--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第733號" 案名: "職業團體理事長產生方式案" 公布日期: "2015-10-30" 公布日期_民國: "104年10月30日" 院令字號: "" 爭點: "人民團體法第十七條第二項關於「由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之」之規定，是否違憲？" 相關法條: ["中華民國憲法第14、23條", "人民團體法第1、17、18、25、29、35、41、49條"] 意見書篇數: 5 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310914" 抓取時間: "2026-07-27T14:52:18+0800" --- # 釋字第733號【職業團體理事長產生方式案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310914) · 公布 104年10月30日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 人民團體法第十七條第二項關於「由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之」之規定，是否違憲？ ## 解釋文 **（1）** 　　人民團體法第十七條第二項關於「由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之」之規定部分，限制職業團體內部組織與事務之自主決定已逾必要程度，有違憲法第二十三條所定之比例原則，與憲法第十四條保障人民結社自由之意旨不符，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。 ## 理由書 **（1）** 　　憲法第十四條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由（本院釋字第六四四號解釋參照）。結社團體代表人或其他負責人產生方式亦在結社自由保障之範圍。惟各種不同結社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，與公共利益之關聯程度亦有差異，受法律限制之程度亦有所不同。對上開產生方式之限制，應視結社團體性質之不同，於所採手段未逾必要程度內，始無違憲法第二十三條之比例原則。 **（2）** 　　人民團體法第十七條第二項規定：「前項各款理事、監事名額在三人以上者，得分別互選常務理事及常務監事，其名額不得超過理事或監事總額之三分之一；並由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之……。」其中有關「由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之」部分（下稱系爭規定），明定理事長應由理事選舉之。雖因同法第四十一條及第四十九條分別就社會團體與政治團體選任職員之選任，均明定得於其章程中另定之，而使系爭規定適用於社會團體與政治團體部分不具強制性；但就職業團體而言，除其他法律有特別規定外（同法第一條規定參照），系爭規定仍屬對理事長產生方式之強制規定，自係對人民團體內部組織與事務之自主決定所為之限制。 **（3）** 　　查系爭規定之目的在於輔導人民團體健全發展（立法院公報第七十七卷第三十八期，第一八九頁參照）。又職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體（人民團體法第三十五條規定參照）。職業團體之理事長，除對外代表該團體參與各項活動外，依人民團體法第十八條「人民團體理事會、監事會應依會員（會員代表）大會之決議及章程之規定，分別執行職務」之規定，負有執行職務之義務；且依同法第二十五條第一項「人民團體會員（會員代表）大會，分定期會議與臨時會議二種，由理事長召集之」及第二十九條第一項「人民團體理事會、監事會，每三個月至少舉行會議一次，並得通知候補理事、候補監事列席」等規定，亦負有召集會員（會員代表）大會及召集理事會之義務。該等職務之履行，事關內部組織及事務運作，影響團體之健全發展。法律規定對理事長產生方式之限制，如未逾達成其立法目的之必要程度，固非不許，惟職業團體理事長不論由理事間接選舉，或由會員直接選舉，或依章程規定之其他適當方式產生，皆無礙於團體之健全發展及促進社會經濟建設等目的之達成。系爭規定強制規定「由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之」，致該團體理事長未能以直接選舉或由章程另定其他方式產生，已逾越達成系爭規定立法目的之必要。是系爭規定限制職業團體內部組織及事務之自主決定已逾必要程度，有違憲法第二十三條所定之比例原則，與憲法第十四條保障人民結社自由之意旨不符，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。至某些性質特殊之職業團體，其他法律基於其他公益目的，就其理事長產生之方式所為之限制規定，不在本件解釋範圍。 大法官會議主席　大法官　賴浩敏 　　　　　　　　大法官　蘇永欽　黃茂榮　陳　敏　葉百修 　　　　　　　　　　　　陳春生　陳新民　陳碧玉　黃璽君 　　　　　　　　　　　　羅昌發　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶 　　　　　　　　　　　　蔡明誠　林俊益 ## 意見書（5 篇） ### 1. 733黃大法官茂榮、陳大法官碧玉、吳大法官陳鐶共同提出之協同意見書_OCR > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427376) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，補充結社自由包含選舉方式之自由，並闡明直選與間選之權衡。 > **核心主張**：憲法第十四條保障之結社自由，包含與團體組織、運作有關之團體意思形成自由；法律強制人民團體採直接或間接選舉方式選出理事、監事、理事長，已構成對結社權行使之限制，自須符合憲法第二十三條比例原則。直選與間選猶如總統制與內閣制之別，優劣及與民主原則的契合程度無法自始斷定，須視當地時空背景與人文條件而定，關鍵在於選後團體重要事務之共同決定能否在形式上反映多數會員意見、實質上兼顧少數、不同族群或偏遠地區會員的利益並使其意見被聽見。直選雖無選舉權限制問題，但會員眾多且分散時可能參與投票比例不足，少數與偏遠地區代表性亦可能欠缺；間選雖降低會員的直接影響力，卻可按區域別、職業別或少數族群規劃小選區以保障代表性。因此主張直選者的論據在於最能體現民主精神，主張間選者則須論證該團體確有投票率過低致直接民主機能失效之虞，或會員利益具區域性、職業性、族群性差異。此外從選任監督面向觀察，依人民團體選舉罷免辦法，理事長等職務得經一定程序罷免，辭職亦須經理事會、監事會決議並報告會員大會，間選產生的理事長其權利取得及行使尚受理事、監事之牽制。（本意見書中段遭中略。） > **與多數意見的差異**：本意見書明示敬表贊同多數意見之結論，僅就解釋理由中關於選舉方式之選擇部分予以補充，未表明實質分歧。可見文字所補充者為直選與間選的制度權衡及主張各該制度者應負的論證責任，並就解釋理由書第三段末段「其他法律之限制規定不在本件解釋範圍」一語加註說明，指出該等規定有無違反比例原則尚須個別判斷。文末並延伸主張：其他法律若同樣剝奪會員透過章程自主決定選舉方式，主管機關仍應本於本號解釋精神予以檢視。 釋字第七三三號解釋協同意見書 黃茂榮大法官 陳碧玉大法官提出 吳陳鐶大法官 就 【 職業團體理事長產生方式案】， 本號解釋以： 「 人民 團體法第十七條第二項關於『 由理事就常務理事中選舉一人 為理事長， 其不設常務理事者， 就理事中互選之』之規定部 分 ， 限制職業團體 内部組織與事務之自主決定已逾必要限 度 ， 有違蕙法第二十三條所定之比例原則， 與憲法第十四條 保障人民結社自由之意旨不符， 應自本解釋公布之日起， 至 遲於屆滿一年時， 失其效力。」本席敬表贊同， 僅就本案解 釋理由中， 關於選舉方式之選擇部分， 予以補充。 壹 、 結社自由之内涵應包括選舉之自由 憲法第十四條規定： 「 人民有集會及結社之自由。」按 該條所保障之結社自由， 含與其組織、 運作有關之團體意思 的形成自由。 法律如規定人民團體， 應以間接選舉或直接選 舉之方式， 選舉其理事、 監事、常務理事、常務監事、 理事 長 ， 則其關於選舉方式之強制，已構成對於結社權行使之限 制 ，自應符合蕙法第二十三條比例原則之要求。 貳 、 直接或間接選舉制度之利益衝突 關於選舉方式， 有直接選舉及間接選舉二種不同方式。 直接選舉或間接選舉， 就像政治體制中之總統制與 内閣 制之區別， 其優劣及與民主原則之實踐程度， 並不必然可以 自始斷然決定， 尚需視當地時空背景及人文條件而形塑。 這 主要表現於選舉過後， 團體重要事務之共同決定， 在形式上 是否最符合多數會員之意見， 在實質上是否符合大多數會員 之利益之同時亦照顧到少數、 不同族群或偏遠地區會員的利 益 ， 並使其意見能夠被聽到與被納入考量。 選擇選舉制度之利益衝突主要為：民主原則之實踐可 能 。 如規定採直接選舉，因團體 内每一個會員均取得選舉 權 ， 固不生選舉權之限制問題； 但在會員數眾多且分散於各 地區以致集會困難之情況下， 有可能在實踐上遭遇不能有足 夠比例之會員參與投票的問題， 此 時 ， 採直接選舉反而難以 契合其規範需要； 此外， 少數、 不同族群或偏遠地區會員的 代表性可能欠缺或不足。 如規定採間接選舉， 固使會員對於 團體事務之直接影響力下降， 且可能發生選舉結果與會員之 多數意見不一致的狀況。 惟間接選舉始有可能按區域別、 職 業別或少數族群規劃小選區， 以保障其選出代表之可能性。 因此， 主張應採直接選舉者， 主要論據應為直接選舉最能體 現民主精神； 反 之 ， 主張採間接選舉者， 則應論證該團體之 特殊情況有遭遇參與投票者比例太低的困難， 而導致直接民 主機能失效之可能； 或該團體會員之利益有區域性、 職業性 或族群性之差異， 且非先以區域、 職業或族群別為其選舉單 元 ， 產生代表其利益之代表， 將使少數意見容易被忽略。 另 外 ， 從選任監督的面向觀察， 按人民團體選舉罷免辦 法之規定， 原選舉人對其所選之會員代表、 理事、 監事、常 務理事、 常務監事、 理事長得經一定程序罷免之 1;又理事長、 常務理事、常務監事或理事、 監事之辭職應經理事會、 監事 會決議准許， 並報告於會員大會 2。 換言之， 就選任理事長而 言 ， 如採間接選舉， 因其權利之取得及行使， 尚受到理事與 1 人民團體選舉罷免辦法第二條： 「 本辦法所稱人民團體之選舉或罷免， 係指依法設立之各級人 民團體選舉或罷免理事、 監 事 、 常務理事、 常務監事、 理事長或會員代表而言。 前項會員代表， 係指依法令或章程規定分區選出之出席會員代表大會之代表。」第四十六條： 「 人民團體之原選 舉人對於所選之理事長、 常務理事、 常務監事、 理 事 、 監事或會員代表， 非經就位之日起滿六個 月後 ， 不得罷 免 。J 第四十七條： 「 罷免案應^具罷免聲請書， 敘述理由， 經原選舉人總數三分 之一以上之簽署， 方得向該團體提出， 並副知主管機 關 。 J 2 人民團體選舉罷免辦法第四十四條第一項： 「 人民團體之理事長、 常務理事、 常務監事或理事、 監事之辭職應以書面提出， 並分別經由理事會或監事會之決議， 准其辭職， 並於會員（ 會員代表) 大會舉行時提出報告。」 2 理事會之制約， 從而帶有集體領導之意涵。 會員數較多之團 體 ， 所以先選理事， 再推舉常務理事， 而最後再推舉理事長 之選舉運作機制的積極意義在此。 反之 ， 當理事長由會員全 體直接選舉， 則因其民主正當性高， 且理事亦無罷免權可對 其選出之理事長加以制約， 故重要會務之決策或決定遂趨向 於由理事長一人決定後交由會務人員執行。 其他理事再無參 與制衡之餘地。 是 故 ， 制度運作之結果如適得其反， 不符合 大多數會員之期待， 將產生實質上獨裁之結果。 人民團體依其任務、 屬 性 （ 營利或非營利； 法人或非法 人團體） 、 組成（自然人或法人） 、 組織之幅員、 會員之數量、 跨越之區域、 族群或職業的單一性或多樣性， 在類型或性質 上有所不同， 且因團體運作方式之不同， 對其會員之社會或 經濟利益之重要性與影響程度亦有所不同。因此， 選舉制度 之規範與直接或間接選舉方式之選擇究當如何， 對其會員始 最為公平， 且符合其業務操作之需要， 並不能一概而論， 實 務運作上應取決於會員利益之保護及團體運作之機制的需 要 ， 不宜強制團體以直接選舉或間接選舉之方式辦理。 只要 章程有相關配套規定足以克服其 圑體運作之困難， 並符合相 當程度之民主原則要求， 原則上應容許人民團體以章程自由 規定。 例如當採直接選舉得不到法定之最低得票數時， 章程 規定退而求其次， 改採間接選舉之方式； 或因考量不同區域 或族群之需求， 先按區域或族群分別產生其代表， 而後才由 其代表選舉其較高或最高層級之代表人， 以符合組織上需求 等 ， 原則上應尊重團體在其章程中所做之選擇。 參 、 人民團體法之選舉制度 :按人民團體法第十三條： 「 人民團體之會員代表係指由 會員單位推派或下級團體選派或依第二十八條規定分區選 出之代表； 其權利之行使與會員同。」第十六條： 「 人民團 3 體會員（ 會員代表） 有表決權、 選舉權、 被選舉權與罷免權。 每一會員（ 會員代表）為一權。」第二十七條前段： 「 人民 團體會員（ 會員代表）大會之決議， 應有會員（ 會員代表） 過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之。」第 二十八條： 「 人民團體會員（ 會員代表）人數超過三百人以 上者， 得劃分地區， 依會員（ 會員代表） 人數比例選出代表， 在合開代表大會， 行使會員大會職權。 前項地區之劃分及應 選代表名額之分配， 應報請主管機關核備。」及同法第十七 條第一項規定： 「 人民團體均應置理事、 監 事 ， 就會員（ 會 員代表）中選舉之， . . . .」歸納之， 就會員大會決議事項， 有由會員全體共同為意思決定， 每一會員為一選舉權單位之 直接選舉， 亦有先由會員推選會員代表， 再以會員代表為一 選舉權單位之間接選舉方式。 且對理事、 監事之選舉方式並 無應採直接選舉或間接選舉之強制規定。 然在選任常務理事、常務監事及理事長的層次， 人民 圑 體法第十七條第二項卻規定： 「 前項各款理事、 監事名額在 三人以上者， 得分別互選常務理事及常務監事， 其名額不得 超過理事或監事總額之三分之一； 並由理事就常務理事中選 舉一人為理事長， 其不設常務理事者， 就理事中互選之。常 務監事在三人以上時， 應互推一人為監事會召集人。」該規 定強制人民團體， 如要設置常務理事、常務監事， 應由其理 事中互選； 其理事長， 應由理事就常務理事中選舉一人為理 事長 ； 未設常務理事者， 由理事就理事中互選之。 亦即以法 律規定剝奪會員， 以直接選舉之方式， 產生團體之常務理事 與理事長。 誠如前述， 選舉制度之規範與直接或間接選舉方式之選 擇 ， 究竟如何對其會員始最為公平， 且符合其業務操作之需 要 ， 不能一概而論。 是故 ， 以法律對人民團體之選舉制度予 以強制， 該規定本身除難以周全外， 更易致生該規定是否對 4 於結社自由及團體自治， 逾越限制之必要性的問題。因此， 基於結社自由所含之自治精神， 應保留由團體考量其任務、 屬 性 、 組織幅員、 會員數量等因素， 以章程共同自主決定其 團體理事、 監事、 常務理事、 常務監事及理事長之產生方式， 不適合以法律自始強制其應採間接選舉或直接選舉之方式 為之。 肆 、 過渡規定之闡明 按本號解釋意旨， 人民團體法第十七條第二項關於「 由 理事就常務理事中選舉一人為理事長， 其不設常務理事者， 就理事中互選之」之規定， 應自本解釋公布之日起， 至遲於 屆滿一年時， 失其效力。 惟本號解釋中， 就人民團體依現行 法令以間接選舉方式所產生之理事長， 並未指明， 其任期如 於本號解釋公布之日起一年後尚未屆滿者， 該理事長之當選 效 力 ， 是否因本號解釋宣告系爭規定失其效力而受影響。 是故， 系爭規定經本號解釋宣告定期失效時， 顯有必要 更為過渡規定之闡明： 本號解釋公佈後， 人民團體依現行尚 未失效之法令選舉產生之理事長， 不因系爭規定經宣告違憲 應定期失效， 而影響其任期， 得繼續擔任其受選舉之職務， 至該屆任期屆滿時為止’ 且應在其任期屆滿前二個月’ 完成 改選。 伍 、 其他特別法律之限制規定亦應符合本號解釋之精神 按人民團體法第一條規定： 「 人民團體之組織與活動， 依本法之規定； 其他法律有特別規定者， 適用其規定。」關 於團體理事、 監事、常務理事、常務監事、 理事長及其他經 選舉任命人員之產生方式， 除其他法律未有特別規定而應適 用人民團體法者， 例如本件聲請案由教師結社組織之教師會 5 3夕 卜 ； 應適用其他法律特別規定， 例 如 ： 漁會法第二十條3 4、 商業團體法第二十條 5、 工業團體法第二十條6、 律師法第十 三條 7等 。 人民團體法為人民結社組織團體時， 一般性之基礎規 定 。 依本號解釋之意旨， 基於人民之結社自由權， 原則上應 由人民， 以章程自主決定其 内部組織與事務之運作方式， 而 不適合由立法者強制規定其選舉方式； 再 者 ， 以立法強制規 定選舉方式， 容易產生前述未能符合團體性質、 滿足會員需 要及確保運作順利之風險。因此， 本號解釋之客體， 固為人 民團體法第十七條第二項8， 但其他關於團體組織與活動之特 別 法 律 ， 如有限制團體須以間接選舉方式產生其理事、 監 3 教師法第二十六條： 「 教師組織分爲三級： 在學校爲學校教師會： 在直轄市及縣（ 市）爲地方教 師會： 在中央爲全國教師會。 學校班級數少於二十班時， 得跨區（ 鄉 、 鎭）合倂成立學校教師會。 各級教師組織之設立， 應依人民團體法規定向該管主管機關申請報備、 立案。 地方教師會須有行 政區內半數以上學校教師會加入， 始得設立。 全國教師會須有半數以上之地方教師會加入， 始得 成 立 。」 4 漁會法第二十條： 「 漁會置理事、 監 事 ， 分別組成理事會' 監事會。 理事 '監事由會員（ 代表） 選任之， 其名額依下列之規定： 一 、 區漁會理事九人至十五人。 二•全國漁會理事十五人至二十 一 人 。 三 、 漁會監事名額不得超過其理事名額兰分之一。 四 、 漁會置候補理事、 監事 ， 其名額不 得超過理事'監事名額二分之一。 漁會理事、 監事應有三分之二以上 爲甲類會員。 漁會理事、 監 事應分別互選一人 爲理事長與常務監事。 上級漁會理事、 監事不得兼任下級漁會理事、 監 事 。」 5 商業團體法第二十條： 「 商業同業公會置理事 '監 事 ， 均於會員大會時， 由會員代表互選之， 並分別成立理事會、 監事會； 其名額規定如下： 一 、 縣 （ 市）商業同業公會之理事不得逾二十一 人 。 二 、 直轄市商業同業公會之理事， 不得逾三十三人。 三 、 全國商業同業公會之理事， 不得逾 三十九人。 四 、 理事名額不得逾全體會員代表人數二分之一。 五 '監事名額不得逾理事名額三分 之一 。 六'候補理事、 候補監事名額不得逾各該理事、 監事名額三分之一。 前項各款理事、 監事 名額在三人以上者 I 得分別互選常務理事及常務監事， 其名額不得逾理事或監事總額之三分之 一 ， 並由理事就常務理事中選舉一人爲理事長； 其不設常務理事者， 就理事中互選之。 常務監事 在三人以上者， 應互推一人 爲監事會召集人。」 6 工業團體法第二十條： 「 工業同業公會置理事 '監 事 ， 均於會員大會時， 由會員代表互選之， 並分別成立理事會、 監事會， 其名額規定如左： 一 、 省 （ 市）工業同業公會理事不得逾二十一人。 二 、 特定地區工業同業公會之理事不得逾二十七人。 三 、 全國工業同業公會之理事不得逾三十三 人 。 四 、 工業同業公會之監事名額， 不得超過各該公會理事名額三分之一。 五 '工業同業公會應 置候補理事、 候補監事， 其名額不得超過其理事、 監事名額三分之一。 前項各款理事或監事名額 在三人以上時， 應分別互選常務理事及常務監事， 其名額不得超過理事或監事總額三分之一， 並 應由理事就常務理事中選舉一人 爲理事長， 其不置常務理事者， 就理事中選舉之 。」 7 律師法第十三條： 「 律師公會置理事、 監 事 ， 由會員大會選舉之： 其名額如左： 一 、 地方律師 公 會 ， 置理事三人至二十一人， 監事一人至七人。 二 ， 全國律師公會聯合會， 置理事九人至三十 五 人 ， 監事三人至十一人。 前項理事、 監事任期三年， 連選得連任一次。」 8 解釋理由書第三段末段： 「 ……至某些性質特殊之職業團體， 其他法律基於其他公益目的 I 就 其理事長產生之方式所 爲之限制規定， 不在本件解釋範圍。 」 即在說明其他法律對理事長產生之 方式所 爲之限制規定， 因非爲本號解釋之客體， 故不在解釋範圍， 有無違反比例原則之情形，尙 須個別判斷" 6 事 、常務理事、 常務監事、 理事長之規定， 剝奪會員透過章 程自主決定選舉方式時， 該規定有無違反比例原則， 主管機 關仍應本於本號解釋之精神， 予以檢視。 7 ### 2. 733羅大法官昌發、黃大法官虹霞共同提出之協同意見書_OCR > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427377) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，但認多數對人團法介入界線說明不完整，主張非營利結社應受較高保障。 > **核心主張**：本件核心是國家干涉人民結社自由的界線，多數意見認系爭規定逾越憲法第二十三條必要程度而侵害結社自由，本席同意，惟認其對人民團體法介入結社自由之界線說明並不完整，且人團法以管制角度出發的老舊規範思維與方式應全面檢討。國家對營利結社的介入常伴隨較高公共利益，例如為保障交易安全而限定公司型態，成員眾多或涉及金融安全時甚至可介入其組織運作，故營利結社受憲法第十四條保障的程度較低；相對地，非營利結社應受完整而嚴格之保障，人團法既是規範非營利結社，對結社自由只能為最低限度之限制。人團法將人民團體分為職業、社會、政治團體並施以不完全相同的介入，其中職業團體一章並無排除系爭規定的條文，社會團體與政治團體雖分別允許章程另定選任職員事項而較為放寬，卻又以主管機關核准或「應依據民主原則組織與運作」再度賦予國家高度介入權限，此種分類與介入方式的正當性均有疑問。就修法方向，可見文字引述國際人權準則：任何人均應自由決定是否加入或維持團體會員資格，不得被強迫入會或因參與與否受罰，團體有權自訂會員規則而僅受不歧視原則限制，並有決定其目標與活動範圍之自由；將來人團法修法不應閉門造車，應以國際人權標準與實踐為準據。（本意見書中段遭中略。） > **與多數意見的差異**：多數意見以各種結社團體對個人、社會或民主憲政制度之意義不同、與公共利益關聯程度有差異為由，容許差別化的介入密度；本席認為真正明顯的差異在營利與非營利之別，非營利團體無須再以職業、社會、政治團體之分類決定國家介入其組織運作的程度。多數意見僅處理系爭規定，本席則主張人團法整體的管制思維應全面檢討，並以國際人權標準作為修法準據。 釋字第七三三號解釋協同意見書 羅昌發大法官 黃虹霞大法官 本件涉及國家對人民結社自由干涉之界線。 多數意見認 為 ， 人民團體法（ 下稱人團法 ） 第十七條第二項「 前項各款 理事、 監事名額在三人以上者， 得分別互選常務理事及常務 監事， 其名額不得超過理事或監事總額之三分之一； 並由理 事就常務理事中選舉一人為理事長， 其不設常務理事者， 就 理事中互選之。 常務監事在三人以上時， 應互推一人為監事 會召集人」規定中， 有關「 由理事就常務理事中選舉一人為 理事長， 其不設常務理事者， 就理事中互選之」之部分（ 下 稱系爭規定 ） ， 限制蕙法第十四條所保障人民之結社自由， 且逾越憲法第二十三條之必要程度。 本席對此敬表同意。 由 於多數意見對人團法介入人民結社自由之界線， 說明並不完 整 ； 且人團法以管制角度出發之老舊規範思維與方式， 實有 全面檢討之必要， 爰提出本意見書進一步說明。 壹 、 非營利團體不分職業團體、 社會團體及政治團體， 其結 社自由均應予較高程度之保障 一 、 相較於營利結社， 國家對非營利結社應給予較高程度結 社自由之保障 多數意見認為： 「 各種不同結社團體， 對於個人、 社會或 民主憲政制度之意義不同， 與公共利益之關聯程度亦有 差異」 。 就結社自由之保障而言， 不同團體之差異， 在營 利與非營利結社之情形， 較為明顯。 營利結社（ 如公司 ） 之目的在透過該團體與他人交易， 獲取經濟利益。 為保 障交易安全， 國家介入其組織形式（ 例如限定特定種類 1 的公司型態 ） 之正當性較高； 如營利結社之成員為數眾 多 （ 例如公開上市公司之股東為數甚多 ）， 甚至其營業涉 及金融安全（ 例如金融業務 ） 等特殊業務， 國家不但有 介入其組織形式以保障交易安全之正當性， 且更應介入 其組織之運作， 以保障個別組織成員以及金融安全等正 當利益。 亦即， 國家對營利結社之介入， 常有較高的公 共利益； 因而營利結社受憲法第十四條結社自由之保障 程度較低。 不同於營利結社， 國家對於非營利結社， 應 給予完整且嚴格之保障（ 下述 ）。 人團法係規範非營利結 社 ， 對人民結社自由， 應僅為最低限度之限制， 而應賦 予較高程度之保障。 二 、 非營利圑體無須進一步區別其團體類別， 以決定介入其- 組織運作之程度 人團法將人民團體區分為職業 圑體、 社會團體及政治團 體 ， 而對之有不完全相同之介入。 以本件所涉及之理事 長產生方式而言， 人團法第七章有關職業團體之規範， 並無排除系爭規定之條文， 使職業團體理事長選舉之方 式 ， 必須由理事就常務理事中選舉或由理事中互選， 而 不得以會員直接選舉或章程所定之其他方式產生。 然第 八章有關社會團體之規範一方面承認「 社會團體選任職 員之職稱及選任與解任事項， 得於其章程另定之」 （ 其規 範相較職業團體之管制， 顯有放寬 ）； 另一方面又規定「 須 經主管機關之核准」 （ 因而又賦予國家得以高度介 入之權 限 ） （ 見人團法第四十一條 ） 。 第九章有關政治團體之規 範 ， 一方面要求政治 圑體「 選任職員之職稱、 名額、 任 期 、 選任、 解任、 會議及經費等事項， 於其章程中另定 之」（ 相較職業團體之管制， 亦有放寬 ） ； 另一方面則要 求「 政治團體應依據民主原則組織與運作」 （ 因而又以法 律介入其組織與運作 ） （ 見人團法第四十九條 ）。 此涉及 兩項基本問題： 其一， 以職業 圑體、 社會團體及政治團 體作為區分標準， 決定國家介入人民團體 内部運作及其 事務處理之程度， 有無正當性； 其二， 不論何種非營利 團體， 國家對其所為之介入， 有無正當性（ 後者將於本 意見書第貳部分討論 ）。 就前者（ 即區分職業 圑體、 社會團體及政治團體作為決 定國家介入之程度 ） 而言， 本席認為欠缺正當性。 蓋究 竟人民 圑體涉及公共利益程度較高， 應受結社自由之較 高度保障， 而排除國家干涉， 抑或人民團體涉及公共利 益程度較高， 國家因而可以有高度介入其運作之正當 性 ， 並不明確。 本席認為， 人民團體涉及公益程度之高 低與憲法結社自由保障之程度， 實無邏輯必然關係。 且 職業團體、 社會團體及政治團體涉及公益程度高低亦未 必一致； 社會團體目的可能為推展文化、 學術、 醫療、 衛生、 宗教、慈善、 體育、 聯誼、 社會服務或其他以公 益為目的（ 人團法第三十九條參照 ）， 不一而足。 聯誼團 體所關聯之公共利益程度， 應不高於以確保專門職業人 員執業品質為重要目的之職業團體。 然職業 圑體如係在 「 協調同業關係， 增進共同利益」 （ 人團法第三十五條參 照 ）， 則可能應受更高度法律規範， 以避免同業間透過協 調而進行違法的「 聯合行為」 。 又政治團體與公共利益關 聯之程度是否即必定高於醫療、 衛生、 慈善團體， 亦無 必然結論。 故人團法以職業團體、 社會團體及政治團體 之分類， 作為國家介入其組織結構程度之高低及賦予 内 部事務處理自主性之範圍之標準， 理由並非正當。 不但 3 系爭規定無法通過憲法第二十三條之檢驗， 整部人團法 依據三種團體分類所設計之規範模式， 亦欠缺邏輯基礎。 貳 、國家應於極例外之情形始可在必要範圍 内限制人民結社 自由 一 、 憲法第二十三條規定： 「 以上各條列舉之自由權利， 除 為防止妨礙他人自由、 避免緊急危難、 維持社會秩序或 增進公共利益所必要者外， 不得以法律限制之。」本條 包括「 必要」的要件， 以及所列舉「 防止妨礙他人自由、 避免緊急危難、 雉持社會秩序或增進公共利益」 之要件。 本席在以往意見書多次提出憲法第二十三條之審查方 式 ： 亦即， 應先確認有無為「 防止妨礙他人自由、 避免 緊急危難、 維持社會秩序或增進公共利益」之情形。 如 其情形非為此等目的之一， 則顯然無法通過第二十三條 的檢視。 在通過此項檢視之後， 則應進一步依第二十三 條所規定「 必要」之要件， 進行檢視。 故屬兩階段的檢 視過程。 而 「 必要」與否的認定， 係一種衡量與平衡各 種相關因素的過程 （ a process of weighing and balancing a series of factors) ， 包括某種規範「 所欲防止妨礙的他人 自由」 、 「 所欲避免的緊急危難」 、 「 所欲維持的社會秩序」 或 「 所欲增進的公共利益」的相對重要性、 該規範對於 所擬達成之目的可以提供的貢獻或功能， 以及該規範對 憲法上權利所造成之限制或影響的程度。 在權衡與平衡 此等因素之後， 憲法解釋者應進一步考量客觀上是否存 有 「 較不侵害憲法權利」的措施存在。 二 、 就人團法限制人民團體組織運作是否係為「 防止妨礙他 人自由'避免緊急危難、 維持社會秩序或增進公共利益」 4 之目的而言： 結社自由與人民諸多基本權利（ 例如言論 自由、 參政權、 工作權等 ） 息息相關； 國家對非營利團 體結社自由之限制，自應為最大程度之自我節制， 使人 民及其團體得以充分自主決定其結構之安排及事務之處 理 。 公民與政治權利國際公約（ International Covenant on Civil and Political Rights ; ICCPR) 第二十二條第二項規 定 ： 「 除係由法律所規定， 且在民主社會中為維護國家安 全或公共安全、 公共秩序， 保護公共衛生或道德， 或保 護他人的權利與自由所必須之限制外， 對此項權利【 按 ： 即同條第一項所規定之結社自由】的行使不得加以限 制 。」（No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those which are prescribed by law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others.) 區 欠 洲 人 權 公約（ Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ) 第十一條第二項亦有類似之規 定 。 此等規定， 對解釋憲法第二十三條之「 防止妨礙他 人自由」、 「 避免緊急危難」、 「 維持社會秩序」或 「 欲增 進公共利益」 ， 應有助益。包括憲法中「 維持社會秩序」 與 ICCPR中維護「 公共秩序」之間， 及憲法中「 防止妨 礙他人自由」與 ICCPR中保護他人權利之間， 均具有共 同性。 然ICCPR另列舉國家安全或公共安全、 公共衛生 或道德等極高的公共利益。 立法者顯然不應以抽象之「 增 進公共利益」或空泛之「 輔導團體發展」作為限制人民 結社自由之充分理由， 而應以其介入人民團體運作所根 5 據之公益， 是否達於國家安全或公共安全、 公共衛生或 道德、 公共秩序、 保護他人的權利與自由等之程度， 作 為可否限制人民結社自由之準據。 由此而言， 多數意見 所列系爭規定之目的（ 輔導人民團體健全發展 ）， 實不屬 國家安全或公共安全、 公共衛生或道德之公共利益， 亦 甚難認此屬於公共秩序或保護他人權利與自由之性質。 系爭規定自無法通過憲法第二十三條之第一階段檢視。 二 、 就衡量與平衡各種相關因素而言： 系爭規定及其他有關 人民 圑體 内部組織與運作之限制， 如何可以達成維護何 種國家安全或公共安全、 公共衛生或道德、 公共秩序或 保護他人何種權利與自由之目的， 亦不明確。 「 縱使」承 認輔導人民團體健全發展屬憲法第二十三條規定之公共 利益， 然達成輔導人民團體健全發展之方法甚多（ 諸如 提供有關人民團體運作之參考模式、 提供相關經驗與諮 詢等 ）。 客觀上既有諸多「 較不侵害憲法權利」的措施存 在 ， 系爭規定以及人團法其他有關 内部組織與運作限制 之規定， 均甚難通過憲法第二十三條必要要件之檢視。 參 、 人團法應全面改革， 徹底改變以管制角度出發之立法方 式 ， 使人民團體作為民主社會體制充滿活力之泉源 一 、 人民團體甚多純為私益而結合， 與公益無關； 對此種團 體 ， 國家實無介入管制之理由。 對於推動社會發展及各 項重要基本價值者， 例如環境保護、 永續發展、 社會正 義 、 消費者保護、 強化婦女及弱勢之保障以及其他保護 人權之團體等， 國家對其結社自由，自更應妥為保護， 使其自主發展， 而無介入管制之理由。 對於有害國家安 全或公共安全、 公共衛生或道德、 公共秩序、 或有礙保 6 護他人的權利與自由者， 在不逾越必要程度 内， 國家始 有干涉之餘地。 二 、 人民團體之蓬勃且多元發展， 對國家社會至關重要， 對 確保及維護充滿活力之民主社會體制（ vibrant democracy ) ， 亦甚為關鍵。 然現行人 圑法多延續戡亂時 期人民團體法之思維， 以管制角度出發， 對人民結社自 由， 設置諸多與國家安全或公共安全、 公共衛生或道德、 公共秩序、 保護他人的權利與自由毫無關係， 且無必要 性之限制。 其規定導致限制人民團體之蓬勃及多樣發 展 ， 反而不利於發展多元社會及提升民主社會活力之公 共利益。 僅舉數例而言： 第三條所規定目的事業主管機 關之「 指導、 監督」 ； 第五條所規定人民團體組織以行政 區域為原則； 第七條允許其他法律得限制同一區域 内設 置二個以上團體； 第九條有關必須經發起人會議、 籌備 會議等程序及主管機關派員列席； 第十條之「 核准」要 件 ； 第十七條有關理監事名額之規定； 第二十條有關理 事長連任之限制， 均甚難認與維護國家安全或公共安 全 、 公共衛生或道德、 公共秩序、 保護他人的權利與自 由有何關聯。 人團法實均有儘速全面檢討修正之必要。 三 、 將來之立法應遵守國際原則： 歐洲安全與合作組織 (Organization for Security and Co-operation in Europe; OSCE ) 下之民主體制與人權辦公室（ Office for Democratic Institutions and Human Rights) 2015 年戶斤出版 之 「 結社自由準則」（ Guidelines on Freedom of Association) 建議執行結社自由之若干重要原則， 殊有 參考價值。 例如法律制度應「 推定結社之成立、目的及 活動均係合法」（ Presumption in favour of the lawful 7 formation， objectives and activities of associations) (見該 準則第 27 段及「 原則 1」）。 國家對團體及個人行使結社 權不應干預， 且應保護團體免於受非國家機構之干涉； 國家亦應創造有利於團體運作之環境， 促進結社自由之 行 使 ； 包括簡化規範要件、 確保此等要件均不至於構成 不當的負擔、 促使團體得以接近利用各種資源、 採行積 極措施協助弱勢個人或團體以克服各項困難 （ The state shall not interfere with the rights and freedoms of associations and of persons exercising their right to freedom of association. It shall protect them from interference by non-state actors. The state shall also facilitate the exercise of freedom of association by creating an enabling environment in which associations can operate. This may include simplifying regulatory requirements, ensuring that those requirements are not unduly burdensome, facilitating access to resources and taking positive measures to overcome specific challenges confronting disadvantaged or vulnerable persons or groups. )(見該準則第 2 7 段 ）。 任何 人均應有決定加入或不加入 圑體或維持團體會員資格之 自由； 任何人均不應被強迫成為團體的會員， 或因參與 或不參與團體而遭處罰； 團體應有決定其成為會員之規 則， 此種規則應僅受不歧視原則的限制 （ Everyone shall be free to decide whether or not to join or remain a member of an association. No one shall be compelled to belong to an association or be sanctioned for belonging or not belonging to an association. Associations shall be free to determine their rules for membership, subject only to the principle of non-discrimination. )(見該準則第 28段 ）。 團體亦應有決 定其目標及活動（ 包括運作範圍 ）之 權 （ Freedom to determine objectives and activities, including the scope of operations) (見該準則第 2 9 段 及 「 原則4」）。 將來人團 法修法時， 不應閉門造車， 而應以國際人權相關標準與 實踐， 作為修法之準據， 使憲法第十四條對人民結社自 由之保障， 真正成為促進社會多元、 進步、 充滿活力之 根基。 9 ### 3. 733湯大法官德宗提出之協同意見書_OCR > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427378) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，但保留兩點：未交代審查基準，理由書之排除語應刪除。 > **核心主張**：系爭規定使職業團體一概只能由會員選出理事、再由理事就常務理事中選出或由理事互選產生理事長，違反憲法第二十三條比例原則，過度限制憲法第十四條結社自由所含之團體內部組織與事務自主權，本席敬表贊同，但有兩點保留。其一，解釋理由書論理過於模糊，究竟採取何種違憲審查基準、如何認定系爭規定之限制過當，均未交代。其二，理由書第三段末句「至某些性質特殊之職業團體，其他法律基於其他公益目的，就其理事長產生之方式所為之限制規定，不在本件解釋範圍」應予刪除：所謂性質特殊之職業團體與其他公益目的之限制規定語意曖昧，而「不在本件解釋範圍」更屬畫蛇添足，因為本號解釋僅宣告系爭規定一概不許會員直選理事長之限制違憲，原未禁止各團體依章程採間接選舉，也未限制其他法律規定間選制，系爭規定以外的法律本來就未經審查而不在範圍內，何須在「此外」之中再特別排除「部分」。若擔憂外界誤讀，至少應直截了當表明其他法律之限制是否合憲本解釋未予審查，併此指明。 > **與多數意見的差異**：本席與多數意見在結論上一致，分歧在論理方法與文字：多數意見未逐案建立違憲審查基準，本席認為唯有逐案建立基準、精緻論理，才能提升憲法解釋的可預測性與說服力並避免外界錯誤解讀。多數意見保留了針對特殊職業團體的排除語句，本席認為該語句應刪除或改以明確措辭表述。 釋字第七三三號解釋協同意見書 湯德宗大法官提出 關於本號解釋之結論：人民團體法第十七條第二項（ 下 稱系爭規定）限制職業團體一概僅能經由會員選出理事， 再 由理事就常務理事中選舉一人為理事長， 或由理事互選產生 理事長之規定， 違反憲法第二十三條「比例原則」， 過度限制 人民於憲法上所保障之「 結社自由」 （含團體 内部組織與事 務自主權）， 本席敬表贊同。然 ， 本席有兩點保留。 一 、 解釋理由書之論理過於模糊， 應予改進。試問本解 釋係採取哪種違憲審查基準？如何認定系爭規定之限制過 當 ？ 二 、 解釋理由書第三段末句「 至某些性質特殊之職業團 體 ， 其他法律基於其他公益目的， 就其理事長產生之方式所 為之限制規定， 不在本件解釋範圍」， 應 予 刪 除 。所 謂 「 某 些 性 質 特 殊 之 職 業 團 體 」與「其 他法律基 於 其 他公益目 的… … 之限制規定」， 語 意 曖 昧 ， 不 知 所 云 ；而 所 謂 「 不在 本件解釋範圍」尤屬晝蛇添足。 按本號解釋僅宣告系爭規定 一概不 許職業團體之會員直 接選舉理事長 之限制為違憲， 原 未禁止各職業團體依其性質與需要，自訂章程採取「間接選 舉理事長」制 ；亦未限制其他法律（ 性質上屬人民團體法之 特別法）一概不得規定「間接選舉理事長」制 。系爭規定以 外的其他法律規定本來皆不屬本件解釋之範圍（因本解釋未 曾予以審查）， 何 需 就 「 此外」中 之 「 部分」（ 所 謂 「 某些性 1 質特殊之職業團體」 ） 特予排除（ 聲明「 不在本件解釋範圍」 ）？ 如多數大法官擔憂外界未能正確解讀本解釋之意旨， 至少應 直截了當地說:「 至於其他法律為規範性質特殊之職業團體， 而限制理事長產生之方式， 是否合憲一節， 本解釋未予審查， 併此指明」。 前述兩點保留意見實際上是相關聯的。唯有逐案建立審 查基準， 精緻論理， 才能提升憲法解釋的可預測性與說服力， 避免外界錯誤解讀。 ### 4. 733陳大法官新民提出之部分協同部分不同意見書_OCR > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427379) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論但反對被誤讀為獨尊直選，並認多數漏未處理人團法與工會法之法規衝突。 > **核心主張**：本席贊成多數意見宣告系爭規定違憲，也贊成其立論，即硬性只准間接選舉未尊重人民團體對其運作與職員選任方式的自主決定權，理事長產生方式應由章程自主決定，直選或間選皆無不可，系爭規定無例外地不許直選而獨尊間選，牴觸團體自主原則並違反比例原則。惟恐外界解讀失偏，本席強調本號解釋的主軸不是「團體自主權等於直選、例外才准間選」，而只是認定系爭規定未設由章程許可直選之例外而違反比例原則；職業團體多兼採個人會員與團體會員制，並非全以直選為可行。本號解釋更重要的功能在提醒與督促立法者修正已嫌落伍的人團法：依理由書第一段之宣示，不同結社團體之意義與公益關聯程度不同，受法律限制之程度亦有所不同，立法者應針對各類人民團體的性質量身訂做規範其內部組織與運作的最低度標準，領導者如何產生反屬次要問題，不可陷入唯有直接選舉才等於團體自主的迷思。文末並主張全盤整治人團法，重新制定宗教團體法、政黨法及工商產業團體相關法律。（本意見書中段遭中略。） > **與多數意見的差異**：在違憲結論上本席採協同立場，差別在於本席擔心多數意見的文字會被誤讀為獨尊直接選舉，因而強調團體自主權不等於直選。不同意見部分在於，本號解釋未正視原因案件所生的法規範依據衝突：高雄教師會要求直選理事長究應依人團法或工會法，形成選制雙胞案，多數意見雖未明言不受理理由，但顯然是以傳統的不受理個案爭議或屬法院認事用法為由而未予審查；本席認為此不僅是法規衝突，更牽涉教師會定位為一般職業團體抑或工會，對教師爭取自身權益影響甚鉅，大法官有義務加以澄清。 釋字第七三三號解釋部分協同部分不同意見書 陳新民大法官提出 民主就是領導者的遴選； 由國民中選擇出來的領導人是「 應 召」出來， 而擔任領導； 而非顧忌其背後追隨之群眾， 而由 群眾掌控其領導。 德國大法學家賴特布魯赫 本席贊成本號解釋多數意見對於人民團體法（ 以下簡稱 人團法 ）第十七條第二項人民團體理事長採由理事間接選舉 產生的規定（ 以下簡稱糸爭規定 ）為違蕙的結論， 也贊成違蕙 的立論乃此硬性只准間接選舉之規定， 未尊重人民團體應有 「 自主決定權」來決定其團體的運作與職員的選任方式。 從 而理事長的產生方式， 應由章程自主決定， 採取直選或間接 選舉皆無不可。 故糸爭規定無例外地許可直選， 而 「 獨尊」 間接選舉的硬性規定，已牴觸此團體自主原則， 違反比例原 則而無效。 這是基於憲法保障人民結社自由權， 所衍生的當然與簡 單的結論， 並無太大的疑慮， 也毋庸在憲法學理大作文章。 然 而 ， 惟恐外界解讀本號解釋會「 失偏」， 誤以為多數意見 採 行 「 獨尊直接選舉」的論述主 轴， 亦即斷定「 團體自主權 = 直接選舉理事長， 例外時方准許間接選舉」 — — 而非僅是 認定糸爭規定 — — 「 未設例外時得由章程許可直接選舉」而 構成違反比例原則、此理由不僅是文字排列遊戲， 而是斟酌 1 就以邇來外界對大法官解釋的解讀有無失真， 引發要求大法官對解釋文字應當要更精確易懂的 風風雨雨， 故擔心外界有誤解解釋主文與理由之虞， 顯非過慮之舉也。 可參見， 王健壯， 大法官 1 職業團體的會員結構， 多採個人會員與團體會員制， 從而非 全以直選制為可行也。 其 次 ， 本席也須強調， 本號解釋應有提醒與督促立法者 修正已嫌落伍的人團法與系爭規定的必要性。 故觀察與評判 本號解釋的重點， 不應忽視本號解釋理由書第一段的宣示意 旨 ： 「....惟各種不同結社團體， 對於個人、 社會或民主憲 政制度之意義不同， 與公共利益之關聯程度亦有差異， 受法 律限制之程度亦有所不同。 對上開產生方式之限制， 應視結 團體性質之不同， 於所採手段未逾必要限度 内， 始無違憲法 第二十三條之比例原則。」亦即， 在尊重團體 内部意見的大 前提下， 立法者必須針對不同人民團體的性質， 「 量身定做」 各種規範其 内部組織與運作的「 最低度」標 準 ， 這是立法者 必須善盡的判斷義務， 至於領導者的產生， 及其相關的制 度 ， 方屬次要的問題也。 亦即不可陷入惟有「 直接選舉」方 等 於 「 團體自主原則」的迷思之中。 爰提出協同意見以闡述 之 。 此 外 ， 本號解釋並未正視原因案件所引發的「 法規範依 據衝突」問題。 亦即， 聲請人為高雄教師會為要求直選理事 長的法規依據， 究係依人團法（ 系爭規定 ） ， 抑或依據工會法 之規定， 形成法規衝突的問題。 此雙軌制鬧出的「 選制雙胞 案」，已經影響人民結社權甚鉅， 亦應構成大法官釋憲的標 的 。 本號解釋多數意見雖未明言不予受理的理由， 但顯以傳 統 之 「 不受理個案爭議」， 或係法院「 認事用法」之事由， 而未予審查。 本席則認為， 事關法規範的衝突外， 亦涉及教 師會的定位為一般職業團體， 抑或為工會， 影響教師爭取自 要重修法律語言學， 2015年 10月 11日聯合報專欄。 2 身權益頗為巨大， 大法官實有義務為之澄清。 為此， 爰提出 部分不同意見書， 以申其理。 一 、 人民團體各有其性質， 公權力對其 内部組織與運作的干 預 ， 應有不同之密度 我國憲法第十四條規定人民有集會及結社的自由。 此兩 項人權， 都在確保人民擁有「 集合團體」表達共同思想與言 論 ， 或追求共同利益的權利。 只不過集會權是短暫的集合意 思 ， 而結社權則為持續性質的集合權， 同受憲法的保障。 此 結社權， 如同一般的人權， 除了積極的意義外， 例如， 發 起 、 參與結社自由外，自然包括了消極的結社權 — — 即不參加結 社的權利在 内。 憲法對人民結社權的保障與限制， 基本上也和一般人權 無 異 ， 在符合公共利益及比例原則的前提下， 得依法限制 之 。 此限制的正當法律程序， 首先繫於立法者對於不同人民 團體應基於各種不同公益， 而有不同的規範 内容， 此即對立 法者的「 區隔式要求」（ Differenzierungsgebot ) ， 不可對 所有人民團體的 内部秩序以「 一以貫之」 的標準統一規範之。 我國人團法第四條雖然區分為： 職業團體、 社會團體、 政治團體等三種。 但此區分十分籠統， 不僅不無相互重疊之 疑 ， 同時， 同一種團體内卻容納多種性質、 公益性與公權力 應介入的密度， 極為迥異的團體於一處， 即不合此「 區隔規 範」的原則。 就以社會團體而論， 社會團體係以推展文化、 學術、 醫療、 衛 生 、宗教、 慈善、 體育、 聯誼、 社會服務或 其他以公益為目的， 由個人或團體組成之團體（ 人團法第三 十九條 ） ， 即應將宗教團體排除， 而納入政治團體中不屬於 3 政黨的其他政治性團體。 按政治團體， 依同法第四十四條的定義： 「 政治團體係以 共同民主政治理念， 協助形成國民政治意志， 促進國民政治 參與為目的， 由中華民國國民組成之團體。」顯然又過於寬 廣 ， 應當僅限於「 參與選舉」 為目的的政治團體— — 即政黨。 其餘當劃入一般社會團體。 如此一來， 重 新 「 洗牌重組」的人民團體， 即可以因其 對國家民主政治影響的重要性、 以及其性質應否受到（ 主要 是規範政治權利正當性的 ）民主原則某種程度之拘束， 而可 以區分成： 社會團體， 政黨與宗教團體， 而異其受到公權力 介入的密度。 首先， 在規範所有三種在民主國家中作為具體而微的「 小 國家」的人民團體， 都有構鑄其法制的「 三根楝樑」 — — 團 體自治、 民主原則及符合團體的「 本質」 。 立法者即有義務， 必須仔細地衡量之。 鑒於人民可憑自由意志來組織與參與結社之運作， 稱為 「 組織自主權」（Organisationautonomie ) ， 及 「 運作自由 原則」（Betatigungsfreiheit ) ， 都 源 於 「 私法自治原則」 (Privatautonomie ) ， 而轉變成為「 結社自治」 (Vereinautonomie ) 。 此由章程來決定其組織與運作的基本 原則。 然而如同所有的私法自治，皆不可違反公序良俗、 權 利濫用及其他法令的約束， 違反時，自由受到國家的監督。 民法對此已有詳盡的規範， 而結社自治亦同， 可由民法及其 他法律加以約束。 三種人民團體， 幾乎都享有此結社自治的權限， 但在涉 及到民主原則時， 便有不同的標準。 在國家應否援用民主理 4 念來規範人民團體的 内部秩序時， 此原則的介入， 即可分成 強 、中 、 弱三種光譜。 (一）最強的民主原則拘束力 — — 政黨的 内部民主 在最強的光譜部分， 當指政黨的 内部民主原則。 鑒於政 黨是彙集人民的政治意見、 進而參與選舉、 獲得主導國家或 地方政權、 擬定政策的機會之團體，已是法治國家運作不可 或缺的制度。 從 而 ， 人民組織與參與政黨的權利， 亦即自由 政黨的制度， 與宗教團體一樣， 都形成了結社權的憲法制度 性保障（Institutsgarantie ) ， 如同財產權一般。 使得政黨 與宗教團體， 和一般的人民結社權， 甚至組成或參加非政黨 性質的政治性結社不同， 具有在立法上特別重要的「 制度性 保障」之地位2。 因此， 政黨的 内部運作， 既然攸關國家的法治前景， 如 果其組織與運作不能符合民主法治體制， 形同培養與訓練獨 裁者的溫床，日後國家將政權交予此種政黨， 豈 非 「 將羊群 交付給惡狼」？威瑪共和的命運終結於反民主結構的納粹黨 (尊奉黨 内一元領導， 不得有雜音與異議的領袖獨裁制 ） ， 便 是一個活生生的例子， 也是台灣俗語「 養老鼠咬布袋」的寫 昭 ！ 故為避免前車覆轍， 德國基本法第二十一條第一項第二 款便明白規定政黨 内部秩序應符合民主的基本原則。同時此 内部民主制度， 且列為政黨存在與合憲性的必要條件。 政黨的 内部組織及其運作， 必須依據民主與自治的程序 產 生 ， 故其領導的組織(例如， 採取主席制或委員會制 ） ， 以 2 關於基本人權的制度性保障， 以及其對立法者的規範重要性， 可參見陳新民， 憲法學釋論， 2015 年 5 月 ， 修訂八版， 第 141頁以下。 5 及產生的程序（ 例如 ， 黨員直選或間接選舉 ） ， 由黨章決定3 * , 但不可實施無任期或獨裁等領導體制。故此不符合民主的體 制 ， 儘管透過黨員自由意志與章程的規定， 亦不能免除遭憲 法法院宣告違憲的後果（ 五 0 年代德國聯邦憲法法院宣告兩 個極左與極右的政黨違憲的理由之一， 即不僅基於其主張的 理念違憲， 也包括其領導結構的反民主 )5。 人團法第四十九條雖已有類似的訴求： 「 政治團體應依據 民主原則組織與運作， 其選任職員之職稱、 名額、 任期 、 選 任 、 解 任 、 會議及經費等事項， 於其章程中另定之」 。 但其 對章程的概括授權， 也留下了極可能利用「 章程自治」掩飾 黨内不民主之體制與運作的實情， 亦即， 欠缺強而有力的「 外 律 」， 將無助迅速整建國家各政黨成為「 從裡至外」及 「 從 上至下」都是踐行民主理念的「 示範團體」 ！ 最明顯的例證之一， 即人團法並沒有採行類似德國政黨 法般， 對政黨的各階層組織的構成 — — 特別是處理黨員的權 利 、 義務與懲戒等爭議所必須設立的黨 内仲裁制度， 採行強 制規範， 俾使能「 依法治黨」 。 故欠缺詳盡的規定。 儘管本 條文自誕生以來（ 民國七十八年一月二十七日修正 ） ，已近三 十 年 ， 類似國家法院訴訟成立三級三審的黨 内仲裁法庭為 例 ， 卻沒有一個政黨的 内部秩序完全符合「 德式標準」 。 可 3 1967年制定的政黨法第6 條以下， 對於每一個政黨的黨章， 應當對哪一些內部組織應有規定， 有明白的說明。 例 如 ， 第 11條第1項規定： 黨的理事會， 至少每二年應選舉一次， 其成員不得 少於三人。 至於選舉方式， 在基層黨組織可採直選， 但超過250個黨員者， 可採取間接選舉方式 產生上級黨部之職員 (第8 條第 1項）。 4 就此點而言， 德國最著名的行政法學者福斯多夫 (E. Forsthoff)， 在 1950年基本法甫公布時， 便 明白的表示， 基本法第21條第1項的政黨內部民主原則， 便是要摒棄法西斯政黨的「 領袖制」， 黨意應當「 由下至上」 作成之， 不可反方向「 由上至下」 形成。Forsthoff/Loewenstein, Die politischen Parteien im Verfassungsrecht, 1950, S.16;可參見， 陳新民， 論政黨的內部民主原則， 刊 載 ： 憲法基 本權利之基本理論 (下） ， 2002年 7 月 5 版 ， 第 224頁 。 5 亦即1952年 1 0 月2 3 日公布禁止極右的「 德國社會帝國黨」（SRP)違憲案判決(BVerfGE 2, 1) 及 1956年 8 月 17日作出的極左的「 德國共產黨」（KPD) 違憲案判決(BVerfGE 5, 85)。 可參見 陳新民， 論政黨的內部民主原則， 刊 載 ： 憲法基本權利之基本理論(下） ， 第 211頁 。 6 見得該條文已淪為訓示規定矣。 此由前二年喧騰一時的撤銷 王金平院長黨籍案的風波中， 也看出法院對國民黨處理黨籍 撤銷的考紀制度， 不表支持的見解（ 臺北地方法院一0 二年 度訴字第三七八二號及臺灣高等法院一0 三年度上字第四 九一號判決 ） 。而法院在此判決的理由， 仍是援引民法第五 十條第二項第四款之將開除社員作為總會的職權之一， 及類 似的人團法第十四條： 「 人民團體會員（ 會員代表 ） 有違反 法令、 章程或不遵守會員（ 會員代表 ） 大會決議而致危害團 體情節重大者， 得經會員（ 會員代表 ） 大會決議予以除名。 」 的見解， 並運用在政黨開除黨員之上6。 這種見解， 顯然脫離了政黨的現實。 按政黨的規模並非 一般社團可比， 召集社員大會豈易經常召集？同時開除黨 員 ， 事涉複雜的違紀行為之曲直， 非一時召集與閉幕之大會 可作決定， 否則即可形同「 公審」 ！ 故應當比照國家的訴訟 程序（ 特別是行政訴訟 ） 、 以貫徹正當法律程序， 以突顯政黨 内部秩序符合民主與法治。 且黨員行為致招懲戒除名， 泰半 基於其不當言行， 此時更應確保除名程序的公開與公正， 方 可免於政黨陷入「 一言堂」的危機！ 因此， 黨員的除名事宜， 不應以人團法的召集總會方式 決議， 而應當委由專責的仲裁機構來解決之7。 王金平案件的 判決結果顯示出一審、 二審法院也脫離不了傳統思維的巢 6 可參見， 陳新民， 憲法學釋論， 第 332頁註5 處 。 7 在德國， 即使一般人民團體， 如果有內部的仲裁制度一一例如， 榮譽法庭， 來審查會員的違紀 時 ， 亦可由其審理開除會籍的權限。 德國聯邦法院在1967年 3 月6 日作出一個著名的判決， 至 今常爲教科書所援用(BGHZ 47, 172, NJW 1967, 1268):榮譽法庭若由章程設定負責會籍的剝奪 時 ， 會員必須於進行該法庭的申訴程序並無效後， 方可請求法院審查該剝奪會籍之決定。 但有難 以要求的理由致使該會員無法進行該申訴程序時， 不在此限。 法院得審查有無事實上的理由， 以 及是否無程序上的瑕疵， 以斷定該開除決定的合法性。 不過， 法院在採行這種審查的密度方面屬 於較寬鬆， 留給仲裁制度較大的判斷空間。 可見得在一般人民團體亦得以章程， 由特別成立的機 構審理會籍的剝奪， 毋庸透過代表大會， 只是應確保會員的申訴權利也。 7 臼 ， 更可提醒吾人政黨法的立法，已經迫在眉睫矣！ 但我國人民團體法卻將這三種結社規範在同一法 内， 如 以目前人團法不精確的分組 — — 例 如 ， 上文已特別提及之社 會團體應移入非政黨之政治團體，而將宗教團體移出。否 則 ， 卻將最重要的 内部組織與運作， 只限定在職業團體， 對 於政治團體與社會團體反而許可另以章程規範之（ 人團法第 四十一條與第四十九條 ） ， 故對於内部民主秩序的實踐， 影 響最重的， 尤其是職員的產生規範， 即對社會團體及政治團 體無適用之餘地。 則顯然失之過偏， 例 如 ， 後者（ 第四十九 條）對政治團體的 内部民主原則， 雖有強調「 民主原則組織 與運作」， 但卻只是紙上原則。 考其因， 乃原本人團法制定 時 ， 朝野黨派有「 期待政黨法制定與規範」的共識， 才會對 如此重要且強制的規範， 輕輕一筆帶過， 才會演變出我國目 前各政黨 内部民主制度無法落實的窘境也。 (二）民主原則拘束力最弱者 — — 宗教團體 相反的， 處於民主原則拘束力光譜最弱者的一環， 當指 宗教團體。宗教信仰受到國家憲法保障的力道， 遠超過結社 權 ， 此乃基於西方民主法治國家的發展與宗教自由有特殊的 關聯所致。宗教自由也經常涉及思想自由， 國家應給予最大 的保障， 不僅保障人民參與與進行宗教儀式的自由 (Kultusfreiheit ) ， 也保障人民有宣揚與創造新教義、 成立 新宗教與教派的權利， 國家不得審查宗教的 内容作為許可宗 教成立的條件等等8。 宗教既然涉及人民精神層面的信仰與價值判斷， 存在人 民的 内心思維領域， 因此， 很難以科學或其他人為的規範來 8 可參見德國聯邦憲法法院對於巴哈伊教判決 (Bahai)，BVerfGE 83, 341. 8 拘束之。 故對宗教團體須給予最大程度的自治， 尤其 内部組 織 ， 更可依其教義、 歷史傳承及目的性， 而有自行規範的廣 大空間。 故宗教團體 内部並不存在民主制度的必要性， 宗教團體 可以自行決定其領導階層的產生。 以歷史最悠久的天主教而 論 ， 長達二千年的歷史， 並不實施任何的民主制度， 其主教、 樞機主教及教宗， 並非由教區教友及全體神職人員直接或間 接選舉產生， 而靠上級指定。 幾乎所有的基督教與回教的教 派 ， 亦莫不如此。 同樣的， 不僅民主原則如此， 即使平等權亦復類似。男 女平等原則幾乎亦不適用在許多宗教團體的領導階層產生 之上。 例 如 ， 天主教的神甫、 主教，皆不得由女性擔任。回 教亦同。 本席在釋字第七二八號解釋協同意見書已提到， 為 了合理化給予祭祀公業的派下權規範， 為了尊重傳統之只有 男系子孫（ 包括入贅）能擔任派下員， 而免除男女平等原則的 適用， 唯有將人民信仰祖先崇拜及視祭祀公業， 相當於宗教 團體， 才可以賦予其憲法不同對待的合憲性基礎。 可參照本 席之立論。 (三）中度的民主原則要求 — — 社會團體亦有三級密度之區 分 除了兩極的政黨與宗教團體外， 屬於中度民主原則介入 的社會團體， 仍可以分成三種管制光譜。 最寬鬆的當係一般的人民團體， 並不涉及強制入會或公 權力的賦予者。 在我國人團法中， 主要是指社會團體 — — 係 以推展文化、 學術、 醫療、 衛生、 宗教、 慈善、 體育、 聯言宜、 社會服務或其他以公益為目的， 由個人或團體組成之團體 9 (人團法第三十九條， 但應排除宗教， 並納入非政黨之政治 團體已於上述 ） 。 這些社會團體， 與公共利益的關聯性較低， 國家的介入可比宗教團體稍強， 能對其 内部秩序與民主原則 為框架性與原則性的限制 ----例 如 ， 規定一定的組織（ 例如 代表會 ）的職權， 與定期的開會等， 以確保起碼民主理念的 實踐與會務運作即可。 應較嚴格干預者， 則在未有「 強制入會」 (Zwangsmitgliedschaft ) 、 賦予公權力及不屬於排他性與獨 占性的一般職業團體。 基於此種職業團體仍負擔結合同業， 維護共同利益等， 有助於同類產業或職業者的權利與發展， 與公共利益的關聯較為密切， 國家自宜給予較高的管制， 故 人團法有關職業團體之規定， 即以此類之職業團體為規範之 對 象 ，已經有相當強制與起碼的規範 — — 例 如 ， 理 、 監事的 制 度 ， 及系爭選舉理事長的規定。 至於最嚴格的則屬於強制入會， 且賦予公權力的「 獨占 式結社」(Monopolverein )或「 排他結社」 （Exklusive Verein ) 時 ， 則應當給予公權力更大與高密度的介入權。 然而， 這種最高管制密度的職業團體， 由於多半採行「 強 制入會」的制度， 例如不參加特定的職業團體（ 例 如 ， 律師 公會、 會計師公會 ） ， 即不能執業， 便是因為此類似的公法 人具有一定的公共任務， 甚至被賦予公權力（ 例 如 ， 職業專 業訓練、 證照的發給及懲戒權的行使 ） ， 被排除會員資格者， 甚且喪失行使職業自由的效果。 故對於人民的權利義務限制 甚大。同時， 也強調「 力量集中原則」 ， 常有數量的管制（ 亦 即一地只有一個職業團體 ） ， 所謂的「 排他團體」時 ， 亦復 如 此 。立法者基於重要性原則， 必須對此種人民團體的運 10 作 、 權限給予較為細密的規範， 避免領導與運作階層的權力 濫用（ 例 如 ， 不得實施「 閉門」政 策 ， 而是強制採行「 開大 門」政 策 ， 開放會員自由入會 ） ， 行政機關的監督與法院的 審查密度皆必須隨之提高也9。 故都會採行單獨立法的模式， 以求規範之明確與周詳， 並且具有公法的性質。 這已經形成 立法潮流， 也掏空了人團法的規範力。 但在理論及體系上仍 有納入的一席之地。 故就此而言， 以德國憲法學界對於結社權的保障， 主要 是實現在組成與參加或不參加私法性質的結社（ 所謂的「 私 法自治」也 ） 。 至 於 ， 公法性質的結社權， 則可由公法來構 建其法律關係。 這也是基於憲法的結社權， 雖包括「 消極的 結社權」 — — 不加入結社的權利， 但僅限於私法結社而已。 至於在公法結社上， 即無此消極的結社權可言， 可由不同的 公法職業團體的規範上， 限制此消極權也。 這也是因為這種 強制加入的規定， 事涉職業自由， 也屬於一般行為自由權的 限制問題， 才使其由結社權脫離而出也10。 職業團體既存在多元性， 其任務及權限各有不同。 故大 法官在釋字第七二四號解釋理由書第四段已有相關的論 述 ： 「 人民團體中之職業團體， 其現行相關法制， 基於歷史 背景， 雖強制會員入會， 但並未普遍賦予公權力， 相關法規 對其又採較強之監督， 主管機關宜考量當前社會變遷， 於立 9 故對於法院的審查權限， 便和法院尊重一般社團等享有高度自治， 如同註7 處所述， 法院雖可 審查紀律處分是否在實質與程序面有無合法， 但多半只是形式審查， 及權力有無明顯濫用之虞， 尤重會員的申訴權利有無落實。 但在此類的排他與獨占團體， 事涉會員的職業機會、 生存權與人 格發展權， 不能讓諸領導階層及仲裁機構的可能濫權。 故對其合法性的要求， 已偏近行政訴訟， 法院可審查任何來自實質判斷的瑕疵， 至於程序的瑕疵更不在話下矣。 P. Badura, Staatrecht, 6 Aufl., 2015, C.65. 10 這是德國學界幾無異議的通說， 見 R. W. FuBlein, Vereins-und Versammlungsfreiheit, in Neumann/Nipperday/Scheuner, Grundrechte, Bd. II, 2 Aufl. 1968, S.431; Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 13 Aufl., 2014., Rdnr. 7 zum Art. 9. 1 1 法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之 監督強度， 建立適當之法制規範， 併此指明。」顯見凡是賦 予公權力、 強制入會（ 方能執業 ）及限定數量的團體， 亦即非 自由參與性質， 屬 於 「 獨占式結社」時 ， 公權力的介入既然 相對提高與密集，自然可在其自治範圍給予較高的管制 u 。 只不過我國人團法對於職業團體卻未對此兩種職業團體特 加區分也。 綜上所述， 整個國家公權力及民主原則的介入， 以及團 體自主權範圍的大小問題， 由緊密至寬鬆， 在理論體系上， 可以下述五種光譜表列顯現之： 政黨 — 獨式職業團體 — 非獨占職業團體 — 社會團體 — 宗教 由此表， 吾人即可以立即發覺人團法違反「 區隔規範」 情況嚴重矣！ 二 、 人團法「 包山包海」的落伍立法方式， 應速修正 我國人團法對於人民團體的規範， 除了在分類上已經含 糊混亂、 相互重豐。 以職業團體而論， 就必須區分有無公權 力的授予， 以及是否自願參加。質言之， 必須排除許多由公 法創建之公法人的適用， 由其可對其 内部組織與運作給予特 殊的規定。 這也是人團法第一條的「 其他法律優先適用原 則」 。 例 如 ， 醫師法、 會計師法或律師法等， 幾乎所有專門 技術類的職業， 都有專業團體法的制定及其必要， 故人團法 的職業團體之規範的重要性，已形降低。 1 1 11因此， 對於會員的加入與開除與否， 即非可由章程， 或由團體的決策人員所決定， 此和一般 宗教團體、 社會團體， 甚至無公權力的職業團體能享有接納會員之自由權， 有極大的差別也， 顯 示公權力的介入程度甚深。 Jarass/Pieroth, GG Kommentar, Rdnr. 16 zum Art. 9. 12 人團法因此必須退縮為基準法與普通法的地位。主要剩 下規範其他屬於私法性質的結社。 在立法上， 立法者即有審 慎判斷所規範之人民團體的任務、 公益的依賴， 及對團體成 員權利保障的重要性等， 而決定應否自行規範其 内部秩序， 或交由人團法來依一般程序規範之。 故立法者必須受到如釋 字第七二四號解釋意旨的拘束， 非有廣泛的形成自由權可 言 。 而上述人團法系爭規定的適用對象， 便受到上述人民團 體 「 性質與定位」的拘束， 這也是立法者的判斷應受到人權 憲法位階的審查。 本號解釋原因案件顯然衝擊了人團法與相關規定的合憲 性 ， 人團法讓應當最嚴格的審查標的 — — 政 黨 ， 與最寬鬆的 — — 宗教團體， 同樣准許其以章程另行訂定。 這簡直是「 雞 兔同籠」 。 此二種團體理應各自立法， 卻 「 遁向章程」 （Flucht in die Satzung ) ， 也是立法怠惰的表現！ 而在相對而言， 應當有必要給予原則性規範的社會團 體 ， 卻如同宗教團體， 留予章程自由決定； 非獨占性職業團 體 ， 應較寬鬆規範， 卻與較嚴格的獨占性職業團體適用同樣 的規範， 且頗為僵硬的規範， 形成了該寬卻緊、 該緊卻寬的 混亂現象。 這說明了人團法的立法， 時處甫解除戒嚴之時， 絕大多 數的條文乃承繼動員戡亂時期的法令而來， 雖然在立法當時 不無有美其名為「 輔導」或 「 示範」當時有如雨後春筍般所 冒出的許多的人民團體訂立章程的初衷。 但時過境遷至今， 難免已落伍過時至極， 然而多數意見卻未有要求儘速修正的 期 許 。 似乎對此不合時宜與體系混亂的「 不良立法」， 有超 13 乎想像的容忍力， 確令本席無法贊同也！ 三 、 直選迷思？立法者可否以「 間接選舉」作 為 「 選舉基本 模式」， 而 非 「 直接選舉」， 以彰顯系爭規定僅是「 最低 民主要求」？ 如同本席在本意見書一開始所提出的疑慮： 擔心外界會 有對本號解釋的用意， 乃 是 「 獨尊直選」的重要性。 為避免 此可能帶來誤解的來源 — — 本號解釋的立論（ 本號解釋理由 書第三段 ） ， 加以澄清。 首 先 ， 本號解釋理由書第三段， 有下述的文字， 明白承 認直選制與間接選舉制， 都符合民主的原則： 「 ....惟職業 團體理事長不論理事間接選舉， 或由會員直接選舉， 或依章 程規定之其他適當方式產生， 皆無礙於團體之健全發展及促 進社會經濟建設等目的之達成。 … … 」由此段的 内容， 可知 乃肯認理事長的選舉方式， 不論直選、 間接選舉， 甚或章程 決定的其他方式， 都能確保職業團體成立的目的。 亦即持「 選 制中立」的態度， 這是對「 選制本質上的確認」 。 故不論立法者採行 A 制（ 直選） ，或B 制（ 間接選舉） ，或 同時許可採行 A 制或 B 制 ， 都符合憲法的目的也。 如此一來， 即令系爭規定採行 B 制 ， 亦不致於違憲。 但此命題即和解釋 文牴觸， 顯見此命題必須修正， 以免邏輯上的不周全。 亦即， 除非另有其他憲法上的原則必須遵守外， 否則立 法者採行上述三種選制， 純屬立法裁量權，皆無損人民的結 社權及人團的順利發展。 然 而 ， 理由書卻風頭一轉， 接 著 「 ……系爭規定強制規 定 『 由理事就常務理事中選舉一人為理事長， 其不設常務理 14 事 者 ， 就理事中互選之』， 致該團體理事長未能以直接或由 章程另定其他方式產生， 已逾越達成系爭規定立法目的之必 要……」可知此時多數意見的敘述， 便指摘立法裁量只選擇 B 制 ， 而未選擇A 制或 A 、B 制 ， 即屬違蕙12， 但未言明立法 裁量權為何不得如此之原因，自然容易令人產生聯想， 此論 理頗獨鍾 A 制 。易言之， 倘若系爭規定乃是強制適用 A 制 ， 是否即可符合上述論述的要求？還是理由書會同樣的出現 下述的意旨： 「 致該團體理事長未能以間接或由章程另定其 他方式產生……」？恐怕令人懷疑。 故此種論述並非妥適。 因此， 吾人應當在立法者的裁量權應予以限制的部分， 稍加論述： 首 先 ， 上述三種立法裁量可選擇的方式， 並非全部都有 「 等值功能」， 立法者應當對各種團體的特性以及適會哪種 選 制 ， 給予明白的判斷： 如果涉及幅員廣大的團體 — — 例 如 ， 世界性的組織(世界台灣商會聯合總會即為一例 ） ， 或是 團體成員夾雜有團體與自然人時， 亦不適合實施理事長直選 制 ， 而只得以間接選制為妥。 就此而言， 本號解釋理由書第三段所明白引用人民團體 織法第三十五條的規定： 「 職業團體既然是為同一行業之單 位 、團體或同一職業之從業人員所組成」， 可見得職業團體 是 由 「 單位、 團體」以 及 「 從業人員」為組成員， 亦即， 其 組成員並非全由自然人 (從業人員 ）所組成， 亦有其他的團體 成 員 ， 此時， 如何進行「 組成員直選理事長」？因採行直選 制會有許多技術上的困難， 容易引起爭議， 最明顯的例子莫 如 ： 應以組成員一人一票制， 或是團體成員以其會員為實際 12如此時能加上類似的一句「反 之 ， 若只選擇 A制 ， 而不許可B制 ， 亦同樣侵犯團體自主權」 的敘述， 庶可避免語意上產生的誤解， 而顯出真正的「 選制中立」的態度。 15 票數， 而非一票計？這都是引用民主原則來論斷「 理事長直 選制」正當性必須解決的前提。 反之 ， 採取間接理事制， 則 可因團體會員與個別會員人數的比例， 區分為團體代表與個 人代表的理事席位， 更合乎公平與可行。 在本案原因案件適用的教師法， 亦有同樣的情形。 按教師組織分為三級： 在學校為學校教師會； 在直轄市 及 縣 （ 市） 為地方教師會； 在中央為全國教師會 (教師法第 二十六條第一項 ） 。而教師法施行細則第二十五條則對上述 三種教師的組成有更明確的規定： 「 本法第二十六條第一項 所稱學校教師會、 地方教師會、 全國教師會， 其定義如下： 一 、 學校教師會： 係指各級學校專任教師所組成之職業團 體 。 二 、 地方教師會： 係指於直轄市、 縣 （ 市） 區域内以學 校教師會為會員所組成之職業團體。 三 、 全國教師會： 係指 由各地方教師會為會員所組成之職業團體。」 由上述的規定清楚的得知， 唯有學校教師會， 才是採取 個人會員制； 其餘地方教師會及全國教師會是以各校或各地 方之教師會為會員， 即團體會員制。 顯然只有在學校教師會 實施直選較為可行也。 豈可仍然一面倒的「 獨尊直選」乎 ？ 故如立法者鑒於同一種職業團體， 如基層組織可採行直 選與間接選舉制， 中高層只能採行間接選舉制， 恐 此 「 二元 選舉制」會形成困擾， 為圖統一與簡便， 才決定採行各階層 組織皆可適用的間接選舉制， 作 為 「 基本款」， 亦非完全可 指摘其無理由也。質言之， 系爭規定的違憲性並不算嚴重。 只不過， 為了權衡尊重立法裁量， 以及在情況許可下， 儘量 尊重團體自主權的重要性， 可以導出： 立法者應當例外許可 由章程另定， 採行直選的可能性， 否則即可能違反比例原則 16 13 如此一來， 則是以間接選舉作為最起碼與最低限度的民 主選舉方式。 故本席不吝多費筆墨， 在此不得不澄清多數意 見並未「 獨尊直選」與墜入「 直選為較民主」的迷思之也。 四 、 不同意見部分— — 應解決聲請釋憲意旨的「 法規範依據 衝突」的問題， 而不應以「 具體個案為由」而不予受理 本號解釋在理由書第三段最後出現了下列的文字： 「 至某 些性質特殊之職業團體， 其他法律基於其他公益目的， 就其 理事長產生之方式所為之限制規定， 不在本件解釋範圍。」 其究竟意所何指？頗啟人疑竇。由字面上意義， 可知乃 指若有其他特別法關於理事長的選舉方式 ----例 如 ， 律師 法 、 會計師法， 不在本解釋的範圍。 這是當然解釋， 理由書 第二段也引申人團法第一條之已有此規定特別法的優先適 用 ， 何庸此贅筆乎1 3 14? 故是否本段文字意指， 本解釋不擬涉及個案原因事件所 涉及的教師會的定性， 以及是否適用其他法律 — — 例如工會 法 ， 選舉理事長特殊規定的合憲性問題。 尤其本號解釋理由 書最後未如往例般有明白說明「 不受理的部分」， 故實質上 13如果立法者未對應有特殊不同規定必要的例外情形， 卻未給予彈性的法律效果時， 大法官解 釋可視 爲牴觸比例原則， 已經數見不鮮。 例 如 ， 釋字第641號解釋(米酒案）、 釋字第669號解釋 (空氣槍案）、 釋字第711號解釋(藥師執業處所限制案 ）、 釋字第712號解釋(收養大陸地區人民限 制案）、 釋字第716號解釋(禁止公職人員及其關係人與服務機關交易案 ）、 釋字第718號解釋(緊 急性及偶發性集會遊行許可案 )等。 14或謂如此一來，目前有關於工商同業工會或其他職業團體的法律， 有關理事長的選舉， 如出 現類似系爭規定之情形， 即毋庸比照本號解釋的精神， 致使本號解釋所指摘的違憲選制繼續存 在 ， 而使得本號解釋的功能極度限縮乎？以釋憲乃司法性質之行 爲， 儘管我國採抽象法規審查， 仍不免侷限於聲請的法規 爲效力的拘束對象， 故無論如何， 不可能擴充所謂系爭人團法規定(或 本席所主張的工會法與教師法 ） ， 於其他與原因案件無關的法律之上。 但其他法律若有本號解釋 所宣示的違憲性， 立法者自有從速修正相關法律的義務， 這也是本席在本號解釋一再強調立法者 有仔細判斷各種人民團體之性質與選制的可行性， 而量身制作最合適法律的義務也。 易言之， 本 號解釋可以充當火車頭的進步功能也。 17 並未對原因案件所援引教師法與工會法的違憲性問題， 加以 解 釋 ， 此 段 「 不在本件解釋範圍」恐怕即指此「 不受理的部 分」罷了。 這種迂迴說法， 徒引起不必要的猜測。 按原因案件主要 是針對教師法第二十六條第一項規定： 「 教師組織分為三 級 ： 在學校為學校教師會； 在直轄市及縣（ 市 ） 為地方教師 會 ； 在中央為全國教師會。 」 由直轄市教師所組成的教師會， 應否適用工會法或人民團體組織法的規定， 涉及到人民結社 權的實踐與保護， 本即屬於大法官釋憲的職責。 原因案件的產生， 便基於此適用法律的爭議： 按教師成 立維護自身共同利益， 並促進教育政策的品質與效率， 而組 成的職業團體， 固然可依人團法組成之； 亦可以因其具有類 似勞工身分， 得為進行團體協約之行為等， 而組織工會之方 式 ， 即可適用工會法。因此， 應適用何種法律？ 由教師身分組成之團體， 由人團法之規定乃是普通法， 並無優先適用的強制效力。 而觀乎教師法第二十六條第一項 所成立的教師會， 依同條第三項之規定： 「 各級教師組織之 設 立 ， 應依人民團體法規定向該管主管機關申請報備、 立 案 。」顯然應以人團法為適用的基準法。 故由教師法第二十六條的規定， 明白以人團法作為各級 教師會的設立程序。已獲法院的肯認。 然 而 ， 這種解釋有其歷史背景： 教師法第二十六條制定 於民國八十四年八月九日， 實施至今。 而當時之工會法第四 條（ 民國三十八年一月七日修正公布 ） ， 明定： 「 各級政府行 政及教育事業、 軍火工業之員工， 不得組織工會。」明白排 除教師組成工會， 故教師只有依據人團法之規定， 行使結社 18 之權利一途。 然 而 ， 工會法已經於民國九十九年六月二十三日修正第 四條， 其第三項已經規定： 「 教師得依本法組織及加入工會。 」 教師組成工會的禁令已然删除， 回復到教師得依人團法之規 定及工會法之規定， 組成一般職業團體性質或工會法性質的 教師會。 其程序則以所依據的法律為規範， 其任務與存在之 目的， 也各依該法的規定。 從而教師法（ 第二十六條第三項 ） 與工會法（ 第四條第三項 ）的規定， 即形成「 法規範依據的衝 突」 。 如果此法源的衝突不能澄清， 何以解決下游的依法行 政與依法裁判的問題？ 為解決此問題， 可由兩方面著手： 第一， 應詳予論究結 社與團體的目的與任務取向； 第二， 就一般「 法規適用衝突」 的解決模式 — — 後法與前法的關係， 來尋得解套之方。 第一， 如以結社的目的與任務取向而論， 工會法有明白 的 「目的取向」 — — 工會以保障勞工權益， 增進勞工知能， 發展生產事業， 改善勞工生活為宗旨（ 工會法第一條 ） 。同 時其任務有洋洋灑灑十四款之多（ 工會法第五條 ） ， 都環繞在 爭取勞工最大的利益。同時在今日工業的時代， 靠薪金為生 的藍領階級儼然成為國民最大的族群， 為了維持社會正義及 勞工福祉， 現代民主國家恆以保障勞工階級能透過團體協商 與抗爭， 來取代個別勞工與資方的單打獨鬥， 故尊重與扶持 勞工的結社權， 尤其是工會的結社權， 儼然成為國民結社權 中最重要的一環15。 一語以蔽之： 人民結社權在憲法上的地位中， 關於政治 15著眼於這是一種「 結合式」的人權， 以組成團體 爲行使的結社權， 即個人的利益端靠團體集 體的力量來獲得與確保， 而非靠著個別人權的保障來達成， 因此憲法學上可稱此權利 爲「 結合團 體自由權」（Verbandfreiheit)或 「 團體權」（Koalitionsfreiheit)。P. Badura, Staatrecht, C.98. 19 性質的結社權已由政黨及政黨法所取代；宗教性質的結社 權 ，已由宗教自由與宗教法所掏空； 營利性質的結社權， 成 為財產權保障， 以及公司法等商業團體法所規範的重心。 故 人民的結社權， 殘餘的重要性唯有置於確保人民勞動結社的 重要性， 特別是履行勞動條件與勞工權利所繫之團體協約的 工會之上16。 對此而言， 世界人權宣言第二十條， 及公民政 治權利國際公約第二十二條與經濟社會文化權利公約第八 條 ， 都有類似的宣示， 顯示重視勞工結社權，已經形成國家 政治憲法與經濟憲法最重要的架構之一17。 相形比較， 人民參加人團法所規定的職業團體， 只在第 三十五條泛泛提到職業團體的定義18。 此 外 ， 對職業團體的 目的與追求的利益， 卻不置一詞。 但在本號解釋原因案件所 涉及的教師工會的屬性而言， 雖然依教師法第二十六條第二 項定位為應依人團法成立， 顯然歸類為職業團體， 同時第三 項對地方教師會及全國教師會的組成要件的嚴格規定： 「 地 方教師會須有行政區 内半數以上學校教師會加入， 始得設 立 。 全國教師會須有半數以上之地方教師會加入， 始得成 立 。」明顯的又將之規劃入「 獨占式」的職業團體， 從而對 其内部的組織與自決權利， 公權力享有更高密度的介入空 間 。 16爲了突顯此類勞動團體的重要性， 德國基本法在第9 條第3 項特別例外的承認： 「 基本人權第 三者效力理論」 ， 保障人民參與此類維護其工作條件的結社自由權， 並不受私法契約有排除規定 的影響， 亦 即 ： 此類結社權有在私法契約中強制實施的效力。 17工會的重要性， 也由傳統的職業團體脫離而出， 在所謂的「 統一產業工會原則」 （Prinzipder Einheitsgewerkschaft)， 使得勞工參加的工會集中在同一種產業， 且統一組織的產業工會， 俾使人 數眾多， 聲勢強大， 方足以與資方抗衡， 獲得最多的談判籌碼。 而這種「 實力取向」的參加工會 原則已經取代了過去以「 意識型態」（ 如是否爲極左或偏左的團體 ） ，爲主導的產業公會。 同時也 以 「 工業產業工會原則」（Industrieverbandsprinzip) ， 以工業別來組建產業工會， 取代以往的「 職 業別」所成立的職業工會 (Berufverbandsprinzip)。P. Badura，Staatrecht，C.99. 18人團法第35條 ： 「 職業團體係以協調同業關係， 增進共同利益， 促進社會經濟建設爲目的， 由同一行業之單位， 團體或同一職業之從業人員組成之團體」 。 20 但在另一方面， 教師會偏向公會的屬性更為強烈。 此由 教師法第二十七條，已對教師會的任務有較周詳的規定19, 已完全和工會法的精神並無二致20。因此， 教師會應定位為 工 會 ， 故應以工會法為其規範之基準法， 而非規範泛泛其他 一般性質職業團體之人團法也。 這當屬於開放教師成立工會 時的立法過失， 而應透過此次解釋來予糾正。 第二， 援引法律解釋方法上， 最典型的「 後法優先前法」 的原則。 工會法既然已於民國九十九年六月二十三日經過修 改工會法第四條， 開放教師成立工會的權利， 此效力理應先 於民國八十四年通過的教師法有關教師會依據人團法成立 的規定， 是乃依據立法者最新的意志： 教師的結社屬於教師 工會， 可納入國家扶助與支持教師透過團體力量以爭取教師 福利與工作環境的意旨21。 故本號解釋原因案件便爭執其所成立的直轄市教師會應 否依據工會法的規定行使選舉理事長22,並援引工會法第十 19教師法第27條 ： 「 各級教師組織之基本任務如下： 一 、 維護教師專業尊嚴與專業自主權。 二 、 與各級機關協議教師聘約及聘約準則。 三 、 硏究並協助解決各項教育問題。 四 、 監督離職給付儲金機構之管理、 營運、 給付等事宜。 五 、 派出代表參與教師聘任、 申訴及其他與教師有關之法定組織。 六 、 制定教師自律公約。」 20尤其教師法第28條的規定： 「 學校不得以不參加教師組織或不擔任教師組織職務 爲教師聘任條 件 。 學校不得因教師擔任教師組織職務或參與活動， 拒絕聘用或解聘及爲其他不利之待遇。」此 和工會法第35條以下， 特別保障參與工會活動， 特別是工會幹部不會遭到「 秋後算帳」的精神 完全一致。 21如果考察教師法第26條成立教師組織及依據人團法的歷史淵源， 也可看出教師會依循人團法 規定立論的薄弱。 原本依據行政院提出教師法草案 (80年 12月 13日 ， 立法院公報第80卷第101 期 ， 193-212頁)第19條 ， 已有規定： 「 教師得組織教師工會」（ 第 203頁）。 至於應循何法， 則未 明言， 但其屬於工會則極爲明顯。 故當時立委謝長廷即在二讀會時主張應依工會法之規定成立教 師工會(立法院公報第84卷第46期 ， 第 79頁 ） ， 但當時教育部長反對， 認爲應依人團法規定， 而遂成定案。 22按原因案件的終局裁判作出時 (最高行政法院99年度判字第1243號判決 )， 當時有效的工會法 第 14條第2 項 (舊)對工會職員產生的方式， 雖仍以間接選舉爲主(前項各款理、 監事名額在三人 以上時， 得按名額多寡互選常務理事、 常務監事一人至十七人， 常務理事名額在五人以上時並得 互選一人爲理事長） ， 和本號解釋系爭規定理事長產生的方式頗 爲相近。 然而細觀兩者差別， 則 工會法的規定「 得」互選一人爲理事長。 因此在實施上， 即保留了可由章程自行決定是否理事長 21 四條的相關規定。 但確定終局裁判則明白否認當時在遭行政 機關不利處分時， 應適用之未開禁教師組織教師會的條文， 在判決時雖已修正開禁， 但仍不得溯及適用。同時也反對工 會法第十四條（ 理事長直選規定 ）能援引適用本案的見解， 而 作成 驳回上訴的立論。因此， 聲請人於聲請意旨中認定最高 行政法院的確定判決， 不採納當事人的主張， 應適用工會法 第十四條的直選規定， 而硬性要適用對其不利的人團法系爭 規 定 ， 致遭敗訴而侵犯其結社權， 方提起本號解釋。 此極為 明確的違憲訴求， 豈可謂「 原因案件的確定判決未適用工會 法第十四條的直選規定」為由， 而作出不受理的決議。 此種 說詞是否難以自圓其說， 與不合邏輯之甚乎？ 或謂此乃行政法院「 認事用法」之錯誤， 亦不構成大法 官受理的理由 — — 亦即， 終審法院應適用 A 法律， 卻誤用 B 法律； 或法院應適用 A 法律的 C 法條， 卻誤用為 D 法條， 則 屬 於 「 用法」（ 適用法律）的錯誤， 應循一般法律救濟程序來 挽 救 ， 非可循釋憲救濟之途徑。 蓋釋憲制度非「 糾正終局審 判違法判決」的 「 超級第四審」也 。 從而在本案， 行政法院 應當援引工會法的直選規定， 而非人團法的系爭規定， 即可 平抑事件的爭端， 故屬於「 誤用法規」的錯誤， 即是一般法 院的錯誤判決， 非關釋憲機關之事！ 可由全體會員直接選舉產生的可能性。 故法院甚早 (在一件有關中鋼工會理事長直選案判決 )便持 此規定非強制規定 爲由， 認定工會得自行決定理事長的直選產生， 並對選舉程序與要件擁有自行 規範的權利 (高雄地方法院91年度簡上字第282號判決 )， 此件判決也被主管機關勞委會所採納， 可參見行政院勞工委員會民國93年 10月 8 日勞資一字第0930050077號函： 「 有關理事長、 常務 理事、 常務監事之選舉規定非屬法律強制規定， 故工會理事長、 常務理事、 常務監事之直接選舉 若確依工會章程、 或不牴觸章程規定所訂定之內部規章規定程序產生， 且未違反內部民主原則， 自不生選舉無效之情事。」至於工會法在民國99年 6 月 2 3 日則進一步修改第14條第2 項 ， 將 理事長的產生規定删除， 另定第3 項 ： 「 工會應置理事長一人， 對外代表工會， 並得視業務需要 置副理事長。 理事長、 副理事長應具理事身分。」更明顯將理事長的產生， 委由工會的章程決定 之 。 因此， 工會法實始終不反對會員直選工會領袖也。 22 倘持此見解， 恐更難獲得外界的認可與支持！ 按此時已 非僅是個案的認事用法問題， 而提升到「 法律位階層面」的 違憲之上。 查考確定終局裁判斬釘截鐵地引述人團法的系爭 規 定 ， 且不懷疑其違憲性， 認定教師工會應僅適用人團法而 非工會法之規定， 且否認此種見解會有公權力過度介入人民 自治事項之處。 法院的合法性信心十足， 連教師法規定教師 會應依人團法程序的依據都不引用， 顯見得我國法制對教師 會的法律定位存在著高度的不確定， 才會引起最高行政訴訟 的終審法院有此確認， 身為釋憲機關， 豈有不澄清與糾正立 法機關所造成的嚴重疏失， 未能在工會法於民國九十九年解 禁教師組成工會後， 一併確定教師工會是否為一般的工會或 一般的職業團體， 從而有不同的專屬法律規範， 才會造成本 號解釋原因案件的產生， 立法機關豈有不檢討改進的餘地， 而一味指摘確定終局判決的「 認事用法錯誤」， 試問被指責 的終局最高行政法院可甘服乎？ 本號解釋的多數意見儘管作出「 不受理個案曲直」的不 受理決定， 但對系爭案件的教師會之屬性， 也仍然未加定 論 ， 相信收到本號解釋文後， 聲請人恐怕仍茫然不知： 到底 大法官給我們的權利， 提供了什麼保障？我們教師會已經明 白由章程規定直選， 為何不必依工會法已有的規定， 承認工 會理事長直選的合法性與合憲性， 反而要依人團法的規定不 可 ， 且還要等待本號解釋作出一年 内， 立法院通過系爭規定 的修正， 許可職業團體透過章程決定直選時， 方可透過此方 式產生本會的理事長。 請問， 此種「 答非所問」 的解釋方式， 豈非將「 一蹴可及」的解釋， 卻要捨近求遠， 迂迴轉進「 九 轉十八彎」， 憲法秩序僵化與僵硬， 莫此為甚， 本席只得徒 23 乎負負矣！ 五 、 結論— — 選舉領導人首重信任及領導人的自我操持， 否 則任何選制都無助於團體 内部民主秩序的建立 本號解釋的標的既然針對人民團體理事長的選舉方式， 並強調團體自主意志的重要性。同時在理由書第三段特別強 調理事長的職務執行， 足以影響團體的健全發展， 顯示出理 事長職位的重要性。 誠 然 ， 人民團體能否依靠組成員的力量， 而無國家與公 力的支持， 而能妥善與合乎目的地運作， 光賴硬性的 内部秩 序之法規範， 是不足夠的， 仍需要「 人」的運作 — — 健全的 領 導 ， 乃是確保憲法保障人民擁有結社權利所能達到合憲目 的不可或缺的要素。 德國在二十世紀初威瑪共和時代， 最著名的法學家之一 的賴特布魯赫 (Gustav Radbruch ) ， 在德國全民族幾乎全部 深埋入納粹主義的民粹狂潮中， 甚至法學家也不能倖免此主 張訴諸直接民主、 鄙視間接民主的代議政體之風潮。 但賴特 布魯赫是極少數「 眾人皆醉我獨醒」的例外。 在目睹此一狂 潮毒害德國十三年後， 賴特布魯赫提出了其沈痛的反思： 「 民主就是領導者的遴選； 由國民中選擇出來的領導人 是 『 應召』出來， 而擔任領導； 而非顧忌其背後追隨之群眾， 而由群眾掌控其領導。」 這一句名言坦陳民主體制， 仍然離開不了領導者的遴 選 ， 並受領導者的領導。 但領導者必須了解其責任與職權的 產生目的， 而必須為整個國民而負責， 而非狹義的自認為為 其支持者之群眾所付託， 且進一步的為其黨羽群眾的意志所 24 左右與支配23。 賴特布魯赫這席話， 十分貼切的將民主原則、 人民團體 的妥善運作與領導人遴選等「 三角關係」密切的聯結在一 起 。 沒有領導人的領導， 任何人民團體無從施展其抱負。而 以民主的理念與制度選出理想的領導人（ 及組織 ）24,更應操 持維護民主原則的責任感， 如此一來， 主要靠著自律為主、 他律為輔的團體自治原則， 或結社自由原則， 方有可能走上 正軌。 否則任憑直選制或間接選制， 再如何妥善， 都無法樹 立團體 内部的民主秩序也。 因此， 本號解釋的作出， 希望不要造成全國各地各種人 民團體， 包括職業團體在 内， 會誇大與渲染「 直選論」的重 要性， 進而紛紛修改章程， 改選理事長等， 徒增紛擾與引發 内鬥外鬥之動盪， 則本號解釋未見其利， 反見其害， 是否更 得不償失？ 但本席寧可抱著樂觀的態度， 有失必有得。 大凡 重大的改革， 都必須先觸及心扉之痛， 才會有痛下決心改革 的可能， 本號解釋一雖然僅侷限在有限的打擊範圍一， 但也 足以捅到人團法此已腐朽萬分之立法的馬蜂窩！ 立法者應 當痛下決心摘下此螫人的蜂巢， 全盤整治人團法、 重新制定 宗教團體法、 政黨法， 以及其他許許多多有關工商產業團體 的法律， 該符合民主與法治精神的 内部民主機制， 能夠貫徹 在所有規範人民團體的法律之上25。 (本修改版本乃是本席於本號解釋作成當日會議結束前 23 原文爲：Demokratie ist Ftihreraulese, die vom Volke gewahlten Ftihrer sind berufen zu ftihren, nicht um in angstlichem Ruckblick auf die ihnen folgende Masse sich von ihr fuhren zu lassen. in: Gustav Radbruch, Aphorismen zur Rechtsweisheit, 1963, S.53. 24値得玩味的是， 賴特布魯赫在此句名言中， 對 「 領導人」是採用複數用語， 是否蘊含著對領 導人毋庸採「 付託於一人」的制度乎？由其甫歷經希特勒一人獨裁的經歷， 此推測不無理由也。 25至於 爲了加速立法的程序， 不妨採用所謂「 包裹立法」或 「 綜合立法」的方式， 將所有類似 的法條， 統一修改後以一個立法程序完成修正。 可參見， 陳新民， 一個新的立法方式一一論「 綜 合立法」的制度問題， 刊 載 ： 法治國家論， 學林出版社， 2001年 ， 第 361頁以下。 25 修改之版本。 ） 26 ### 5. 733蘇大法官永欽提出之部分不同意見書_OCR > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=427380) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成違憲結論，但認違憲認定範圍過廣，特別職業團體理事長之產生仍應符合民主原則。 > **核心主張**：本席同意系爭條文對職業團體內部組織自主的限制已逾必要程度、應於一年內修正，也同意依特別法組成之職業團體不在本件範圍。但多數意見以「理事間接選舉、會員直接選舉或章程規定之其他適當方式產生皆無礙目的達成」作為違反比例原則的主要理由，將使若干以法律特別規定、對公共利益影響重大或具高度外部性的職業團體，僅因該特別法未就理事長產生方式另設規定即落入本解釋射程，其理事長產生連民主選舉都不再必要，原因案件所涉地方教師會即為適例，違憲認定恐牽延過廣，一定程度合理必要的管制也被強制排除。人民團體法把幾十人的圍棋社、登山社與工商協進會、律師公會全國聯合會一體規範，屬「雞兔同籠」式的立法架構，本院審查其個別條文時必須觀照整體人團法制，並仔細比對人團法與個別立法間的規範關聯，再就不同類型團體分別權衡，不宜粗枝大葉地作成一視同仁的判斷。本席主張特別職業團體理事長之產生應符合民主原則，同時保留合理的章程決定空間。（意見書關於人民團體法制重建之第二段落於「中略」之內，僅可見附表；本文以可見文字為限。） > **與多數意見的差異**：多數意見認社會團體與政治團體部分因第四十一條、第四十九條得以章程另定而不具強制性，本席認為此一檢視不夠精準：第四十一條的章程保留仍須經主管機關核准，第四十九條的章程保留亦不許偏離依民主原則組織的方針。相對於此，多數意見對職業團體理事長之產生卻認應完全開放，既不需符合民主原則，也不待主管機關核准，甚至章程採非選舉方式亦無不可，只要未達「不適當」的程度，形成規範上的失衡。本席因此就違憲範圍部分提出不同意見。 釋字第七三三號解釋部分不同意見書 蘇永欽大法官提出 本件解釋認定人民團體法第十七條第二項有關理事長選 舉 部 分（下稱系爭條文） ， 對職業團體 内部組織與事務的自 主決定所為限制已逾必要程度， 與憲法保障人民結社自由的 意旨不符， 應於一年 内完成修正，否則即失其效力， 惟其他 依特別法組成的職業團體， 就其理事長產生方式所為的限制 規 定 ， 不在本件解釋範圍。就此範圍所為判斷， 本席均表贊 同 。但違反比例原則的主要論點為「 職業團體理事長不論由 理事間接選舉，或由會員直接選舉，或依章程規定之其他適 當方式產生，皆無礙於團體之健全發展及促進社會經濟建設 等目的之達成。」就現行法而言， 將使一些以法律特別規定 而對公共利益影響重大，或有高度外部性的職業團體， 僅因 為該法未就理事長的產生作特別規定，而落入本件解釋適用 範 圍 ， 其理事長的產生也一併不以民主選舉的方式為必要， 本解釋原因案件所涉地方教師會即為一例， 其違憲認定的範 圍是否仍牽延過廣，以致一定程度合理必要的管制也遭到強 制 排 除 ， 本席仍不能無慮。因此以下即針對這部分問題提出 不 同 意 見（第一段） 。並對未來人民團體法制的重建， 也簡 單表達看法 （第二段） 。 一 、特別職業團體理事長的產生應符合民主原則， 但仍應保 留合理的章程決定空間 人民團體法目前的立法方式， 是以其為所有人民團體的 通則性立法，因此人民團體如另有特別立法， 可優先適用該 1 法(第一條） ， 但特別法未為特別規定的情形， 仍應適用本法。 人民團體從幾十人的圍棋社、登 山 社 ， 到影響力可觀的工商 協 進 會 、 律師公會全國聯合會， 其功能類型之複雜， 規模地 位 之 迥 異 ， 實不言可喻。這種一體規範的法律， 實源於在宗 族與國家之間欠缺「 民間社會」的民國初期中國社會，而基 於 「 訓政」思維才建立的階段性法制。台灣在解嚴後雖已大 幅 調 整 ， 但始終維持此一「 雞兔同籠」式的立法架構，以致 即使在各環節儘量加入了若干彈性， 仍難免流於僵硬， 為各 國罕見。受限於此一立法框架， 本院就其任何法條進行審查 時 ， 除了必須觀照整體人團法制外， 還不能不仔細比對人團 法與個別立法間的規範關聯， 切切避免僅憑粗枝大葉的處 理 ，即作成一視同仁的判斷。本件審查有關人民團體理事長 選任的系爭條文， 是規定在人團法總則性的章節， 要判斷有 無過度限制人民結社的組織自由，即須先仔細比對相關規 定 ， 理出其間適用的關聯， 再就不同類型團體各自權衡， 所 得結論才不致失輕失重。 本件解釋確已先對本法「 分則」部分的社會團體和政治 團體相關規定作了檢視， 認 定 「 第四十一條及第四十九條分 別就社會團體與政治團體選任職員之選任， 均明定得於其章 程中另定之，而使系爭規定適用於社會團體與政治團體部分 不具強制性」， 原則上雖無大誤， 但再深究細節即知仍不夠 精 準 。第四十一條的章程保留， 還 有 「 但須經主管機關之核 准」的門檻要跨，第四十九條的章程保留， 則不許偏離「 依 據民主原則組織」的基本方針，因此和解釋最後對職業團體 理事長的產生， 認為應該完全開放，即使章程規定採非選舉 的 方 式 ， 也 無 不 可 ，只 要 不 到 「 不適當」的程度一想像中大 2 概只有如採明顯帶有種族、 性別歧視或靈童轉世的神秘方式 始足當之。兩相對照， 類 型 最 廣 ， 從 文 化 、學術到聯誼、 服 務 ， 規模上也可能差異最大的社會團體， 其理事長的產生如 以章程作不同於系爭規定的規定， 一律要經核准， 反而職業 團體理事長的產生， 既不需符合民主原則， 如政治團體， 也 不待主管機關核准， 其選擇從直接選舉、間接選舉， 到社會 上常見的按資深、年 齡 、貢 獻 、財 力 ，由 元 老 「 公推」或在 數人中輪流擔任， 抽籤或自告奮勇等，皆無不可。 從人團法 制整體觀照， 這樣大而化之的權衡有失輕重， 已經非常明顯。 即使把社會團體、 政治團體放在一邊不論， 只看解釋最 後聚焦的職業團體， 類型也仍然非常多樣。本法第三十五條 寬鬆的納入了所有「 以協調同業關係， 增進共同利益， 促進 社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業 之從業人員組成之團體」， 都 是 職業團體，包括了有專法加 以規範者， 如工商團體、 各種專門職業的團體等；以及其餘 沒有專法加以規範、即單純依民法上的共同行為自由組成 者 ， 又包括了依專法必須登記為法人， 如工業團體法、商業 團體法所定的工商團體等， 或得自由選擇是否依民法規定取 得法人人格， 及現實上大量存在的未取得法人人格的非法人 團 體 。其理事長的產生， 有在專法特別規定者， 如工業團體 法中的工業團體 （第二十條、第五十七條），醫師法中的醫 師 公 會（第三十七條）； 也有雖受專法規範但該專法並未就 此有特別規定者， 如律師法中的律師公會、 教師法中的教師 會 。至於無專法加以規範的職業團體， 則不論其有無登記為 法 人 ， 就理事長的產生都要回到人團法受系爭規定的規範。 本件解釋已經認知此處規範的複雜性，而明確諭知「 某些性 3 質特殊之職業團體， 其他法律基於其他公益目的， 就其理事 長產生之方式所為之限制規定， 不在本件解釋範圍。」大幅 降低了全稱式的判斷未能反映職團之間性質功能差異的問 題 。 但僅僅排除部分有專法規定的職團， 仍有若干有專法規 範但針對理事長產生卻未為規定的職團， 以及取得法人地位 卻無專法規範的職團， 仍為本解釋效力所及， 其理事長的產 生方式原則上將都完全開放自主， 是否妥適， 當然不能無疑。 本席在本院釋字第七二四號解釋的意見書中，已經對職 業團體的類型做了初步的整理 （參見附表一、附表二），國 家為反映某些職業的傳統特質，或基於公共政策、間接行政 的 考 量 ， 會以專法或法律的專章對特定職業團體就其成立要 件 、 加入 強 制 、承擔任務、組織方式、乃至部分公權力的賦 予做完整或部分的規定， 此時不論個別會員的利益，乃至相 關人民、團體與機關的利益， 相當程度都可能受到該職團的 影 響 ， 對於往往攸關職團運作的理事長產生方式， 如果和其 組成運作未受國家管制的單純自由結社， 在結社自由的保障 上做一體的判斷，以 其 「 對於個人、 社會或民主憲政制度之 意義不同， 與公共利益之關聯程度亦有差異， 受法律限制之 程度亦有所不同」， 在採相同的限制時， 對於單純自由結社 而 言 ，固然可能過度， 對於應受一定管制的結社而言， 可能 反屬必要而最小的限制。比如考量所有會員的重大利益須被 適度代表並對有代表權者課責， 至少應要求理事長由選舉產 生 ， 並定期改選。某些組織的強制， 嚴格而言未必可以解讀 為國家管制， 反而是通過強制結社對該職業高度自主運作的 制度性保障， 各種專門職業的公會即是如此 （本席在第六八 二號解釋所提意見書可參），因此法律若就其理事長產生的 4 方式放任不管， 反而可以認為是國家強制人民結社卻又無合 理 配 套 ， 對相關人民造成的傷害。本件解釋主要著眼於單純 的自由結社， 認為若有職團以其性質純屬服務， 理事長的產 生無須大費周章，由會員輪流擔任或由其他方式產生均無不 可 ，系爭規定的間接選舉強制，即屬過度。殊 不 知 ， 仍有以 專法規範的職團， 該法對於理事長的產生卻未置一詞， 從而 仍須適用系爭規定， 本件排除系爭規定效力的解釋， 將使此 類職團也可以章程決定其理事長不以選舉方式產生， 不啻排 除了國家對結社自由所設的合理必要限制， 從前述對於某些 職業原屬制度性保障的觀點來看， 此一組織上的鬆綁反而可 能對其會員和影響所及的其他人民、團 體 、 機 關 利 益 ， 造成 一定程度的傷害。比例原則的操作若不能盡到精雕細琢的能 事 ， 大碗喝酒大塊吃肉大筆一揮大快人心， 就會造成某部分 更不合比例的結果。弔詭的是，引發原因案件爭執的地方教 師 會 ， 正好就在此一可能「 未 蒙 其 利 ， 先受其害」的 範 圍 。 原因案件所涉地方教師會是由教師法以第八章為特別 規 定 ， 該法第二十六條對於地方教師會明定須有行政區 内半 數以上學校教師會加入， 始 得 設 立 ， 顯然具有獨占性，同法 第二十七條且明定六項基本任務包括： 「 一 、維護教師專業 尊嚴與專業自主權。二 、 與各級機關協議教師聘約及聘約準 則 。三 、 研究並協助解決各項教育問題。四 、監督離職給付 儲金機構之管理、營 運 、給付等事宜。五 、派出代表參與教 師 聘 任 、申訴及其他與教師有關之法定組織。六 、制定教師 自律公約。」對於攸關教師利益的多項事務涉入甚深， 則為 強化其意見代表性及可課責性， 就理事長的產生自有強制依 民主原則訂定規範的必要。本解釋使地方教師會若以章程規 5 定理事長不以選舉產生， 法律也不得介入， 連像社會團體那 樣由主管機關作最後把關的機會都沒有。 原因案件所以會發 生 爭 議 ， 在於聲請人認為系爭規定強制理事長「 只能」由會 員選舉產生的常務理事或理事互選產生， 還 「 不夠」民 主 ， 若有教師會決定理事長逕由全體會員選舉產生， 使其對外代 表教師利益有更高的民主正當性， 將更有利於法定任務的達 成 ，因此選舉方式的強制，即非必要與最小的限制， 聲請人 從未以民主原則的強制有何過度。此所以本席認為， 本件解 釋在比例原則的審查上， 至少要區隔單純按民法自主組成， 不具獨占地位且未負擔任何法定任務的職團， 和像地方教師 會這樣的職團， 對前者而言，強制其理事長只能以選舉方式 產 生 ，即屬過度， 對後者而言， 則僅就強制其理事長只能以 間接選舉方式產生， 始 屬 過 度 ， 如把民主原則和間接選舉的 強制一起排除， 就和把嬰兒和洗澡水一起倒掉無異。聲請人 雖然同樣可以得到排除「 惡法」的 結 果 ， 但連民主原則的強 制也不復存在， 對這些覺得不夠民主的教師而言， 是不是「 喜 出望外」，恐怕還不得而知。如果再仔細比對其他有專法規 範 、 該專法並對理事長產生有特別規定的職業團體， 也就是 本解釋刻意排除適用的部分， 如工業團體、 商業團體、 農 會 、 醫師公會、法醫師公會、 獸醫師公會、護理師公會等，無一 例外的都規定以間接選舉產生理事長；同有專法規範而受到 管制程度也相當的職團， 如 教 師 、 律 師 、 建 築 師 、會計師等 公 會 ， 僅因該專法未就理事長產生方式有特別規定， 原來也 都回到系爭規定同樣以間接選舉產生。本解釋卻使這些職團 在法律上將受到全然不同的待遇： 大多數受專法規範的職團 仍不得以直接選舉方式產生理事長， 而教師、 律 師 、 建 築 師 、 6 會計師等少數職團， 則甚至可以章程約定理事長不以選舉方 式產生。這樣明顯違反平等原則的現象， 就是本院粗枝大葉 操作比例原則所造成的非常不合比例的結果。 同樣的問題也會發生在有法人地位的職業團體一不論 是有專法規範者還是無專法規範者一，當國家賦予此類團體 獨立於個別會員的獨立人格時， 以其高度的外部性即可合理 要求國家為職團交易相對人的利益而對職團的組織，包括理 事長的產生， 為一定程度的干預。由於職業團體在定義上已 排除營利性質者， 非營利的社團法人也有對會員的被代表性 及有代表權者的可課責性為一定保障的必要。有無法人地位 的差異性，同樣在本件解釋中完全被忽略， 其不當也毋庸贅 敘 。 二 、國家對一般人民團體應採放任原則， 基於輔導或示範目 的之結社管制已無必要 解嚴迄今已近三十年，台灣社會已經完全符合社會學對 多元社會的定義， 通過人民的自由結社，以實現自我， 並整 合 不 同 的 價 值 、利 益 ，對社會各領域的健全發展都至關重 要 ， 也只有強韌的民間社會可以協助政府面對未來各種繁重 的治理問題。 從這個角度來看國家對結社自由之限制，自應 更為審慎， 現行人民團體法揮之不去的訓政思維， 首先即表 現於其大一統的立法模式上。本 席 以 為 ， 對歷經重大社會變 遷的台灣而言，即使把本法從強制輔導的硬法全面轉型為示 範引導的軟法 （模範法）， 都已不合時宜。真正合理的調整， 應該是回到有限政府的基本模式，即只就確有對人民團體的 組織及運作有管制必要者，才以專法或法律的專門章節條款 7 加 以 規 定 。一般 而 言 ， 社會團體需要特別規範的應該不多， 攸關民主政治體質的政治團體， 也包括陽光法案中已經涉及 的 利 益 團 體 ，比較值得考量是否以專法規範。職業團體部 分 ，到底該延續已有百年歷史的歐陸式強制結社 （「 業必歸 會」 ）， 僅針對其諸多缺失加以調整，或轉向英美的多元主義 傳 統 ， 走向全面自由化，或僅選擇性的保留某些確有提供制 度性保障的職團， 恐怕最需要深入的評估， 就此本席也已在 釋字第七二四號解釋中有所著墨，此處不復贅論。 8 附 表 一 ： 我國人民團體的憲法基礎與國家管制空間 組織類型 公 法 團 體 法 人 依民 法 設 立 的 社 團 法 人 依 民 法 組 成 的 非 法 人 團 體 團體自主性 的 憲 法 基 礎 住民自治/間接行政 結社自由 結社自由 規 範 管 制 空 間 成立 強制成立 自由 自由 加 入 強制加入 自由 自由 獨占 性 獨占 非獨占 非獨占 監督 運作 規範 * 得為 高度管制 得為中度管制 至多僅得為 低度管制 内容 監督 在一定條件 下亦可介入 在一定條件下 亦可介入 至多僅得為 低度管制 *人 事 、組織規範 9 附 表 二 ： 各種職業團體受管制程度比較 工 商 團 體 專 門 職 業 團 體 農田水 利 會 法人地位 法人 (工業團體法第2 條 、 商業團體法第2 條 ） 未規定 (主管機關核准、 向法院辦理法人登記） 公法人 (水利法第12條 ） 成立 法 定 要件成立 (工業團體法第7 條 、 商業團體法第8 條 ） 法 定要件成立 (律師法第11條 ） 發 起 核 准 、政府設立 (農田水利會組織通則 第 6 條 ） 入會 (退 會 ） 強 制 ， 非 有 法 定 事 由 不 得 退 出 。未 加 入 得 處 罰 ， 但 非 執 業必備要件 (工業團體法第14、 59條 、 商業團體法第14、 63條 ） 強 制 ，可 自 由 退 出 。 執 業 必 備 要 件 (律師法第11條 ） 強制 非 執業必備要件 (農田水利會組織通則 第 14條 ） 任 務 法定 (工業團體法第4 條 、 商業團體法第5 條 ） 法定 法定 (農田水利會組織通則 第 10條 ） 公權力 無 需行政委託 無 需行政委託 徵 收 建 造 物 使 用 費 、 餘水使用費 (農田水利會組織通則 第 28條 ） 組織分工 法定 (工業團體法第20、 23條 、 商業團體法第20、 23條 ） 法定 (少數團體未規定 ， 如會計師法） 法定 (農田水利會組織通則 第 16條 ） 10 ## 相關法條 - [[中華民國憲法第14、23條]]（版本 36.01.01） - [[人民團體法第1、17、18、25、29、35、41、49條]]（版本 100.06.15） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：強制職業團體理事長須由理事互選，過度限制結社自由，定期失效。 **爭點拆解** 人民團體法第17條第2項後段規定，理事長由理事就常務理事中選舉一人擔任，不設常務理事者則就理事中互選。由於同法第41條、第49條允許社會團體與政治團體於章程中另定選任方式，這項規定對社會團體與政治團體不具強制性，但對職業團體而言，除其他法律另有特別規定外仍屬強制規定。爭執在於，國家強制規定職業團體理事長只能由理事間接選出、不許會員直接選舉或章程另定方式，是否過度干預團體內部組織與事務的自主決定。 **結論與理由** 解釋以憲法第14條結社自由為據，指出結社自由保障人民為特定目的以共同意思組成團體並參與活動，並確保團體存續、內部組織與事務自主決定及對外活動的自由，援引釋字第644號；結社團體代表人或其他負責人的產生方式亦在保障範圍內。惟不同結社團體對個人、社會與民主憲政制度的意義不同，與公共利益的關聯程度有別，受限制的程度亦應有異，對產生方式的限制須視團體性質，於手段未逾必要程度內始不違憲法第23條。就本件言，系爭規定的立法目的在輔導人民團體健全發展；職業團體理事長除對外代表團體外，依同法第18條負執行職務義務，依第25條第1項、第29條第1項負召集會員大會與理事會的義務，該等職務履行確與團體健全發展有關。但解釋認為職業團體理事長不論由理事間接選舉、由會員直接選舉，或依章程規定的其他適當方式產生，均無礙於團體健全發展及促進社會經濟建設等目的達成，強制只能由理事互選已逾越達成立法目的的必要程度，違反憲法第23條比例原則，與憲法第14條保障結社自由的意旨不符，應自解釋公布日起至遲屆滿一年時失其效力。解釋並指明性質特殊的職業團體，其他法律基於其他公益目的所為的限制不在本件範圍。 **在體系中的位置** 屬結社自由中內部組織自主權的保障，處理國家對團體治理結構的強制介入。解釋承接釋字第644號關於結社自由涵蓋團體存續、內部組織與事務自主決定的定義，並將團體負責人產生方式明確納入保障範圍。方法上採取依結社團體性質調整審查密度的立場，再以存在多種同樣能達成立法目的的產生方式為由否定必要性。救濟採定期失效（一年），並保留其他法律對特殊職業團體另為規範的空間。