--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第727號" 案名: "註銷不同意眷村改建原眷戶權益案" 公布日期: "2015-02-06" 公布日期_民國: "104年02月06日" 院令字號: "" 爭點: "對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？" 相關法條: ["中華民國憲法第7條", "司法院釋字第457號解釋", "司法院釋字第485號解釋", "司法院釋字第682號解釋", "司法院釋字第701號解釋", "司法院釋字第719號解釋", "司法院釋字第722號解釋", "國軍老舊眷村改建條例第5、22、23條", "國軍老舊眷村改建條例第22條第1項", "國軍老舊眷村改建條例施行細則第13條第2項、第14條", "司法院釋字第694號解釋"] 意見書篇數: 8 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310908" 抓取時間: "2026-07-27T14:52:12+0800" --- # 釋字第727號【註銷不同意眷村改建原眷戶權益案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310908) · 公布 104年02月06日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸。惟同意改建之原眷戶除依眷改條例第五條第一項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費；況按期搬遷之違占建戶依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如；又對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有規定。足徵眷改條例尚未充分考慮不同意改建所涉各種情事，有關法益之權衡並未臻於妥適，相關機關應儘速通盤檢討改進。 ## 理由書 **（1）** 　　憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第六八二號、第六九四號、第七０一號、第七一九號、第七二二號解釋參照）。國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定（本院釋字第四五七號解釋參照）。立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，自有充分之形成自由，得斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），倘該給付規定所以為差別待遇之目的係屬正當，且所採手段與目的之達成間具合理關聯，即與平等原則無違。 **（2）** 　　八十五年二月五日制定公布之眷改條例第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，而不能如同意改建之原眷戶享有依眷改條例第五條第一項前段規定承購依同條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款等權益，形成與同意改建者間之差別待遇。 **（3）** 　　軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住眷戶之同意為必要。系爭規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。所有原眷戶均有相同機會同意改建而取得相關權益，並明知不同意改建即無法獲得相關權益。是系爭規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸。 **（4）** 　　惟同意改建之原眷戶除依眷改條例第五條第一項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費；況按期搬遷之違占建戶依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如；又對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有規定。足徵眷改條例尚未充分考慮不同意改建所涉各種情事，有關法益之權衡並未臻於妥適，相關機關應儘速通盤檢討改進。 **（5）** 　　附表編號一聲請人指摘眷改條例就系爭規定關於註銷部分，未設除斥期間，有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，與本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九０號解釋所闡釋法官聲請解釋憲法之要件不合，應不受理。又附表編號二聲請人指摘最高行政法院九十九年度判字第三九一號判決所適用之系爭規定有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，因其等並非前開判決之當事人，此部分聲請與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，應不受理。另附表編號三聲請人指摘九十七年五月三十日修正發布之國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第六點之（四）及九十七年六月十七日修正發布之辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍點之三，有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，並未具體敘明該規定於客觀上究有何牴觸憲法之處，而使其憲法上權利因此受有如何之侵害，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理，併此指明。 **（6）** (附表見下列附加檔案) 大法官會議主席　大法官　賴浩敏 　　　　　　　　大法官　蘇永欽　林錫堯　池啟明　李震山 　　　　　　　　　　　　蔡清遊　黃茂榮　陳　敏　葉百修 　　　　　　　　　　　　陳春生　陳新民　陳碧玉　黃璽君 　　　　　　　　　　　　羅昌發　湯德宗 ## 意見書（8 篇） ### 1. 湯大法官德宗提出部分協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427265) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同合憲結論與論理，並闡明本號係依平等原則而非平等權作成。 > **核心主張**：本席贊同系爭規定尚屬合憲、惟法益權衡未臻妥適應通盤檢討之結論，及國家以私法形式達成公行政任務仍應遵循平等原則、系爭規定之差別待遇目的正當且手段與目的間有合理關聯之論理，並協力形成可決之多數。為闡明深義，本席指出本號係據「平等原則」而非「平等權」作成：憲法第七條之平等權本身並無特定內涵，人民係就其憲法上各種權利主張應受法律之平等保護。就諭知檢討之三項例示，前兩項（不同意戶並喪失搬遷補助費與拆遷補償費；其待遇不如按期搬遷之違占建戶）旨在提醒有關機關注意體系內法益失衡，並未諭知特定處理方式，如何改正違反平等之狀態原則上屬立法形成空間。第三項（無力負擔自備款者未設例外）則反映抽象法規審查僅能就適用之常態審查之侷限，故諭知應設例外規定。 > **與多數意見的差異**：本席與多數意見結論及論理一致，差異在於明白定位本號係依平等原則（而非平等權）作成，並區分諭知檢討三項例示之不同性質：前二項僅為提醒，後一項則源於抽象違憲審查制度之侷限。本席並期待經本號與釋字第四五七號解釋之努力，憲法第七條平等意涵之適用能更具預測可能性。 釋字第七二七號解釋部分協同意見書 大法官湯德宗提出 聲請人楊熙榮等六人為高雄巿自治新村之眷戶。緣國防 部為辦理該村改建，於中華民國九十二年五月二十三日依相 關規定舉辦輔導該村遷購翠華二期國宅說明會，備具說明書， 說明原眷戶如同意遷購，應於說明會後三個月內，填具申請 書，經法院或民間公證人認證，繳交列管單位；逾期或限期 補正仍未繳交者，視為不同意改建。經調查，該村原眷戶除 十戶之眷戶身分有待釐清外，僅八戶不同意改建；同意改建 之比例高達百分之九十七，已逾法定門檻（原眷戶四分之三 以上之同意），國防部爰展開遷購作業，於九十四年八月同 意於申請書增列眷戶得依法 1領取補助購宅款後搬遷之選項， 並由前海軍後勤司令部（業於九十五年一月一日裁撤）以書 函 2通知聲請人於九十四年八月底前至法院或民間公證人認 證後送該部憑辦，再由前海軍後勤司令部及前海軍陸戰隊司 令部（九十五年三月一日改制為海軍陸戰隊指揮部）派員親 訪聲請人，告知不同意改建之法律效果。惟聲請人仍未配合 辦理申請書認證作業，國防部乃 於九十五 年六月十四日註 銷 3聲請人之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」。聲請人 不服，遞經訴願、行政訴訟，未獲救濟，乃以確定終局判決 4 1 參見國軍老舊眷村改建條例（八十五年二月五日制定公布）第二十一條及該條 例施行細則（八十九年三月二十四日修正發布）第十九條。 2 參見海軍後勤司令部九十四年八月三日沛眷字第 0940011425 號函。 3 參見國防部勁勢字第 0950008066 號函。 4 最高行政法院九十九年度判字第二四二號判決。 2 所適用之 八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建 條例 （下稱眷改條例）第二十二條規定 ： 「規劃改建之眷村， 其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶， 主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該 房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」（九十六 年一月三日修正公布將「四分之三」修正為「三分之二」， 並改列為第一項，餘內容不變）（下稱系爭規定），有牴觸 憲法第七條、第十五條、第二十三條等規定等疑義，向本院 大法官聲請解釋憲法。另十四件聲請解釋案（含二件法官聲 請解釋案）亦指摘系爭規定違憲，因聲請解釋之標的相同， 爰併本案審查。 關於本號解釋之 「結論」（系爭規定尚屬合憲，然有關 法益之權衡未臻妥適 ，應通盤檢討改進）與「論理」（國家 機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循 平等原則；系爭規定以是否同意改建為基礎，對不同意改建 之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，固形成 其與同意改建之原眷戶間之差別待遇，惟其乃為促使原眷戶 間相互說服，以加速改建老舊眷村，提高土地利用效益，增 進公共利益，目的核屬正當，且所採取之差別待遇手段與前 開立法目的之達成間具有合理關聯，故與憲法第七條之平等 原則尚無牴觸），本席敬表贊同 ，並協力形成可決之多數。 為闡明本號解釋之深義，茲提出部分協同意見書如后。 3 一、本號解釋乃據「平等原則」（而非「平等權」）作成解釋 憲法第七條規 定 ：「中華民國人民，無分男女、宗教、種 族、階級、黨派，在法律上一律平等」 ，一般多以「平等權」 稱之，本院大法官解釋先例 5亦然。因第七條位列憲法第二 章（人民之權利義務）之首，以「平等權」概括其內涵，堪 稱允當。由於平等權本身並無特定之內涵（該條並未規定： 中華民國人民之何種權利，無分男女、宗教、種族、階級、 黨派，在法律上一律平等） ，解釋上，人民就其憲法上所保 障之各種權利，均得主張應受法律之平等保護。亦即，所謂 「在法律上一律平等」係指人民之 「憲法上權利」（或稱 「基 本權」 ）應受到法律之平等對待。6準此，當人民不具有憲法 所保障之權利時，即無從主張憲法第七條之「平等權」 。 解釋理由書第三段援引本院釋字第四五七號解釋，明確 定性「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施」。7亦 即，將軍人之「眷舍配住」 與釋字第四五七號解釋所涉之（對 榮民之）「配耕國有農場土地」 同視，認為皆屬國家為照顧 5 參見本院釋字第六八二號、第六四九號、第五八０號、第五七八號、第五００ 號、第三四一號解釋等。 6 如此解釋始能彰顯「憲法上權利」 （基本權）與「法律上權利」 （由法律所創設 並限定之權利）之區別。 7 公務員配住宿舍，實務上一向定性為使用借貸關係。參見最高法院四十四年台 上字第八０二號民事判例（因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性 質……），九十一年台上字第一九二六號民事判例（因任職關係獲准配住宿舍， 其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責……），最高行政法院一０二 年十月第二次庭長法官聯席會議決議（所稱 「原眷戶」……係指領有主管機關或 其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶 。 其資格 之取得 ， 實由於主管機關配住而來 ， 此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫 行政而發生，係私法關係，非公權力之作用）。 4 軍人與榮民所為之「特殊優惠措施，與一般國民所取得之權 利或法律上利益有間 」8，遑論為憲法所保障之權利 。9「配 住眷舍」既非憲法所保障之基本權 10，本件聲請人自不得主 張憲法上之「平等權」。 惟，解釋理由書第一段並援引本院釋字第四五七號解釋， 明確釋示：「國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為 之行為，亦應 遵循上開憲法之規定」 （按即憲法第七條之規 定）。此顯示大法官已然繼受德國基本權釋義學 理論，承認 憲法第七條不僅為一「主觀權利」（平等權），並為一「客觀 價值∕規範」（平等原則） ，應適用於所有法領域，指導行政、 8 參見釋字第四五七號解釋之解釋文。 9 本號解釋多數大法官所通過之「多數意見」 （解釋文及解釋理由書）與少數大 法官所持之「不同意見」 ，主要之差別即在於關於「眷舍配住」之定性（是否違 憲法所保障之某種權利） ，以及「註銷」眷舍居住憑證之救濟。 10 按眷改條例第三條第一項之定義，國軍眷舍來源包括：(一)政府興建分配者； (二)中華婦女反共聯合會捐款興建者；(三)政府提供土地由眷戶自費興建者 ；(四) 其他經主管機關認定者 。 前開第(一)、(二)項來源之眷舍 ， 均未辦理所有權登記； 由政府提供土地由眷戶自費興建者 ，則有部分眷戶自行辦妥建物所有權登記（參 見卷附國防部於本院一０四年一月十六日舉辦說明會提出之書面資料）。 國防部六十二年八月二十四日修正發布 「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第八十 六條規定： 「凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不 合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」 。嗣後同辦法七十 一年修正版本第一六二條第三款 、 七十五年修正版本第一七０條第三款 、 七十八 年修正版本第一四一條第三款，皆有相同規定。 至於公地上自費興建之眷舍 ，國防部五十一年十二月三十一日修正發布 「國軍 在臺軍眷業務處理辦法」第一０二條明定其「一律視為營產列管，嚴禁出租或轉 讓圖利」；同辦法五十七年五月二十七日修正發布第九十二條規定 ： 「房舍歸房主 所有，但建地不准出賣及做租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實 施，不得異議」 ；同辦法六十二年八月十四日修正發布第六十七條及六十七年九 月九日修正發布第一百五十四條均規定： 「房舍歸房主所有，但不准出租頂讓非 軍人，或擅自出租他人經營工商業，建地不准出賣及做租押處分，將來國軍營地 變更用途處理時，應配合實施，不得異議」。 足見配住之原眷戶並未具有本院釋字第四００號所釋示之「個人依財產之存續 狀態行使其自由使用、收益及處分之權能」之憲法上「財產權」保障。 5 立法與司法。11是故聲請人雖不得主張憲法上之「平等權」， 立法機關行使職權（制定法律）仍須遵循「平等原則」，違 憲審查機關亦應依「平等原則」審查系爭規定。 因「平等權」與「平等原則」實際常處於競合狀態，故 實務上兩者常相互混用，鮮有區別；本案則為少見之割裂狀 態--人民（聲請人）無從主張「平等權」 ，但國家行使公權力 （含私法形式的給付行政行為） 仍應遵循「平等原則」，適 可凸顯本號解釋之憲法意義。 二、何以釋字第四五七號解釋作違憲宣告，而本號解釋卻作 合憲宣告，兩者有無矛盾？ 智者或問：本號解釋關於「軍人配住眷舍」之關係，既 與釋字第四五七號解釋關於「榮民配耕農地」之關係作相同 之定性--皆國家為達成公行政任務 ， 而成立之使用借貸關係， 何以兩者審查後獲致相反之結論--本件宣告眷改條例第二十 二條與平等原則尚無牴觸，釋字第四五七號解釋卻宣告退輔 11 基本權之客觀面向濫觴於德國聯邦憲法法院一九五八年的呂特案判決 (Lüth-Urteil)：「基本權首先是人民對抗國家的防禦權，然而在基本法的基本權規 定中同時也體現了一個客觀的價值秩序 ， 作為憲法的基本決定 ， 客觀價值秩序對 於所有的法領域皆產生效力。……立法、行政與司法皆由受其指導與推動。」, BVerfGE 7, 198 (205)。該案之中譯，參見黃啟禎， 〈關於「呂特事件」之判決〉 ， 收錄於《西德聯邦憲法法院裁判選輯》 （一） ，頁 100～127 （司法院，79 年 10 月 ）。 關於基本權客觀面向之介紹 ，參見張嘉尹 ， 〈違憲審查中之基本權客觀功能〉 ， 月旦法學雜誌第 185 期，頁 17～38（99 年 10 月 ）；李建良，〈德國基本權理論攬 要－兼談對臺灣的影響〉 ，月旦法學教室第100 期，頁 38～50（100 年 2 月）；許 宗力，〈基本權利的第三人效力與國庫效力〉 ，月旦法學教室第9 期，頁 61～73 （92 年 7 月）；陳愛娥，〈基本權作為客觀法規範—以「組織與程序保障功能」 為例檢討其衍生的問題〉，收於《憲法解釋之理論與實務》第二輯（李建良、簡 資修主編） ，頁235～272（89 年 8 月）。 6 會房舍土地處理要點第四點第三項有違男女平等原則？ 兩 者論證有無矛盾？此處涉及本院關於「平等原則」之審查操 作，尤其是「審查基準」之選擇問題，應予申論。12 1. 釋字第四五七號解釋時本院尚未確立平等原則／平等權 之審查架構 本號解釋理由書第一段即開宗明義，揭示審查原則 ： 「憲 法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保 障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值 體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之 差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範 所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範 目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字 第六八二號、第六九四號、第七０一號、第七一九號、第七 二二號解釋參照） 」。亦即審查系爭規定是否違反「平等原則 ／平等權」係採二元分析架構--須檢視系爭規定之「目的」 及「手段與目的之關聯」以為斷。 反觀釋字第四五七號解釋，不僅其時本院尚未發展出關 於「平等原則／平等權」的二元分析架構，其論理之方式與 「比例原則」之審查亦無顯著之不同。是或為前揭兩號解釋 結論差異之主要原因。 12 關於「平等權／平等原則」之違憲審查操作方法，並請參見本席提出之釋字 第六九四號解釋「部分協同暨部分不同意見書」 、釋字六九六號解釋「協同意見 書」及釋字第七０一號解釋「部分協同暨部分不同意見書」 。 7 2. 兩號解釋所採取之審查基準（審查密度）亦不相同 綜觀本號解釋理由書第一段之 原則宣示（「立法機關就 各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方 式及額度等有關規定，自有充分之形成自由，得斟酌對人民 保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利 資源為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），倘 該給付規定所以為差別待遇之目的係屬正當，且所採手段與 目的之達成間具合理關聯 ，即與平等原則無違 」）及理由書 第三段之論證歸結 （「是系爭規定所為差別待遇之目的要屬 正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合 理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸」），本號解釋顯然 係以「低標」為基準進行審查。而究其所以採取「低標」作 為審查基準，除考量 「事物之本質」（眷舍配住屬 給付行政 之優惠措施）外，實施「差別待遇之分類基礎」實屬關鍵。 按「平等原則／平等權」審查基準之選擇雖為綜合評估 之結果，然其中最關鍵之兩項因素厥為：「系爭權利之性質 （重要性） 」及「差別待遇之分類基礎」。前已言之，由於平 等權並未指涉特定之內容，其受法律平等保護（平等對待） 之程度，輒視個案所涉之基礎權利之性質而定，亦即愈重要 之基本權，愈應受到法律之平等保障（平等對待） 。是本院 釋字第六九四號解釋鑒於「生存權」之重要性，而釋示：為 確保「生存照顧之平等保障」 ，就該案系爭規定所形成之差 別待遇是否違反「平等原則」 ，應受「較為嚴格之審查」 。又 8 釋字第六九六號解釋亦鑒於「婚姻與家庭」於憲法上之重要 性，而認該案系爭規定所形成之差別待遇是否違反平等原則， 亦應受「較為嚴格之審查」。本號解釋則將「眷舍配住」，一 如釋字第四五七號解釋之將「 農地配耕」，定性為「使用借 貸關係之福利措施 」，不承認申請人有憲法上之權利得主張 「配住眷舍」 ，聲請人乃無從主張憲法上之「平等權」，而須 改依「平等原則」為審查，已如前述。是就「系爭權利之性 質（重要性） 」而言，本號解釋與釋字第四五七號解釋並無 不同，則兩者審查結論之差異，當是兩案所涉「差別待遇之 分類基礎」不同所致。 釋字第四五七號解釋所涉之差別待遇乃以「性別」作為 分類之基礎，屬於憲法第七條所例示之「男女」 平等問題； 而本件系爭之差別待遇乃以「同意改建與否」作為分類之基 礎，不在憲法第七條例示之列。 按平等權與平等原則之作用，旨在「禁止恣意」 --不許 國家 （甚或私人） 以與事物本質無關之事由 ， 實行差別待遇， 致使「等者不等之」 （對相同事物，為不同之對待）或「不 等者等之」（對不同事物，為相同之對待）。而鑒於人類社會 生活關係極為多樣且複雜，為使立法機關得基於憲法之價值 體系，斟酌規範事物之性質差異，而為合理之差別待遇，實 務上關於 「平等權」 及 「平等原則」 之違憲審查，輒 預設 「低 標」作為審查基準，再視個案所涉之「基本權性質（重要程 度）」，以及「據以實施差別待遇之分類基礎」是否 「可疑」 --亦即，實施差別待遇之分類基礎，是否為某種「無法改變 9 之（生理）特徵」(immutable characteristics)？或依各該社會 之生活經驗觀之，是否為反映某種「刻板印象」(stereotype) 之「社會烙印」(social stigma)？或是否針對實際上無法有效 參與政治之 「孤立而隔絕之少數」(discrete and insular minority) 而設等-- 俾酌予提高審查基準。 釋字第四五七號解釋作成時，本院猶未注意區分個案之 審 查 基 準。惟由其以 「主管機關若出於照顧遺眷之特別目的， 使其繼續使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範 圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續 輔導之必要，使具相同法律上身分地位者，得享同等照顧， 依男女平等原則，妥為規劃」為由，宣告系爭房舍土地處理 要點第四點第三項： 「死亡場員之遺眷如改嫁他人而無子女 者或僅有女兒，其女兒出嫁後均應無條件收回土地及眷舍， 如有兒子准由兒子繼承其權利」 ，其中規定限於榮民之子， 無視其有無謀生能力及輔導必要，又不問結婚與否，均得繼 承其權利。……僅以性別及已否結婚，對特定女性為差別待 遇，與男女平等原則有違 」觀之，應認其實際乃採「中標」 審查--亦即，系爭規定之目的須為追求「重要」公共利益 ， 且所採差別待遇手段與該立法目的之達成間須具有「實質關 聯」，始屬合憲。蓋平等原則／平等權之審查中，「低標」所 謂「合理關聯」通常僅考量差別待遇之手段是否 「有助於」 立法目的之達成， 而不審究其手段是否「過當 」（即有無其 他「較不歧視」之手段亦能達成同一目的）之問題。釋字第 四五七號解釋考量系爭房舍土地處理要點 之規定無視女眷 10 亦有「無謀生能力，而有輔導照顧之 必要」，顯已逾越「低 標」之審查範圍。 釋字第四五七號解釋所以提升審查基準 （採「中標」 審查），或與「男女平等」乃憲法第七條所例示之「可疑 分 類」(suspect classification)有關。本院解釋先例對於何謂「可 疑分類」，特別是憲法第七條所例示之五 種分類是否應推定 為「可疑分類」，從而應酌予提高審查基準 ，尚無系統之論 述，其後續發展值得密切關注。 三、檢討改進之諭知應如何理解？ 本件於認定系爭規定與憲法第七條之平等原則尚無牴 觸後，理由書第四段進一步例示了三項眷改條例中法益權衡 未臻妥當的情形，諭知相關機關應儘速通盤檢討改進： 1）同意改建之原眷戶除 有依眷改條例第五條第一項前段所 定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行 細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條 所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承 購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補 償費，是否失之過苛？ 2）按期搬遷之 「違占建戶」依眷改條例第二十三條規定， 尚得領取拆遷補償費 ，而不同意改建之「原眷戶」竟付闕如。 合法之「原眷戶」 ，僅因不同意改建，其待遇不如「違占建 戶」， 是 否失之過苛？ 11 3）對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應 為如何之特別處理，亦未有例外規定。 依本席理解，前兩項例示旨在提醒有關機關注意檢討有 無體系內法益失衡之不正義情形，並未諭知應為特定之處理。 蓋如何改正違反平等之狀態（如究應刪除原有賦予權利之規 定，或將受不利對待者納入目前有利之規範中，或重行規定 差別待遇之基礎） ，原則上立法者應有自由形成之空間（本 院釋字第四五五號解釋翁岳生大法官協同意見書參見） 。尤 其，眷改條例施行細則所定諸多改建搬遷之福利，原未見諸 母法（眷改條例）。 至於第三項例示，其思考方向則有不同，亦為抽象違憲 審查制度之侷限。蓋抽象法規審查既不以具體個案爭議為解 釋法規有無牴觸憲法意旨之前提，釋憲機關僅能就法規內容 適用之常態（常情）進行審查。即使眷改條例所提供之改建 誘因一般而言已甚優渥，甚至各界多有批評（本院釋字第四 八五號解釋即在此背景下作成） ，惟仍不能排除其適用之結 果，於極少數個案可能出現因改建而危及原眷戶生存之情形， 爰諭知應設有例外規定。 綜上，本席由衷希望，經過本號解釋與本院釋字第四五 七號解釋之努力，憲法第七條之「平等」意涵及其適用，能 更臻明確，審查結果更具有預測可能性(more predictable)。 ### 2. 蘇大法官永欽提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427266) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同結論，惟原眷戶權益之憲法基礎與差別待遇理由均待闡明。 > **核心主張**：本席贊同差別待遇尚不違反平等原則、惟法益權衡未臻妥適應諭知檢討之結論，但認理由書未闡明兩項前提：眷戶使用公有眷舍或公有土地之法律關係為何，以及眷改條例第五條所賦予權利之性質為何。本席認眷舍配住為借貸而非有對價之租賃，不生租賃在民法與土地法上部分物權化之效力；從公法面看則屬遷台後對軍人之福利措施，並無公法上請求權，國家理論上得因資源分配而終止給付，惟基於憲法課予之照顧義務，在眷村已存在數十年之情形下，其終止不能不考量眷戶對持續給付之信賴而給予適度保護。就諭知檢討，本席認系爭條文所註銷者應限於條例本身創設之權益，不及於嗣後依授權訂定之施行細則基於其他法理創設之權益；低收入戶之照顧則有高度必要。 > **與多數意見的差異**：多數意見就系爭規定為何不違反平等原則，理由書僅簡單點出老舊眷村之改建不以同意為必要，並僅以「特殊環境」交代差別待遇之必要性與合目的性，本席認有必要說得更清楚。另本席認本件不妨視為一種特別的合憲性法律解釋（限縮註銷之範圍），解釋未明採此方法而在合憲認定後概括諭知檢討，應是為使主管機關就改建善後有更大規劃空間。 1 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官 大法官 大法官 大法官 蘇永欽 蘇永欽 蘇永欽 蘇永欽 提出 提出 提出 提出 引起爭議的國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第 二十二條規定，一方面將改建與否的決定繫於同意的原眷戶 是否跨過一定人數門檻，另一方面又對不同意的眷戶強制註 銷其原得於改建時享有的權益，從而與同意眷戶在待遇上高 下立判，與現行法制中以多數同意為建物修繕、重建條件 者，均不以其同意與否影響權益的分配相較，顯得非常獨 特。本院審查的結果多數大法官認為此一差別待遇尚不違反 平等原則，但整體法益權衡仍有未臻妥適之處，諭知相關機 關檢討改進，就此結論本席固然贊同，惟系爭規定為何不違 反平等原則，理由書僅簡單點出老舊眷村的改建不以同意為 必要，至於眷戶使用公有地上的公有眷舍或僅公有地（自建 戶） ，其法律關係為何，眷改條例第五條規定改建時賦予原 眷戶的權利，又為何種性質，二者都關乎系爭規定中的同意 是否源於眷戶的財產權，卻都未見闡明，因此先就此略作補 充（第一段） 。又縱其同意非改建所必要，而為單純政策誘 因，其必要性及合目的性是否足以合理化此一差別待遇，理 由書也僅點出老舊眷村的「特殊環境」 ，似有必要說得更清 楚（第二段） 。至於諭知檢討改進部分，認為對不同意戶仍 應給付搬遷 、 拆遷費用 ， 其法理為何 ， 低收入戶的特別處理， 又有何憲法上的根據，也在最後一併表示看法（第三段） 。 一一 一一、、 、、 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的 信賴保護 信賴保護 信賴保護 信賴保護 國軍老舊眷村的基本法律關係 ， 包含了公法和私法的面 2 向。後者或為土地和房舍的借貸，或為土地的借貸（房屋自 建而保有所有權，但比照公產管理） ，都不是有對價的租賃 （對於房舍配住的私法關係，最高法院向來不因使用人為此 不再支領房租津貼即將其定性為租賃，七十九年台上字第二 一七九號判例可參） ，因此也不會發生一如租賃在民法和土 地法上部分物權化的效力（如民法第四百二十五條、第四百 二十六條、第四百二十六條之二；土地法第一百條；釋字第 五七九號解釋參照） 。再從公法的角度來看，此一無償的使 用關係實為政府於民國三十八年遷台後，對於離鄉背井、效 死保台的軍人，在財政困難之際仍籌措興建簡陋眷村以安其 家的福利措施，因此性質與一般職務宿舍也不盡相同。不過 老舊眷村始終只有預算而無特別的法律基礎（國防部僅於民 國四十五年公布職權命令性質的「國軍在台軍眷業務處理辦 法」 ，民國九十一年配合行政程序法的施行改訂行政規則： 「國軍軍眷業務處理作業要點」 ） ，自然也談不到任何公法上 的請求權，本院對於此類福利給付，也僅認為國家在分配上 仍應受平等原則的拘束，包括性別之間（釋字第四五七號解 釋）與不同弱勢族群間（釋字第四八五號解釋） 。惟和多數 國家一樣，尚無針對是否給付不足或倒退，為比例原則審查 的先例（所謂 Untermass- oder Rücktrittsverbot ） 。理論上國家 自可因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用，只是基 於憲法課與國家的照顧義務（在一般性的生存權外，針對軍 人尚見於增修條文第十條第九項） ，其福利的終止應特別審 慎，在眷村已經存在數十年的情形下，其終止尤其不能不考 量眷戶對持續給付的信賴，而給予適度的保護。 本院在釋字第七一七號解釋對於國家為授益性給付時 3 信賴保護義務的發生及其內涵，主要區分有期限與無期限而 異其標準： 「有施行期間者，在該期間內即應予較高程度之 信賴保護，非有極為重要之公益，不得加以限制；若於期間 屆滿後發布新規定，則不生信賴保護之問題。其未定有施行 期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可 據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益 之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規 範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕 予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實 施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭 受過度之減損。」老舊眷村從前揭處理辦法有關配住目的及 收回規定來看，都不是定有期間的類型，一直到民國六十二 年修正時，也才首次出現有關收回改建的第八十六條規定： 「凡眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶 拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究 辦。」足見老舊眷戶對於可長期使用確實有高度值得保護的 信賴，故其終止首先必須檢驗是否確有一定的公益，眷改條 例第一條就此臚列了多項目的，所涉公益應該已可符合此一 要求： 「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益， 興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共 設施用地，並改善都市景觀，…. 。」通過公益的審查，改建 仍須「避免其可得預期之利益遭受過度之減損」 ，因此眷改 條例第五條第一項前段所定原眷戶得承購住宅及輔助購宅 款的權益，以及其施行細則第十三條第二項所定的搬遷補助 費及第十四條所定的拆遷補償費等，其法理基礎即在滿足此 一信賴利益的保護，降低終止給付的衝擊。釋字第四八五號 4 解釋雖尚未從信賴保護原則的角度就此明確闡明，但對此一 給付是否過度的疑義，原則上已為合憲的認定，僅在理由書 中就若干細節要求主管機關通盤檢討改進。 綜合以上分析的基礎法律關係可知，第一，原眷戶並無 足以對抗收回改建的財產權，第二，眷改條例基於信賴保護 才規定了種種原眷戶於改建時可得的權益。此一法律關係完 全不同於多數所有權人於決定房舍改建時的法律關係，所以 在解釋眷改條例第二十二條的同意門檻規定時，雖然和共有 土地的處分（土地法第三十四條之一第一項） 、公寓大廈的 重建（公寓大廈管理條例第十三條、第三十一條）或為都市 更新 、 土地重劃而改建 （都市更新條例第十條 、 第二十二條、 第二十二條之一；土地法第一百四十一條；農村社區土地重 劃條例第七條、第九條）等，形式上十分類似，即其改建的 決定都以同意者達到一定多數為條件，二者間卻有本質的不 同，即在同意權人為所有人的各情形，基於既得財產權的保 障，非經所有人同意，國家或他人根本不能作任何處分。在 老舊眷村的情形，原眷戶沒有足以對抗國家收回的財產權， 系爭規定的同意設計卻顯非基於其物權的處分權能而別無 選擇，立法者完全是因為某種特別的考量（詳下段） ，才選 擇把改建的決定也繫於原眷戶的「同意」是否達到一定門 檻，此所以本解釋的理由書才會特別強調「其終止原不以配 住眷戶之同意為必要」 ，從某些眷村縱因同意眷戶未達門檻 而無法改建，主管機關仍得於眷改條例廢止後，依國有財產 法第三十三條、第三十五條及其施行細則第二十七條的規定 變更為非公用財產，強制騰空點還國有財產署接管，乃至進 一步規劃改建，可以看得非常清楚，即使全體眷戶都不同 5 意，實際上也只能暫時阻滯眷村的改建。換言之，基礎法律 關係的不同，決定了改建「應」或「得」經使用人的同意。 表面上差不多的同意門檻規定，其意義和效果其實大相逕 庭。針對多數所有權的改建，若規定不同意者在改建後的權 利分配將受到不利，當然會影響所有人同意與否的決定自 由，而對財產權構成實質的侵害。相對於此，針對沒有所有 權，本來就無權參與改建與否的決定，而只能基於信賴保護 於改建後受到一定權益分配的眷村改建情形，對於不同意眷 戶給予不同待遇，即不致發生侵害財產權的問題，有待討論 的，只剩下信賴保護是否違反平等原則，可否合理化。因此 無視於基礎法律關係的不同，僅從同意門檻的規定就論斷其 效果規定已構成財產權的侵害，自屬倒果為因。至於以其違 反「民主原則」 ，則根本混淆了財產權原則和民主原則，本 席在釋字第七０九號解釋的一部不同意見書第四段中已詳 論其誤，此處不贅。 二二 二二、、 、、 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建 ，， ，， 另有其 另有其 另有其 另有其 合理考量 合理考量 合理考量 合理考量 系爭規定使不同意改建的原眷戶一無所獲，雖因其本無 所有權而不得主張註銷本身已構成財產權的侵害，但同為原 眷戶，何以同意改建者和不同意改建者可以受到如此不同的 對待，仍需要得到合理的解釋，否則仍可能違反憲法第七條 的平等原則。 解釋就此所做的說明，主要強調的是改建進度的有效掌 控： 「為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行 進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不 6 同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差 別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並 據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護 公共利益。」從該門檻規定實際上將使同意和不同意眷戶都 陷入某種「自危」的情境，也就是說，不同意者固然將一無 所獲，僅僅同意而無法使其總數跨過法定門檻，仍不能保證 必有所獲，應可印證所謂促使相互說服，凝聚共識的論點； 而施行細則第十三條使同意眷戶未能如期搬遷者也「視為不 同意改建」 ，又可印證爭取多數同意的真正目的不在同意， 而在藉此掌握改建進度，顯示系爭規定的獨特設計確有其合 目的性的考量。從而再回到「所有原眷戶均有相同機會同意 改建而取得相關權益，並明知不同意改建即無法獲得相關權 益」的形式平等論點時，似乎已可找到不違反平等原則的堅 實理由。然而若再從理性經濟人的角度進一步思考，眷戶既 然明知不同意將一無所獲，為什麼還會有人把自己推到「吾 與汝偕亡」的不理性境地，難道這樣的規定正是基於不理性 的假設，其必要性到底有多高？這恐怕就需要對理由書中的 一句頗有弦外之音的話： 「老舊眷村之特殊環境」 ，再多作一 番琢磨了。 閱讀為數已經相當可觀的眷村文學或者眷村社會學作 品，也許對於理解這裡所說的「特殊環境」會有一些幫助。 和一般公務宿舍相比，眷村的特色不僅在於其狹小簡陋和公 共設施的不足，更明顯的不同應該在於其歷史形成的南腔北 調、 同船共渡的族群氛圍 （Milieu ） ， 和 「竹籬笆」 外的世界， 宛若咫尺天涯。為了安家而存在的近九百個老舊眷村，只能 暫時的隔離於外面的社會，卻一點也不能免於變遷的衝擊， 7 當暫時近於永恆以後，眷村的存在實際上就是一個不斷移出 和融入的過程，眷村子弟融入了台灣的每一個角落，老舊的 眷村只留下不太能調適也不願意作根本改變的原生族群，一 草一木都有無盡的依戀，行伍同僚則是自我認同僅存的見 證。因此儘管改建只是結束這個過程無可規避的句號，若無 視於凋零中殘存的剛烈，直接開動推土機，後果固然難以想 像，縱使考量信賴保護而安之以利，若不能動員其成員共同 面對、相濡以沫，很難保不在許多眷村遭遇無言頑抗，而使 整體改建進度大幅落後，其成本更將遠高於該法規劃給付的 信賴利益。從這個角度來看系爭規定，也許會看到它假設的 被規範者的身影，更真實的貼近一個從來就不是「理性經濟 人」的老兵。主管機關提供本院改建安置的統計，大體也可 反映此一柔軟設計的合目的性。 三三 三三、、 、、 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護 ，， ，， 其註銷 其註銷 其註銷 其註銷 有違平等 有違平等 有違平等 有違平等 肯認其合憲性的同時，本解釋仍然針對註銷範圍及於 「所有」原眷戶的權益引發的不公平，以及中低收入戶照顧 的不足，諭知主管機關儘速通盤檢討改進。其中搬遷及拆遷 補償費一併註銷的瑕疵，僅提到相對於違占建戶的不平等， 實際上條例對於大量存在的違占建戶乃至眷村，也都作了特 別處理，這裡也隱含了另一層的信賴保護，而不只有平等的 問題，值得略作討論。 我國法制中常見對拆除建物或農作的搬遷、拆除補償， 都是以合法拆除為其前提，比如都市計畫法第四十一條有關 原有建物不合土地分區使用規定者，如有必要命其變更使用 8 或遷移， 「其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補 償」 。此一合法補償既不普遍見於其他對於基本權的限制情 形，當然也需要有憲法上的依據。本席認為這同樣是一種基 於信賴挫折所受到的保護，除了信賴必須是值得保護的信賴 以外，其保護也必須適度。但在歸類上這是限權型（開始限 權）而非授益型（授益終止）的信賴保護，也就是超乎期待 的開始限制人民的基本權，此時需要的保護，不是任何可期 待利益的填補，而毋寧是因開始限制、不及預防造成的損 害 。 以建物拆除或使用人搬遷而言 ， 就是拆除 、 搬遷的費用， 而不及於繼續使用可期待的利益 ─有點類似民法中的信賴利 益（相對於履行利益） 。 本解釋提到的眷改條例第二十三條，對於違占建戶都給 予一定的拆遷補償，似乎不符合不法者不得主張信賴保護的 要求（本院釋字第七一四號解釋可參） ，但如參考民法權利 失效（Verwirkung ）的信賴保護類型，即有權排除違法者長 期未排除而使違法者對其不排除已產生值得保護的信賴，仍 可例外受到保護，老舊眷村的形成過程中，其實正好大量存 在這種所謂違占建戶，主管機關實際上已經容任並將其列 管，因此與這種例外類型也正好合致。換言之，該條的拆遷 補償就是一種不同於同條例第五條的優先承購權及承購補 助的信賴保護，此為限權型的信賴保護，彼則為授益型的信 賴保護，不可混為一談。但如果違法建戶可以享有這樣的保 護，合法眷戶當然也該享有，否則豈不太不公平？還好眷改 條例的這個漏洞後來用施行細則的第十三條補了起來。有問 題的只剩下合法眷戶中的不同意眷戶，系爭條文註銷了他們 的權益，使得施行細則提供的拆遷補償解釋上也一併波及。 9 這才造成合法與違法者受到相反境遇的另一平等問題。 從前面有關不同意眷戶與同意眷戶間差別待遇可否合 理化的討論來看，似乎不能斷然說這裡的差別待遇一定不能 比照處理。但另一方面，不同意者自甘承受不利的選擇，所 能合理化的範圍若在替代使用的補償以外，還及於使其可以 安然過渡而對於因措手不及所生的損害給予的補償，顯然已 經太過。解釋方法上，也不妨把本件解釋看成一種特別的合 憲性法律解釋，也就是限縮系爭條文註銷的權益於條例本身 創設的權益（即第五條規定者） ，不及於嗣後依條例授權所 訂定的施行細則，基於其他法理創設的權益。解釋所以沒有 明確採合憲性解釋方法，而在合憲認定之後，概括的諭知主 管機關檢討改進，應該是讓主管機關有更大的空間去規劃現 行法在改建善後處理上的不足吧。此所以和第四八五號解釋 一樣，本解釋在諭知檢討時，也特別針對低收入戶的照顧加 以提醒，不論從實現適足居住權（可參本席就第七０九號解 釋所提一部不同意見書第一段）或增修條文相關規定的觀點 來看，這確實都有高度的必要。現行眷改法令就此雖非全無 著墨，除了一般性的降低繳納自備款壓力的規定，如自備款 不足的補助（條例第二十條） ，自備款的優惠貸款（施行細 則第九條）等以外，也有針對中低收入戶協助辦理優惠國宅 貸款（臺灣省國軍老舊眷村重建對較低收入原眷戶輔導辦理 國民住宅貸款要點） ，但如考量老舊眷村不少晚景淒涼的實 況，主管機關當然還有努力的空間。 （身為眷村子弟，寫完 這篇意見書，內心澎湃幾難自已。） ### 3. 林大法官錫堯提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427267) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：系爭規定不涉財產權與居住自由，僅得以平等原則寬鬆審查。 > **核心主張**：本席認系爭規定不涉及不同意改建原眷戶之財產權或居住自由，自無從以該等權利受侵害為由適用比例原則審查，僅涉及其平等權，因而僅得以平等原則審查。就註銷眷舍居住憑證部分，依現行實務見解，軍人獲配眷舍係國家與軍人間之私法上使用借貸關係，國家於自己需用時本得終止並收回，借用人無永久使用之權利；居住憑證僅為證明該使用借貸關係之私權證明文件，註銷係終止使用借貸之當然結果，不生比例原則之適用，且不論同意與否均同等對待，亦未侵害平等權。就註銷原眷戶權益部分，因已使不同意戶喪失眷改條例第五條之承購住宅及輔助購宅款權益，形成對平等權之侵害，得以平等原則審查。 > **與多數意見的差異**：本席與多數意見同採寬鬆審查並贊同其合理關聯之結論，差異在於明確界定審查基礎：平等原則本身為「空白公式」，評價標準須另從憲法尋得，而系爭規定既不涉財產權或居住自由，即無可資憑藉以提昇審查密度者；加以眷改條例本具照顧軍人軍眷之優惠特性及加速改建之立法目的，實無由採嚴格審查。 1 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官林錫堯 大法官林錫堯 大法官林錫堯 大法官林錫堯 提出 提出 提出 提出 本案系爭規定【即八十五年二月五日制定公布之國軍老 舊眷村改建條例(下稱眷改條例)第二十二條規定： 「規劃改 建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意 改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶 權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執 行。」九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之 二，並改列為第一項】 ，對於不同意改建之原眷戶得註銷其 眷舍居住憑證及原眷戶權益，使其因而不得享有眷改條例第 五條第一項前段規定之承購住宅及輔助購宅款之權益（反 之，同意改建之原眷戶得享有） ，此一規定，究竟涉及 究竟涉及 究竟涉及 究竟涉及不同 不同 不同 不同 意改建 意改建 意改建 意改建原眷戶之何種基本權 原眷戶之何種基本權 原眷戶之何種基本權 原眷戶之何種基本權？？ ？？應以何種憲法原則予以違憲 應以何種憲法原則予以違憲 應以何種憲法原則予以違憲 應以何種憲法原則予以違憲 審查 審查 審查 審查？？ ？？ 本文認為 本文認為 本文認為 本文認為：： ：：系爭規定不涉及 系爭規定不涉及 系爭規定不涉及 系爭規定不涉及不同意改建 不同意改建 不同意改建 不同意改建原眷戶之財產權 原眷戶之財產權 原眷戶之財產權 原眷戶之財產權 或居住自由 或居住自由 或居住自由 或居住自由，， ，，自無從以該等權利被侵害為由 自無從以該等權利被侵害為由 自無從以該等權利被侵害為由 自無從以該等權利被侵害為由，， ，，適用比例原則 適用比例原則 適用比例原則 適用比例原則 加以審查 加以審查 加以審查 加以審查；； ；；系爭規定僅涉及 系爭規定僅涉及 系爭規定僅涉及 系爭規定僅涉及不同意改建 不同意改建 不同意改建 不同意改建原眷戶之平等權 原眷戶之平等權 原眷戶之平等權 原眷戶之平等權，， ，，因因 因因 而僅得以平等原則加以審查 而僅得以平等原則加以審查 而僅得以平等原則加以審查 而僅得以平等原則加以審查。。 。。 茲詳細說明如下 茲詳細說明如下 茲詳細說明如下 茲詳細說明如下：： ：： （（ （（一一 一一）） ））關於依系爭規定 關於依系爭規定 關於依系爭規定 關於依系爭規定註銷不同意改建 註銷不同意改建 註銷不同意改建 註銷不同意改建原眷 原眷 原眷 原眷戶戶 戶戶之之 之之眷舍居住憑 眷舍居住憑 眷舍居住憑 眷舍居住憑 證證 證證部分 部分 部分 部分 依現行司法實務見解，軍人因任軍職而獲配住軍方所管 理眷舍之法律關係，乃國家與軍人間所成立之私法上使用借 2 貸關係 1 。依其法律關係，當國家於自己需用借用物時，本即 得終止使用借貸關係並收回借用物，眷舍借用人並無永久使 用眷舍或眷村土地之權利。系爭規定所稱之眷舍居住憑證， 係為證明上開私法上使用借貸關係，僅單純為私權證明文 件，註銷該憑證係終止使用借貸關係之當然結果，自難僅以 註銷該憑證即逕認不同意改建原眷戶之憲法上之財產權或 居住自由受有侵害，就此而言，已不生比例原則之適用問 題。且既係因國軍老舊眷村改建之政策需要而合法終止使用 借貸關係並收回借用物，不論原眷戶是否同意改建，依法均 應同等對待，即同樣因終止使用借貸關係而喪失其居住眷舍 之權利，就此而言，當亦未侵害不同意改建原眷戶之平等 權，自亦不生平等原則之適用問題。 （（ （（二二 二二）） ））關於依系爭規定 關於依系爭規定 關於依系爭規定 關於依系爭規定註銷不同意改建 註銷不同意改建 註銷不同意改建 註銷不同意改建原眷 原眷 原眷 原眷戶戶 戶戶之之 之之權益 權益 權益 權益部分 部分 部分 部分 按原眷戶依眷改條例及其施行細則相關規定，享有：承 購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款、搬遷費、 1 因公務員任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸之判例及決議，可參見： 最高法院 44 年台上第 802 號判例、91 年台上字第 1926 號判例及最高行政法院 102 年 10 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議。其他實務判決亦可參見：最 高法院 85 年度台上字第 1148 號、台上字第 2793 號及 86 年度台上字第 964 號 民事判決等。而國防部於 104 年 1 月 16 日提出之說明會資料指出：62 年修正 之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第 86 條規定： 「凡眷村眷舍奉准收回標售、 整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外， 應依法究辦。」始有收回改建之規定。此後，歷次之修正均有相關規定，如 67 年版第 154 條、71 年版第 162 條、75 年版第 170 條、78 年版第 141 條均有相 同之規定，86 年版第 31 條則規定： 「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收 回眷舍：…八、凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶 拒不搬遷者。 前項經撤銷其眷舍居住權者，應於接獲通知後三十日內遷出。」 是以在眷改條例制定前，依歷年修訂之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」觀之， 即有收回改建之規定等語。 3 房租補助費等權益。該等權益乃原眷戶依公法法規，得請求 國家為特定給付之權利，依行政法上一般承認之「法規保障 目的說」之理論，應屬原眷戶對國家之 應屬原眷戶對國家之 應屬原眷戶對國家之 應屬原眷戶對國家之「「 「「公法上之請求權 公法上之請求權 公法上之請求權 公法上之請求權」」 」」 。 惟我國釋憲實務是否已將公法上請求權納入憲法財產權之 保障範圍，仍有待探究 2 。 本文參考德國聯邦憲法法院及學者見解 3 ，認為：公法上 請求權納入憲法上財產權之保障範圍，至少必須是具有財產 價值之權利，且係基於「非不重要的自身給付（nicht unerhebliche Eigenleistungen） 」 (例如：付出勞力或投 資等) 而取得，此二項要件 4 。換言之，將憲法上財產權之保 障範圍由法律形塑之私法上財產價值之權利（或法律地位） 擴及於公法上請求權（或公法上法律地位） ，固係一種趨勢， 惟仍宜有所限制，尤其當立法者以法律創設人民之公法上請 2 陳愛娥， 〈司法院大法官會議解釋中財產權概念之演變〉 ，收錄於劉孔中、李建 良主編《憲法解釋之理論與實務》 ，二刷，1999 年 5 月，頁 405-407；蔡維音， 〈財產權之保護內涵與釋義學結構〉 ， 《成大法學》第 11 期，2006 年 6 月，頁 47-48。 3 詳見 Hans Hofmann, in： Bruno Schmidt-Bleibtreu/ Franz Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 12. Aufl., 2011, Art. 14 Rn.22.; H artmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, §27 Rn. 44; Hans D. Jarass ,in： Hans D. Jarass/ Bodo Pieroth, Grundgesetz für die B undesrepublik Deutschland, 13. Aufl., 2014, Art. 14 Rn. 10.； Christian Bumke/Andreas Voßkuhle, Casebook Verfassungsrecht, 2013,Rn.1146ff； Michael Kloepfer, Verfassungrecht Ⅱ, 2010, §72 Rn.46ff. 4 按上註文獻與聯邦憲法法院實務中有，更列舉第三要件 「保障生存基礎為目的」 者，此有待於未來處理與彼所遇之相類情怳時，再行斟酌。另有不同見解者， 例如：Joachim Wieland, in：Horst Dreier, Grundgesetz Ko mmentar Bd1, 3.Aufl., 2013, Art. 14 Rn. 73ff（公法上權利是否屬憲法上財產權保障範 圍，不應以私人是否基於自身給付而取得為準，而應如同私權屬憲法上財產權 之立論依據一般， 以私人是否具備「可利用性 Privatnützigkeit」與「有處 分權 Verfügungsbefugnis」為準；私人對公法上許可雖具備「可利用性」 ，但 尚乏「處分權」者，非屬憲法上財產權保障範圍） 。 4 求權時，有時純係基於照顧弱勢等之政策及國家財政等之考 量，故僅由國家給付，而不須人民有所付出，此與私法上權 利畢竟有所不同，倘因而逕將之納入憲法上財產權之保障範 圍，進而使該法律受比例原則之拘束，對立法形成自由構成 一定程度之限制，則立法者於制定或修正法律之際，勢將有 所顧慮或猶豫，立法原意反受不當影響，似非憲法保障財產 權之本旨。 準上所述，眷改條例及其施行細則賦予原眷戶之上開各 種公法上之請求權，雖具有財產價值，但僅係國家基於照顧 軍人、軍眷或遺眷所為，原眷戶能享有該等公法上請求權， 僅肇因於其身分之具備，而非來自於其自身付出勞力、投資 或其他給付所獲致。縱將上述「基於非不重要的自身給付而 取得」之要件，從寬認定，適用上不以權利取得與自身給付 之間有相當或對價關係為必要，然原眷戶就此等公法上權利 之取得，既非屬法定俸給之列，亦不因其未領取顯不足道之 少額房租津貼補助而可認係基於自身給付而取得。更遑論司 法院釋字第 485 號解釋中曾指出： 「惟鑒於國家資源有限， 有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依 資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福 利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計 負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職 位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之 規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達 成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上 5 開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。」 等語。換言之，原眷戶取得此等公法上權利，純係出於國家 照顧其生活所為，並非「基於非不重要的自身給付而取得」 ， 核諸上開要件，自難認該等公法上請求權係屬憲法上財產權 之保障範圍。亦因而，依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之 該等公法上請求權，應不生侵害原眷戶憲法上財產權之問 題，且與原眷戶之居住自由無涉。 綜上所述，系爭規定既不涉及不同意改建原眷戶之憲法 上財產權或居住自由，自無從以其憲法上財產權或居住自由 受侵害為由，適用比例原則加以審查。 （（ （（三三 三三）） ））系爭規定僅涉及 系爭規定僅涉及 系爭規定僅涉及 系爭規定僅涉及不同意改建 不同意改建 不同意改建 不同意改建原眷戶之平等權 原眷戶之平等權 原眷戶之平等權 原眷戶之平等權，， ，，因而僅 因而僅 因而僅 因而僅 得以平等原則加以審查 得以平等原則加以審查 得以平等原則加以審查 得以平等原則加以審查；； ；；且依其規範事項之特徵 且依其規範事項之特徵 且依其規範事項之特徵 且依其規範事項之特徵，， ，，僅僅 僅僅 能作寬鬆審查 能作寬鬆審查 能作寬鬆審查 能作寬鬆審查 系爭規定既已對於不同意改建之原眷戶與同意改建之 原眷戶作差別待遇之規定，並使不同意改建之原眷戶喪失眷 改條例第五條所定得承購住宅及輔助購宅款之權益，顯已形 成對不同意改建之原眷戶之平等權之侵害，自得以平等原則 加以審查。又鑒於平等權（平等原則）旨在防止無正當理由 之差別待遇，平等原則本身是一種「空白公式 leere Form」 ， 並未提供評價標準，評價標準必須另從憲法尋得 5 ；系爭規定 又不涉及其財產權或居住自由，可資憑藉以提昇平等原則之 審查密度與標準，復基於眷改條例本具有國家照顧軍人、軍 5 Werner Heun, in：Horst Dreier, Grundgesetz Kommentar Bd1, 3.Aufl., 2013, Art. 3 Rn. 17, 32. 6 眷或遺眷生活之優惠特性，以及系爭規定旨在加速眷村改建 之立法目的（詳見解釋理由書） ，實亦無由對系爭規定是否 違憲採取嚴格之審查。故解釋理由採取寬鬆審查，認「系爭 規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與 前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原 則尚無牴觸」 ，應可贊同。 ### 4. 黃大法官璽君提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427268) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意結論，補充居住憑證性質、正當程序與民主原則三項疑慮。 > **核心主張**：本席同意系爭規定與憲法第七條平等原則尚無牴觸之結論，惟認理由未充分回應聲請書所提疑慮，爰予補充。其一，依國軍在臺軍眷業務處理辦法相關規定，眷舍居住憑證係因主管機關配住眷舍而發給，該配住關係屬管理財物之國庫行政所生私法上使用借貸關係，憑證僅為證明文件，本身不具財產價值，註銷並未侵害配住眷戶憲法上之財產權與居住自由。其二，就正當法律程序，原眷戶之權益係依眷改條例所給予之優惠，註銷並未侵害基本權，且註銷前所採之說明會、備具說明書、書面通知增列補助購宅款後搬遷選項等程序，已足確保利害關係人知悉相關資訊，不若釋字第七〇九號解釋所示都市更新之利害關係複雜，無採聽證之必要。其三，眷戶係各自與配住機關成立使用借貸關係，眷戶間並無參與他人決定之權，尚非團體，系爭規定與民主原則無涉。 > **與多數意見的差異**：本席與多數意見結論相同，差異在於認為理由書未針對聲請書所提財產權、居住自由、比例原則、正當法律程序與民主原則等疑慮逐一回應，故就上開三項另為補充論述。 1 釋字第七二 釋字第七二 釋字第七二 釋字第七二七七 七七號解釋協同意見書 號解釋協同意見書 號解釋協同意見書 號解釋協同意見書 大法官黃璽君 大法官黃璽君 大法官黃璽君 大法官黃璽君 提出 提出 提出 提出 本號解釋多數意見認中華民國八十五年二月五日制定 公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條 規定： 「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改 建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居 住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法 院裁定後強制執行。」 （九十六年一月三日修正公布將四分 之三修正為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定）對 不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶 權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸之結論，本席 敬表同意，惟就獲致前開結論之理由，未充分針對聲請書所 提疑慮回覆，尚具可資補充之處，爰提出協同意見書如后。 一一 一一、、 、、系爭規定 系爭規定 系爭規定 系爭規定不生 不生 不生 不生侵害 侵害 侵害 侵害財產權 財產權 財產權 財產權、、 、、居住自由及 居住自由及 居住自由及 居住自由及違反比例原則 違反比例原則 違反比例原則 違反比例原則之之 之之 疑義 疑義 疑義 疑義 （（ （（一一 一一）） ））眷眷 眷眷舍舍 舍舍居住憑證 居住憑證 居住憑證 居住憑證，， ，，僅係 僅係 僅係 僅係使用借貸關係之 使用借貸關係之 使用借貸關係之 使用借貸關係之證明文件 證明文件 證明文件 證明文件 按國軍在臺軍眷業務處理辦法第一百十一條規定： 「現 役軍人及遺眷、無依軍眷、經核定眷補有案者，得申請分配 2 眷舍……」 ；第一百二十一條規定： 「凡配住眷舍之眷戶，由 軍種單位建立『國軍眷舍管理表』……，並配發給眷戶居住 證……」 ，可知眷舍居住憑證係因主管機關之配住眷舍而發 給。又該配住關係係主管機關基於管理財物 1 之國庫行政而發 生，屬私法之使用借貸關係；本號解釋多數意見亦贊同此 說。是眷舍居住憑證實僅係證明配住之使用借貸關係之文 件。 （（ （（二二 二二）） ））眷舍居住憑證本身不具財產價值 眷舍居住憑證本身不具財產價值 眷舍居住憑證本身不具財產價值 眷舍居住憑證本身不具財產價值，， ，，註銷該憑證未侵害 註銷該憑證未侵害 註銷該憑證未侵害 註銷該憑證未侵害 配住 配住 配住 配住眷戶憲法上之財產權 眷戶憲法上之財產權 眷戶憲法上之財產權 眷戶憲法上之財產權、、 、、居住自由 居住自由 居住自由 居住自由 眷舍配住既為使用借貸關係，主管機關為改建眷村，本 得依民法規定，終止使用借貸關係，請求返還借用物 2 。國防 部更於六十二年八月十四日修正發布之「國軍在臺軍眷業務 處理辦法 3 」第八十六條規定： 「凡眷村眷舍奉准收回標售、 1 本院釋字第 557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供 宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職 等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時 酌情准其暫時續住以為權宜措施 。行政院基於全國最高行政機關之職責 ，盱衡國家有限資源之 分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為 必要合理之規範，以供遵循。」參照。 2 民法第 470 條、第 472 條規定參照。 配住之眷舍如係政府提供土地由眷戶自費興建，眷戶就土地部分成立使用借貸關係。其使用借 貸關係終止後，無權再使用借用之土地，應拆屋還地。 3 國防部為管理國軍眷村及眷舍，於 45 年訂定「國軍在臺軍眷業務處理辦法」 ，嗣於 86 年間修 正法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」 。 91 年間配合行政程序法之施行，廢止「國軍軍眷業 務處理辦法」 ，另定「國軍軍眷業務處理作業要點」 。 3 整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤 銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」嗣後歷次修正，皆有相 關規定 4。是早於眷改條例制定前，即有因改建而收回之規範 存在。原眷戶於接受配住之際，均得知悉主管機關有權依該 等規定，隨時終止使用借貸關係，且無何應予補償之規定。 故眷戶於主管機關因改建之必要，終止配住之使用借貸關係 4 71 年 6 月 8 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 162 條第 3 款 、75 年 6 月 30 日修正發 布之同辦法第 170 條第 3 款、78 年 6 月 26 日修正發布之同辦法第 141 條第 3 款均規定： 「凡 列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其 眷舍居住權外，應依法究辦。」 86 年 1 月 22 日修正發布之國軍軍眷業務處理辦法第 31 條規定： 「有下列情形之一者，撤銷其 眷舍居住權收回眷舍：……八、凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶 拒不搬遷者。」 關於自費興建之眷舍亦規定列為眷舍列管： 51 年 12 月 31 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 102 條規定： 「凡未配眷舍，經奉准 劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖 利…… (第 1 項)前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接 管。(第 2 項)」 57 年 5 月 27 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 92 條第 1 項規定： 「凡未配眷舍經奉 准劃撥營地，或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，房舍歸房主所有，但建地不准出賣及作租 押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」 58 年 6 月 11 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 92 條第 1 項規定： 「凡未配眷舍經奉 准劃撥營地或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，房舍歸房主所有，但不准出租，頂讓非軍人 或擅自出租他人經營商業，建地亦不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應 配合實施，不得異議。」 62 年 8 月 14 日修正發布之第 67 條第 1 項及 67 年 9 月 9 日修正發布 之第 154 條第 1 項僅將眷舍不准出租他人經營商業修正為不准出租他人經營工商業。 71 年 6 月 8 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 152 條第 1 項規定： 「凡以前奉准在眷 村範圍內公有土地上 ， 自費建築之眷舍有案者 ， 應列為公產管理 ， 不准出租頂讓或經營工商業， 建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」 75 年 6 月 30 日修正發布之同辦法第 160 條第 1 項 、78 年 6 月 26 日修正發布之同辦法第 131 條第 1 項、86 年 1 月 22 日修正發布之國軍軍眷業務處理辦法第 29 條第 1 項規定亦同。 4 時，並無依眷舍居住憑證請求補償之權益存在。亦即該憑證 係使用借貸關係之證明文件，本身不具財產上價值。系爭規 定註銷該憑證，應係終止使用借貸關係，而註銷證明該使用 借貸關係文件，此註銷未侵害其憲法上所保障之財產權或居 住自由。 （（ （（三三 三三）） ））原眷戶權益係眷改條例所 原眷戶權益係眷改條例所 原眷戶權益係眷改條例所 原眷戶權益係眷改條例所予予 予予之之 之之優惠 優惠 優惠 優惠，， ，，須符合該條例所 須符合該條例所 須符合該條例所 須符合該條例所 定要件者 定要件者 定要件者 定要件者，， ，，始始 始始得享有 得享有 得享有 得享有。。 。。非眷戶原有權益 非眷戶原有權益 非眷戶原有權益 非眷戶原有權益 系爭規定所稱原眷戶權益係指眷改條例第五條第一項 前段所定之承購依眷改條例興建之住宅及由政府給予輔助 購宅款之權益 5 。該權益係眷改條例所給予原眷戶之法定優惠 6 ，須符合眷改條例所定要件始有權享有，非眷戶原享有之權 益。系爭規定明定須原眷戶四分之三(或三分之二)以上同意 改建之眷村，其同意改建者始享有前述優惠給付，則不同意 者未符合享有上開優惠給付之要件，尚不得享有該優惠，故 註銷原眷戶權益僅係確定其不得取得上開優惠，未侵害原眷 5 眷改條例施行細則第 9 條 、 第13 條第 2 項 、 第14 條等所定同意改建之原眷戶所得享有之權益 ， 非眷改條例母法所給予者 ， 應非系爭規定所稱註銷之原眷戶權益 。 故本號解釋認系爭規定註銷 原眷戶眷改條例第 5 條第 1 項前段規定之原眷戶權益係必要之差別待遇 ， 與平等原則無違 ， 所 應檢討者，係因而亦不得領取之眷改條例施行細則第 13 條第 2 項之搬遷補助費、第 14 條之 拆遷補償費。 6 釋字第 485 號解釋： 「國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條 例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠 ， 就自備款部分得辦理優惠利率貸款 ， 對有 照顧必要之原眷戶提供適當之扶助」 。 5 戶憲法上所保障之財產權。 （（ （（四四 四四）） ））系爭規定未侵害原眷戶憲法上之基本 系爭規定未侵害原眷戶憲法上之基本 系爭規定未侵害原眷戶憲法上之基本 系爭規定未侵害原眷戶憲法上之基本權權 權權，， ，，不生 不生 不生 不生違反比 違反比 違反比 違反比 例原則 例原則 例原則 例原則問題 問題 問題 問題 系爭規定註銷不同意改建之原眷戶之眷舍居住憑證及 原眷戶權益，既未侵害原眷戶憲法上之財產權或居住自由， 又無其他基本權因系爭規定而受侵害，自不生違反比例原則 之問題。 二二 二二、、 、、系爭規定 系爭規定 系爭規定 系爭規定未牴觸 未牴觸 未牴觸 未牴觸正當法律程序 正當法律程序 正當法律程序 正當法律程序原則之要求 原則之要求 原則之要求 原則之要求 退而言之，縱認系爭規定已侵害不同意改建之原眷戶憲 法上財產權，而有審查改建過程是否踐行正當法律程序之必 要。然有關法律程序是否正當，本院釋字第七０九號解釋指 出： 「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之 種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關 之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素 綜合考量，由立法者制定相應之法定程序。」並因都市更新 之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單 元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並 因其利害關係複雜，容易產生紛爭。且於都市更新事業計畫 之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，故認 6 應由主管機關以公開方式舉辦聽證。 眷改條例第二十條第三項規定： 「原眷戶可獲得之輔助 購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段， 由主管機關以書面向原眷戶說明之。」九十六年一月三日修 正之眷改條例第二十二條增列第二項規定： 「本條例修正施 行前，經主管機關依第二十條第三項辦理改建說明會，原眷 戶未逾四分之三同意改建之眷村，經原眷戶二分之一以上連 署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項 之規定。」由該等規定可知，關於眷村改建，主管機關除以 書面說明輔助購宅款等事項外，且辦理說明會。經電詢國防 部政治作戰局軍眷服務處承辦人員，知悉說明會可分三階 段：(一)第一階段：進行改建與否之權益說明，並給予三個 月期間，考量補助內容(錢或房屋)。 （二）第二階段：邀請 技術服務廠商，針對未來改建進行規劃說明；此際，僅第一 階段同意改建者得參與，並賦予其一個月考量期間，可針對 前階段已選擇之補助內容進行變更。 （三）第三階段：改建 之細部規劃說明；此際，因已向地方政府申請相關建照，確 定改建範圍，故不得再行變更補助內容。另依原因案件之確 定終局判決記載之事實，主管機關除舉辦說明會、備具說明 7 書，對原眷戶說明同意改建與否之權益外，且於原訂同意期 限屆滿，同意人數達改建門檻後，仍以書面通知聲請人同意 增列領取補助購宅款後搬遷之選項。綜上，考量眷村改建之 實施，雖攸關重要公益之達成(眷改條例第一條參照) 7 ，惟原 眷戶之權益既係依眷改條例所給予之優惠，系爭規定註銷原 眷戶權益，並未侵害原眷戶之基本權，其為註銷前所採程 序，已足以確保原眷戶等利害關係人知悉相關資訊，並無如 本院釋字第七０九號解釋所示都市更新般利害關係複雜，權 利限制亦非直接、嚴重，無要求主管機關須採聽證程序之必 要，系爭規定尚不生違反正當法律程序原則之疑義。 三三 三三、、 、、系爭規定與民主原則無涉 系爭規定與民主原則無涉 系爭規定與民主原則無涉 系爭規定與民主原則無涉 雖謂於憲法之民主政治原則下，各種團體內部意見之形 成，應遵守多數決之原則（本院釋字第五一八號、第六二八 號解釋參照） ，且對未贊同結論之少數應予尊重，使其亦能 與多數意見共同享有相同之團體利益。惟此須為團體之一 員，對該團體之決定有參與之權，始有其適用。眷村之眷戶 係各自與配住機關間成立使用借貸關係，眷戶間並無參與他 人決定之權，尚非所謂團體，系爭規定與民主原則無涉。 7 眷改條例第 1 條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原 眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」 8 ### 5. 羅大法官昌發提出協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427269) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意主文，惟差別待遇已近懲罰，解釋方法與若干論點應商榷。 > **核心主張**：本席對解釋主文敬表同意，惟認多數意見之解釋方法與若干論點有補充或商榷餘地。眷舍之借用雖以借用契約之私法形式為之，然係為照顧國軍家庭而依相關辦法分配管理，具公法關係性質，屬以私法型態執行公法作為，不應以訂有借用契約即否定給付行政關係之存在。多數意見謂配住之終止「原不以配住戶之同意為必要」，文義上似賦予行政機關無條件之裁量空間，惟其終止仍應受平等原則及正當行政程序之拘束。就差別待遇，同意者可享眷改條例第五條及施行細則第十三條、第十四條各項權益，不同意者則完全喪失，差距甚大，原欲作為誘因之規定性質上已轉變為對不同意改建者之懲罰，立法者應審酌其他誘因或改建以外之方式。惟因「權益」並非憲法上權利、亦非社會給付性質，且改建後將眷舍配售特定群體不利國家土地永續利用，故仍認未逾憲法第二十三條之必要要件。 > **與多數意見的差異**：本席就本件是否屬「社會給付」、立法機關是否有「充分之形成自由」認有斟酌與釐清餘地，並認多數意見關於終止不以同意為必要之表述過寬。就檢討改進，除多數意見所指法益失衡與弱勢原眷戶之特別處理外，本席另建議將國家有限土地資源之永續利用列為眷改條例檢討之準則。 1 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官羅昌發 大法官羅昌發 大法官羅昌發 大法官羅昌發 提出 提出 提出 提出 本件涉及對不同意國軍老舊眷村改建之原眷戶處理方式 之公平性，以及國家資源永續利用問題。中華民國八十五年 二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條 例）第二十二條規定： 「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分 之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕 行註銷其眷戶居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移 送管轄之地方法院裁定後強制執行。」 （下稱系爭規定；現 行法將同意比例改為三分之二）多數意見認為對不同意改建 之原眷戶註銷居住憑證及權益，與憲法第七條平等原則尚無 牴觸，但就法益權衡未臻妥適之處，要求相關機關儘速檢討 改進。本席雖認為現行規定對於不同意改建之眷戶並不全然 公允，然考量本件原眷戶「權益」之性質，且眷村改建而將 新眷舍轉讓特定群體之結果對國家土地永續利用亦有不利 之影響，故對解釋主文敬表同意。然本席就本號多數意見之 解釋方法及若干論點，認有補充或商榷餘地；對立法機關應 檢討改進部分，亦有額外建議。爰提出本協同意見書： 壹壹 壹壹、、 、、本件爭議之性質及所涉憲法權利 本件爭議之性質及所涉憲法權利 本件爭議之性質及所涉憲法權利 本件爭議之性質及所涉憲法權利 一、有關公法關係遁入私法之問題 （一）國軍眷戶與國防部間，均訂有借用契約。兩者間在民 法上屬於使用借貸關係。如純依使用借貸關係而論， 國防部似可依契約之約定條件收回。然國防部興建及 提供眷村，係為照顧國軍家庭，使其無後顧之憂，故 2 國防部制定相關辦法（例如民國四十年間制定之「國 軍在臺軍眷安置辦法」 、四十五年間制定之「國軍在 臺軍眷業務處理辦法」 、八十六年間制定之「國軍軍 眷業務處理辦法」及九十一年間制定之「國軍軍眷業 務處理作業要點」 ） ，作為分配眷舍、授予相關利益及 管理眷舍等之依據，以安定國軍眷屬生活。足見眷舍 之借用，具有公法關係之性質，與單純私經濟行為之 民事使用借貸關係不同；屬以私法型態執行行政機關 應有之公法作為。故不應以眷戶與國防部之間訂有借 用契約（即「公法關係遁入私法」 ） ，而否定眷戶與國 防部之間存有給付行政之關係。本院自應以系爭規定 有無違背憲法保障人民權利意旨予以審查。 （二）就此而言，多數意見認為： 「國家機關為達成公行政 任務，以私法形式所為之行為，亦應循上開憲法之規 定（即平等權之規定） 」 （見本號解釋理由書第三段及 其所引本院釋字第四五七號解釋） 。本席敬表同意。 （三）多數意見另稱： 「軍人眷舍配住，為使用借貸性質之 福利措施（本院釋字第四五七號解釋參照） ，其終止 原不以配住戶之同意為必要」 （見本號解釋理由書第 一段） 。文義上似賦予行政機關無條件之裁量空間。 有斟酌餘地。蓋如前所述，軍人眷舍配住，雖以私法 行為形式為之，然政府並非得毫無條件「終止」其關 係。其「終止」仍應受憲法與行政法相關原則（例如 平等原則及正當行政程序）之拘束。 二、有關社會給付之立法形成空間 （一）多數意見認為： 「立法機關就各種社會給付之優先順 3 序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關 規定，有充分之形成自由，得斟酌對人民保護照顧之 需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源 為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照） 」 ， 惟仍受平等原則之拘束（見本號解釋理由書第一 段） 。就本件是否屬於「社會給付」而言，本席認有 斟酌餘地；且本席對立法機關是否有「充分之形成自 由」 ，亦認有進一步釐清之必要。多數意見認為此種 立法形成自由受平等原則之拘束，而 「國家財政狀況」 則僅為考量因素之一；本席則認為「國家財政狀況」 應為立法形成自由之重要限制條件。 （二）就本件是否屬於「社會給付」而言：本席認為，社會 給付措施係指針對特定社會弱勢族群或其他須救助 者所為之給付（如高齡、身心障礙、遺族、疾病與健 康、生育、職業傷害與職業病、失業、貧苦家庭與未 成年者、國民住宅所為之給付） 。本件情形，得享眷 改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條各 項權益者，並非均為弱勢或須救助之一般社會大眾， 而係限於有一定工作身分者；雖眷改條例第一條規定 之立法目的在「提高土地使用經濟效益，興建住宅照 顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵， 保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並 改善都市景觀」 ；其目的似有照顧中低收入戶之意 旨；然得享眷改條例及其施行細則所列各項權益者， 並非僅限於中低收入戶。故本件所涉各項權益之給 付，屬於針對特定身分者而為之補助；其性質雖屬範 圍較大之「給付行政」事項，但非「社會給付」之性 4 質。眷改條例及其施行細則所賦予原眷戶權益之此種 性質，在審查平等權受侵害時，自應納入利益權衡之 考量。 （三）就立法形成空間而言：本席認為，某項給付縱屬社會 給付措施，其立法之形成，除受平等權之限制外，亦 應嚴格受 「代際正義」 （ intergenerational justice ） 或 「代 際衡平」 （ intergenerational equity ）之約束；更何況非 「社會給付」性質之給付行政事項，自更應受此約 束。本席於本院釋字第七一七號解釋所提意見書曾表 示，代際正義亦應適用於經濟與財政層面，以避免因 本世代濫用資源，造成後世代不當之財政負擔或負 債。由憲法解釋而言， 「代際正義在憲法上縱尚非憲 法具體列舉之基本權，最少具有極高之公益性質。在 進行憲法第二十三條所規定以增進公共利益而限制 憲法上自由權利之必要性之審查時，自應對代際正義 賦予較高之權重。」 （見本席於釋字第七一七號解釋 所提協同意見書）由立法形成而言，代際正義，亦應 作為立法者在決定各種給付的重要衡量標準。本院釋 字第四八五號解釋亦謂： 「鑒於國家資源有限，有關 社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況， 依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關 係」 。 .其雖未明示代際正義之概念，然要求本世代避 免濫用資源之意旨，已溢於言表。以本件情形為例， 國家土地為有限且珍貴之資源，立法者自應以代際均 衡之方式為利用與配置；眷村土地固然應予活化而為 適當利用，以提高其經濟效益，然如係以建屋並將新 眷舍所有權移轉之方式將利益授予特定群體，將使土 5 地資源逐批喪失，並因而使後世代原應享有之國家資 源，產生無法回復之減損結果（包括未來之軍人及其 眷屬將漸無可以借用之眷舍） 。本席對於立法機關將 可能枯竭或無法回復之資源，轉讓特定群體之立法形 成自由範圍，尚有相當保留。 三、本件所涉憲法上權利 （一）本件涉及平等權：國軍老舊眷村原眷戶因不同意改建 而受有不利之差別待遇，故涉及侵害平等權之問題； 詳後述。 （二）本件未涉及適足居住權：本席在本院釋字第七０九號 解釋所提出之意見書強調國際公約下「適足居住權」 保護之重要。然本件情形與居住雖有間接關聯，但主 要爭點並非在於人民因遭政府驅離家園而使其適足 居住權受侵害；本件爭點毋寧在於不同意改建之原眷 戶是否可以享有與同意改建之原眷戶相同之各項優 惠給付之問題。 （三）本件亦未涉及憲法上之財產權：憲法第十五條規定， 人民財產權應受保障。其所稱財產權之範圍，顯不限 於私法所規定之物權與債權及若干公法所創設之智 慧財產權，而應包括人民所擁有具經濟價值之其他財 富（見本席於本院釋字第七０六號解釋所提意見 書） 。然所謂具有經濟價值之其他財富，須屬人民具 有相當之法律上基礎得據以請求或排除他人侵害 者。如非法律上得據以請求或排除侵害者，縱使人民 有受給付之可能性，應不屬憲法第十五條財產權保障 之範圍。本件情形，眷改條例第五條及其施行細則第 6 十三條與第十四條對於同意戶所賦予之「權益」 ，經 濟價值雖高（原眷戶之利益可能達新台幣數百萬 元） ，但眷改條例第二十二條對此係稱「原眷戶權 益」 ，而未規定為「原眷戶權利」 。亦即，立法者已對 此等給付定性為「非法律上權利」 。原眷戶並不因眷 改條例之規定，而對國家取得請求給付之公法或私法 上權利。從而，此種「權益」受憲法保護之價值較低。 如後所述，此種權益，僅受憲法平等權之保障。 （四）本件涉及民主原則之疑慮較低：論者或謂，依民主原 則，贊成與反對之投票，僅能作為民主程序議決事務 之方式，而不應作為賦予利益或課以不利益之基礎或 標準；投票反對者不應因其投票態度而受不利對待之 結果。此項論點適用於應以民主決議之事務，固有其 正當性；然如適用於給付行政事項，恐過度簡化問題 之性質。給付行政事項，應以較細膩之平等權審查標 準審查其合憲性，較能反應在何種條件與何種程度 下，差別待遇將缺乏正當性。 貳貳 貳貳、、 、、平等權之審查 平等權之審查 平等權之審查 平等權之審查 一、平等權之解釋應納入「必要」要件之審查 （一）多數意見持本院以往見解，採兩步驟之審查方式。亦 即，法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取 決於該法規所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採 取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度 之關聯性（見本號解釋理由書第一段） 。故第一步驟 視受審查之法規目的是否合憲；第二步驟則視分類與 目的之達成是否存有一定程度關聯。而何種程度之關 7 聯始符合所謂「一定程度之關聯」 ，則視所涉權利及 公共利益之重要性而決定。如涉及極重要之公共利 益，則手段與目的間應具有極高度關聯。如涉及違反 憲法所保障之重要權利，則應使差別待遇之規定， 「受 較為嚴格之審查；除其目的須係合憲外，所採差別待 遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始合於平等原 則」 （見本院釋字第六九六號解釋） 。然就本件而言， 僅涉及眷村改建補償與補助之給予，故如該分類標準 及所採手段與目的兼具合理關聯，即與平等原則無違 （見本號解釋理由書第一段）。 （二）本席認為，多數意見所採兩步驟之審查方式並不適 當。蓋採兩步驟審查，將導致「全有與全無」之結果； 亦即，一旦認定手段與目的之間有 「合理關聯」 或 「實 質關聯」或「高度關聯」 ，原則上即認定不違憲；而 不再斟酌因歧視所影響人民權益之程度，以及是否可 以較不歧視之方式，以降低或消除違憲程度。或有認 為：平等原則與其他自由權利不同，自由權受到限制 時，其所犧牲的「量」是否適當，可以憲法第二十三 條之規定加以檢視；而平等原則較屬「質」的問題， 故平等原則的保障較屬絕對而不可限制，故只要符合 「實質平等」 ，即屬平等，而不會有差別待遇是否合 理的問題。本席認為憲法第二十三條仍應作為平等權 或平等原則審查的基礎。理由在於所謂「實質平等」 ， 應係經過利益衡量之後，確認縱使形式上有不平等之 情形，然仍認為並未違反平等原則。換言之，認定某 一法規或制度縱使形式上不平等，然仍符合「實質平 等」 ，係經過利益衡量後所導致的結論。而利益衡量 8 的基礎應在於憲法第二十三條的規定。且憲法第二十 三條謂「以上各條所列舉之自由權利，除…所必要者 外，不得以法律限制之。」依該條所示，倘某一法規 或制度係對憲法權利（包括第七條平等權）的限制或 剝奪，均應依該條所揭示之標準予以檢驗（見本席於 本院釋字第六九二號解釋所提出之意見書） 。故本席 認為，違反憲法第七條規定之差別待遇究竟有無正當 理由，仍應依憲法第二十三條之必要要件予以檢視。 二、平等權之適用，不限於憲法上權利 （一）憲法第七條規定： 「中華民國人民，無分男女、宗教、 種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」此規定一 方面可以作為一項憲法上的重要原則，以確保人民所 應擁有之「憲法上其他權利」 ，得以平等的方式享有。 另一方面，該條雖未使用「權利」一詞，然其規定在 憲法第二章「人民之權利義務」中的第一個條文，顯 然憲法亦承認其為一項獨立且重要的基本權利。憲法 第七條之規定除可確保人民以平等之基礎享有「憲法 上其他基本權利」之外，如涉及「非憲法上的權利或 利益」 ，該條規定亦可使人民獲得憲法上平等權的保 障。故承認其為獨立的權利，有其實質功能。例如， 國家究應採何種社會給付之福利措施以保障人民生 存與生活，應有裁量餘地；故採行福利措施之內容， 原則上並非屬於人民得直接請求之憲法上權利；然倘 其措施係以歧視方式實施，則人民非不得針對該措施 主張憲法第七條之保障。我國憲法就此部分，與國際 人權公約之規定方式不同。例如世界人權宣言 （Universal Declaration of Human Rights ）第二條係規 9 定「人人有權享有本宣言所載之一切權利與自由，而 不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見 解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何 區別。 ……」 （ Everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth in this Declaration, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, nat ional or social origin, property, birth or other status... ）換言之， 僅該宣言所列之權利與自由，始為該條平等權保障之 範圍。經濟、社會與文化權利國際公約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ）第 二條第二項及公民與政治權利國際公約 （International Covenant on Civil and Political Rights ）第二條第一 項，亦有類似結構。我國憲法有關平等權之規定內容 與結構既與國際公約不同，自應依憲法文義與架構解 釋，使其保護範圍較為周延（包括人民在憲法上權利 之平等享有，以及在非憲法權利上之平等享有） 。 （二）多數意見亦認國家為達成公行政任務，以私法形式所 為之行為，以及立法機關各種社會給付，均應遵守憲 法第七條之規定（見本號解釋理由書第一段） 。而不 限於憲法上其他權利之享有，始應遵守平等原則。就 此而言，本席敬表贊同。 三、平等原則審查之步驟及本案應有之解釋 （一）審查平等原則之第一步驟應在確認有無差別待遇：憲 法第七條雖未界定「一律平等」的涵意，然該條的重 點，應在比較人民在相同或類似的情形下，是否受到 10 相同或不同的待遇。故該規定所規範的差別待遇，應 包括二要件：其一，必須被比較的情形為「相同」或 「類似」 。其二，必須人民所受之待遇有所差異（亦 即有法令上之差別待遇或有事實上之差別待遇） 。本 件中相比較的兩種情形顯然「類似」 ，且不同意改建 與同意改建之原眷戶兩者所受待遇的確有所差異。蓋 得享眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十 四條各項權益及不得享有此等權益者，均為原眷戶； 其作為眷改條例所欲處理之國軍老舊眷村住戶之身 分，並無不同。雖原眷戶得享權益與否係因是否同意 改建使然，然此程序差異（即同意改建與否之差異） ， 應不影響不同意之原眷戶遭差別待遇之事實。 （二）審查平等原則之第二步驟應為依憲法第二十三條檢 視，以確定其是否有正當性：本席曾於本院若干解釋 所提意見書中，多次論述憲法第二十三條「以上各條 列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急 危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不 得以法律限制之」 之規定，應有之論述方式。簡言之， 在憲法第二十三條下，任何限制或影響憲法權利的措 施，應先確認有無為「防止妨礙他人自由、避免緊急 危難、維持社會秩序或增進公共利益」之情形。在通 過此項檢視之後，則應進一步依第二十三條所規定 「必要」之要件，進行檢視。而「必要」與否的認定， 則須衡量與平衡各種相關因素，包括某種規範「所欲 防止妨礙的他人自由」 、 「所欲避免的緊急危難」 、 「所 欲維持的社會秩序」或「所欲增進的公共利益」的相 對重要性、該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢 11 獻或功能，以及該規範對憲法上權利所造成限制或影 響的程度。在權衡與平衡此等因素之後，憲法解釋者 應進一步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」 的措施存在。 （三）就系爭規定差別待遇所欲增進之公共利益而言：眷改 條例第一條提及老舊眷村改建之目的在於「提高土地 使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及 志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地 方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」 ；而系 爭規定之目的，則在於「加速凝聚共識，並據以要求 按期搬遷，達成地使用之最佳經濟效益」 （見本號解 釋理由書第三段） 。故其似確有公共利益存在。然如 前所述，眷村改建雖可活化土地利用，但其作法係將 改建之房屋以甚低價格轉讓特定群體，使土地資源逐 批喪失，並因而使後世代原應享之國家資源產生無法 回復之減損之結果。由此而言，現行老舊眷村改建制 度本身之公共利益並非明顯；且有代際均衡之疑慮。 （四）就系爭規定所形成的差別待遇對於所擬達成的目的可 以提供的貢獻或功能而言：由於系爭規定有「加速凝 聚共識」以「達成土地使用之最佳經濟效益」之功能 （見本號解釋理由書第三段） ，故其對所擬達成之立 法目的，確可以提供一定之貢獻。 （五）就系爭規定所形成的差別待遇對憲法上權利所造成限 制或影響的程度而言：如前所述，本件情形，享眷改 條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條所賦 予同意戶者，僅係憲法保護之價值較低之「權益」 ， 12 而非賦予「權利」 。不同意改建之原眷戶「縱使」原 應享有此項「權益」 ，然其亦非憲法上財產權。且此 項「權益」之賦予對象，並非弱勢或須救助之一般社 會大眾，而係限於有一定工作身分之群體；故各項利 益，並非「社會給付」之性質。系爭規定之差別待遇， 對不同意之原眷戶「憲法上權利」所造成限制或影響 的程度，較不明確。 （六）就客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在 而言：本席認為，國家以提供誘因之方式促使人民為 符合政策之決定或行為，固有其正當性；但如其誘因 之機制已經轉換為對不配合政策者之處罰，則可能輕 重失衡。本件情形，對同意與不同意改建之原眷戶所 形成差別待遇之程度甚大；同意者得享眷改條例第五 條及其施行細則第十三條與第十四條各項權益（其金 錢價值可能高達新台幣數百萬元，已如前述） ；不同 意改建者則完全無法享有此等權益。故系爭規定本欲 作為鼓勵原眷戶同意改建之誘因，但其性質上已經轉 變為對不同意改建者之懲罰。立法者實應審酌其他誘 因或以改建以外之其他方式，達成眷改條例所擬促進 之土地使用經濟效益、照顧原眷戶及中低收入戶等之 目的；而非以類似懲罰之方式達成促使老舊眷村改建 之目標。 （六）綜合而言，本席認為，系爭規定對於同意與不同意改 建之原眷戶之待遇差異過大，且對其有類似懲罰之效 果，對不同意改建之原眷戶，確有不盡公允之處；然 基於原眷戶之「權益」並非憲法上權利，且亦非社會 給付性質，且眷村改建之後將眷舍轉讓之結果，對國 13 家土地永續利用亦有不利之影響，故本席認為系爭規 定所形成之差別待遇並未逾越憲法第二十三條之必 要要件。 多數意見另比較不同意改建之合法原眷戶完全喪失 前述「權益」與違占建戶所可享有之拆遷補償，認有 法益失衡；以及就真正弱勢之極少數原眷戶未有特別 處理，認有檢討改進餘地，本席敬表同意。真正弱勢 之原眷戶，確為立法者應特別照顧之對象。 更重要者，依眷改條例將眷村改建後將眷舍配售予特 定群體，故對國家有限土地資源之永續利用，有不利 影響（包括將來之軍人及其眷屬亦將漸喪失借用眷舍 之機會） ；國家資源永續利用既屬立法裁量之限制條 件，立法者自應作為眷改條例檢討改進之準則。 ### 6. 黃大法官茂榮提出不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427270) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：眷舍配給係勞務之對待給付，全有全無設計違反民主與比例原則。 > **核心主張**：本席不能贊同系爭規定與憲法第七條平等原則尚無牴觸之見解。國軍眷舍之配給以任職關係為前提，依雙方明示或默示之約定，其存續得延續至任職關係終止之後，具後契約效力；論諸實際，眷舍配給乃軍人擔任軍職提供勞務之對待給付，此由國家對未受配住者發給房租津貼可以為證。就此重要待遇採國家「任意予之，任意奪之」之價值立場，在雙方勞務給付關係之規範規劃上利益權衡顯失均衡，在國家為當事人一方時尤應避免強勢一方片面主導權利義務內容之形成。就比例原則，在「同意」與「不同意」之單一構成要件下，其法律效果應避免「全有」或「全無」之設計；自權益之全有至全無間有足夠緩和設計之迴旋空間，沒有一下子推向極端全無之必要性與正當性。 > **與多數意見的差異**：多數意見以國軍眷舍配給之法律性質為使用借貸為出發點推出合憲結論，本席則認該定性未顧及配給係勞務之對待給付及其後契約效力。多數意見認差別待遇與平等原則尚無牴觸，本席則認「不同意即全無」之效力連結既與民主原則不符，亦與比例原則不符，且在司法實務上不可輕易論斷手段與目的之合比例性，否則比例原則將淪為空泛。 1 釋字第七二七號解釋不同意見書 釋字第七二七號解釋不同意見書 釋字第七二七號解釋不同意見書 釋字第七二七號解釋不同意見書 大法官黃茂榮 大法官黃茂榮 大法官黃茂榮 大法官黃茂榮 提出 提出 提出 提出 本號解釋多數意見認為：「中華民國八十五年二月五日 制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十 二條規定：『規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同 意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷 舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地 方法院裁定後強制執行。』（九十六年一月三日修正公布將 四分之三修正為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定） 對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原 眷戶權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸。」本聲 請案之法律事實，涉及國軍眷舍配給之法律性質及其權益之 憲法保障、民主原則之適用的效力極限、平等原則及比例原 則之實踐等重要憲法問題，攸關國軍之住的照顧權益。對於 就改建未為同意之表示者，系爭規定之規範內容為：「主管 機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房 地」。本號解釋，以國軍眷舍配給之法律性質是使用借貸為 出發點，認為該規定 「與憲法第七條之平等原則尚無牴觸」 。 對該解釋意旨，本席不能贊同，爰提出不同意見書，敬供參 考： 一一 一一、、 、、國軍眷舍配住關係定性之檢討 國軍眷舍配住關係定性之檢討 國軍眷舍配住關係定性之檢討 國軍眷舍配住關係定性之檢討 國家機關或公營事業機構與一個軍人先有任職關係，才 有配給眷舍的關係。眷舍之配給的發生，以該任職關係之存 在為前提。依雙方之明示或默示之約定，該配給關係的存續 2 期間，得延續至該任職關係終止後，並不必然隨其任職關係 之終止而終止。相對於任職關係，其相隨之配給眷舍的關係 在任職關係終止後，有後契約效力。這與退休給付之於任職 關係，有後契約效力類似。鑑於如無任職關係之締結及依該 任職關係而為服務在先，即無眷舍之配給，所以論諸實際， 眷舍之配給在本聲請案，為軍人擔任軍職，提供勞務之對待 給付。此由國家對未受眷舍之配給者，發給房租津貼可以為 證 1 。 然雖無法律之明文依據，最高法院向來認為，國家機關 2 或公營事業機構 3 將宿舍配給其員工之法律關係是民法上之 1 勞動基準法第二條第三款將工資定義為： 「謂勞工因工作而獲得之報酬，包括 工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼 及其他任何名義之經常性給與均屬之。」依該定義，亦將「以現金或實物等方式 給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與」論為工資。其意旨在於：防止 雇主利用各種可能之名目，規避勞動基準法關於工資之保障的規定。行政院勞工 委員會七十八年一月十日勞動二字第０００三二號函： 「省府印刷廠 78.7.1. 起配 合公教人員調整待遇案，將員工房租津貼併入專業加給項目發給，每月四百元， 但有部分住公有宿舍者，每月須再行扣回四百元，其退休金平均工資計算應否包 括房租津貼在內乙案，可依勞動基準法第二條第四款規定辦理。」行政院勞工委 員會九十六年四月十三日勞保二字第０九六０００六七八０號函： 「查勞工保險 之投保薪資總額係以勞動基準法第 2 條第 3 款規定之工資為準，勞工保險條例施 行細則第 32 條第 1 項定有明文。故勞動基準法 、勞工退休金條例 之工資，與勞 工保險條例 之月投保薪資之定義，三者均相同。依勞動基準法第 2 條第 3 款規定， 工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計 件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。 亦即無論給與之名稱為何，只要具「勞務對價」性質，均為勞動基準法之工資 ， 應計入月投保薪資總額內。本案有關工資疑義，仍請就廢棄物回收工作是否屬清 潔隊員本職工作之法定職掌事項，回收廢棄物之變賣所得金額是否為勞雇雙方合 意之勞動契約內有「勞務對價」性質之工資，如經查明上開事項，勞雇雙方均認 為廢棄物變賣所得金額為勞動基準法所謂之工資，則應計入勞工保險投保薪資總 額。」 2 最高法院七十九年度臺上字第二六七二號民事判決：「因任職關係獲准配住之 房屋，係屬使用借貸之性質，如已離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完 畢。」 3 最高法院七十九年度臺上字第一五五五號民事判決：「按公營事業機構於實施 單一薪給制後，已將對於員工之各項津貼，包括房租津貼，納入薪津之中，則借 3 使用借貸關係 4 ，而不認為是其給員工之服勤待遇的一部分 5 。不過，縱使認為是使用借貸關係，其存續效力或保障不應 當是：與一般使用借貸相同，在借貸未定期限，亦不能依借 貸之目的而定其期限的情形，貸與人得隨時請求返還借用 物」（民法第四百七十條）；或縱使定有期限，貸與人因不 可預知之情事，自己需用借用物者，得終止契約（第四百七 十二條第一款），其是否因正當事由而有收回之必要，亦非 所問（最高法院八十五年度台上字第一二二號民事判決）。 國軍眷舍之配給，依其實質，既以國軍之任職關係為基 礎，因任職關係而發生，即具有「勞務對價」性質。不應在 形式上，透過將之獨立於任職關係之外，定性為使用借貸， 便弱化國軍眷舍配給利益之權利地位，以致如解釋理由書第 三段認為： 「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施 （本院釋字第四五七號解釋意旨參照） ，其終止原不以配住 戶之同意為必要。」使國軍眷舍之配給關係成為一種可以隨 時恩義兩絕的打賞，了無法律地位與保障。 用宿舍之員工自不得支領房租津貼，而應由薪津中扣除，所謂扣收宿舍使用費， 實即不給予房租津貼之意，並非使用宿舍之對價。」 4 最高法院四十四年度臺上字第八０二號民事判例： 「因任職關係獲准配住系爭 房屋，固屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業 已完畢，按諸民法第四百七十條之規定，被上訴人自得據以請求交還系爭房屋。」 最高法院五十八年度臺上字第七八八號民事判例： 「貸與人因不可預知之情事自 己需用借用物者，得終止契約，為民法第四百七十二條第一款所明定。本條之適 用，不問使用借貸是否定有期限，均包括在內。所謂不可預知之情事，指在訂立 使用借貸契約以後所發生之情事，而非訂立契約時所能預見者而言。而所謂自己 需用借用物，祇須貸與人有自己需用借用物之原因事實為已足，其是否因正當事 由而有收回之必要，不必深究。」 5 最高行政法院一０二年十月份第二次庭長法官聯席會議決議，亦認為「此配住 關係為行政機關基於管理財務之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作 用」 。該決議文雖未指明係使用借貸關係，惟其決議之論理基礎係建立在使用借 貸關係之上，該次決議法律問題之討論可資參照。 4 將眷舍配住關係定性為民法上之使用借貸關係，從而剝 奪其應受法律保護之權利地位，弱化為只是一種「福利措 施」。並以該論點為基礎，認為其終止原不以配住戶之同意 為必要，實際上，亦即認為，其剝奪，不需要理由，國防部 可以任意為之。既得任意為之，國防部在為剝奪時，也便既 不需要理由，也無義務補償。因此，眷舍配住戶自然也不能 請求救濟。本席認為這是在相似於特別權力關係的背景下所 持之法律見解。認為基於其上下服從關係，受命令的下屬， 僅能無條件服從，下屬之利益縱使因此受到減損，亦無救 濟，特別是不能享有司法救濟。 然參酌眷改條例第五條第一項：「原眷戶享有承購依本 條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死 亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由 其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」眷戶享有之承 購及輔助購宅款為具有財產價值之權益既然有得繼承性，自 應解釋為：該等權益依該項規定，立法機關已明文肯認其權 利地位，應定性為受憲法第十五條所保障之財產權。不應再 沿襲向來實務，將之定性為使用借貸的見解，否認其應受保 障之權利地位。不得隨意，據微不足道的事由，註銷其眷舍 居住憑證及原眷戶權益，收回該房地。真有正當理由，要註 銷其眷舍居住憑證及權益，應給予正當法律程序之保障及相 當補償，以符憲法第十五條關於財產權之保障的規定。 雖然「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意 改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍 居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方 法院裁定後強制執行」為系爭規定所明定。但系爭規定之內 5 容顯然是以使用借貸為基礎，其論據終究與同條例第五條之 規定意旨相衝突。實務將眷舍配住關係定性為使用借貸關 係，以及系爭規定之規範內容，與立法機關在第五條第一項 明文表示之見解，既有衝突，自當予以檢討，以除去規範上 之矛盾。不適合在未經體系檢討的情形下，便一仍舊慣，否 認眷舍配住權益之權利地位。 按從軍為死生以赴之許諾，國家期待於軍人者為：不怕 死，要其隨時有義無反顧，為國犧牲的慷慨壯志。是則，國 家對其食衣住行應當有如何之照顧，方能使其無後顧之憂？ 今國家決絕提出「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利 措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以 配住眷戶之同意為必要」 （解釋理由書第三段參見） 。對比該 期待與該決絕，其反差，不覺令人神傷！ 二二 二二、、 、、住戶同意權乃民主原則之展現 住戶同意權乃民主原則之展現 住戶同意權乃民主原則之展現 住戶同意權乃民主原則之展現 國軍老舊眷村為國軍及其家眷生活與終老之鄉。是親情 及友情匯集之社區。當其因為老舊而必須改建，在以全體同 意的方式為決議，有不能操作之情形時，自然應當循多數決 的民主方式為之。系爭規定，關於規劃改建之眷村，其原眷 戶有三分之二以上同意改建者，得辦理改建之規定，可謂本 於民主原則而為規定。 無論將眷舍配住關係，定性為使用借貸關係或財產權， 當公共事務事涉及之人數達到不再適合以全體同意為決議 方法之程度，而退而求其次，由法律規定，於一定範圍內之 人，以一定比例以上多數之同意，來決定與住戶有關之公共 事務時，這是民主原則的適用。這固為一般接受之決議方 6 法，然適用民主原則的結果，其效力，極其量應僅止於要求 少數服從多數，少數與多數享有的權益（在項目上）應該相 同，數量的計算標準，亦當一致，不應該使少數不同意者原 享有之權益產生失權的效果。這才符合民主原則之運轉的規 則。系爭規定「原眷戶有三分之二以上同意」之構成要件， 只能提供改建之正當性，不能提供註銷不同意者之居住憑證 及原眷戶權益的論理基礎。是故，不同意改建之眷戶，應仍 得享有上開相同權益。眷改條例第二十二條第一項規定， 「對 不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及 原眷戶權益，收回該房地」。其效力之連結顯然超過民主原 則僅得要求少數應服從多數的限度。其利益的權衡，以及要 件與效力之連結，有失均衡。 三三 三三、、 、、少數不同意眷戶權益之平等保障 少數不同意眷戶權益之平等保障 少數不同意眷戶權益之平等保障 少數不同意眷戶權益之平等保障 本號解釋多數意見認為，系爭規定對不同意者，註銷其 居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，係為了促進老舊眷 村改建整體執行進度，並據以要求按期搬遷，達成土地使用 之最佳經濟效益，具有維護公共利益之重要目的；且所有原 眷戶均有相同機會取得相關權益，並明知不同意將無法獲得 相關權益，而認為該手段有助於目的之達成，並具有合理關 聯而與平等原則尚無牴觸。然這只是一種主張，尚未清楚論 述其手段與目的間之必要性的關連。蓋關於改建條件，眷戶 並無參與決定的權利，而僅有表示同意與否的機會。既然如 此，其所謂有三分之二或四分之三之同意的表示，對於主管 機關而言，僅具有民意調查的機能，對於眷戶並無共同決定 的意義。是故， 「註銷其居住憑證及原眷戶權益之差別待遇」 7 之手段，是否為達成眷村改建目的之必要且最佳經濟手段， 特別是否為對於眷戶權益限制之最小侵害手段，因未經具體 論證，而有理由不備的問題。 按目的並不能絕對合理化手段。為達到國軍老舊眷村快 速改建之目的，在手段之選擇上，除系爭規定所定「對不同 意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷 戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制 執行」之懲戒性手段外，承認原先不同意改建者，得享有與 同意改建者相同之權益之較緩和的手段，是否就不能達到相 同之目的，解釋理由中未為正反論證之推敲。何況，在三分 之二以上同意改建時，依少數服從多數之民主原則，如前所 述，在立法上，極其量只能賦予改建之正當性，但並沒有提 供「逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益」之論理基礎， 應予檢討。 四四 四四、、 、、國軍眷舍之信賴保護 國軍眷舍之信賴保護 國軍眷舍之信賴保護 國軍眷舍之信賴保護 即使如多數意見所採，將眷舍配住關係定性為使用借貸 關係，對於不同意改建之眷戶的權益保障，亦應有信賴保護 原則之適用。國軍為國家出生入死，難以期待其有軍事以外 之謀生所需的專長。是故，國家有照顧國軍生活之義務，其 中包括提供宿舍予其居住。當眷舍配住之關係已長達數十年 之久，雙方即已建立相當之信賴關係，認為國家有繼續以配 住之眷舍照顧軍人本身及其子女之住居的義務。 當國軍對於國家之照護義務已產生信賴關係時，且對於 不同意者給予相同權益，不致於因而對國家產生財政困難之 情形下，給予不同意改建者，得享有與同意改建者相同之權 8 益的緩和手段，當亦能達到相同之目的。因此為達成加速老 舊眷村改建之目的，並不能正當化以眷戶同意改建與否，作 為註銷其居住憑證及原眷戶權益之懲罰性差別待遇的正當 理由。 食衣住行為生活之大要。其中並以「住」的需要所占之 財務負擔的份額最大。所以，就似此重要待遇，在規範立場 上，採國家可以，「任意予之，任意奪之」的價值立場，在 雙方勞務給付關係之規範規劃，其利益權衡顯失均衡。這在 國家是當事人之一方的情形，尤應避免。其理由為：在雙方 關係之發展，最忌諱的是強勢的一方，片面主導雙方關係之 權利義務內容的形成。參諸「契約一般約款」及獨占事業濫 用事場地位之禁止規定，皆本此意旨。如果國家不細體此中 道理，由國家機關主導之各種法制及其運作，便難免漸漸向 不公平的方向發展。其結果，人民在生活與職業活動之各種 經驗中，倘發現其所遭遇之情境如是，而不能獲得應有之救 濟時，必將對國家應是正義之化身的信念產生懷疑，進而集 體沮喪，漸漸失去眾志成城的動能。 五五 五五、、 、、註銷其居住憑證及原眷戶權益是否符合比例原則 註銷其居住憑證及原眷戶權益是否符合比例原則 註銷其居住憑證及原眷戶權益是否符合比例原則 註銷其居住憑證及原眷戶權益是否符合比例原則 在「同意改建」及「不同意改建」之單一構成要件，除 其法律效力之連結，要避免「全有」或「全無」之設計外。 對於「不同意改建」，連結「全無」的效力除與民主原則不 符已如前述外，亦與比例原則不符。其理由為：從權益之全 有，至權益之全無間，有足夠之緩和設計的迴旋空間，自比 例原則出發，沒有一下子即從全有，推向極端之全無的必要 9 性與正當性。 好的法律制度，要盡可能與人為善，體諒規範對象面對 僵硬法制可能遭遇的困難，不要輕率將其逼入絕境。推敲可 達成目的之諸多可能手段中，所規定者，是否已是對於人民 引起損害最小的手段，是比例原則要求於行使公權力者，應 遵守之利益的權衡過程，是法制人性化之根本所在。在司法 實務上不可輕易論斷，手段與目的間之合比例性，而應嚴肅 的處理。否則，比例原則在司法實務上將會演變為一個空泛 的原則，了無實效性。 ### 7. 葉大法官百修提出不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427271) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：多數意見僅審平等權而迴避其他基本權，合憲論理薄弱難昭眾信。 > **核心主張**：違憲審查機關認定違憲時固可就違憲事由擇一認斷，然於認定合憲時則應排除任何可能違憲之情形。本件合併十五件聲請（十三件人民聲請、兩件法官聲請），分別自不同基本權觀點論述，涉及生存權、財產權、居住遷徙自由乃至適足居住權等重要議題，多數意見卻僅從平等權一端切入而一筆帶過，對其餘諸多指摘毫無回應。受理程序要件說理含渾且有裁判脫落，諭示檢討事項龐雜，更凸顯違憲疑義。實體上，系爭規定對不同意改建之眷戶既未給予補償，亦未透過正當法律程序，美其名為加速改建之必要手段，實際上形同制裁或懲罰，導致其財產權、居住自由及生存權受到過度侵害。 > **與多數意見的差異**：多數意見對平等權以外之基本權有無受侵害未置一語，本席認此將使聲請人是否得續行聲請解釋生疑慮。多數意見既於解釋文諭示相關機關檢討改進，即應認已逾越必要合理之範圍，卻仍堅信系爭規定與憲法並無牴觸，其合憲論理過於薄弱，難昭眾信。 1 司法院釋字第 司法院釋字第 司法院釋字第 司法院釋字第七二七 七二七 七二七 七二七號解釋 號解釋 號解釋 號解釋 不不 不不同同 同同意見書 意見書 意見書 意見書 大法官葉百修 大法官葉百修 大法官葉百修 大法官葉百修 提出 提出 提出 提出 違憲審查機關對於審查是否違憲之法律或命令，於認 定違憲時，固可就違憲之事由擇一認斷；然於認定合憲時， 則應排除任何可能違憲之情形 ， 此應為事物之本質與必然之 道理。本件解釋關於國軍老舊眷村改建事項，涉及諸多歷史 因素與我國住宅政策歷來演變與未來發展趨勢 ， 甚至在憲法 層次上，關乎人民生存權、財產權、居住遷徙自由與是否有 適足居住權之保障等重要議題 ； 且本件解釋共計十五件聲請 案—十三件人民聲請及兩件法官聲請案件 ， 分別從不同憲法 基本權利保障之觀點予以論述 ， 顯見其案件之重要性與複雜 度。 然本件解釋多數意見僅從平等權保障一端切入，即稱 本件解釋審查之標的 ， 即中華民國八十五年二月二日制定公 布之國軍老舊眷村改建條例 （下稱系爭條例） 第二十二條規 定： 「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建 者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住 憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院 裁定後強制執行。」 （該規定於九十六年一月三日修正時， 將同意比例降低，其餘對於不同意改建眷戶之處理方式不 變，並增列第二項為改建說明會之程序 1 ；該程序復於九十 1 其第 2 項規定： 「本條例修正施行前，經主管機關依第二十條第三項辦理改建說明會，原眷 戶未逾四分之三同意改建之眷村，經原眷戶二分之一以上連署向主管機關申請重新辦理改建說 2 八年五月二十七日增加至三項規定 2 。原第二十二條規定及 之後修正因增列其他項次而為同條第一項規定 ， 關於不同意 改建眷戶之處理方式部分，以下併稱系爭規定） ，與憲法第 七條平等原則尚無牴觸而一筆帶過 ， 對於本件解釋十五件聲 請案聲請人其餘諸多指摘，毫無回應，選擇漠視而簡略操作 平等原則之審查 ， 完全避談是否與其他憲法基本權利保障有 無牴觸之問題，本席無法贊同，爰提出不同意見如后。 一一 一一、、 、、 受理程序要件說理含渾與裁判脫落 受理程序要件說理含渾與裁判脫落 受理程序要件說理含渾與裁判脫落 受理程序要件說理含渾與裁判脫落，， ，，諭示檢討事項龐 諭示檢討事項龐 諭示檢討事項龐 諭示檢討事項龐 雜雜 雜雜，， ，，更加凸顯違憲疑義 更加凸顯違憲疑義 更加凸顯違憲疑義 更加凸顯違憲疑義 司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定： 「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵 害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法 律或命令發生有牴觸憲法之疑義者」 ，得聲請解釋憲法。是 以人民向本院聲請解釋憲法 ， 就其憲法上所保障之權利予以 指明，或本院大法官經認定所為聲請涉及憲法權利受有侵 害。 （（ （（一一 一一）） ））平等權以外其他 平等權以外其他 平等權以外其他 平等權以外其他基本權 基本權 基本權 基本權利有無 利有無 利有無 利有無受侵害未置一語 受侵害未置一語 受侵害未置一語 受侵害未置一語，， ，，致致 致致 生本件 生本件 生本件 生本件聲請人是否可續以聲請本院解釋 聲請人是否可續以聲請本院解釋 聲請人是否可續以聲請本院解釋 聲請人是否可續以聲請本院解釋之疑慮 之疑慮 之疑慮 之疑慮 承前所述，本件解釋計合併十五件聲請案，各件聲請 明會及認證者，適用前項之規定。」 2 其第 2 項至第 4 項分別規定如下： 「原眷戶未逾三分之二同意改建之眷村，應於本條例中華 民國九十八年五月十二日修正之條文施行後六個月內，經原眷戶二分之一以上連署，向主管機 關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。」 「主管機關 同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於三個月內，取得三分之二以上之書 面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第一項規定辦理。但未於三個 月內取得三分之二以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」 「經主管機關核定不辦理改建 之眷村，依第十一條第一項第六款規定辦理都市更新時，原眷戶應由實施者納入都市更新事業 計畫辦理拆遷補償或安置，不得再依本條例之相關規定請領各項輔（補）助款。」 3 案聲請人所指摘系爭規定限制或侵害其憲法所保障之權 利，有憲法第七條、第十條及第十五條所保障之平等權、生 存權、財產權、居住自由等，並因此牴觸憲法第七條平等原 則及第二十三條之比例原則等主張 。 然本件解釋多數意見僅 從平等權立論，單純從系爭規定以 「同意」 與否為分類標準， 而形成不同意改建者， 「主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑 證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁 定後強制執行」之差別待遇。 按法律本就是一種分類學；立法者本就針對其目的規 範其法律適用之對象 ， 分類標準之使用即充斥於所有法律規 範之中。法律規範所為之分類，實際上有可能是權利限制之 一種手段，但也有可能就是法律規範之必然結果。本件解釋 多數意見既以軍人之眷舍配住 ， 僅為使用借貸性質之福利措 施，其終止原不以配住戶之同意為必要，因於論證所涉憲法 權利時，並未依循歷來解釋之見解，對於本件解釋究涉及何 種憲法基本權利受侵害，毫無所論。假如本件解釋多數意見 因此認定憲法第七條所定之平等權保障 ， 本身即具有憲法權 利之獨立性質，而無須依附在其他憲法權利而成為 「平等原 則」之適用，本席亦欣然樂見。 然本件解釋多數意見針對系爭規定有無侵害聲請人等 之居住自由、生存權、財產權或適足居住權等議題均未有明 確回應，則本件解釋聲請人得否據同件聲請案，再度向本院 聲請解釋憲法？本件解釋未曾解釋之部分 ， 依本件解釋作成 之程序要件應予受理後 ， 再度予以解釋？則本件解釋何以不 全盤檢視審查？令人不解。 4 （（ （（二二 二二）） ））就聲請人所 就聲請人所 就聲請人所 就聲請人所指摘 指摘 指摘 指摘違反比例原則 違反比例原則 違反比例原則 違反比例原則、、 、、正當行政程序原則 正當行政程序原則 正當行政程序原則 正當行政程序原則 以及特別犧牲補償等均 以及特別犧牲補償等均 以及特別犧牲補償等均 以及特別犧牲補償等均未予回應 未予回應 未予回應 未予回應，， ，，理由不備而構成 理由不備而構成 理由不備而構成 理由不備而構成 「「 「「違背法令 違背法令 違背法令 違背法令」」 」」 就本件解釋所涉聲請案，聲請人所為之諸多主張，本 件解釋多數意見均未予以回應 ， 於本院大法官目前採之書面 審理之程序，縱然取決於本院大法官於受理時論斷之裁量， 對於審查宣告違憲之聲請案件 ， 或許得以如此依據大法官凝 聚之多數共識，擇一作成解釋；然而在審查宣告合憲之聲請 案件，卻不得如此等閒視之，而應就可能違憲之聲請主張逐 一檢視並予回應 。 此於日後本院大法官解釋程序改以言詞辯 論後，對於聲請人所為之主張，依據行政訴訟法之相關規 定，應於斟酌全辯論意旨而為判決 3 ，否則即有構成判決不 備理由之情形而致違背法令 4 。 是以本件解釋多數意見，對於相關聲請人所主張系爭 規定牴觸憲法保障之居住自由、生存權、財產權而與憲法正 當法律程序原則及比例原則之意旨不符之指摘 ， 均未予以直 接或間接回應，又如何杜悠悠之口，令聲請人等心服？ （（ （（三三 三三）） ））解釋文 解釋文 解釋文 解釋文一方面肯認系爭規定 一方面肯認系爭規定 一方面肯認系爭規定 一方面肯認系爭規定手段與目的具有 手段與目的具有 手段與目的具有 手段與目的具有「「 「「合理 合理 合理 合理 關聯 關聯 關聯 關聯」」 」」 ，， ，，卻又就系爭規定提出多項檢討修正之諭示 卻又就系爭規定提出多項檢討修正之諭示 卻又就系爭規定提出多項檢討修正之諭示 卻又就系爭規定提出多項檢討修正之諭示，， ，， 豈非 豈非 豈非 豈非相互矛盾 相互矛盾 相互矛盾 相互矛盾？？ ？？ 既然違憲審查機關於作成合憲解釋或裁判宣告時，應 就可能違憲疑義之各項因素予以全面參酌以綜合判斷後 ， 若 認仍有諭示檢討之必要，多數即與實體爭議無涉。然本件解 3 行政訴訟法第 189 條第 1 項規定參照。 4 行政訴訟法第 243 條第 2 項第 6 款規定參照。 5 釋多數意見一方面僅就有無牴觸平等原則加以審視 ， 其餘可 能構成違憲之爭議均未論斷 ， 卻又出於與本院歷來解釋大相 逕庭的作法，而解釋文中長篇列舉系爭規定不妥之處。試 問：既已認定系爭規定有如此諸多不妥之處，應由相關機關 檢討改進，另一方面確又仍宣稱系爭規定與憲法並無牴觸， 豈非自相矛盾？ 既然系爭規定有諸多尚待檢討修正之疑義，又如何與 其所欲達成之公共利益具有合理關聯性？換言之 ， 縱使系爭 規定所為之分類標準適用合理審查基準 ， 然所謂合理審查基 準，亦非全然不為審查，或凡適用合理審查基準，其審查結 果均為合憲 。 本件解釋既然有諸多亟待相關機關檢討改進之 處，亦為多數意見所不爭，則兩者是否真如多數意見所認具 有合理關聯，豈非洞若觀火？ 二二 二二、、 、、財產權保障就是財產權 財產權保障就是財產權 財產權保障就是財產權 財產權保障就是財產權，， ，，不分重要與否與大小 不分重要與否與大小 不分重要與否與大小 不分重要與否與大小 對於本件解釋系爭規定所涉及之憲法權利保障，本席 認為屬財產權保障之範疇。 （（ （（一一 一一）） ））眷舍 眷舍 眷舍 眷舍使用 使用 使用 使用之法律關係 之法律關係 之法律關係 之法律關係，， ，，界定為使用借貸 界定為使用借貸 界定為使用借貸 界定為使用借貸，， ，，有待斟酌 有待斟酌 有待斟酌 有待斟酌 有關系爭規定所涉及之眷村改建爭議，原眷戶因為不 同意改建 ， 主管機關得依據系爭規定完全剝奪原眷戶所有權 益，多數意見引用本院釋字第四五七號解釋，認定原眷戶與 國家之間，係「以私法行為作為達成公行政目的之方法」 ， 亦屬 「國家為因應政府遷台初期客觀環境之需要，安置國軍 退除役官兵，照顧此等有眷榮民之生活，經由行政院國軍退 除役官兵輔導委員會將所經營之國有農場耕地配予榮民耕 種，乃對榮民所採之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權 6 利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用 借貸之法律關係。」然系爭規定所涉及之國軍眷村，其實際 眷戶使用眷舍之歷史成因與實際運作之情形 ， 是否即如同本 院釋字第四五七號解釋所處理之 「國有農場耕地配予榮民耕 種」 之情形？配住眷舍之人民，其身份是否即為榮民？或有 其他因為軍人職務關係所生之眷舍使用？眷舍之興建 、 土地 及其地上物等權利歸屬等問題 ， 是否均可與釋字第四五七號 解釋所稱 「使用借貸關係」 一律等同？假如只是使用借貸關 係，又如何於同意改建之眷戶，即可依據系爭條例第五條取 得承購住宅及輔助購宅款以及系爭條例施行細則第十三條 及第十四條規定之搬遷補助費及拆遷補償費？因此 ， 多數意 見直接援引釋字第四五七號解釋 ， 認定本件解釋系爭規定眷 舍使用屬使用借貸之法律關係，尚待斟酌。 （（ （（二二 二二）） ））憲法保障財產權之目的 憲法保障財產權之目的 憲法保障財產權之目的 憲法保障財產權之目的，， ，，在於 在於 在於 在於「「 「「實現個人自由 實現個人自由 實現個人自由 實現個人自由、、 、、發發 發發 展人格及維護尊嚴 展人格及維護尊嚴 展人格及維護尊嚴 展人格及維護尊嚴」」 」」 縱使系爭規定所涉及者，僅屬眷戶與國家之間的使用 借貸關係，然而，此種關係下所生之相關權利或利益，難道 就不屬於憲法財產權所保障之範圍？憲法第十五條僅稱人 民財產權應受保障，及至本院釋字第四００號解釋，將憲法 保障財產權之意旨，解釋為 「確保個人依財產之存續狀態行 使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第 三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」 對於財產權之保障類型，亦非以「所有權」為限。本件解釋 多數意見將眷戶使用之法律關係，界定為使用借貸，言下之 意，似否即謂眷戶對於土地或房屋既無所有權，其權利保障 之強度或範圍，即與所有權不同，但是否即因此不受憲法財 7 產權保障？既然憲法財產權保障之意旨，在於 「實現個人自 由、發展人格及維護尊嚴」 ，系爭規定對於不同意改建之眷 戶，逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地， 若房屋係眷戶自行興建 ， 對其房屋難道並無所有權？否則何 以有拆遷補償費？即便房地均非原眷戶所有 ， 難道如此一筆 勾消，不是侵害原眷戶「實現個人自由、發展人格及維護尊 嚴」 ，進而有侵害其居住自由與生存權之疑義？ （（ （（三三 三三）） ））依雙階理論 依雙階理論 依雙階理論 依雙階理論，， ，，申請配住眷舍應屬公法上請求權 申請配住眷舍應屬公法上請求權 申請配住眷舍應屬公法上請求權 申請配住眷舍應屬公法上請求權，， ，，應應 應應 受憲法財產權保障 受憲法財產權保障 受憲法財產權保障 受憲法財產權保障 對於眷舍使用，其必然是源自軍人向國家申請眷舍， 則因為軍人身分而符合一定要件申請使用眷舍 ， 將原本軍人 於各部隊機關學校以外，提供住宅供其眷屬使用，固然有其 歷史因素，如同本院釋字第四五七號解釋所稱 「係國家為因 應政府遷台初期客觀環境之需要」 ；然而，軍人宿舍之提供 與使用，無論係國家基於軍人職務關係所提供給付之一環， 或者作為使用借貸之關係，配住眷舍之申請，均須於法律規 定之一定要件下為之，本身即為公法上請求權之一種，即應 受憲法財產權之保障，至於申請配住後，其法律關係之認 定，無論是本件解釋多數意見所稱之使用借貸，抑或其他私 法關係 ， 均不影響其前階段因為公法上請求權所生之權利義 務。因此，對於此種公法上請求權，應屬憲法財產權保障之 範疇，其限制自應符合相關憲法原則如法律保留原則、明確 性原則、正當法律程序原則、平等原則及比例原則等要求。 三三 三三、、 、、系爭規定不僅侵害財產權 系爭規定不僅侵害財產權 系爭規定不僅侵害財產權 系爭規定不僅侵害財產權，， ，，更形同公權力之 更形同公權力之 更形同公權力之 更形同公權力之「「 「「制裁 制裁 制裁 制裁」」 」」 與處罰 與處罰 與處罰 與處罰 8 本件解釋多數意見認系爭規定之立法目的，在於避免 眷戶參與改建之意願不一致，影響眷村改建之整體工作，以 「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住 宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵， 保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都 市景觀。」關於國金老舊眷村之改建，於立法之初立法者有 認為應予國民住宅條例 5 一體適用 6 ，換言之，其屬於國家整 體住宅政策之一環，雖將國軍老舊眷村之改建，獨立以系爭 條例加以規範，對於其程序之要求，仍應符合憲法正當法律 程序之意旨。 （（ （（一一 一一）） ））財產權亦有正當行政程序之保障 財產權亦有正當行政程序之保障 財產權亦有正當行政程序之保障 財產權亦有正當行政程序之保障 關於財產權之限制，本院歷來解釋亦肯認有正當法律 程序原則之適用 。 尤以系爭條例第二十二條第四項亦規定有 都市更新程序之適用，系爭條例之立法目的亦承認，國軍老 舊眷村之改建，亦為改善都市景觀，則對於改建程序涉及人 民財產權，依據本院釋字第七０九號解釋，亦應有正當法律 程序之保障。憲法上正當法律程序原則之內涵，固然視所涉 基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、 決定機關之功能合適性 、 有無替代程序或各項可能程序之成 本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序，例如確 保利害關係人知悉相關資訊之可能性 ， 及許其適時向主管機 關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利等。則系爭 條例對於眷村改建之程序 ， 究竟應如何設計以符合憲法正當 5 因住宅法之制定，業於 104 年 1 月 7 日經立法院三讀廢止。 6 參見立法院第二屆第六會期國防、內政及邊政兩委員會第二次聯席會議紀錄，立法委員陳定 南之發言，立法院公報，第 84 卷第 55 期，頁 318 。 9 法律程序之要求，本件解釋多數意見則毫無所及。 （（ （（二二 二二）） ））財產權保障包括存續與價值保障 財產權保障包括存續與價值保障 財產權保障包括存續與價值保障 財產權保障包括存續與價值保障 或謂本院釋字第七０九號解釋處理是人民所有權之保 障，與系爭規定所涉及之「使用借貸」不同。然誠如本席所 言，憲法保障人民財產權應不分所有權與否之優先順序。何 況，憲法對於財產權之保障，同時包括存續保障與價值保 障，即便系爭規定所涉及之國軍老舊眷村之眷戶，其使用眷 舍之屋地均為國家所提供，然其對於屋地所增加之 「價值」 ， 似亦應為憲法財產權保障之範圍。 （（ （（三三 三三）） ））系爭規定就不同意改建之建物所有權人未給予補 系爭規定就不同意改建之建物所有權人未給予補 系爭規定就不同意改建之建物所有權人未給予補 系爭規定就不同意改建之建物所有權人未給予補 償償 償償，， ，，且逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益 且逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益 且逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益 且逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，， ，，收收 收收 回該房地並移送強制執行 回該房地並移送強制執行 回該房地並移送強制執行 回該房地並移送強制執行，， ，，形同制裁效果 形同制裁效果 形同制裁效果 形同制裁效果，， ，，有違憲 有違憲 有違憲 有違憲 法財產權保障之意旨 法財產權保障之意旨 法財產權保障之意旨 法財產權保障之意旨 綜上所述，國軍老舊眷村使用眷舍之眷戶，其使用眷 舍之歷史因素及其與國家之法律關係，均有複雜之事實背 景，無論其是否僅屬於使用借貸關係，或者系爭條例所處理 之國軍老舊眷村改建 ， 是否應一體納入國家住宅及都市更新 政策之一環，仍有待相關機關通盤檢討。然系爭條例處理既 有眷戶對於眷舍之使用 ， 即應注意避免過度侵害其居住自由 及生存權之保障，尤其基於其財產權之存續與價值保障，對 於不同意改建之眷戶 ， 系爭規定美其名為加速改建之必要手 段，實際上形同對於不同意改建之眷戶一種制裁或懲罰，既 未給予一定之補償，亦未透過正當法律程序，以降低眷戶之 間的紛爭 ， 同時避免因為逕行註銷不同意改建之原眷戶之眷 舍居住憑證及所有一切原眷戶權益，導致其財產權、居住自 10 由及生存權受到過度侵害，凡此均為本件解釋多數意見所 見，並於解釋文中加以諭示相關機關檢討改進，則當應檢討 修正已逾越必要合理之範圍 ， 而多數意見仍堅信系爭規定與 憲法並無牴觸，其合憲論理過無薄弱，實難昭眾信。 ### 8. 陳大法官新民提出不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427272) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：明示無法贊同多數意見；意見書本文落於中略之內。 > **核心主張**：本意見書可見之文字僅存首尾兩端：卷首引尼采〈自高山上〉詩句與朱天心〈想我眷村的兄弟們〉之文字，並明白表示「本席無法贊同本號」多數意見；卷末再以同一首尼采詩文為眷戶送行與祝福。可見之註腳載明，據國防部提供之資料，目前因不同意改建而遭註銷眷戶權益者有四百五十二戶，倘依眷改條例第五條給與購宅款補助，所需經費約新臺幣二十一億五千萬元。意見書本文之論證整段落在「（中略）」之內，其具體理由無從據可見文字復述。 > **與多數意見的差異**：可見文字僅表明本席無法贊同本號解釋，屬不同意見之立場；其與多數意見分歧之具體論述遭略去，無從判斷。可見註腳所引國防部之戶數與經費資料，或為衡量系爭規定所涉規模之依據，惟其在論證中之作用亦落於中略之內。 1 釋字第七二七號解釋 釋字第七二七號解釋 釋字第七二七號解釋 釋字第七二七號解釋不同意見書 不同意見書 不同意見書 不同意見書 大法官陳新民 大法官陳新民 大法官陳新民 大法官陳新民 提出 提出 提出 提出 昔日的朋友 昔日的朋友 昔日的朋友 昔日的朋友，， ，，看啊 看啊 看啊 看啊，， ，，現在你們黯然神傷 現在你們黯然神傷 現在你們黯然神傷 現在你們黯然神傷，， ，，滿懷愛與驚恐 滿懷愛與驚恐 滿懷愛與驚恐 滿懷愛與驚恐！！ ！！ 不不 不不，， ，，走吧 走吧 走吧 走吧，， ，，別憤怒 別憤怒 別憤怒 別憤怒！！ ！！你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命。。 。。 你們必須再往遙遠 你們必須再往遙遠 你們必須再往遙遠 你們必須再往遙遠、、 、、充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去 充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去 充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去 充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去！！ ！！做做 做做 為一個人 為一個人 為一個人 為一個人，， ，，你必須像獵人般 你必須像獵人般 你必須像獵人般 你必須像獵人般，， ，，又需靈巧如羚羊 又需靈巧如羚羊 又需靈巧如羚羊 又需靈巧如羚羊。。 。。 德國哲學家 德國哲學家 德國哲學家 德國哲學家 尼采 尼采 尼采 尼采 有為小孩說故事習慣的人 有為小孩說故事習慣的人 有為小孩說故事習慣的人 有為小孩說故事習慣的人，， ，，遲早會在伊索寓言故事裡發 遲早會在伊索寓言故事裡發 遲早會在伊索寓言故事裡發 遲早會在伊索寓言故事裡發 現現 現現，， ，，自己正如同那隻徘徊於鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙 自己正如同那隻徘徊於鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙 自己正如同那隻徘徊於鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙 自己正如同那隻徘徊於鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙 蝠蝠 蝠蝠。。 。。總總 總總而言之 而言之 而言之 而言之，， ，，你們這個族群正日益稀少中 你們這個族群正日益稀少中 你們這個族群正日益稀少中 你們這個族群正日益稀少中，， ，，妳必須承認 妳必須承認 妳必須承認 妳必須承認，， ，， 並做調適 並做調適 並做調適 並做調適。。 。。 作家 作家 作家 作家 朱天心 朱天心 朱天心 朱天心‧‧ ‧‧想我眷村的兄弟們 想我眷村的兄弟們 想我眷村的兄弟們 想我眷村的兄弟們 本席無法贊同本號解釋多數意見認定中華民國八十五 年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條 例）第二十二條規定： 「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分 之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕 行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移 送管轄之地方法院裁定後強制執行。」 （下稱系爭規定）合 憲之見解。本席必須指出：系爭規定對於不同意改建者，一 概祭出「除權」手段，毋寧是「棒子與胡蘿蔔」的零和選擇， 赤裸裸充當「棍棒條款」的粗暴角色。這種肅殺、暴恣氣十 足，彷彿軍法對軍人抗命罪處罰之翻版，已牴觸法治國家所 應遵奉的比例原則，更違反民主社會所強調的民主精神。 系爭規定正是典型違反比例原則的違憲案例，多數意見 卻捨比例原則而不顧，專以平等原則為檢驗之標準，獲得合 2 憲結論後，又在解釋文中以一半篇幅抨擊系爭規定「法益權 衡並未臻於妥適」 。系爭規定是否與憲法意旨相符？多數意 見顯然搖擺不定，尤其認定系爭規定合憲之立論，不無薄弱 與無力之嫌。憲法解釋不同於一般法律解釋，應更強調憲法 之精神與理念，本席力爭無果，然為盡言責！爰提出不同意 見於次，以抒塊壘。 一一 一一、、 、、 界定眷舍使用為 界定眷舍使用為 界定眷舍使用為 界定眷舍使用為「私法 私法 私法 私法性質之使用借貸關係 性質之使用借貸關係 性質之使用借貸關係 性質之使用借貸關係」」 」」之之 之之錯誤 錯誤 錯誤 錯誤 系爭規定合憲性的關鍵，在於原眷戶居住眷舍的法律關 係為何？是屬於公法關係或私法關係。倘若屬於前者，不論 是公物使用關係，或行政契約，則必須考慮行政法基本原則 的適用，例如平等原則、比例原則、信賴利益保護原則等； 若屬於後者時，則本於契約自由原則與雙方平等原則，除了 行政私法契約，必須適用平等原則外，仍可依照民法的有關 契約的規定來加以規範。 系爭規定許可主管機關強制註銷原眷戶居住憑證，使其 喪失支領搬遷費用與眷舍改建之權利，多數意見未就系爭規 定違反比例原則、信賴利益保護原則等問題加以審查，在此 多數意見援引本院釋字第四五七號解釋，認定眷舍配住乃 「使用借貸性質之福利措施」 ，且「其終止原不以配住戶之 同意為必要。」 （解釋理由書第三段）明顯地認定屬於私法 關係。雖然並未明言指出是否屬於行政私法契約，惟釋字第 四五七號解釋認定榮民承耕公有土地屬於行政私法關係，只 需檢驗有無違反平等原則即足。可見，多數意見的認定，亦 將眷舍使用視為行政私法關係，但仍可界定在私法使用借貸 關係之內。 多數意見之認定，是基於主觀來抉選最簡單、相信可以 3 自圓其說的論證基礎，並未就眷舍使用關係的目的、長年來 規範狀態與性質來予以論究，造成論理過程破綻叢生，可說 俯拾即是。本席在此一一檢視之： （（ （（一一 一一）） ）） 眷舍使用關係為公法性質的 眷舍使用關係為公法性質的 眷舍使用關係為公法性質的 眷舍使用關係為公法性質的「「 「「公物使用 公物使用 公物使用 公物使用」」 」」關係 關係 關係 關係 關於眷舍使用關係，恐非多數意見所指稱的為私法性質 的「使用借貸關係」 ，亦非「行政私法」之性質，而應屬「公 物利用關係」 。當然公物利用關係，可以採行私法關係或公 法關係來規範，端視主管機關或法令。在多數的情形，是以 公法關係來規範。本號解釋之原因案件便是一例。 規範眷舍使用的法規範為主管機關民國四十年已制 定，但在民國四十五年一月十一日重新有系統的頒布之「國 軍在臺軍眷業務處理辦法」 （下稱辦法） 。該「辦法」第一條 的立法目的「為謀安定在臺軍眷生活，使將士無後顧之憂， 藉以振奮士氣，提高服務情緒，特訂定本辦法」 ；第二章第 二條規定在界定軍眷之範圍，俾「得享受本辦法所規定之權 利，及應盡之義務」 ；第四章第十二條規定「各單位軍眷以 集中居住為原則…並受聯勤總司令部軍眷管理處監督指 導」 ；第十三條規範軍眷戶違規的處罰事項；第三十五條第 一項明定軍眷有遵守國防部所頒布有關軍眷應行遵守之一 切規定之義務，且第三十七條中亦規定「本辦法實施之監督 考核，由各級政工單位擔任」 。由前述條文可知，明顯採行 公法性質的公物使用關係，來規範眷舍的使用關係。 若以「辦法」之屬性而論，顯然屬於主管機關單方面的 「命令與服從」 ，具有高權、而非私法關係所強調的平等色 彩，也不同於私法借貸關係，雙方擁有對契約內容形成的可 4 能性，而是單方面屬於機關內部公物的使用關係。故上開 「辦 法」具有特別權力關係的色彩與「職權命令」的特徵。 反觀之，多數意見將釋字第四五七號解釋有關「榮民承 耕退輔會所屬農場」之法律關係，援用於本案之上，即所謂 「行政私法契約」 ，這種見解明顯有誤。按榮民承耕農場， 除締約條件（締約人資格）為單方決定外，其他對於承租契 約的內容，仍擁有甚大的形成自由，例如耕種種類、農產品 之行銷與價格…等，仍悉聽尊便，退輔會與農場都不多加干 涉，承耕之榮民與一般農民並無二致。惟眷舍使用則不然， 不僅無法自由修建與增建、出租營利、從事商業活動，可說 是幾乎無自由使用之空間。故不可將釋字第四五七號解釋之 案例援引至此，而認為眷舍使用屬於行政私法性質之「使用 借貸關係」 。 由於影響眷戶的權利重大，必須具有法律授權基礎，否 則在實施行政程序法後，將有牴觸法律保留原則之虞。然而 長年來，該「辦法」卻未有法律的授權，不合乎我國在九十 年一月一日實施的行政程序法，遂於九十一年十二月三十一 日失效。國防部重新依行政程序法制定頒布行政規則性質之 「國軍軍眷業務處理作業要點」 （下稱要點） ，做為接續管理 軍眷權益與公產之依據 1 。。 。。足見不論是「辦法」或「要點」 ， 1 國防部 93 年 5 月 14 日勁勢字第 0930006692 號令修正。由「要點」之壹、目的，即表明原有 之「辦法」 ，乃是依職權頒布之法規命令。為配合行政程序法的實施，方有將之改為行政規則的 必要。然而「要點」既提及原來「辦法」已欠缺法律授權，即不能稱為「法規命令」 。國防部之 說明，顯然有誤。該辦法對人民，包括軍眷戶之權利如有限制時，必須獲得法律授權，否則應改 為僅是規範內部關係之行政規則。這也可由該「辦法」遲至民國 91 年 12 月 31 日，即行政程序 法實施兩年後才失效 ， 符合行政程序法在民國 89 年 12 月 27 日急速增訂之第 174 條之 1 規定 「本 法施行前，行政機關依中央法規標準法第７條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依 據者，應於本法施行後一年內，以法律規定或以法律明列其授權後修正或訂定；逾期失效。前項 期間屆滿前一個月，行政院認有必要，經立法院同意後，得以命令延長之。」 顯見，原有 「辦法」 確有涉及軍眷權利之限制 ， 故軍眷享有之權利包括眷舍居住憑證等 ， 即具有憲法基本人權的地位 。 5 都具備公法性質，制定之依據，不是中央法規標準法第七 條，就是行政程序法第一百五十九條及第一百七十四條之一 規定。 故早至民國四十年代開始，國防部即以單行法規規範軍 眷管理相關事務，至民國四十五年以較完整的「辦法」及民 國九十二年接續之「要點」規範管理眷舍業務以來，已長達 六十三年之久，其中上開辦法修正達二十餘次之多，何曾見 到其中有提到援引民法契約關係條文之處？實施至今，高達 數十至百萬件計之配住、入住、註銷居住憑證、申請增建補 建等事宜，何曾透過民事契約（例如書面簽訂契約、法院公 證程序）來成立；又產生爭議時，是透過民事法院的訴訟程 序，而非透過行政程序而解決之？ 如今，多數意見貿然將眷舍使用定位在「使用借貸」關 係上，卻未能由上開「辦法」及「要點」中獲得任何立論之 依據，論斷過程是否失之於武斷與失實？ 實則，對公有宿舍或眷舍之使用關係產生爭議的情形， 並非罕見。關於對公有宿舍或眷舍使用事項，長年來都由主 管機關以單行法規，亦即以組織法賦予之權限規定，無庸明 白法律的授權，即以行政規則來規範之，具有內部拘束力之 規範。為此，本院釋字第五五七號解釋明白肯認， 「行政機 關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供 宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬依其組織法規管理財 物之權限內行為；……自得發布相關規定為必要合理之規 範，以供遵循。」該號解釋係針對實務界對宿舍使用所產生 之爭議，究應循行政訴訟或民事訴訟而作出的統一解釋，明 確界定公有宿舍使用之法規依據具有公法色彩。該號解釋所 6 涉及的標的為行政院所屬機關之宿舍，與本號解釋之國防部 所屬眷舍，具有極高的同質性。故眷舍使用關係的性質，已 極為明顯，何再有爭執之空間乎？ （（ （（二二 二二）） ）） 眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環 眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環 眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環 眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環 本號解釋多數意見在「淡化」系爭規定對不同意改建之 原眷戶權益可造成「殺傷力」之論證上，特別強調「眷舍配 住為使用借貸關係之福利措施，其終止不以配住戶之同意為 必要」(解釋理由書第三段)，顯然將眷舍配住視為主管機關 的「恩賜」 ，可隨時給予或收回之，皆不涉及對眷戶權利的 損害。 闡釋前述收回眷舍行為「無侵權性」最赤裸裸者，無過 於國防部在本號解釋作成過程中，提供之書面資料中認定 「原眷戶權益如遭主管機關以系爭規定予以註銷時，應尚無 基本權受侵害之疑慮。」 上開對軍眷所給予福利，可以不受法律保障，由主管機 關隨意取消的見解，恐怕連當年政府、國防部，甚至蔣中正 總統夫人（因蔣宋美齡女士所領導之婦聯會，曾大力募款興 建眷舍） ，都不會贊同此種「可以自由取消」之立論！不管 在國軍軍眷業務處理「辦法」或「要點」中，都明明白白宣 示：所有軍眷業務都有安定將士軍心與振奮士氣的目的，將 所有軍眷補助業務均屬於視同「法定待遇」之福利措施。在 早期的「辦法」中，屬於給付性質的項目更多，就以四十五 年剛頒布的「辦法」而論，在第五章「軍眷給與」第十四條 以下，便有給與生活補助費、依軍眷人數（分大、中、小口） 發給眷糧、副食實物（鹽、油、煤等） ，另外眷舍、醫療、 就學與就業輔導，都有專章規定。顯示當時國家著眼於軍人 7 收入微薄（薪俸） ，必須想方設法，多立名目實施「軍眷補 助」 ，來實質增加軍人待遇，以提高其生活水準。故上述補 助，與微不足道的薪俸，一併構成軍人與軍眷「實質待遇」 的內涵。國防部對上述眷糧、副食實物的張羅、調控及發放 所動員人力與組織之龐大，絕不亞於單純發放薪俸的規模。 在我國已進入富裕社會後，上開「要點」仍然維持許多 補助措施，例如軍眷權益（各種水電優待、優惠存款、生育 補助、急難救助、國軍醫院優待等） 、獲得眷舍之分配及其 他優待（包括因天災受損可得之救助、安置、口糧救濟金及 傷病慰問、輔助貸款購宅等） 、子女就學補助…等，均屬於 整體軍人待遇的一環。否則無庸在上述法規中明白界定「軍 眷戶」的範圍，更明定具有此「受益人」資格。方能享受上 法規所賦予之權利。 可見上述補助措施，並不是行政院或國防部一時性興 起，或基於個人施恩所賦予，反而是正式形諸在有拘束力的 規範之上。尤其是在行政程序法實施之前，這些由「辦法」 所規定的補助措施，且被國防部認為乃「職權命令」 ，亦為 「法規命令」 ，更是直接依據中央法規標準法第七條，基於 國防部主掌之職權所頒布的命令。此非「具有法規基礎」 ， 豈可由主管機關自由取消或廢止，是否視實施已達六十年的 「要點」與「辦法」為無物？ 多數意見將眷戶權益中的「眷舍使用及其相關權利」視 為「使用借貸的福利措施」 ，而非具有「法規範基礎」的「福 利措施」 ，試問其他「生活補助費、房租補助費、水電優待、 眷糧及副食實物發給」 ，是否亦屬不具有法定基礎的「純粹 恩給之福利措施」 ，而可隨時取消之？ 8 多數意見此不無「大玩文字遊戲」之嫌！硬要將明明全 是法定賦予的補助及福利項中，把「使用借貸關係」的福利 措施抽出，是否與軍人及其眷屬、社會上的認知有太大的差 異乎 2 ？ （（ （（三三 三三）） ）） 眷戶與主管機關間具有 眷戶與主管機關間具有 眷戶與主管機關間具有 眷戶與主管機關間具有「「 「「職務義務 職務義務 職務義務 職務義務」」 」」性質 性質 性質 性質之關係 之關係 之關係 之關係 由上開「辦法」中，亦可看出眷戶在享有由國防部單行 規章所規定的各種權益之同時，也負擔許多義務，除眷村內 部的公共秩序維護外，更及於個人行為，例如必須端莊 3 或不 得打麻將等，都列入眷舍管理的範圍。若有違反法令規定 時，主管機關得停發眷補、強制遷出眷村，眷戶為現役軍人 時，服役單位更得加以處罰。例如依六十七年修正頒布之 「辦 法」第一百六十三條規定，軍眷嚴禁在眷舍內賭博，違者除 涉及刑事應依法處理外，按左列規定辦理；軍眷在眷村賭博 者，第一次停發其本人眷糧半年，第二次停發其本人眷糧一 年，第三次勒命全戶遷出眷村，軍眷之配偶為現役軍人者， 得依情節核予行政處分 4 。此外，眷村的管理由自治會負責， 在早期，如四十五年剛頒布的「辦法」 ，則由政工人員負責 之。故對於眷村管理視同軍事紀律，違反眷舍管理規定之行 為，如同軍人違反職務命令般，可由主管機關予以處罰，已 非單純私法之「使用借貸關係」可言。 （（ （（四四 四四）） ）） 若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係 若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係 若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係 若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係，， ，，註銷眷戶 註銷眷戶 註銷眷戶 註銷眷戶 2 就以民國 45 年頒布之「辦法」第 4 章「軍眷管理」中第 13 條第 15 款中規定，軍眷不遵守本 條各款之規定或不接受輔導與糾正者，應由官士原屬單位申請停發其 「軍眷待遇」 ；第38 條亦有 官士與軍眷如有虛報冒領等情事時，停止一切「軍眷待遇」之規定，足見「辦法」中補助福利措 施，都可視為「待遇」 。 3 例如民國 45 年頒布之「辦法」第 4 章「軍眷管理」中第 13 條第 12 款中規定「軍眷行為，不 得浪漫以免損害軍譽。」 ；甚至同條第 13 款中規定，軍眷配偶死亡者，必須註銷軍眷身分後，方 得自由擇嫁。 4 例如軍人如奉准增建宿舍 ， 即使有空屋 ， 卻出租或轉讓圖利時 ， 應依陸海空軍懲罰法記過處罰， 所屬各級長官也需受申誡等連帶處分，甚至移送法辦。參見民國 51 年頒布之「辦法」第 102 條 之規定。 9 憑憑 憑憑證與 證與 證與 證與辦理 辦理 辦理 辦理眷村改建 眷村改建 眷村改建 眷村改建，， ，，則無庸 則無庸 則無庸 則無庸制定特別法 制定特別法 制定特別法 制定特別法 多數意見提到： 「眷舍配住為使用借貸性質之福利措施 （本院釋字第四五七號解釋意旨參照） ，其終止原不以配住 戶之同意為必要」 （解釋理由書第三段） ，若眷戶使用為私法 關係，豈非只需透過民法規定，即可完整規範整個眷村改建 的法律關係乎？立法院與國防部何必捨此現成法律規範而 不用，特別制定多達三十個條文之眷改條例？豈非多此一 舉？ 由立法的必須性說明眷舍改建，涉及廣大原眷戶的權 利，不許可主管機關逕自行使解約權，亦即多數意見所持 「不 以原住戶同意即可終止眷舍使用」之見解，顯然將涉及全國 數萬老舊眷舍權利之問題過度簡單化！由「辦法」對各種軍 眷權益的詳盡規定得知（以民國七十八年六月二十六日修正 頒布之「辦法」為例，包含多達一百四十六條的龐大的法條 結構可知，軍眷權益的廣泛與精密，都涉及人民權利事項， 應依法律方得規範） ，眷舍改建牽涉原眷戶的權利極為重 大，不能沒有法律授權，亦即不能以辦法層次來解決，必須 以具有法律位階的專法方式來予以規範。故原本設想的民法 使用借貸關係，或是具有職權命令性質的「辦法」都不足以 根本解決全國眷村改建引發的法律爭議。眷改條例係創設公 法關係之專門立法，即不可再創設之公法關係，視為單純的 私法使用借貸性質，否則將會產生論理上，忽爾為「公法關 係」 ，忽爾為「私法使用借貸關係」的混淆與矛盾。 就此而言，最高行政法院一０二年十月第二次庭長法官 聯席會議提及系爭規定的定性問題時認定，關於眷舍的配住 關係，為主管機關基於管理財物之國庫行政行為，係私法關 10 係，非公權力之作用。原眷戶若有購買改建眷舍之權利，為 眷改條例所創設，而非眷戶憑證所創設，故眷戶憑證僅在證 明眷戶之身分，並非授益行政處分。然而主管機關註銷不同 意改建眷戶之憑證，則屬於「不利」原眷戶之行政處分，而 非授益行政處分之廢止。上述最高行政法院之見解，顯然為 多數意見所採納，惟主管機關註銷之行為，依上開會議決 議，顯然又認為是不利之行政處分，是否即肯定發生私法借 貸關係可以用行政處分的方式來予以解除？莫忘系爭規定 最後仍以民事強制執行之方式，來處理眷舍之拆屋還地事 項。如此，眷舍之使用借貸關係自始至終，都能定性在私法 性質？ 5 至於原眷戶所享有的權利，特別是原眷戶可以購買改建 戶之權利，上開最高行政法院「決議」認定，乃眷改條例所 創設。這種見解忽視原眷戶既領有居住憑證後，已享有法定 的權利，例如住居權、財產權、購買改建後之房舍的期待權 －這是具有「財產價值的期待權」 （vermögenswerte Erwartungsrechte） ，可以享受憲法財產權的保障 6 。故上開 權利亦受信賴利益之保護，大法官在釋字第七一七號解釋所 承認的信賴利益，不以嚴格法律創設的權利方值得憲法保障 也，正是此意旨的展現。 二二 二二、、 、、 未檢視系爭規定違反比例原則的問題 未檢視系爭規定違反比例原則的問題 未檢視系爭規定違反比例原則的問題 未檢視系爭規定違反比例原則的問題 本號解釋諸多聲請人，都主張應檢驗系爭規定有無違反 比例原則的問題，然而多數意見卻未審酌之，而僅專注在審 5 該「決議」認眷舍配住並不是主管機關的公權力行為，而是國庫行政。顯然忽視配住權利的 獲得，需經主管機關公權力的許可，方能發給居住憑證，故為公權力給付之行為，仍具有公法性 質，故並非所有給付行政行為都必須透過國庫行政不可，亦可透過公權力為行為態樣。另外，該 決議亦認為眷舍配住屬於「國庫行政」 ，連行政私法契約都不採納，則亦與多數意見有異。 6 可參見陳新民，論憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念，刊載於：憲法基本權利之基本理 論（上冊） ， 2002 年 7 月 5 版，元照出版社， 第 293 頁以下。 11 查有無違反平等原則，是否已有「疏漏」的瑕疵？ 本席認為系爭規定，正是典型違反比例原則的案例，多 數意見豈可不加以論究，到底有無 「最小侵害」 的其他手段？ （（ （（一一 一一）） ））審查平等原則亦需適用比例原則 審查平等原則亦需適用比例原則 審查平等原則亦需適用比例原則 審查平等原則亦需適用比例原則 本席並不反對多數意見一併就系爭規定是否違反平等 原則來予以審酌，畢竟許多聲請人同樣指摘系爭規定已與平 等原則有所牴觸。惟立法措施採行差別待遇時，仍應考慮其 手段是否符合比例原則。故本院在許多解釋中，皆將比例原 則作為檢驗法規範是否違反平等原則之依據（例如釋字第四 八五號、第五九三號、第六三九號及第六四九號解釋等） ， 更明顯之例是釋字第六一八號解釋，亦提及： 「「 「「中華民國人 民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平 等，為憲法第七條所明定。其依同法第十八條應考試服公職 之權，在法律上自亦應一律平等。惟此所謂平等，係指實質 上之平等而言，立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規 範事物性質之差異而為合理之區別對待，本院釋字第二０五 號解釋理由書足資參照。且其基於合理之區別對待而以法律 對人民基本權利所為之限制，亦應符合憲法第二十三條規定 比例原則之要求。」 這也符合憲法學上的主流見解，對於以「適用者」為對 象， 「因人而異」採取之區別待遇，最容易流於恣意，同時 不論對法益的重大侵害與否，均應適用比例原則方可來嚴格 審查 7 。 系爭規定既然剝奪原眷戶繼續住在眷舍、購買改建後眷 舍的權利，難謂並未對原眷戶造成嚴重之侵害，即使檢驗此 7 可參見本席在釋字第 682 號解釋與釋字第 712 號解釋所提之不同意見書 ， 有對此理論較詳盡之 分析。 12 區別待遇有無違反平等原則，也應探究手段有無過度激烈， 透過援引比例原則，採取嚴格之審查標準，而非如多數意見 般，只採取寬鬆審查標準，來檢驗立法手段有無與達到目的 間「具合理關聯」來論斷合憲性。 （（ （（二二 二二）） ））對不同意改建者一律除權之規定 對不同意改建者一律除權之規定 對不同意改建者一律除權之規定 對不同意改建者一律除權之規定－－ －－典型的 典型的 典型的 典型的「「 「「恣意 恣意 恣意 恣意」」 」」之之 之之 行為 行為 行為 行為 系爭規定對於不同意改建者，一律註銷其眷戶憑證，從 而剝奪承購住宅、領取搬遷補助費、輔助購宅款等多項權 利，多數意見在主文中雖藉著對比贊成改建者可以獲得的好 處及少數持不同意見者權利之喪失，呈現後者悽慘下場，認 為有權益失衡而有改進的必要，但卻在理由書第三段中提到 「所有原眷戶均有相同機會取得相關權益，並明知不同意將 無法獲得相關權益」 ，作為正當化區別待遇的合憲理由，是 否前後立論也矛盾備至？ 這種「順我者昌、逆我者亡」的差別待遇，豈非「胡蘿 蔔與棍棒」？其正當性何在？多數意見認為是「加速眷改速 度」 ，從本號解釋理由書第三段的說明，當可輕易了解此「加 速論」的用意： 「「 「「系爭規定之立法目的 系爭規定之立法目的 系爭規定之立法目的 系爭規定之立法目的，， ，，係考量老舊眷村之 係考量老舊眷村之 係考量老舊眷村之 係考量老舊眷村之 特殊環境 特殊環境 特殊環境 特殊環境，， ，，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之 為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之 為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之 為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之 執行進度 執行進度 執行進度 執行進度，， ，，徒使改建成本不斷增高 徒使改建成本不斷增高 徒使改建成本不斷增高 徒使改建成本不斷增高，， ，，乃藉同意門檻之設定暨 乃藉同意門檻之設定暨 乃藉同意門檻之設定暨 乃藉同意門檻之設定暨 對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍憑證及原眷戶權益之差 對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍憑證及原眷戶權益之差 對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍憑證及原眷戶權益之差 對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍憑證及原眷戶權益之差 別待遇手段 別待遇手段 別待遇手段 別待遇手段，， ，，促使原眷戶間相互說服 促使原眷戶間相互說服 促使原眷戶間相互說服 促使原眷戶間相互說服，， ，，以加速凝聚共識 以加速凝聚共識 以加速凝聚共識 以加速凝聚共識，， ，，並並 並並 據以要求按期搬遷 據以要求按期搬遷 據以要求按期搬遷 據以要求按期搬遷，， ，，達成土地使用之最佳經濟效益 達成土地使用之最佳經濟效益 達成土地使用之最佳經濟效益 達成土地使用之最佳經濟效益，， ，，以維護 以維護 以維護 以維護 公共利益 公共利益 公共利益 公共利益。」 。」 。」 。」對不同意改建者祭出殺手鐗之理由，在擔心因 眾意紛紛，使得眷舍改進速度受到拖延，而使成本升高。故 純粹出於經濟與財政考量，同時也可「促使原眷戶間相互說 13 服，以加速凝聚共識」 。上述立法考量的理由，不無草率與 粗糙，例如： １、眷改條例並非「限時法」 ，有極急迫之公益需求， 在一定時間內完成法定任務，包括特別預算支出，方可要求 被規範者應當急速配合的特別義務。眷改條例是典型的「長 期法」 ，使全國的老舊眷村，一步步藉由該條例來實施改建。 對未獲得改建共識的老舊眷村，亦可等待眷改條例逐步修正 後，陸續實施之。顯見眷村改建並無「立即與危險」的公益 考量，最明顯的是系爭規定同意改建門檻，由原本四分之 三，在實施十年後的民國九十六年，改為三分之二，便是一 例。眷改條例甚至在實施十五年後的民國一百年，仍作出最 新的修正 8 。為何眷改條例隨時改變修正，而受其規範的原眷 戶，就必須迅速配合改建不可？ ２、若謂擔心改建工程的蹉跎，會增加成本。首先這是 設想問題，在現實生活中是否一定會增加太多成本，或是增 加數量無法承受，仍有待個案中檢驗。眷村改建費用並非全 由國家承擔，原眷戶也必須承擔一定比例之費用。故面對日 後可能增加的成本，原眷戶負擔同樣會加重，並非單方面國 家損失而已，且對於未獲改建共識的其他老舊眷村之眷戶而 言，也勢將面對成本增加之問題，老舊眷村最終不免走向改 建一途 9 ，故以「日後成本增加」作為除權理由，顯不實際， 否則眷改條例便應該改為嚴格的「限時法」不可！ 8 眷改條例實施過程似乎都有在一定時間內實施完畢的說辭。例如民國 94 年立法院第 6 屆第 2 會期國防委員會第 11 次全體委員會會議 （94.10.27 ） ，趙良燕委員提及 「眷改條例即將在 97 年就 要結束」及「眷改工作在民國 97 年前能夠順利達成任務」 。見立法院公報，第94 卷第 64 期第 3 頁。但上開說法並不見諸於法條之內，連國防部說也明白表示眷改條例並無施行期限之問題。 9 據國防部提供之資料顯示，國防部列管之眷村共有 897 個之多，原列入改建計畫為 161 處，最 後改為 86 處，佔全部眷村十分之一左右，共安置近 7 萬戶（69517 戶） 。顯示眷村改建工作，仍 有漫長之路也。 14 ３、除了擔心日後改建會增加不必要的成本作為 「除權」 的理由外，多數意見尚舉出藉此「相互說服 相互說服 相互說服 相互說服，， ，，以加速凝聚共 以加速凝聚共 以加速凝聚共 以加速凝聚共 識識 識識」的合憲正當理由。本席對此說法，更是驚訝萬分！民主 法治國家，豈可用「使不同意者造成喪失重大權利」來作為 說服的工具？這種形同運用「下馬威」的「棍棒」來強迫共 識的形成，究竟是「說服」或「恫嚇」？ 4、主管機關對於不同意改建者，行使如此嚴格的除權 措施定，在心態上，認定不同意改建者，是「為既得私利阻 擾改建，侵犯大多數人的利益」 ，應予重罰，顯然是過去主 管機關對眷舍所持「職權管理」之心態，對違反規定者，處 以類似「抗命」的重責！這種為追求行政效率的單方面思 考，不考慮採取更輕更和緩的手段，豈非公法學上「恣意」 （Wilkür）的寫照？ （（ （（三三 三三）） ））典型的違反比例原則之案例 典型的違反比例原則之案例 典型的違反比例原則之案例 典型的違反比例原則之案例-- --仍存在不少 仍存在不少 仍存在不少 仍存在不少「「 「「更和緩手 更和緩手 更和緩手 更和緩手 段段 段段」」 」」的可能性 的可能性 的可能性 的可能性 誠然，依據過去的「要點」或「辦法」中，也可以找到 原眷戶必須配合主管機關處理眷村改建時（包括收回標售、 整建或遷建） ，無條件搬遷的規定。原眷戶的搬遷義務義務， 也及於原眷戶的居住權利被撤銷或眷戶憑證被註銷之時 10 ， 不僅居住於公有眷舍之住戶，甚至及於奉准在眷村範圍內， 自費建築眷舍者，換言之，這些本應屬於原眷戶之私人財 產，仍可依上述「要點」或「辦法」 ，變成「公產」 ，且日後 必須隨者「眷村用地」改變用途時，配合搬遷，不得有異議 11 。 上開規定，都已經與原眷戶的居住權、財產權、補助購 10 例如民國 86 年「辦法」第 31 條。 11 例如民國 86 年「辦法」第 29 條。 15 宅權益結合在一起，即連上述的「要點」或「辦法」 ，也承 認其具有權利性質 12 ，包括居住權利之註銷及眷舍倒塌、不 堪居住的「眷舍註銷」等 13 ，顯示眷戶權益與眷舍存在息息 相關，甚至眷舍毀損後，其配住權仍繼續存在。 為了眷村改建的公共利益，並非不得對上開權利加以限 制。然而應先窮盡「限制之可能性」 ，方可考慮行使最嚴重 之「除權措施」 。就以限制的可能性而言，立法者可能考量 的手段甚多，例如：１、對於不同意改建者，既強制要求接 受改建的決議，何不一併許可其擁有與贊成改建者相同之權 利？如此也不會影響改建目的之達成。２、退一步言，若要 對堅決不贊成改建者給與嚴厲的處置，必須考慮有無訂定 「落日條款」的可能，即規定通過同意改建門檻後，定下若 干期間讓不同意改建者，能夠擁有回心轉意、變更意見之機 會。３、既然法令（行政執行法或「辦法」 ）許可主管機關 對不同意改建者，可逕行執行拆遷之強制手段，主管機關何 妨即可利用此手段，一樣可達成改建之目的，且給不同意改 建者較少之損害 14 ？故對不同意改建者，保留其如同其他贊 成改建者之居住權利外，亦可強制執行返還房地，同樣可排 除不同意改建者所造成的法令與事實上障礙。４、系爭規定 對於奉准自費興建、增建房舍者，如其不同意改建時，亦可 註銷憑證，而不給予任何補償，是否過度侵犯其財產權，造 成不公平之後果乎？５、按註銷原眷戶居住憑證之行為，依 最高行政法院一０二年十月第二次庭長法官聯席會議之見 12 例如民國 86 年「辦法」第 31 條、第 36 條稱之為「眷舍居住權」 ；第32 條、第 34 條「輔助 購宅權益」 ；第35 條「配舍權」或「眷舍居住權」 。 13 參見民國 86 年「辦法」第 36 條、第 37 條。 14 參見民國 86 年「辦法」第 34 條規定，眷舍遭受重大損害時，眷戶得申請原地自力復健。此 種「自建戶」 ，必須於眷村重建時無條件配合重建，並同意由軍方拆除之。可見得即連自建戶， 都可由軍方拆除，無庸獲得原眷戶的同意與否。 16 解，為不利之處分，依行政程序法第一０二條之規定： 「行 政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已 依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行 聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另 有規定者，從其規定。」故是否應給與不同意改建者充分表 達意見的機會？或是召開公聽會的程序？依國防部之見 解，在改建說明會中已告知所有原眷戶此不利後果。故基於 行政程序法第一０三條第五款規定：「行政處分所根據之事 實，客觀上明白足以確認者。」行政機關得不給予陳述意見 之機會。故對不同意改建者無庸給予表達意見與特別召開公 聽會的必要。 國防部援引該條款不無錯誤之處，若參酌同條項第六款 之規定： 「限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無 事先聽取相對人意見之必要者。」方有不予陳述意見的機 會。相形之下，註銷居住憑證對原眷戶權利侵犯之大，顯然 必須給予陳述意見之機會。這也是大法官在釋字第七０九號 解釋論及都市更新實施涉及人民財產權與住居自由侵害 時，特別強調的「正當行政程序」 15 ，應賦予人民能夠充分 表達意見來主張與維護權利之管道。 三三 三三、、 、、 違反民主原則 違反民主原則 違反民主原則 違反民主原則：： ：： 系爭規定同時違反了民主原則。誠然法治國家也視民主 原則為基本原則之一，民主原則雖多半運用在國家、政黨、 15 參見釋字第 709 號解釋理由書： 「都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾 多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產 生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公 益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，本條 例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事 項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保 利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維 護其權利。」 17 政府組織與運作之上，但亦非不能作為憲法保障人民基本權 利之依據，只是運用的機會較少而已。作為法治國家法律正 當性來源的檢驗原則，民主原則也可以在基本權領域，作為 詮釋的依據。特別是在言論自由的領域內，民主原則的實踐 提供了少數意見的表達機會，使得民主社會追求的多元價 值、理性辯論的可能機制，不至於被封殺。故民主原則的精 神必須最大幅度地體現在規範基本人權的法律之中。 16 系爭規定既然引進了全體住戶四分之三表決同意作為 改建的門檻，已經明白採納民主精神「多數決」的體例，為 何不能堅持到底，繼續採納更符合民主精神「精髓」的「少 數服從多數」之制度？對於少數不同意改建之原眷戶，民主 精神要求其能抒發異議、參與公共議論，更能使決策達到透 明化與理性化（兼聽則明） 。少數服從多數者的決議，除顯 示多數決的拘束力外，此時更應容忍少數意見者，保障其擁 有相同的權利。否則，以「勝者為王、敗者為寇」的心態， 對持反對意見者予以打壓或其他不利對待時，正如同系爭規 定的「除權」措施，豈非明明白白地與民主原則精神有違？ 四四 四四、、 、、 國防部頒布之行 國防部頒布之行 國防部頒布之行 國防部頒布之行政規則 政規則 政規則 政規則違反法律保留原則 違反法律保留原則 違反法律保留原則 違反法律保留原則 本號解釋聲請人之一指摘國防部民國九十七年五月三 十日修正頒布之「國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交 屋處理原則」第六點之（四）及民國九十七年六月十七日修 正頒布之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第伍點之三認 定： 「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管 16 德國學者 Katz 認為民主原則可作為憲法整體意旨解釋原則，闡揚民主憲政精神，亦可以發揮 在基本權規定的詮釋領域，特別在保障言論自由方面。可參見 A.Katz,Staatsrecht,Grundkurs im öffentlichen Recht,17,Aufl,2007,Rdnr138-139 18 機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改 建之眷戶」，有違反法律保留原則之疑義。 上開規定以行政規則方式來詮釋系爭規定對於「不同意 改建之眷戶」的概念。顯然將系爭規定的「自始不同意改 建」 ，擴張到「自始同意改建，因嗣後產生的爭議不同意之 情形」 （凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主 管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意 改建之眷戶」），已非系爭規定之文義所及，而認定之結果 更導致原眷戶喪失相關權益之損失，更非技術性與細節性行 政規則所可導出之法律後果。又觀之上開條文內容，特別 是：其他未配合主管機關辦理各種改（遷）作業者，都一律 視為「不同意改建者」，是否過於抽象與籠統，而有牴觸法 律明確性之虞 若對比眷改條例施行細則第十三條第一項之規定： 「為 配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於 期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例 第二十二條規定處理。」同樣屬於「事後不同意改建」的一 例，亦擴張母法的概念。縱使此擴張解釋有獲得法律明確授 權，但亦不無「子法超越母法」之嫌。 五五 五五、、 、、恐成 恐成 恐成 恐成「「 「「畫餅充飢 畫餅充飢 畫餅充飢 畫餅充飢」」 」」的檢討改進宣告 的檢討改進宣告 的檢討改進宣告 的檢討改進宣告 本號解釋多數意見也批評系爭規定沒有照顧到無力負 擔自備款之原眷戶，對不同意改建者拒絕給予任何權益及對 違占建戶尚且更高的補償，顯示系爭規定對「法益之權衡並 未臻於妥適」 ，從而要求「相關機關應儘速通盤檢討改進」 的宣告。 19 多數意見這種檢討改進的宣告，是否理論體系一貫，從 而能促使主管機關與立法院從速糾正系爭規定之缺失？本 席不敢樂觀以對！質言之：１、既然系爭規定獲得多數意見 「所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前 開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則 尚無牴觸」的明確宣示言猶在耳（解釋理由書第三段） ，主 管機關與立法機關何能推翻之？２、系爭規定的除權措施， 多數意見拒絕援引比例原則來予以審查，亦即不考慮檢驗是 否有侵害最小的手段措施採取之可能性。試問，主管機關能 否「反其道而行」 ，將比例原則重新納入考慮，而大幅度修 正系爭規定？３、多數意見之檢討宣告，既已言及系爭規定 「法益之權衡並未臻於妥適」 ，是否已指明牴觸比例原則， 特別是其中的「均衡性原則」 17 ？ 本席在此願重申：系爭規定是否符合比例原則，是本號 解釋的關鍵所在。多數意見一方面拒絕援引此原則檢驗系爭 規定之違憲性；另一方面卻又僅援引平等原則，並以低標準 審查密度審查，宣告系爭規定合憲，最後再使出一記「回馬 槍」 ，認定系爭規定違反「法益均衡」 ，卻又不指明以何原則 論定此 「失衡」 現象，以及檢討改進之方向與限度究竟何在。 多數意見如花槍閃爍式的判斷與立論，是否 「過度自由」 乎？ 本席擔心，主管機關會否最後撿拾枝節修正，而讓真正不義 之系爭規定不動如山！ 六六 六六、、 、、結論 結論 結論 結論-- --讓凋零的族群全部 讓凋零的族群全部 讓凋零的族群全部 讓凋零的族群全部享有 享有 享有 享有「「 「「苦盡甘來的 苦盡甘來的 苦盡甘來的 苦盡甘來的遲來 遲來 遲來 遲來幸福 幸福 幸福 幸福」」 」」 將軍眷視為國民一份子來討論系爭規定的合憲性，應當 以憲法法理的角度來予以探討。經由上文的詳細檢驗，當可 17 本席強調此時真正應檢驗者，是檢驗系爭規定是否屬於最小侵害之手段 （即 「必要性原則」 ） 。 20 獲得系爭規定違反比例原則、民主理念的明確論證。 再以軍人及其眷屬的立場來檢視，更應以「情、理、義」 角度來予以論究。國家與軍人關係，遠不同國家與一般人民 之間，除法律關係外，更建立在「忠義」精神之上。故在過 去強調軍人為國奉獻犧牲，絕對服從，國家也應盡全力為照 顧軍人以及眷屬，作為國家履行「道義義務」 ，此可稱為軍 人對國家負「單方面」忠誠義務的時代 18 。 進入法治國家時代，這種軍人對國家單方面的忠誠義務 已經遞嬗為「雙方互負忠誠」的法律義務。質言之，過去視 為國家或元首「恩給」的國家照顧，由倫理性質，提升到具 有法治國家原則位階的法律義務。雖然仍不無給付行政的特 徵，允許立法者有較大的裁量空間，但立法者的裁量權仍應 受到公法理論與法治國原則之拘束，最明顯的即是比例原 則。國家的照顧義務不再是單向的恩惠，而是國家對軍人、 公務員「忠誠義務」的實現！ 提供國家照顧軍人與其眷屬之堅強憲法基礎的條文，可 由憲法增修條文第十條第九項規定處獲得： 「國家應尊重軍 人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養 予以保障。」惟本號解釋審查系爭規定之結論，是否已將憲 法條文之精神發揮淋漓透徹？或有背道而馳、且意猶未盡之 憾？恐一思即知矣！ 以我國過去對軍人及其眷屬的道義責任，是否已窮盡國 家能力？憑心而論，這些居住在老舊眷村的原住戶們-除了 極少數高級官員享有宏大寬廣的官舍外，絕大多數在過去長 18 可參見陳新民，論公務員的忠誠義務，刊載於：憲法基本權利之基本理論（下冊） ， 2002 年 7 月 5 版，元照出版社， 第 159 頁以下；法治國家的軍隊 -兼論德國軍人法，刊載於：軍事憲法論， 揚智出版社，2000 年，第 103 頁以下。 21 達半世紀以上的歲月中，所居住的環境，不論是在空間大 小、衛生環境或公共設施的完善度上，是否達到社會一般住 居標準之上？或只處於「勉強棲息」的程度？亦即是否接近 「貧民窟」的邊緣？相信國人由國外影片目睹到許多大城 市，例如巴西聖保羅市、菲律賓馬尼拉市郊外櫛比鱗次、違 章搭建的貧民窟，都會有「似曾相似」的感覺！ 故本席每次目睹此畫面，腦海中也不免浮起一個義大利 文單字「Ghetto」 ，這是形容少數的族群，如蟻穴般聚居在 城市的一角，形成特殊的生活方式與文化，也與外界頗多隔 閡與疏離。在歐美城市的 Ghetto，其居民不外是少數民族， 如猶太人、吉普賽人等居弱勢之人民，除了可能是難民為共 通特色外，在臺灣卻是由軍眷所組成，為絕無僅有的一例。 無怪乎「眷村文學」興起，多少都會披露出那些生活在 「門戶洞穿」的「無個人隱私年代」 ，眷村生活所呈現的品 質！其中著名的小說家朱天心，在「想我眷村的兄弟們」的 短篇小說中，有一句感傷的敘述： 「「 「「有為小孩說故事習慣的 有為小孩說故事習慣的 有為小孩說故事習慣的 有為小孩說故事習慣的 人人 人人，， ，，遲早會在伊索寓言故事裡發現 遲早會在伊索寓言故事裡發現 遲早會在伊索寓言故事裡發現 遲早會在伊索寓言故事裡發現，， ，，自己正如同那隻徘徊於 自己正如同那隻徘徊於 自己正如同那隻徘徊於 自己正如同那隻徘徊於 鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙蝠 鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙蝠 鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙蝠 鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙蝠。。 。。總而言之 總而言之 總而言之 總而言之，， ，，你們這個族群 你們這個族群 你們這個族群 你們這個族群 正日益稀少中 正日益稀少中 正日益稀少中 正日益稀少中，， ，，妳必須承認 妳必須承認 妳必須承認 妳必須承認，， ，，並做調適 並做調適 並做調適 並做調適 19 19 19 19 。」 。」 。」 。」 惟眷戶們要如何「調適」？眷舍狹小老舊，未經主管機 關之許可，不得修繕、改建與增建。違者視同違規而可能遭 到處分。即使獲得自費興建的許可，產權仍屬國防部、搬遷 時不能自行拆除，亦即不得視為個人財產，要眷戶調適之 說，除遷居一途外，談何容易？即使想要改善居住品質，亦 困難重重！ 19 朱天心，想我眷村的兄弟們，INK 印刻文學生活出版社，2002 年，第 79 頁。 22 幸而，如今國家已有較充沛的財力，可滿足原眷戶應享 有的適足生活環境（參見釋字第七０九號解釋） ，履行憲法 照顧軍人及其眷屬的義務，只要並未過度圖利原眷戶時（參 見釋字第四八五號解釋） ，政府應當「擴大戰果」 ，將福澤及 於每位應享權利之人，方是政府應當承擔的法定與道義責 任。 本此信念，本席願意摘錄一段拙文，乃八十三年六月出 版的「軍事憲法論」序言，作為本席全程參與本號解釋作成 過程後，內心油然而生一段的感慨： 「「 「「生長在甫結束顛沛流離的大時代 生長在甫結束顛沛流離的大時代 生長在甫結束顛沛流離的大時代 生長在甫結束顛沛流離的大時代，， ，，我回憶在民國四十 我回憶在民國四十 我回憶在民國四十 我回憶在民國四十 年代的童 年代的童 年代的童 年代的童年歲月 年歲月 年歲月 年歲月，， ，，親身 親身 親身 親身目睹許多為國家戎馬半生的軍人和眷 目睹許多為國家戎馬半生的軍人和眷 目睹許多為國家戎馬半生的軍人和眷 目睹許多為國家戎馬半生的軍人和眷 屬屬 屬屬蝸蝸 蝸蝸居在湫隘的斗室 居在湫隘的斗室 居在湫隘的斗室 居在湫隘的斗室。。 。。一位熱血從軍的學長 一位熱血從軍的學長 一位熱血從軍的學長 一位熱血從軍的學長，， ，，正當黃金年華 正當黃金年華 正當黃金年華 正當黃金年華 展開之際 展開之際 展開之際 展開之際，， ，，就喪身在金馬前線的坑道之中 就喪身在金馬前線的坑道之中 就喪身在金馬前線的坑道之中 就喪身在金馬前線的坑道之中。。 。。我耳中彷彿仍能 我耳中彷彿仍能 我耳中彷彿仍能 我耳中彷彿仍能 聽到當時為國捐軀者的寡母夜半悲嚎 聽到當時為國捐軀者的寡母夜半悲嚎 聽到當時為國捐軀者的寡母夜半悲嚎 聽到當時為國捐軀者的寡母夜半悲嚎！！ ！！童年的回憶 童年的回憶 童年的回憶 童年的回憶，， ，，益使我 益使我 益使我 益使我 堅定國家不能 堅定國家不能 堅定國家不能 堅定國家不能「「 「「投機性 投機性 投機性 投機性」」 」」的期盼軍人的奉獻 的期盼軍人的奉獻 的期盼軍人的奉獻 的期盼軍人的奉獻。。 。。國家具有法律 國家具有法律 國家具有法律 國家具有法律 及道義上的責任 及道義上的責任 及道義上的責任 及道義上的責任，， ，，在一切措施上 在一切措施上 在一切措施上 在一切措施上「「 「「回報 回報 回報 回報」」 」」軍人所付出的犧牲 軍人所付出的犧牲 軍人所付出的犧牲 軍人所付出的犧牲 和忠誠 和忠誠 和忠誠 和忠誠！！ ！！國家和社會必須把軍人視為親生子 國家和社會必須把軍人視為親生子 國家和社會必須把軍人視為親生子 國家和社會必須把軍人視為親生子，， ，，給予尊重和呵 給予尊重和呵 給予尊重和呵 給予尊重和呵 護護 護護，， ，，否則 否則 否則 否則「「 「「何以教戰 何以教戰 何以教戰 何以教戰」」 」」？？ ？？西元前六百七十年 西元前六百七十年 西元前六百七十年 西元前六百七十年，， ，，希臘一位詩人 希臘一位詩人 希臘一位詩人 希臘一位詩人 提妥斯 提妥斯 提妥斯 提妥斯（（ （（Tyrtaeus Tyrtaeus Tyrtaeus Tyrtaeus）） ））曾寫到 曾寫到 曾寫到 曾寫到： 「 ： 「 ： 「 ： 「為國犧牲何其甜蜜和榮耀 為國犧牲何其甜蜜和榮耀 為國犧牲何其甜蜜和榮耀 為國犧牲何其甜蜜和榮耀 （（ （（dulce et decorum est pro patria mori dulce et decorum est pro patria mori dulce et decorum est pro patria mori dulce et decorum est pro patria mori） 」！ ） 」！ ） 」！ ） 」！好一個 好一個 好一個 好一個「「 「「甜甜 甜甜 蜜和榮耀 蜜和榮耀 蜜和榮耀 蜜和榮耀」！ 」！ 」！ 」！今天 今天 今天 今天，， ，，我我 我我國軍人午夜夢迴時 國軍人午夜夢迴時 國軍人午夜夢迴時 國軍人午夜夢迴時，， ，，回想國家為他們 回想國家為他們 回想國家為他們 回想國家為他們 設立的制度和福祉 設立的制度和福祉 設立的制度和福祉 設立的制度和福祉，， ，，心中會否一絲絲甜蜜與榮譽感 心中會否一絲絲甜蜜與榮譽感 心中會否一絲絲甜蜜與榮譽感 心中會否一絲絲甜蜜與榮譽感？？ ？？國家和 國家和 國家和 國家和 社會捫心自問後 社會捫心自問後 社會捫心自問後 社會捫心自問後，， ，，會否給與一個截然的 會否給與一個截然的 會否給與一個截然的 會否給與一個截然的「「 「「肯定 肯定 肯定 肯定」」 」」答案 答案 答案 答案？」 ？」 ？」 ？」 20 20 20 20 本號解釋的作成，本席對國家美意「功虧一簣」感到遺 憾！對於老舊眷村以及原眷戶，這些行將走入歷史的記憶以 20 參見陳新民，軍事憲法論，揚智出版社，2000 年，第 3 頁。 23 及凋落的族群，國家為何不全面讓其享有 「苦盡甘來」 的 「遲 來幸福」？國家若能力所及，卻吝而為之，是否有負軍人及 其軍眷對國家數十年來的崇仰與期待乎 21 ？ 末了，老眷戶們，在你們必須被驅離原已破舊落敗的棲 所之際，除了懷有一連串過去生活「苦樂交集」的回憶外， 恐怕已身無長物。本席慨嘆力不足回天，只能默頌一段德國 大哲學家尼采的「自高山上」詩文，為你們送行與祝福： 「「 「「昔日的朋友 昔日的朋友 昔日的朋友 昔日的朋友，， ，，看啊 看啊 看啊 看啊，， ，，現在你們黯然神傷 現在你們黯然神傷 現在你們黯然神傷 現在你們黯然神傷，， ，，滿懷愛與驚 滿懷愛與驚 滿懷愛與驚 滿懷愛與驚 恐恐 恐恐！！ ！！不不 不不，， ，，走吧 走吧 走吧 走吧，， ，，別憤怒 別憤怒 別憤怒 別憤怒！！ ！！你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命。。 。。 你們必須再往遙遠 你們必須再往遙遠 你們必須再往遙遠 你們必須再往遙遠、、 、、充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去 充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去 充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去 充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去！！ ！！做做 做做 為一個人 為一個人 為一個人 為一個人，， ，，你必須像獵人般 你必須像獵人般 你必須像獵人般 你必須像獵人般，， ，，又需靈巧如羚羊 又需靈巧如羚羊 又需靈巧如羚羊 又需靈巧如羚羊 22 22 22 22 。」 。」 。」 。」 21 據國防部提供之資料顯示，目前因不同意改建，而遭到註銷眷戶權益者有 452 戶之多，倘若 依眷改條例第 5 條給與購宅款補助，所需經費約 21 億 5000 萬元。 22 周國平譯，尼采詩集，北京作家出版社，2012 年，第 73 頁。 ## 相關法條 - [[中華民國憲法第7條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第457號解釋]] - [[司法院釋字第485號解釋]] - [[司法院釋字第682號解釋]] - [[司法院釋字第701號解釋]] - [[司法院釋字第719號解釋]] - [[司法院釋字第722號解釋]] - [[國軍老舊眷村改建條例第5、22、23條]]（版本 85.02.05） - [[國軍老舊眷村改建條例第22條第1項]]（版本 96.01.03） - [[國軍老舊眷村改建條例施行細則第13條第2項、第14條]]（版本 85.07.23） - [[司法院釋字第694號解釋]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：眷改條例對不同意改建戶逕行註銷權益不違平等，惟立法權衡未妥應檢討。 **爭點拆解** 國軍老舊眷村改建條例第22條規定，只要原眷戶達到法定同意比例（八十五年制定時為四分之三，九十六年修正為三分之二）同意改建，主管機關就可以對不同意的眷戶逕行註銷眷舍居住憑證與原眷戶權益、收回房地，並得移送法院裁定強制執行。爭執在於，同意改建者可以承購住宅並領取輔助購宅款，不同意者則什麼都拿不到，這種以是否同意為分界的差別待遇，是否牴觸憲法第7條平等原則。聲請人並質疑註銷權未設除斥期間等問題。 **結論與理由** 解釋先確立平等原則的審查框架：平等不是形式的絕對平等，而是實質平等，立法者得斟酌事物性質差異為合理差別待遇，審查重點在於差別待遇的目的是否合憲、所採分類與規範目的間是否具一定程度關聯，並引釋字第457號說明國家以私法形式達成公行政任務時同受憲法拘束，引釋字第485號肯認立法者對社會給付有充分形成自由。就本件而言，眷舍配住本屬使用借貸性質的福利措施，其終止原不以眷戶同意為必要；系爭規定的目的在避免眷戶持續觀望拖延改建、墊高成本，以差別待遇促使眷戶相互說服凝聚共識，目的正當且手段與目的間具合理關聯，所有原眷戶均有相同機會同意改建並明知不同意的後果，故與憲法第7條尚無牴觸。但解釋同時指出，不同意改建者除喪失承購住宅與輔助購宅款外，連搬遷補助費、拆遷補償費也一併喪失，而按期搬遷的違占建戶依第23條反而還領得到拆遷補償費；對於因無力負擔自備款而拒絕改建的極少數原眷戶，法律亦未設特別處理規定。據此認定眷改條例對不同意改建所涉各種情事考慮未足、法益權衡未臻妥適，要求相關機關儘速通盤檢討改進。此為合憲但附警告性宣示的類型，未定期失效。聲請人另指摘註銷未設除斥期間部分，因未提出客觀上形成違憲確信的具體理由，與釋字第371號、第572號、第590號所闡釋法官聲請要件不合，不受理。 **在體系中的位置** 屬平等原則審查，且是在社會給付與福利資源分配脈絡下操作寬鬆的合理關聯審查。解釋在方法論上明白承接釋字第682號、第694號、第701號、第719號、第722號所建立的平等原則審查公式，並援引釋字第457號將國家以私法形式行為納入憲法拘束，援引釋字第485號承認立法者對福利資源限定性分配的形成自由。其特色在於結論合憲、理由卻詳列補償體系的內部失衡，形成合憲宣告加立法檢討義務的組合。