， 並向主管機關申請執業登記及 加入會計師公會為執業會員後，始得 執行會計師業務；會計師公會不得拒絕其加入」 ；醫師法第九條第一項： 「醫師執 業，應加入所在地醫師公會」。 12 會通過，今日即召開大會） ，未及深思，所言未必有當。 然 懍於職責，不得不略抒己見，以求無愧。朦朧之際，耳邊依 稀響起莊嚴國歌： 「夙夜匪懈、矢勤矢勇、貫徹始終…」 。 ### 8. 黃大法官璽君提出、林大法官錫堯加入之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=443196) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：反對違憲結論，認系爭規定僅係闡示母法「限期整理」含意之技術性事項。 > **核心主張**：認自釋字第四四三號解釋以來所確立之法律保留原則，並非一律須以法律直接規範或經明確授權，而應按規範密度定之；僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項者，得由主管機關發布命令為必要規範。追溯「整理」自非常時期人民團體組織法第十八條第一項及商業團體法制定時之立法過程，指出立法委員與主管機關發言均說明整理與解散之別在於前者組織繼續存在、原理監事撤銷，另派整理委員整理完畢後再行選舉。並參以農會法第四十五條、漁會法第四十八條均明定停止理事、監事職權並予整理、整理完成即令其改選，認法規上「整理」一詞即指重新組織理監事、原理監事職權當然停止。從而系爭規定僅係將母法人民團體法第五十八條第一項第二款「限期整理」之含意予以闡示，並未另賦予母法以外之法律效果，亦未增加法律所無之限制，屬細節性、技術性次要事項，無違法律保留原則。 > **與多數意見的差異**：與多數意見結論相反：多數意見認系爭規定欠缺法律授權而違憲並宣告定期失效，本意見認其僅為母法既有法律效果之闡示性規定，本不需另有授權。分歧根源在於「限期整理」是否本即包含停止理監事職權之效果。 1 釋字第七 釋字第七 釋字第七 釋字第七二二 二二四四 四四號解釋不同意見書 號解釋不同意見書 號解釋不同意見書 號解釋不同意見書 大法官黃璽君 大法官黃璽君 大法官黃璽君 大法官黃璽君提出 提出 提出 提出 大法官林錫堯加入 大法官林錫堯加入 大法官林錫堯加入 大法官林錫堯加入 本解釋多數意見認督導各級人民團體實施辦法(下稱 督導辦法)第二十條第一項： 「人民團體經主管機關限期整理 者，其理事、監事之職權應即停止，……」規定部分(下稱 系爭規定)，違反憲法第二十三條法律保留原則，而宣告其 定期失效。本席礙難贊同，爰提不同意見如后。 一一 一一、、 、、 憲法第二十三條之 憲法第二十三條之 憲法第二十三條之 憲法第二十三條之法律保留原則視規範密度而 法律保留原則視規範密度而 法律保留原則視規範密度而 法律保留原則視規範密度而有有 有有差異 差異 差異 差異 本院釋字第四四三號解釋以來確立憲法第二十三 條之法律保留原則，並非一律須以法律直接規範或經法 律明確授權行政機關以命令定之，而應按規範密度定 之，即應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之 輕重而容許合理之差異。若僅屬執行法律之細節性、技 術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規 範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不 許 1 。 二二 二二、、 、、 系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係 系爭規定係有關 有關 有關 有關「「 「「限期整理 限期整理 限期整理 限期整理」」 」」含含 含含意規定 意規定 意規定 意規定，， ，，屬屬 屬屬細節性 細節性 細節性 細節性、、 、、技技 技技 術性次要事項 術性次要事項 術性次要事項 術性次要事項 督導辦法係內政部為執行人民團體法而制定發布 者 2 。系爭規定所稱「限期整理」 ，係規定於人民團體法 1 本院釋字第七０五號、第七００號、第六五七號、第六五０號、第五六二號、第五六一號、第 五三二號、第四七九號等解釋參照。 2 督導辦法第一條規定： 「為督導人民團體健全組織發揮功能，特訂定本辦法。」參照。 2 第五十八條第一項第二款。何謂「限期整理」 ，該法並 未設定義規定。 有關「限期整理」於中華民國三十一年二月十日制 定公布之「非常時期人民團體組織法」(七十八年一月 二十七日修正名稱為動員戡亂時期人民團體法；八十一 年七月二十七日修正為現名稱) 第十八條第一項即有 「整理」規定 3 。嗣商業團體法制定時，於第六十三條 第一項 4 亦設有整理規定。內政部所提草案原無整理規 定，係由立法委員提議參照非常時期人民團體組織法第 十八條增列，從立法委員及主管機關發言「『整理』與 『解散』之不同之點，在於前者其組織繼續存在，不過 原理、監事撤銷，另由政府派整理委員整理之，整理完 畢，再行選舉」、「『整理』與『解散』是兩項分列， 解散以後公司(指商業團體)就不存在，但是整理公司還 是存在的，不過在人事上更換一下」、「所謂『解散』 是『解散』這個『公會』；所謂『整理』是整理理、監 事……整理以後需要重新組織」 5 。由上開立法過程可 知人民團體法及商業團體法所稱整理，係指重新組織 理、監事，原理、監事之職權當然不得再行使。參以六 十三年六月十二日修正公布之農會法第四十五條及六 3 非常時期人民團體組織法第十八條第一項規定： 「人民團體違反法令妨害公益或怠忽任務時， 主管官署得分別施以左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、整理。四、解散。」 4 商業團體法於六十一年七月二十六日制定公布，其第六十三條第一項規定： 「商業團體如有違 背法令，逾越權限，妨害公益情事，或廢弛會務者，主管機關得為左列之處分：一、警告。二、 撤銷其決議。三、停止其業務之一部或全部。四、撤免理事、監事。五、整理。六、解散。」 七十一年十二月十五日修正發布改列第六十七條，僅得改為應。 5 參見立法院公報第五十八卷第九期第九頁。 3 十四年十二月十三日修正公布之漁會法第四十八條規 定： 「……主管機關……，得……停止會員代表、理事、 監事之職權，並予整理。整理完成，應即令其 (辦理) 改選。……」足見在法規上，「整理」一詞用於相關團 體法規，係指重新組織理、監事，原理、監事職權當然 停止，改選新理、監事 6 。 三三 三三、、 、、 (動員戡亂時期)人民團體法七十八年一月二十七日修 正公布時，將原非常時期人民團體組織法第十八條規定 改列第五十八條，將整理改為限期整理(現行規定同)， 兩者僅整理有無限定期限之別，其整理之意涵應無差 異，是系爭規定僅將母法人民團體法第五十八條第一項 第二款之「限期整理」之含意予以闡示性規定，並未另 賦予母法以外之法律效果，亦未增加法律所無之限制， 應屬細節性、技術性次要事項，自無違憲法第二十三條 之法律保留原則。 6 七十五年一月十五日訂定發布之教育會整理及解散重行組織辦法第二條規定 ， 教育會受整理處 分者，其理事、監事之職權應即停止。第三條第三款規定改選理事、監事，重新組織理事會、 監事會。 ## 相關法條 - [[中華民國憲法第14、15、23條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第443號解釋]] - [[司法院釋字第479號解釋]] - [[司法院釋字第659號解釋]] - [[人民團體法第58條第1項]]（版本 100.06.15） - [[督導各級人民團體實施辦法第20條第1項（九十五年六月十五日修正發布）]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：以命令規定限期整理即停止理監事職權，違反法律保留，至遲一年內失效。 **爭點拆解** 人民團體法第五十八條第一項規定，人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷決議、停止業務並限期改善，屆期未改善或情節重大者得撤免職員、限期整理、廢止許可或解散。內政部九十五年六月十五日修正發布的督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項，則進一步規定人民團體經限期整理者，其理事、監事的職權應即停止。爭執的是這項職權停止的效果，能否僅由行政命令規定，母法有無明確授權。 **結論與理由** 解釋認結社自由不僅保障人民自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體的組成與相關事務，也保障結社團體本身的形成、存續及與結社相關活動的推展；職業自由則不因職業性質為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬工作權保障範疇。人民團體理事、監事的選任及執行職務，涉及團體運作、會員結社理念的實現以及理監事個人的職業自由，對此加以限制須以法律定之或經立法機關明確授權以命令訂定。系爭規定的效果既限制結社自由與理監事工作權，卻欠缺法律明確授權依據，違反憲法第二十三條法律保留原則，侵害憲法第十四條、第十五條所保障的結社自由及工作權，應自解釋公布之日起至遲於屆滿一年時失其效力。解釋末段另作制度性提醒：人民團體中的職業團體基於歷史背景雖強制會員入會，卻未普遍賦予公權力，相關法規對其又採較強監督，主管機關宜考量社會變遷，於立法政策上審慎調整各類職業團體應有的功能及相應的監督強度。 **在體系中的位置** 屬法律保留原則的操作，並同時觸及結社自由與工作權兩項基本權。援引釋字第四七九號界定結社自由兼及結社團體本身的形成、存續與活動保障，援引釋字第六五九號說明職業自由不分公益私益、營利非營利均屬工作權範疇，援引釋字第四四三號作為限制基本權須以法律或明確授權為之的依據。宣告方式為定期失效，給予至遲一年的調整期，並附立法政策上的檢討建議。