--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第742號" 案名: "都市計畫定期通盤檢討變更之救濟案" 公布日期: "2016-12-09" 公布日期_民國: "105年12月09日" 院令字號: "院台大二字第1050031469號" 爭點: "都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？" 相關法條: ["中華民國憲法第15、16條", "司法院釋字第156號解釋", "司法院釋字第396號解釋", "司法院釋字第400號解釋", "司法院釋字第503號解釋", "司法院釋字第574號解釋", "司法院釋字第653號解釋", "司法院釋字第739號解釋", "司法院釋字第741號解釋", "都市計畫法第26條", "都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條", "行政訴訟法第4條第1項", "臺北市政府八十一年十二月十四日府工二字第八一０八六八九三號公告"] 意見書篇數: 9 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310923" 抓取時間: "2026-07-27T14:52:31+0800" --- # 釋字第742號【都市計畫定期通盤檢討變更之救濟案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310923) · 公布 105年12月09日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ ## 解釋文 **（1）** 　　都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充。 **（2）** 　　都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。 ## 理由書 **（1）** 　　當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋，發生疑義，聲請補充解釋，經核確有正當理由者，應予受理（本院釋字第五０三號、第七四一號解釋參照）。本件二聲請案之聲請人各因都市計畫事件提起行政爭訟，分別經最高行政法院確定終局裁判引用本院釋字第一五六號解釋（下稱系爭解釋）作為裁判依據。系爭解釋之解釋文釋示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」聲請人就都市計畫定期通盤檢討所作變更是否為行政處分，及得否提起行政爭訟部分，聲請補充解釋，經核有正當理由，合先敘明。 **（2）** 　　憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第四００號、第七三九號解釋參照）。又憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利（本院釋字第七三六號解釋參照）。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會。此乃訴訟權保障之核心內容（本院釋字第三九六號、第五七四號、第六五三號解釋參照）。 **（3）** 　　原因案件之一所適用之中華民國六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第二十六條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」另一原因案件所適用之現行都市計畫法第二十六條規定：「（第一項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第二項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」均未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容。都市計畫定期通盤檢討實施辦法第四條則規定，定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。系爭解釋應予補充。 **（4）** 　　又都市計畫（含定期通盤檢討之變更；下同），因屬法規性質，並非行政處分，依現行法制，人民縱認其違法且損害其權利或法律上利益，仍須俟後續行政處分作成後，始得依行政訴訟法提起撤銷訴訟（行政訴訟法第四條第一項參照）。然都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制（都市計畫法第六條及第三章至第六章等相關限制規定參照），影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範，立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫之救濟，應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。 **（5）** 　　有關聲請案之一之聲請人聲請解釋臺北市政府八十一年十二月十四日府工二字第八一０八六八九三號公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」詳細說明欄三、（一）變更計畫部分編號5.備註2.「……應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」違憲部分，因該備註規定是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，而具有行政處分之性質，並因而許其提起行政爭訟，應由行政法院依本解釋意旨認定；其既屬行政法院認事用法之職權範圍，自不得據以聲請本院解釋。是該聲請人此部分之聲請，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理。 大法官會議主席　大法官　許宗力 　　　　　　　　大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發 　　　　　　　　　　　　湯德宗　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益 　　　　　　　　　　　　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林 　　　　　　　　　　　　黃昭元 　　　　　　　　　　　　（黃虹霞大法官迴避審理本案） ## 意見書（9 篇） ### 1. 湯大法官德宗提出之部分協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354651) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同解釋，促立法機關從速創設抽象行政行為違法性審查制度。 > **核心主張**：本意見書可見部分先詳述兩件聲請之事實：闕永煌等人所有土地經公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」變更為第三種住宅區並須提供百分之三十土地作公共設施；兆亨事業有限公司之加油站用地經外雙溪地區通盤檢討變更為交通用地，二者遞經訴願及行政訴訟皆未獲救濟，均以確定終局裁判所引釋字第156號有補充解釋之必要而聲請解釋。本席並以關鍵字粗略檢索近十年行政法院裁判，未發現任何一件以違法為由撤銷都市計畫者，僅有一件經最高行政法院廢棄發回，嗣後仍遭駁回。文末指出美國法規訂定程序累積可觀經驗，倘能捐棄法系門戶偏見、擺脫僵化概念束縛，可供我立法者創設包含都市計畫行政訴訟在內之全面性「法規訂定訴訟程序」之參考。 > **與多數意見的差異**：本文論及通盤檢討變更是否一律非屬行政處分之核心段落落於「（中略）」之內，內文未明確交代與多數意見之分歧。可見文字僅顯示本席至盼立法機關善體本解釋意旨，從速創設抽象行政行為（含都市計畫之訂定與通盤檢討之變更）違法性審查制度。 1 釋字第七四二號解釋 部分協同意見書 湯德宗大法官 提出 聲請人之一（闕永煌等六人）所有座落於臺北市中南段 二小段二十七筆土地前經規劃為中央研究院機關用地，嗣因 中央研究院放棄保留，臺北市政府爰於八十一年十二月十四 日公告 「臺北市都市計畫公共設施保留地 （通盤檢討） 案」1， 其中詳細說明欄三、 （一） 變更計畫部分編號5.備註 2.記載： 「將北半部機關用地變更為第三種住宅區，惟應提供百分之 三十之土地作公共設施（公園用地） ，同時法定空地亦應配 合集中留設」。渠等不服，遞經訴願 2及行政訴訟 3，皆未獲 救濟。卒以確定終局判決（最高行政法院一０四年度判字第 六八０號判決）所引用之釋字第一五六號解釋，有補充解釋 之必要，聲請本院解釋。 另一聲請人兆亨事業有限公司（代表人李正祥）於九十 六年二月六日取得 臺北市政府都市發展局 核發之建造執 照，准於臺北市士林區至善段五小段三筆土地設置加油站。 詎臺北市政府依都市計畫法第二十六條之規定，檢陳臺北市 1 參見臺北市政府 81 年 12 月 14 日府工二字第 81086893 號公告。 2 參見內政部 103 年 2 月 27 日台內訴字第 1030072466 號訴願決定書（ 「二、本 件訴願人因不服原處分機關 81 年 12 月 24 日府工二字第 81086893 號公告實施之 『臺北市都市計畫公共設施保留地 （通盤檢討）案』提起訴願 ， 請求撤銷該公告。 惟查上開公告係依據都市計畫法第 26 條規定，就臺北市公共設施保留地進行通 盤檢討，依據司法院釋字第 156 號解釋意旨，都市計畫法第 26 條規定之通盤檢 討變更及都市計畫之擬定發布 ，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負 擔，即非屬行政處分，訴願人遽行提起訴願，自屬於法不合，另上開公告自 81 年 12 月 25 日起發布實施，迄今已逾 21 年，顯已逾訴願法定期間。揆諸首揭法 條規定，本件訴願為不合法，應不予受理」 ） 。 3 參見臺北高等行政法院 104 年 7 月 23 日 103 年度訴字第 424 號判決（一部不 合法，一部無理由駁回） ；最高行政法院104 年 11 月 20 日 104 年度判字第 680 號判決 （都市計畫通盤檢討所作之必要變更，依司法院釋字第 156 號解釋意旨， 並非行政處分，而係屬法規性質，上訴無理由，應予駁回） 。 2 士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫 案）計畫 書、圖，報經內政部核定後 4，於一０二年五月十三日公告 「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫） 案」5，其中陸 、 變更主要計畫內容，一 、 土地區分變更部分， 表 10 主要計畫變更一覽表，編號 3 其他相關規定及補充說 明欄 1. 記 載 ：「原細部計畫為加油站用地，範圍包括士林區 至善段五小段 ……號等三筆土地 ；面積約八百三十平方公 尺，變更為交通用地 （遊客中心）」。聲請人不服，遞經訴願 6 及行政訴訟 7，皆未獲救濟。卒以確定終局裁定（最高行政 法院一０三年度裁字第一五０五號裁定）所引用之釋字第一 五六號解釋，有補充解釋之必要，聲請本院解釋憲法。經司 法院大法官第五二三四次全體審查會決議，將前揭兩聲請案 有關聲請補充解釋本院釋字第一五六號解釋部分，合併審 理。 本解釋首先就「都市計畫定期通盤檢討所為必要變更」 是否一律非屬「行政處分」，從而不得提起行政爭訟一節， 4 參見內政部 102 年 5 月 6 日台內營字 1020804997 號函。 5 參見臺北市政府 102 年 5 月 13 日府都規字第 10201401200 號公告。 6 參見行政院 102 年 12 月 19 日院臺訴字第 1020157373 號決定書（臺北市士林 區外雙溪地區都市計畫通盤檢討 （主要計畫）案，內政部102 年 5 月 6 日台內營 字地 1020804997 號函予以核定，核屬法規性質，並非訴願法上之行政處分，訴 願人對之提起訴願，於法不合，應不受理）。 7 參見臺北高等行政法院 103 年 7 月 31 日 102 年度訴字第 2024 號裁定 （內政部 102 年 5 月 6 日就臺北市政府 102 年 5 月 13 日公告所為之核定函，依司法院釋 字第 156 號解釋意旨，非屬行政處分；臺北市政府 102 年 5 月 13 日公告僅係揭 示內政部核定之都市計畫內容之執行行為 ， 亦非屬行政處分 ， 就二者提起訴訟均 有未合，應予裁定駁回） ；最高行政法院103 年 10 月 30 日 103 年度裁字第 1505 號裁定 （抗告意旨援引司法院釋字第 156 號解釋及學者見解 ，主張本件通盤檢討 之變更實具有「特定性」及「針對性」 ，進而主張應認其屬行政處分云云，亦屬 其主觀意見，尚無足取。故原裁定以抗告人對非行政處分之內政部 102 年 5 月 6 日函及臺北市政府 102 年 5 月 13 日公告提起撤銷訴訟，認其起訴不合法，予以 駁回，即無不合。從而，本件抗告難認有理由，應予駁回）。 3 於解釋文第一段明白釋示：「都市計畫擬定計畫機關依規定 所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性 質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域 內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有 權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政 訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權 之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充」。其次，並於 解釋文第二段進一步釋示：「都市計畫之訂定（含定期通盤 檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公 布之日起二年內增 訂相關規定，使 人民得就違法之都市計 畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。 如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫 （含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴 訟法有關違法行政處分之救濟規定」。本席有幸協力參與形 成可決之多數，倍感殊勝。 如上釋示不僅恪遵本院解釋先例 8，本於「有權利即有 救濟」之憲法原則，彈性界定「行政處分」概念，以補充解 釋本院釋字第一五六號解釋，提供人民救濟之機會（解釋文 第一段參見）；尤其難能可貴者，並基於 「有權利即有救濟」 之憲法原則，進一步課予國家建立都市計畫行政訴訟制度的 義務（解釋文第二段參見），因而開啟了我國行政訴訟的新 紀元！ 究國家之所以應限期增訂相關規定，使人民得就違法之 都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟，與 8 參見本院釋字第 243 號、第 396 號、第 546 號、第 653 號、第 684 號及第 736 號解釋。 4 其說「都市計畫行政訴訟乃憲法第十六條所保障之訴訟權核 心內涵」（下簡稱「訴訟權核心內涵說」），不如說是「基 於有權利即有救濟之憲法原則，為使人民之權利或法律上利 益遭受侵害時， 皆能及時向法院請求救濟 ，而產生之國家 （對）基本權（之）保護義務」（下簡稱「訴訟權保護義務 說」）所使然。兩者之論理，存有微妙而重要之差異，值得 細繹。首先，如採「訴訟權核心內涵說」，理應先證立何以 屬於「抽象法規審查」（Normenkontrollverfahren）性質之 「都 市計畫行政訴訟」，乃人民訴訟權不可或缺之一環，而非屬 立法裁量 （立法形成） 之範疇 。按德國關於都市計畫之訂定， 雖有抽象法規審查制度 ，9然通說以為其猶屬立法裁量 （立法 形成）之範疇， 10並非憲法訴訟權之 要求。惟如採「訴訟權 保護義務說」，則凡人民之權利或法律上利益遭受侵害時， 即應予 及時向法院請求救濟之機會 。解釋文第二段 明白指 出：「都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人 民權益甚鉅」（並參見理由書第四段），實為本案多數大法 官對於台灣社會現況的真切體認。近年來，以追求「土地正 義」為名之抗爭，可謂無日間斷。基本權所表彰之基本價值 秩序（基本權之客觀規範）既有拘束國家各公權力部門之效 力（作用）（本院釋字第四九九號解釋參照），則國家自有 義務，建立（創設）都市計畫行政訴訟制度，以滿足「有權 利即有救濟」之憲法原則。 9 BVwGO §47。 中文翻譯 ， 參見陳敏 （譯） ， 德國行政法院法逐條釋義 ， 頁468-469 （司法院，民 91 年 ）。 10 Kopp/Schenke, VwGO, §47 Rn. 1; Schock/Schneider/Bier , VwGO, 2016 §47 Rn. 3 ; BeckOK, VwGO, §47 Rn. 2（以上資料承許宗力大法官提供）。 5 其次，採取「訴訟權保護義務說」並可促使我國繼續朝 「建構無漏洞的權利保護體系」理想邁進。本席以為，我國 現行司法救濟制度因為長期存在「權利保護的雙重漏洞」， 尚無法提供人民充分的權利保護。析言之，違憲審查制度因 僅及於抽象的法規審查，而不及於具體的個案裁判，致使大 法官於法院確定終局裁判本身（認事用法之見解）違憲時， 無從提供有效之救濟。是故本席前在多號解釋之個別意見書 中 呼籲應從速 建立類似德國「憲法訴願」 （Verfassungsbeschwerde）之制度，以為補救。 反之，行政 訴訟制度僅有 針對具體行政行為（行政處分）的違法性審 查，而 未有針對抽象行政行為 （法規命令） 的違法性審查，11 致使行政法院對法規訂定（含都市計畫）之適法性爭議，難 以提供及時有效之救濟。 12反觀美國（聯邦）自一九四六年 行政程序法(Administrative Procedure Act) 制定施行以來，具 體行政行為（adjudication，相當於我國之行政處分）與抽象 行政行為（rule ，相當於我國之法規命令） 是否適法，除其 他法律另有規定外，皆應受司法審查。施行七十年來已累積 11 本席二十餘年前參與翁岳生教授主持之「行政程序法之研究」 ，起草行政程序 法草案時，曾力主仿美國立法例（5 U.S.C §706）明定行政法院得審查法規命令 訂定之適法性。惟因種種因素，迄未能實現。參見湯德宗，〈行政立法之監督〉， 輯於氏著《正當行政法論—論正當行政程序》 頁211 以下 （頁264-265）（增定二 版，2003年）；湯 德 宗，〈違反行政程序的法律效果〉， 輯於氏著《正當行政法論— 論正當行政程序》，頁 85 以下（頁 99-101）（增定二版，2003 年）。 12 因時間緊迫且人力短缺，本席 僅能以關鍵字，粗略檢索近十年來行政法院之 裁判。結果並未發現任何一件裁判係以違法為由，撤銷都市計畫。唯最高行政法 院 104 年 5 月 29 日 104 年度判字第 270 號判決曾以原審法院將「系爭都市計畫 通盤檢討案」之合法性問題，排除於本件審究範圍[外]，顯屬速斷為由，將原判 決廢棄，發回原審法院。嗣台北高等行政法院 105 年 6 月 23 日 104 年度訴更一 字第 59 號判決爰謂 ： 「經核系爭都市計畫通盤檢討案， 參加人臺北市政府業依都 市計畫法之規定擬定 、 公開展覽後 ， 送請臺北市政府都市計畫委員會審議通過， 並報請參加人內政部核定後公布實施， 於法並無不合」 ，仍駁回原告之訴。 6 了可觀的經驗， 13倘能捐棄法系門戶之偏見，擺脫僵化概念 之束縛，當可提供我立法者後續創設（包含都市計畫行政訴 訟在內之）全面性「法規訂定訴訟程序」之參考。 時代巨輪正在飛快轉動 ！至盼立法機關 能善體本解釋 之意旨，從速創設抽象行政行為（含都市計畫之訂定與通盤 檢討之變更）違法性審查制度，以解民所苦。 13 See generally, JEFFREY S. LUBBERS, A GUIDE TO FEDERAL AGENCY RULEMAKING (5th ed., 2012); CORNELIUS M. KERWIN, RULEMAKING: HOW GOVERNMENT AGENCIES WRITE LAW AND MAKE POLICY (3rd ed., 2003). ### 2. 蔡大法官明誠提出，陳大法官碧玉、張大法官瓊文加入之部分協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354652) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同用意，但都市計畫定性與抽象規範審查仍待釐清。 > **核心主張**：都市計畫之主要計畫具指導性、綜合性、長期性，細部計畫則具執行性、具體性、局部性；都市計畫發布後不得任意變更，但應定期通盤檢討作必要之變更，或因重大事變等進行個案變更。參照德國建設法，預備階段之地面使用計畫既非法規亦非行政行為，進入第二階段之拘束性建設計畫（相當於我國細部計畫）則定性為地方自治團體之自治規章。設若因行政救濟制度不足而強解為行政處分（一般處分），可能導致法規與行政處分之概念區別及類型歸屬混淆；為增強人民救濟機會，亦宜避免將原屬法規性質之都市計畫訂定或變更勉強解釋為行政處分，否則將生假法規之名而行行政處分之實的名實不符情形。 > **與多數意見的差異**：就解釋意旨與用意表示贊同，分歧在於方法與權限界線：本件解釋對於創設新的行政訴訟類型採取積極介入之解釋態度，將可能取代行政機關或立法者就法規與行政處分之定性或類型特徵界定之職責，從而壓縮行政機關自主決定或立法自由形成之空間，凡此均頗值推敲。本席認為如從行政救濟制度改革著眼，或可考慮引進德國行政法院法第47條第1項第1款之抽象規範（法規）審查制度。 1 釋字第七四二號解釋部分協同意見書 蔡明誠大法官 提出 陳碧玉大法官 加入 張瓊文大法官 加入 本件解釋為對 都市計畫擬定計畫機關依 都市計畫法第二 十六條規定所為定期通盤檢討 ， 對原都市計畫為必要之變更， 解釋為法規性質， 並非行政處分 ， 惟如其中具體項目有直接限 制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔 者 ， 基於有權利即有救濟之原則 ， 應許其就該部分提起訴願或 行政訴訟之救濟機會 ， 並諭知立法者二年內增訂相關規定 ， 其 解釋意旨 ，其用意可資贊同 。惟對於都市計畫之訂定與變更之 法律性質， 及抽象規範審查作為行政訴訟類型之可行性，仍有 進一步釐清之必要，爰提出部分協同意見書如下： 一、都市計畫之概念及類型 都市計畫法制定之目的 ， 係為改善居民生活環境 ， 並促進 市 、 鎮 、 鄉街有計畫之均衡發展(都市計畫法第一條規定參照)。 都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。(本院釋字第五 一三號解釋參照)都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活 之經濟、 交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施， 作有計畫之發展 ， 並對土地使用作合理之規劃，且應依據現在 及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之 。(都市計 畫法第三條及第五條參照)又依都市計畫法規定所舉辦之公共 設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設之事業(都市計畫 2 法第七條第三款參照)，如獲准投資辦理上開都市計畫事業， 該事業之私人或團體在事業上有必要時 ， 得適用第二十九條之 規定。 1 (都市計畫法第三十一條參照) 都市計畫中之主要計畫 ， 係為促進有計畫之均衡發展所擬 定的指導計畫，作為擬定細部計畫之準則 ， 性質上具指導性、 綜合性、長期性、全盤性，其比例尺不得小於一萬分之一；實 施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年 。(都市計畫法 第十五條第二項參照)細部計畫，係為主要計畫範圍內全部或 一部分地區作更詳細的計畫，性質上具執行性、具體性、中短 期性 、 局部性，細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。 (都市計畫法第二十二條第二項參照)都市計畫經發布實施後 ， 不得隨時任意變更，但應定期通盤檢討，作必要之變更(都市 計畫法第二十六條參照)，或因遭受重大事變或配合興建重大 設施等情事 ， 得進行個案變更 。(都市計畫法第二十七條參照) 有關都市計畫之訂定或變更 ，因都市建設計畫或發展之必 要，往往涉及私有土地之徵收 ， 如欲使私有土地權益之相關人 特別犧牲，自應符合公益性與必要性，在進行利益衡量時，應 兼顧公益(公共福祉)與私益之均衡，有稱此屬於 「附有均衡補 償 義 務 之 特 別 犧 牲 」 (mit einem ausgleichspflichtigen 1 都市計畫法第二十九條規定，內政部、各級地方政府或鄉、鎮、縣轄 市公所為訂定 、 擬定或變更都市計畫 ， 得派查勘人員進入公私土地內 實施勘查或測量 。 但設有圍障之土地 ， 應事先通知其所有權人或使用 人。(第一項)為前項之勘查或測量，如必須遷移或除去該土地上之障 礙物時 ， 應事先通知其所有權人或使用人 ； 其所有權人或使用人因而 遭受之損失，應予適當之補償；補償金額由雙方協議之，協議不成， 由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。(第二項) 3 Sonderopfer)。如比較德國建設法規定，於都市建設及其他土 地相關法律中，若規定財產權(所有權等)之內容及限制，稱為 拘束性的規劃行為。規範性質之規劃行為，在個案情形，或作 為都市建設徵收之基礎， 可能發生補償義務。 此時制定之法律 就通案或個案所規定財產權之內容或限制， 如法律中未發現違 反憲法之瑕疵，則不賦予 其憲法上請求權基礎。 2 如在干預或 限制人民憲法上所保障財產權之法規有憲法上瑕疵之虞，則就 相關法規進行違憲審查，即有其必要。 二、都市計畫之訂定及變更之法律性質 都市計畫之訂定或變更 ，係屬一種對外發生法律效果之行 政行為 ， 惟如何定其法律性質，宜先從行政處分與法令規定(法 規命令或行政規則等)之概念及類型特徵認定之。依行政程序 法第九十二條第一項規定 ， 將行政處分定義為行政機關就公法 上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法 律效果之單方行政行為。 同條第二項採納一般行政處分之類 型，規定上開決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特 徵可得確定其範圍者，為一般處分(Allgemeinverfügung )。同法 第一百五十條第一項規定 ， 所稱法規命令 ， 係指行政機關基於 法律授權 ， 對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生 法律效果之規定 。同法第一百五十九條規定行政規則之定義， 如非直接對外發生法規範效力之一般 、 抽象之規定 ， 為機關內 部秩序及運作之規範，係為行政規則。以上關於行政處分、法 規命令及行政規則概念及分類之論述 ， 在我國已無太大爭議。 2 參照 Peter Badura, Staatsrecht, 6.Aufl., München:Beck, 2015, C85. 4 茲參考德國行政程序法 3 相關文獻圖示如下，以利理解: 4 事件(Sachverhalt) 抽象(abstract) 具體(konkret) 受規範之 相對人 (Adressat) 一般 (generell) (針對不特定 之相對人) 法規(Rechtsnormen) (法律 、 法規命令及自 治規章等) 一般處分 (Allgemeinverfügung) 5或法規6 個別 (individuell) 行政行為 (行政處分) 行政行為 (行政處分) 7 3 德國聯邦行政程序法 ( Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes ; VwVfG) 第三十五條至第五十二條規定行政行為(Verwaltungsakt)。 4 參照 https://de.wikipedia.org/wiki/Verwaltungsakt_(Deutschland) (最後 瀏 覽 日 期 :2016/11/30);Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 9.Aufl.,München:Beck, 2013, §14 Rn.6..其認為具體的一般類型，係包含 無相對人之行政行為或法規(例如利用規則)。 5 參照 Hufen, a.a.O., §14 Rn.6. 6 有認為具體且一般之行政行為，除構成無受規範之相對人之行政行為 (adressatenloser Verwaltungsakt)外，亦可能構成法規(Norm)(例如利用 規則 ; Benutzungsregelung) 。 又 「 計 畫 確 認 決 議 」 (Planfeststellungsbeschluss) ， 係 涉 及 具 體 的 計 畫 (ein konkretes Vorhaben) ， 但 在 受 規 範 之 相 對 人 發 生 「 成 群 的 效 力 」 (Bündelungswirkung)， 越具有一般性(generell)。參照 Hufen, a.a.O., §14 Rn.6. 7 此將”Verwaltungsakt“，譯為行政行為，因德國法採取廣義概念，其 包含行政處分。我國學理上，行政命令為行政行為之一種，與瑞士法 類似，仍採行政處分(Verwaltungsverfügung)概念。參照吳庚，行政法 之理論與實用，臺北:作者發行，2013 年 8 月增訂十二版三刷，頁 275,291。上揭書第 312 頁至 313 頁以變更都市計畫事件為一般處分 之案例 ， 並認近年實務上對一般處分之認定似有寬鬆之趨勢 ， 例如土 地現值公告既產生法律效果，其影響可資特定，構成行政處分，顯然 已較釋字第一五六號限於都市計畫之個別變更 ， 已有放寬 。但學說有 5 (針對特定或 可得特定之 人) (Verwaltungsakt) 關於都市計畫之訂定或變更之法律定性，除本院釋字第一 五六號解釋、最高行政法院及高等行政法院判決之實務見解外， 學說上，有參考德國建設法(Baugesetzbuch; BauGB)立法例，將 都市計畫之建設計畫(Bebauungsplan) (有比照我國都市計畫法 用語，譯為細部計畫)，定性為自治規章(Satzung;有譯為規章 或自治規則) 8 ，其認為都市計畫(主要計畫及細部計畫)之擬定、 發布、變更，本質上皆屬抽象性之規範行為，而非特定性(個 別性)之具體處分行為(行政處分)。 9 有認為主要計畫係地方自 認為無妨定性為行政命令(行政規則)。參照陳立夫，公告土地現值之 法律性質，載於氏著，土地法研究(二)，台北:新學林，2011 年 6 月 一版一刷，頁 376-381,389 。 8 德國建設法將都市計畫，稱為建設指導(或稱指引)計畫(Bauleitpläne)， 分為建設指導規劃二階段(Zweistufigkeit der Bauleitplanung)，第一階 段為地面使用計畫(Flächennutzungsplan)，第二階段為建設計畫 (Bebauungsplan)。地面使用計畫，係預備的建設指導計畫 (vorbereitende Bauleitplan)，建設計畫係屬具拘束性的建設指導計畫 (verbindlicher Bauleitplan)，依建設法第十條第一項規定，屬於自治規 章 ， 依行政法院法第四十七條第一項第一款規定 ，得向邦行政法院提 起規範審查(或稱法規審查)。 參照Hufen, a.a.O., §19 Rn.12, 30 Rn.20ff..; Söfker in:Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberher, Baugesetzbuch, 122.EL August 2106, §1 Rn.20ff..引自 beck-online. 9 採此說者，例如林明鏘，從大法官解釋論都市計畫之基本問題，載於 氏著，國土計畫法學研究，台北:元照，2006 年，頁 70-71,90-91。另 有認為都市計畫之規劃形成過程 ， 因其計畫之新訂核屬行政命令之性 質，而不具行政處分之效力，是亦無行政救濟可能性。參照陳明燦， 臺灣都市計畫土地使用變更法制之評析 —兼論保護區土地使用變更 法制，月旦法學雜誌，243 期，2015 年 8 月，頁 61。 6 治團體所訂定之自治規則(地方制度法第二十七條)， 細部計畫 非屬於法規性質，而係行政處分。 10 有認為都市計畫之主要計 畫或細部計畫，無論新訂定、通盤檢討變更或個案變更、擴大 或修正，均為行政處分(一般處分)。 11 由上可見，我國學說約 略有法規說、行政處分說及「法規與行政處分」折衷說。本件 解釋雖以法規說定性 ，然另舉出例外情形 ，予以行政救濟之機 會，此又似採取折衷說之見解。 綜上，都市計畫一經公告確定後即生對外之效力 ，其法律 性質究係法令性質 ， 抑係行政處分 ， 因我國學者所持立場與觀 點差異及社會變遷， 有基於權利有效保障或有權利即有救濟之 精神，認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟。有參考 10 採此說者 ， 例如廖義男 ， 都市發展中公共設施用地取得方法之規範， 法學新論 ，24 期，2010 年 7 月，頁31。另載於氏著 ，土地法制論集， 台北:元照，2015 年，頁 61 以下。類似見解，如傅玲靜，都市計畫 與撤銷之程序標的--由都市計畫之種類及層級進行檢討 ， 月旦法學教 室，153 期，2015 年 7 月，頁 11。 11 採此說者 ，陳立夫 ，都市計畫之法律性質 ，載於氏著 ，土地法研究， 台北:新學林，2007 年，頁 208-212;蔡玉娟，都市計畫與行政救濟— 檢討澄清醫院判決反映的若干法律問題 ， 全國律師 ， 一月號 ， 頁82。 另有認為我國都市計畫法制與日本不盡相同 ， 我國係指土地利用計畫， 不及日本所謂都市計畫事業計畫(此類似我國市地重劃)，我國最高行 政法院早在 59 年判字第 192 號判例就都市計畫之變更，與 68 年本 院釋字第一五六號解釋就都市計畫之個案變更 ， 均認有處分性 ， 故從 權利有效保障觀點 ， 在土地利用計畫階段 ， 某程度上容許人民對計畫 決定本身提起行政救濟 ， 使人儘早利用法院請求救濟 ， 其認我國都市 計畫之救濟制度似乎較日本為先進 。又認通盤檢討之變更屬法規之變 更 ， 受害人民不得提起行政爭訟 ， 此與權利有效保障之憲法意旨相違 。 參照侯東昇，都市計畫行政爭訟之研究，104 年度最高行政法院研究 報告，2015 年 11 月，頁 22-23,35。 7 外國立法例，認宜解為法規性質，亦有認宜針對個案情形，是 否個案變更或案件內容等因素 ，分別認定其是否為行政處分。 實務上法院判決見解亦不盡一致 ， 多數見解， 受本院釋字第一 五六號解釋之影響 ， 傾向將都市計畫定期通盤檢討對原計畫之 必要變更，解釋為法規性質，並非行政處分，至個案變更則解 為行政處分。 都市計畫之法律性質， 因立論之不同而異其見解 ，固屬仁 智之見，有時難分軒輊，宜予尊重。惟探究都市計畫之內容， 係就一定地區內之土地使用進行指導性 、 綜合性 、 長期性及全 盤性之規劃，其擬定之事項，雖涉及一定地區之土地，但其坐 落之精確位置及面積範圍之細節 ， 尚未完全明確 ， 因此其計畫 內容所表明之事項 ， 尚不能認其已全部具體且特定， 性質上可 能仍處於抽象且一般的 ， 或有時雖具體但其受規範之人仍處於 未特定之狀態。 至都市計畫中之細部計畫 ， 係以主要計畫為準 則(都市計畫法第六條第一款)， 其表明事項所涉及土地之座落 位置及面積範圍已相當明確 ， 屬於何者之土地已具體或特定或 可得特定，其性質上具執行性、具體性、中短期性及局部性， 此時可能提升至具體的一般性(甚至達到個別或特定、可得特 定)之狀態，此情形不論新訂或變更(包括擴大或修正)是否仍 認為屬法規性質 ，抑或改認定為行政處分(一般處分)，的確較 有爭議。 不論法規或行政處分(一般處分)， 兩者均對外發生法律效 果 ， 其差異主要在於是否直接具體且特定或可得特定之對外發 生法律效果。如屬於法規， 雖可能對相對人發生權益之限制或 8 負擔 ， 但其實際發生效果通常有待行政機關適用該法規命令作 出具體裁決 。 因此都市計畫是否為行政處分(一般處分)， 宜探 究都市計畫之發布實施 (訂定生效)時是否確定對一定地區內 之權益相關人發生直接、 具體且可得特定之法律效果 。 本件解 釋將都市計畫原則上解釋為法規性質 ， 可杜前述相關爭議，但 本件解釋另就「具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得 確定多數人之權益或增加其負擔者」，認應許就該部分提起行 政爭訟以資救濟，從用語觀之 ，上開所指稱之具體項目是否足 以符合行政處分之要件 ，如其要件具備時 ， 則似不必採取相關 行政訴訟類型準用之方法 。本件解釋之顧慮 ， 主要在於實務上 不乏假借定期檢討之名 ， 實際上因都市計畫定期通盤檢討變更 而直接限制或侵害一定區域內特定人或可得確 定多數人之權 益或增加其負擔，此等事例，的確需要防止並應予檢討。 若從權利有效保障或有權利即有救濟原則之觀點 ， 於權益 受到限制或侵害之情事 ， 給予訴願或行政訴訟之權限 ，自較為 公允 。另由於我國行政救濟制度並未採取如德國就建設計畫作 為自治規章而得為行政訴訟上抽象規範審查之標的，職是 ，如 將之解為法規性質 ， 可能使直接受到限制之權益相對人無法救 濟。惟都市計畫之訂定或變更 ，按照本件解釋意旨或因學者專 家間理念之差異 ， 使之處於兩可或灰色地帶 ，可能引發法律性 質定性之爭議 。如從都市計畫法之計畫概念特徵及法律性質之 定性觀之 ， 宜精確掌握都市計畫之概念及性質 ，實不宜因為使 人民有行政爭訟救濟之機會而便宜解釋，致發生概念及定性上 混淆或誤解之情事 。此外 ，就都市計畫之主要計畫與細部計畫 ， 9 或通盤檢討與個案變更 ， 不考量其個別類型特徵之差異 ，僅基 於權利有效保障或有權利即有救濟之觀點 ， 一概認定為行政處 分，仍有商榷之餘地。 如前所述，都市計畫中主要計畫所表明之事項或項目， 係 屬指導性、綜合性、長期性及全盤性規劃階段之計畫內容，於 計畫公告前可透過合法通知或公告、公眾參與說明程序、召開 說明會或舉辦聽證等方式 ，給予權益相關人就相關事項或項目 陳述意見之機會， 並規範行政機關貫徹法律之正當程序 ， 以保 障相關人之權益 。 換言之 ，在尚未發生具體明確之行政行為之 內部或準備階段 ， 似不宜認為已作出直接對外發生法律效果之 具體裁決。 至於細部計畫階段 ， 此時是否須要區分定期檢討與 個案變更而異其法律定性 。 因細部計畫之訂定 ， 係以主要計畫 為準則 ， 進行比主要計畫更加具體之規劃 ， 屬執行性 、 具體性、 中短期性及局部性之計畫 ，經發布實施(訂定生效)後，其對外 如已影響特定或可得特定之相關人之權益者，外觀上有如行政 處分。但嚴格言之，其仍須經行政機關就個案作出裁決後，始 發生直接對外之法律效果，在此情形 ，仍宜將其解為屬法規性 質。 俟行政機關就相關個案作出裁決(處分)後 ， 如對該裁決有 所爭執時 ， 始得提起訴願或行政訴訟 ， 行政法院於審查前述裁 決之合法性時，並附帶審查該細部計畫之合法性。 12 12 在德國採取行政法院抽象規範審查制度 ， 規範(法規)(Normen)本身直 接受到控制(審查)， 屬於主要規範審查(prinzipale Noremkontrolle)，與 抽象規範審查同義 。至於法院就規範作為基礎之各別措施進行審查， 係為附帶(或稱附隨)審查(Incedenter-Kontrolle)。參照 Hufen, a.a.O., §19 Rn.1. 10 三、是否創設新的行政訴訟類型 本件解釋雖將都市計畫定期通盤檢討之計畫變更(或有認 為重新訂定)，原則上認為屬法規性質，但如前述例外情形， 如經認定為個案變更而有行政處分之性質者 ，認應許其就該部 分提起訴願或行政訴訟以資救濟。並另諭知立法機關應增訂相 關規定，使人民得就違法之都市計畫之訂定(含定期通盤檢討 之變更)，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟，以 資 救濟 。 如逾期未增訂， 自本解釋公布之日起二年後發布之都市 計畫 （含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用行政訴訟法有 關違法行政處分之救濟規定 。有關都市計畫之決定 ， 對外發生 法律效果之行政行為 ， 受影響之相對人如何救濟 ， 可能因其行 政行為之定性 ， 而異其救濟方式 。 行政訴訟依其實體判決要件 之 差 異 ， 可 分 為 以 客 觀 上 有 行 政 處 分 為 前 提 之 撤 銷 訴 訟 (Anfechtungsklage)、 課予義務訴訟(Verpflichtungsklage)(包含怠 於處分之訴及拒絕申請之訴)(行政訴訟法第五條參照)、確認 行政處分無效或違法之訴、確認法律關係存否之訴(此屬於確 認訴訟 ; Feststellungsklage) 、一般給付訴訟 (allgemeine Leistungsklage)等，我國行政訴訟法對訴訟類型之規定，學理 上認為不宜解為其已窮盡列舉(numerus clausus) 13 ，惟依行政 訴訟法第九條 14 但書規定推論之，如法律有特別規定者，始得 創設新的行政訴訟類型 ，於此是否採取訴訟類型強制或法定原 13 參照吳庚，前揭書，頁 651-670。 14 行政訴訟法第九條(維護公益訴訟)規定 ，人民為維護公益 ， 就無關自 己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之 違法行為，得提起行 政訴訟。但以法律有特別規定者為限。 11 則，值得探討。 另我國實務上有認因法規非屬法律關係本身 ， 不得作為確 認訴訟之對象 。而本件解釋以準用方式 ， 準用違法行政處分之 行政訴訟類型，創設「準行政訴訟類型」。惟嚴格言之，於此 似仍未達到創設新的行政訴訟或確認訴訟類型之階段， 亦即透 過本件解釋等同於前述之法律特別規定 ， 承認 「準行政訴訟類 型」 ，此或許屬於暫時因應措施，未來仍宜針對都市計畫之行 政行為發生人民權利或法律上利益之干預 、 侵害或限制時 ，以 何種行政訴訟類型予以行政救濟，是否準用 15 違法行政處分之 訴訟類型等，以法律明文規定 ，或另在行政訴訟法上創設其他 訴訟類型(例如抽象規範審查)， 以資因應 ， 仍有待相關機關及 學者專家進一步細緻性之討論，並予法典化。 此外 ，一般法院之規範合法性審查制度是否屬於憲法上要 求，亦值得斟酌，如從比較法觀察，德國行政法院法第四十七 條第一項 僅規定聯邦建設法所訂定之建設計畫得作為規範審 查對象 ，然此是否屬於憲法(或稱基本法)上所要求， 存有疑義。 16 此外，我國如欲引進此由行政法院就行政命令進行抽象規範 15 此所謂準用，雖本院解釋有如法律，但因目前法律上未規定，或許 精準而言，宜稱類推適用。 16 德國通說認為，聯邦行政法院法第四十七條規定之抽象規範審查係 屬於客觀法異議程序，非主觀權利保護訴訟。客觀的抽象規範審查 僅為額外的權利救濟途徑，非基本法第 19 條第 4 項的主觀公權利保 護所要求。參照陳英鈐，確認訴訟與行政規範審查：德國與我國制 度發展的比較研究 ，臺灣大學法學論叢，43 卷 4 期，2014 年 12 月， 頁 1405。 又有認為於大多數案件 ，原則上抽象規範審查非屬必要 ， 因規範審查 12 審查之制度，宜留意其與憲法上違憲審查中之抽象規範審查 17 或具體規範審查，有所區別。 四、期待未來更深入探究妥當之都市計畫行政救濟制度，不宜 因我國現行救濟制度不完善而勉強解釋都市計畫之性質 我國針對具有法規性質之都市計畫之訂定或變更，因現行 行政訴訟係以行政處分為主要爭訟對象，未如德國行政法院法 第四十七條第一項第一款規定 18 ，就法規性質之建設計畫(細部 之引進，不屬於憲法之要求 。 聯邦或各邦依聯邦行政法院法第四十七 條向邦高等法院提起規範審查 ，此制度引進並非源於基本法第十九條 第四項規定。參照 W.-R. Schenke in: Schenke(Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung － Kommentar, 21.Aufl., München:Beck, 2015, §47 Rn.7f.. 17 我國學說與實務多數見解，認為德國行政法院允許當事人直接以法 規命令之有效性訴請行政法院裁判者，為我國所不採。此時有以撤 銷訴訟、課予義務訴訟或給付訴訟，主張行政行為所違法依據的規 範違法，由行政法院附帶審查規範是否合法。另在德國，有確認訴 訟對於行政規範的附隨審查，與抽象規範審查並不相同。參照陳英 鈐，前揭文，頁 1441 及附註 150-151, 1453。 18 德國行政法院法第四十七條第一項規定，高等行政法院在其審判權 範圍內，依聲請而審判下列法規之效力：(1)依建設法規定所制定之 規章(Satzung)，以及根據建設法第 246 條第 2 項所訂定之法規命令。 (2)其他位階低於邦法之法規，但以邦法就此有明文規定者為限。同 條第三項規定，法律規定僅得由邦憲法法院為法規之審查 者，高等 行政法院不審查法規與邦法之符合性 。同條第四項規定，審查法規 效力之程序繫屬於憲法法院者 ，高等行政法院得諭知，在憲法法院 之程序終結前，停止其程序。上開有關德國行政法院法第四十七條， 認行政法院法規審查之標的，係針對位階低於法律(制定法)之法規。 制定法之效力，保留由憲法法院審查。 參照 Jörg Schmidt in: Erich Eyermann/Ludwig Fr öhler, Verwaltungsgerichtsordnung－Kommentar, 11.Aufl., München:Beck, 2000, §47 Rn.8. 陳敏等譯，德國行政法院法 13 計畫 ) 設有 抽 象 規 範 審 查 ( 或稱 法規審查 )( abstrakte Normenkontrolle; prinzipale Normenkontrolle)制度 。 19 於此情形， 我國是否因未採取 得向行政法院提出抽象 規範審查 之行政訴 訟類型 ， 則將都市計畫之訂定或變更解釋為行政處分 ，如前所 述，頗值得商榷。 20 基於權利保障或有權利即有救濟之觀點， 受不利之都市計畫相關人之權益如未予充分保障 ， 固不符憲法 保障人民基本權之意旨 。但相關權益受到干預、 限制或侵害之 救濟可能性， 宜先探究都市計畫之行政行為所屬類型， 如屬於 逐條釋義，司法院印行，2002 年 10 月，頁 468 以下, 476。 此規範審查係為有助法律釐清(Rechtsklarheit)及訴訟經濟，目的在於 避免法院就相同都市計畫中一序列之個別案件作出個別判決(所謂成 群功能; sog. Bündelungsfunktion)，可能發生裁判歧異，且藉以減輕行 政法院負擔 。必要時多數個案以特定法規之有效性作為先決問題進行 審查。規範審查在訴訟類型上，屬於特別形成之確認程序，其與行政 法院法第四十三條所准許之確認訴訟有所區別 ，其不以法律關係之存 在或不存在，或行政處分無效為標的 ，而是所主張法規 之無效性 (BVerwG NJW 1984, 2903)。 又有引用德國聯邦憲法法院見解 ， 依行政法院法第四十七條之規範審 查 ， 聯邦憲法法院認其符合於聯邦憲法法院法第九十條第二項所稱憲 法訴願前之用盡法律救濟(BVerfGE 70, 35(53))。參照 Giesberts in: Beck´scher Online-Kommentar, VwGO, Posser/Wolff, 39. Edition, Stand: 01.10.2016, §47 Rn.2f., 7. 19 縱然抽象規範審查可以透過判決的對世效力達成訴訟經濟，不必像 確認訴訟般一個案件一個案件判決 ，但抽象規範審查具有介入權力 分立之虞，因而聯邦行政法院法第 四十七條保留給邦立法自行決定 是否對於邦規範引入抽象規範審查。參照陳英鈐， 前揭文 ， 頁1424。 20 學者認為確保人民之訴權而勉強將部分計畫行為定性為行政處分， 除逾越憲法解釋者為替代性立法者之角色外，似屬本末倒置 、削足 適履。參照林明鏘，前揭文，頁 28-29。 14 德國建設法 中建設引導計畫第一階段規劃之預備階段 之地面 使用計畫(Flächennutzungsplan)，因係屬於行政行為之內部階 段，既非法規，亦非行政行為(行政處分)。如進入第二階段之 拘束性建設計畫(如我國細部計畫)， 則對外發生法律效果 ，其 定 性 為 法 規 性 質 之地方 自治團體 自治 規章 ( 或 稱 自 治 規 則)(Satzung)。設若因行政救濟制度之不足，而強解為行政處 分(一般處分)，可能導致法規與行政處分之法律概念區別及類 型歸屬混淆之疑慮 。另如為增強財產權受干預、限制或侵害之 人民提起行政救濟之機會 ， 亦宜避免將原屬於法規性質之都市 計畫之訂定或變更 ，勉強解釋為行政處分 ，凡此是否亦可能發 生類如前述假法規之名而行行政處分之實的 「名實不符 」情 形。 本件解釋對於創設新的行政訴訟類型 ， 採取積極介入之解 釋態度 ， 將可能取代行政機關或立法者就法規與行政處分之定 性或類型特徵界定之職責 ， 從而壓縮行政機關自主決定或立法 自由形成之空間 ， 凡此均頗值得推敲。如從行政救濟制度改革 方面 ， 或許可考慮是否引進德國行政法院法第四十七條第一項 第一款規定之抽象規範審查 (法規審查)制度，亦屬另外值得 思考之議題。 綜上 ，本件解釋對於本院釋字第一五六號解釋之補充 ， 使 本院解釋得與時俱進 ， 其用意值得肯認 。 但為健全我國都市計 畫法制， 學理及實務上仍有精進之空間 。 未來實務界及學界宜 更多關注，深入探究符合我國需要之都市計畫之概念 、性質、 類型及妥當的新行政救濟類型，願彼此互勉之。 ### 3. 許大法官宗力提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354653) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同第一步，但要求限期立法之第二步憲法論據仍嫌不足。 > **核心主張**：多數意見再度剖析具法規性質之都市計畫，萃取其中可能具行政處分特徵之部分內容，容許人民於特定要件下提起救濟，是以四十年邁出雖遲卻不惑的第一步，本席敬表贊同。惟多數意見繼而邁出第二步，要求立法者增訂規定使人民得就違法都市計畫提起訴訟，並諭示逾二年未完成立法即準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，此一步可謂登天。本席補充其憲法論據：人民若僅得於後續具體行政處分作成後提起撤銷訴訟，其財產之存續狀態往往已遭變更甚至難以回復，該事後救濟難謂有效、完整；且未由法院及時監督，將放任行政機關濫用都市計畫程序，規避正當法律程序及依法行政原則。 > **與多數意見的差異**：與多數意見結論相同，但認其說理不足。多數意見僅以都市計畫影響區內人民權益甚鉅、其內容與行政處分往往難以明確區隔、應及時保障財產權及訴訟權並督促主管機關遵守法律規範為由，擬予憲法高度之說理，本席仍感不足；依據憲法要求立法者創設法律制度，若無堅實憲法論據，恐招造法非議。 1 司法院釋字第七四二號解釋 協同意見書 許宗力大法官 提出 早期我國行政訴訟制度不備，行政行為限制或侵害人民 權益時，人民僅得針對行政處分向行政法院提起訴訟。而對 於主管機關就都市計畫所作之變更，行政法院則認為非屬對 特定人所為之行政處分，故人民不得對之提起行政訴訟，此 經本院釋字第一四八號解釋認定與憲法尚無牴觸。該號解釋 之聲請人提起再審遭駁回後，再度聲請本院解釋，本院基於 憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨，旋即以「主管機 關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一 定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分 之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不 當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救 濟」 ，從行政處分合目的性之角度1，認定都市計畫之變更， 仍有可能構成行政處分，從而准許人民提起行政爭訟以資救 濟，作成釋字第一五六號解釋以補充釋字第一四八號解釋。 此後，歷經近四十年，多數意見於本件解釋再次以憲法 保障人民訴願及訴訟權之意旨，對釋字第一五六號解釋理由 書所稱「……都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定 五年定期通盤檢討所作必要之變更……，並非直接限制一定 區域內人民之權益或增加其負擔……」而不得對之提起訴願 1 參見許宗力，行政處分，輯於翁岳生編，行政法，上冊，2006 年 10 月，3 版，第 475 頁以下。 2 及行政訴訟之部分，作成補充解釋，認「都市計畫擬定計畫 機關依規定所作定期通盤檢討……，屬法規性質，並非行政 處分，惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可 得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟 之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救 濟」，對於影響人民權益深遠之都市計畫制度，再度剖析具 法規性質之都市計畫的內容，萃取其中可能具行政處分特徵 的部分內容，容許人民於特定要件下提起救濟，凸顯本院貫 徹憲法保障人民基本權利之決心，以四十年邁出雖遲卻不惑 的第一步，本席敬表贊同。 惟本件解釋多數意見繼而邁出第二步 ， 對於都市計畫之 訂定（含定期通盤檢討之變更，下同），縱未涉及具體直接 限制人民權益或增加負擔，立法者仍應增訂相關規定，使人 民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者， 提起訴訟，以為救濟，甚而，多數意見進一步諭示，立法者 倘未於二年期限內完成立法，即可準用訴願法及行政訴訟法 有關違法行政處分之救濟規定。此一步可謂登天，不僅將立 法義務提升至憲法要求層次，並再度指示立法不及之具體作 法，本院解釋雖非無前例，然依據憲法要求立法者創設法律 制度 ， 若無堅實憲法論據 ， 恐招造法非議 。 多數意見雖以 「都 市計畫 核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限 制……，影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往 難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完 整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提 起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都 3 市計畫時，遵守法律規範……」，擬予憲法高度之說理，惟 本席仍感不足，爰提出協同意見書如后。 一、抽象法規範審查與都市計畫之特殊性 本件解釋多數意見有鑑於現行都市計畫與訴訟制度下， 都市計畫一方面僅得於具體行政處分作成後，始得提起撤銷 訴訟，二方面其內容可能業臻特定、具體，實際上已與行政 處分無異，遂認定「為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、 完整之保障」，立法者應有 「立法義務」 使性質上屬法規之都 市計畫受法院審查，以符憲法誡命。惟立法者創設直接針對 法規審查的訴訟類型，究屬憲法誡命，抑或單純立法政策之 選擇，涉及各國對抽象法規範審查制度之不同設計，以及都 市計畫制度於各國實踐態樣之差異。 （一）抽象法規範之審查權 於一般審判權及憲法審判權劃分下，原則上，抽象法規 範之審查，屬憲法審判權之審查範疇，而普通法院法官依法 審判 ， 對於法律不具抽象審查權 ， 僅得聲請本院解釋憲法 （本 院釋字第三七一號 、 第五七二號及第五九二號解釋參照） ； 至 於法律以外之命令，並不拘束法官，法官仍得予以審查其與 法律有無牴觸。然而，這種命令違法審查，充其量只是附隨 審查，例如於行政處分之撤銷訴訟中，附帶審查行政處分所 依據之法規命令是否適法，是一種須俟後續行政處分作成後， 相對人方得啟動的救濟程序，因此難免令人產生可能緩不濟 急而對於提供人民「及時、有效、完整」之權利保障時有不 足的疑慮。就此，外國遂有賦予法院得直接審查法規命令之 4 不同制度設計者 ， 例如法國2、美國3等 ； 而我國亦有學者主張 可於目前行政訴訟法所規定之確認訴訟制度下，承認法院對 於行政規範之抽象審查4。 （二）德國都市計畫之法規範審查之目的與功能 德國法上亦有針對抽象法規範由行政法院加以審查之 例 外 ， 例 如 德 國 行 政 法 院 法(Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO)第四十七條第一項規定：「高等行政法院在其審判權 範圍內，依聲請審理以下規範之效力：一、依建設法規定所 發布之自治條例 （規章） ， 及根據建設法第二百四十六條第二 項之法規命令。二、其他位階低於邦法律之法規，但以邦法 律有明文規定者為限。」此項法規命令之抽象審查，其適用 範圍僅限於依據德國建設法 (Baugesetzbuch)所發布之都市計 畫等規章與法規命令。蓋都市計畫所涉對象繁雜，若待都市 計畫確定後，人民始針對具體行政處分不服而提起訴訟加以 救濟，將使法院處理蜂擁而至之個案訴訟，若於都市計畫發 布階段，人民即可針對其適法性，請求法院抽象審查，可藉 以減輕法院的負擔，避免耗費司法資源與增加不同法院處理 相同都市計畫可能產生的個案見解歧異之風險，可達意見統 整之功能(Bündelungsfunktion)5 ， 亦可儘早確認法規範秩序 ， 2 參見王必芳，行政命令的抽象司法審查—以法國法為中心，中研院法學期刊，第 11 期，2012 年 9 月，頁 129 至 202。 3 參見湯德宗，論行政立法之監督—「法規命令及行政規則」章起草構想，輯於氏著，行政程序 法論，2003 年，2 版，頁 211 至 276，第 224 頁以下；see e.g. PETER L. STRAUSS, TODD D. RAKOFF & CYNTHIS R. FARINA, ADMINSTRA VIVE LAW, Revised 10th ed., 483 (2003). 4 例如陳英鈐，確認訴訟與行政規範審查：德國與我國制度發展的比較研究，台大法學論叢，第 43 卷第 4 期，2014 年 12 月，頁 1391 至 1468。 5 Posser/Wolff, VwGO-Kommentar, 39. Aufl., 2016, Rn. 3. 5 有助於法規範之明確性(Rechtsklarheit)6 。 惟值得我們特別留 意者，根據德國學者一般通說，此項例外規定，僅屬立法者 為求訴訟經濟、避免不同法院見解歧異而有違法安定性所設， 屬立法政策之選擇的範疇，並非憲法誡命7。 二、我國引進都市計畫法規範審查之必要性 本件多數意見要求立法機關應儘速立法 ， 使因都市計畫 之訂定而權利受侵害之人民，可直接對其提起訴訟請求救濟， 顯係參考前揭德國行政法院法之制度設計。然德國此一制度 設計乃出自立法政策之考量，本件解釋多數意見則是為求人 民之財產權及訴訟權獲得及時、有效、完整之保障，而課予 立法者此項立法義務，形同將都市計畫之救濟，賦予憲法位 階，跨了那麼大一步，有無逾越釋憲者角色，即不免啟人疑 竇。難道立法者不設置針對都市計畫本身的規範審查訴訟類 型，就必然導致違憲？本席雖贊同多數意見為貫徹憲法保障 人民財產權及訴訟權之用心良苦，仍認釋憲者與立法者兩者 界限應謹慎拿捏，唯有當釋憲者立於既有法規範秩序的現狀， 認都市計畫之事後救濟，確實無法及時、有效、完整保障人 民憲法權利，方可透過解釋適度擴張既有救濟制度之範圍。 基於下列三點考量，本席認為多數意見看法仍可以勉強支持： 1. 我國都市計畫制度之特殊性 查我國之都市計畫，無論是主要計畫或細部計畫，或其 定期通盤檢討之變更，均係對外發布，具有外部效力。對照 6 Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Band I -Kommentar, 31. Ergänzungslieferung, 2016, Rn. 3. 7 Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung: Kommentar, §47, 21. Aufl., 2015, Rn. 8; 陳英鈐，前揭 註 4 文，第 1405 頁。 6 德 國 建 設 法 中 之 都 市 計 畫 ， 區 分 為 土 地 使 用 計 畫 (Flaechenutzungsplan ， 類 似 我 國 主 要 計 畫) ， 及 建 設 計 畫 (Bebauungsplan，類似我國細部計畫)。前者屬行政機關內部 作業，僅具指引功能，不具對外效力；後者則對外發布，且 為自治法規(Satzung)，得為德國行政法院法第四十七條第一 項規範審查訴訟之客體，故 德國之情形實與我國不甚相同。 其次 ， 我國無論主要計畫 、 細部計畫或其定期通盤檢討 ， 甚至計畫確定後所為之具體行政處分，其內容不乏具高度重 疊性者，且多於主要計畫即內含具體、特定之項目，後續細 部計畫 、 定期通盤檢討甚至具體行政處分 ， 其內容增減不多 。 換言之，我國制度下，往往從細部計畫，乃至主要計畫即可 確定其具體內涵，進而確定受影響之人事物，然而，受影響 之人民卻無法在已實際產生規制作用之都市計畫階段即啟 動救濟，仍須遲於後續階段取得個別處分後，都市計畫方有 透過附帶審查獲得救濟之可能。況且，在許多情形，人民如 認為已公告之都市計畫違法侵害其權益，尚須由其「主動衝 撞」體制，或刻意提出明知會遭駁回之申請，以取得否准之 行政處分，或刻意 「違法」 ，取得遭取締之行政處分，再據以 開啟爭訟之流程，期盼法院能「附帶審查」該違法之都市計 畫。誠則，此種須刻意違法以求救濟之程序，對一般人民而 言，或已課予過高之義務及程序負擔，更無法及時使其受損 之權益獲得適當之救濟，與憲法要求及時、有效且完整之訴 訟權與財產權保障，恐屬有間。 因此，雖然德國基於訴訟經濟考量，為避免同一計畫之 不同處分屢遭挑戰，例外賦予法院為規範審查之權限，故學 者認為創造規範審查制度並非憲法誡命，然本號解釋多數意 7 見則持不同見解，立基於財產權與訴訟權之及時、有效、完 整保障，主張立法者有增訂針對都市計畫之救濟管道的憲法 義務。有鑑於立法者本來就有憲法義務建構制度，提供人民 「確實」之司法救濟途徑，且都市計畫雖為法規，然其內容 於我國制度下，已明顯可能對特定人民權益造成重大影響， 與其他法規相較，不僅受影響之人民的範圍若非已臻特定， 就是可得特定，且所構成權利的侵害若非直接，就是可以預 期，而具備特殊性，故多數意見主張，立法者具備憲法義務 使人民得對之提起救濟，方符合憲法保障人民權利之意旨 ， 本席認為，尚非全然不妥。至於提起訴訟之要件、訴訟結果 又與後續行政行為爭訟有如何之關係等救濟制度設計，以實 踐本號解釋所稱及時、有效、完整之財產權與訴訟權保障 ， 仍屬立法裁量之範疇。 2. 都市計畫亦為可提起行政訴訟之公法爭議 其次 ， 我國行政訴訟法第二條規定 ： 「公法上之爭議 ， 除 法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」都市計畫既然 屬公法上之爭議，於都市計畫法並無明確規定下，依據行政 訴訟法第二條規定，自得依該法提起行政訴訟。惟同法第三 條規定： 「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給 付訴訟。」亦即對於都市計畫，其法規 性質既非行政處分， 自無法依據同法第四條規定提起撤銷訴訟；至於是否得依據 同法第六條及第八條提起確認或給付訴訟，由於法無明文， 於適用各該條文之具體要件上仍有爭議，亦將導致都市計畫 業已影響、限制或侵害特定人或可得確定多數人之權益，卻 於我國現行訴訟制度下無法向法院提起訴訟請求救濟，確與 8 憲法保障訴訟權之有權利即有救濟之原則8相牴觸。因此，本 於行政訴訟法第二條之意旨，多數意見針對都市計畫事件， 賦予立法者於同法第三條增訂相對應之訴訟類型，藉以提供 人民提起行政訴訟之明確依據，尚非過度逾越釋憲者之角色。 3. 都市計畫法規審查可確保財產權之存續保障 再者，對於人民財產權之保障，本院歷來解釋已確立其 保障範圍，業已涵括存續保障與價值保障，例如本院釋字第 四００號解釋即認： 「憲法第十五條關於人民財產權應予保 障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、 收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾 能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」是財產之存續狀 態之保障，應係憲法保障財產權之原則，僅於為求公益而限 制人民財產權時，得以價值保障之。對於都市計畫，人民若 僅得事後救濟，於相關具體行政處分作成後，始得提起撤銷 訴訟加以救濟，對於人民因都市計畫所受影響、限制或侵害 之財產 ， 其 「存續狀態」 往往已遭變更 ， 甚至難以回復原狀 ， 對於財產權之保障即難謂充分，該事後救濟之訴訟制度，亦 難謂有效、完整。此外，亦如多數意見所稱，若未能於都市 計畫發布後，即由法院加以監督、審查，亦將放任行政機關 濫用都市計畫相關程序，規避憲法正當法律程序原則及依法 行政原則之誡命，亦有違憲法保障人民基本權利與維護憲法 秩序之本旨。 隨著人類社會資本主義高度發展 ， 全世界各國都市化亦 加速發展，特別是新興發展中國家。據學者研究，我國都市 8 此亦與德國基本法第 19 條第 4 項要求無漏洞之權利保障意旨相符。 9 化發展程度，僅四十年便已達到美國百年所至之規模，甚至 較南韓快逾二十年9。都市化快速發展，不僅影響土地資源分 配與人口經濟成長，更涉及人民生活品質與近來日益嚴重的 居住正義議題，有鑑於此，本院逐步從憲法高度處理都市更 新 （本院釋字第七０九號解釋參照） 、 捷運設施興建與土地徵 收（本院釋字第七三二號解釋參照）及市地重劃（本院釋字 第七三九號解釋參照）等因都市化發展所生人民受憲法保障 基本權利之限制或侵害議題，特別是我國都市化程度如此快 速，如何能兼顧國家經濟與社會發展及人民基本權利保障， 已是本院無可迴避之職責。本件解釋多數意見所邁出的急切 步伐，乃此項職責之承擔的再次展現。 9 參見劉克智、董安琪，臺灣都市發展的演進—歷史的回顧與展望，人口學刊，第 26 期，2003 年，1-25 頁，第 3 頁。 ### 4. 羅大法官昌發提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354654) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同兩項意旨，並補強要求立法建立規範審查訴訟之憲法基礎。 > **核心主張**：現行法對都市計畫之規劃、審議與核定過程所要求之正當法律程序仍有重大缺漏，受影響民眾實質參與機會有限，致程序上常遭質疑為黑箱；實體上亦無客觀標準可循，常遭質疑違法犧牲區內特定人民權益甚或圖利特定團體。依現行法制，人民僅能於主管機關作成後續具體行政處分時爭訟，或於法院審查行政處分合法性時一併審查都市計畫，然人民土地權利於都市計畫發布後即已受重大限制，後續處分可能有極大時間落差甚至始終不作成，保障顯然不周。循規範審查訴訟可一次解決源頭違法問題，較能達成訴訟經濟；訴訟不經濟造成人民權益受損，亦應認屬訴訟權保障之不足。 > **與多數意見的差異**：就多數意見兩項意旨均敬表同意，未表反對。本席補充指出本解釋尚未處理都市計畫擬定、審議、核定程序應遵守之正當法律程序，有待未來適當案件處理。並回應「防止濫權僅屬實務運作與立法政策問題而非憲法要求」之質疑，主張某項立法問題是否提升為憲法層次應視我國國情，以財產權及訴訟權保障為基礎要求增設規範審查訴訟，在我國具有極高之憲法上正當性。 1 釋字第七四二號解釋協同意見書 羅昌發大法官提出 本件解釋意旨有二，其一為都市計畫定期通盤檢討究竟是否 為行政處分，不應以定期通盤檢討之形式觀察，而應審查其 個別項目之實體內容，以決定該項目是否具有行政處分之性 質，並因而決定人民是否因而得循行政爭訟請求救濟。其二 為對於都市計畫 （含定期通盤檢討； 下同） 本身之違法情形， 現行法制下欠缺行政爭訟之救濟機制，立法機關應依憲法保 障人民權利之意旨，制訂行政爭訟之救濟規範。本席對此均 敬表同意。因本解釋對現今都市計畫爭訟制度將產生重大影 響，且有關本號解釋所要求立法機關就都市計畫建立之行政 爭訟制度之憲法基礎，亦有進一步闡述之必要，爰提出本協 同意見書說明如次。 壹、都市計畫問題及本解釋在都市計畫實務上應有之功效 一、都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交 通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有 計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃；其目的在改 善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發 展 （都市計畫法第一條及第三條參照） 。故都市計畫為促 進都市發展與國家進步的重要機制。然都市計畫 的整體 內容或個別項目，對區內人民的 土地之使用與處分，亦 可能造成極大衝擊。由於現行法律對都市計畫的規劃、 審議與核定過程所要求應遵守之正當法律程序仍有重大 缺漏，受影響之民眾實質參與之機會甚為有限， 致使主 管機關無法完整考量利害關係人之意見以使都市計畫之 內容更為周詳，並因而使 都市計畫在程序上常遭質疑為 2 黑箱。又都市計畫應有如何之內容，始為對都市發展及 人民權益與福祉最佳保障之方案 ，仍無客觀可供依循之 標準，故都市計畫在實體上亦常遭質疑有違法犧牲區內 特定人民之權益，甚或有違法圖利特定團體或個人 之情 事。 二、本解釋尚未能處理有關都市計畫擬定、審議、核定等程 序應遵守之正當法律程序部分（此部分有待本院在未來 審理適當案件時予以處理） 。然本解釋對於保護區內人民 使其權益遭違法侵害時得以救濟，甚至要求立法者於 二 年之期限內制訂相關規範，明文賦予人民對都市計劃本 身提起行政爭訟以尋求救濟。本席期待經由 本解釋，使 人民得以透過爭訟之方式監督主管機關，並因而相當程 度解決或減少都市計畫內容遭質疑違法而不利或有利於 特定團體或個人之情形。 貳、有關定期通盤檢討之個案救濟部分之補充說明 一、多數意見認為：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定 期通盤檢討 ， 對原都市計畫作必要之變更 ， 屬法規性質， 並非行政處分」。故本解釋並未改變國內長久以來之見 解，認為都市計畫之定期通盤檢討與都市計畫本身，均 屬法規之性質。其既然屬於法規性質，而非行政處分， 依現行法制 ，法院僅在兩種情形 ， 得以對人民提供救濟： 1. 第一種情形為主管機關依據都市計畫之內容 ， 對人民作 成後續之具體行政處分 （例如依都市計畫禁建之規 定，否准都市計畫區內人民申請建築執照） 時，該人 民得就該行政處分提起行政爭訟。 然人民之土地權利於都市計畫發布之後即已受重大限 3 制（如限建與禁建）；而後續行政處分之作成與都市 計畫之發布 可能有極大的時間落差；甚至由於不同 原 因，可能多年之後仍無後續行政處分 （例如都市計畫 發布後，土地受限建或禁建之所有權人認為不可能獲 得建築執照，故 因而不敢考慮提出建築執照之申請， 也因而不會有否准申請 建造之行政處分）。 故如須俟 後續行政處分作成後，始得尋求救濟，對人民之保障 顯然不周。 2. 第二種救濟之 情形為 法院在審查行政處分之合法性 時，一併審查主管機關作成 行政處分所依據之都市計 畫之合法性。本院釋字第二一六號解釋謂：「各機關 依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判 案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當 之不同見解，並不受其拘束 。」釋字第五三０號解釋 進一步謂：「……各該命令之內容不得牴觸法律，非 有法律具體明確之授權亦不得對人民自由權利增加法 律所無之限制；若有涉及審判上之法律見解者，法官 於審判案件時，並不受其拘束 ……」。此二解釋均可 作為法院於審理行政處分時，一併審 查都市計畫合法 性之依據。 然實務上，行政法院法藉由審查個別之行政處分，進 而對都市計畫之合法性表示適當之 不同見解之情形， 甚為罕見。故此種救濟途徑 ，在實務上幾乎等於不存 在。 二、多數意見認為：「……定期通盤檢討……中具體項目有 直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或 4 增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許 其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第 十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨……」。此係本 解釋於前述人民得以依循之兩種救濟之外，依憲法保障 人民權利之意旨，所指示之第三種救濟方式。 本解釋已 間接承認，一個法規中可能內含多數行政處分。 行政法 院在審查對都市計畫定期檢討之變更時，自不應以定期 通盤檢討在形式上（外觀上）為法規，而一律不許對之 提起行政爭訟；而應以 定期通盤檢討具體項目之實際內 容為準，以決定其是否為行政處分。而認定是否為行政 處分之要件，依本解釋之所示，係在 有無「直接限制一 定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負 擔」。亦即，在對象上應以是否有 「一定區域內特定人 或可得確定多數人」受到限制為準；在內涵上以是否具 有「直接限制權益或增加負擔」為憑。 叁、有關創設規範審查之訴訟類型之憲法依據 一、如多數意見所示，都市計畫因屬法規性質，並非行政處 分，依現行法制，人民縱認其違法且損害其權利或法律 上利益，仍無從依行政訴訟法提起撤銷訴訟（ 見本解釋 理由書第四段）。本解釋要求立法機關「於本解釋公布 之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計 畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救 濟」。解釋文與理由書雖未 將此種訴訟稱為「規範審查 之訴訟類型」，然本號解釋之意旨，確係以憲法高度 ， 要求立法機關就都市計畫增訂規範審查之訴訟類型。 二、規範審查之訴訟類型，係以法規本身有無違法，作為法 5 院審查之直接對象。本號解釋所要求立法者創設之規範 審查訴訟，係限於都市計畫。故就非都市計畫之其他法 規或命令 ，尚非本號解釋要求 增訂 規範審查 訴訟之範 圍。然違法之都市計畫在憲法下既應 受法院直接審查， 其他法規或命令如有與都市計畫相類似之情形（如次段 所述，可得確定之人民，其權利受該法規或命令直接而 明確之限制等因素），亦有可能推論 出有創設法規審查 之訴訟類型，而由行政法院直接審查其違法性 之憲法要 求。 三 、 對都市計畫之規範審查訴訟， 在其他國家 （例如德國） ， 未必為憲法上之要求，而僅為立法裁量之事項。亦即， 在此等國家，法律未許人民直接向法院起訴請求撤銷違 法之都市計畫（或類似制度） ，並不違憲。然由基本權 之光譜而言 ，有些憲法保障之權利 ，具有屬普世價值 （例 如人民應享有之平等權），不應因憲法體系之不同，而 有保障與否之差異；但亦有些權利或事項，因國家法治 發展之差異，而未必強求各國有一致之憲法 保障內容。 本席同意多數意見，認為人民對違法之都市計畫提起規 範審查之訴訟，在我國應為憲法之要求，而非立法裁量 之事項。本席認為此項憲法要求，有如下理由： （一）憲法保障財產權之意旨 都市計畫與一般法規差異甚大。受都市計畫內之各種 特定規範影響之人，係在一定地區且可得確定；都市 計畫內容固可能 相當抽象，但亦常甚為具體；人民權 利受影響之情形，常非附帶或間接，而係直接且明確 （例如土地遭限建或禁建）；由於其內容可能甚為具 6 體，故與行政處分常難 以區別。就該特定地區之人民 而言，其土地之使 用與處分既已遭直接 且具體之限 制，自構成其憲法上財產權之侵害。如 未能對土地之 使用與處分受直接且具體影響之所有權人，賦予行政 爭訟以使法院直接審查都市計畫 合法性之機會，則對 其財產權之保障，實有不足。 僅有在使人民可提前於 都市計畫發布後，即許權利或法律上利益受侵害之人 民對之提起訴訟，並賦予法院審查其合法性之明確權 源，始能使人民財產權受更完整之保障，而符合憲法 第十五條之意旨。 （二）憲法保障訴訟權之意旨 憲法第十六條訴訟權之 核心內涵為 有權利即有救 濟，而其要求之標準則應包括訴訟救濟之有效性與及 時性。故本院以往解釋多次均 宣示：憲法第十六條保 障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受 侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救 濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時， 必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平 審判，以獲及時有效救濟之機會（本院釋字第四三０ 號、第六五三號、第七三六號解釋參照）。 如前所述，都市計畫發布後，對特定地區之人民土地 之使用與處分已經產生直接而具體之限制（而非僅影 響其反射利益），故已涉及人民財產權之憲法保障。 賦予人民就都市計畫直接提起行政爭訟，始符合憲法 有權利即有救濟之憲法要求。 又在現行法制下，人民雖仍得於依都市計畫採行之後 7 續行政處分作成階段，依行政訴訟法提起撤銷該行政 處分之訴訟，然此種後階段之救濟，並不符合行政爭 訟之及時性標準。賦予人民就都市計畫得 直接提起行 政爭訟，始符合憲法第十六條訴訟權所要求之及時有 效救濟之機會。 （三）「訴訟經濟」 許因都市計畫受 直接影響之人民對都市計畫直接提 起規範審查訴訟，或要求人民必須俟主管機關依都市 計畫為行政處分後始得針對該行政處分提起救濟，其 中一項重要差別在於：循規範審查訴訟可一次解決源 頭（即都市計畫本身）之違法問題；然針對行政處分 之爭訟，可能有無數之訴願或行政訴訟必須處理。故 前者顯然較能達成「訴訟經濟」之目的。 按 「訴訟經濟」 之考量， 原則上屬於立法政策之問題。 然如「訴訟不經濟」造成人民權益受損，亦應認屬 對 人民訴訟權保障之不足。如前所述，行政爭訟之及時 性與有效性為憲法第十六條所要求之保障標準。 如人 民本來可以透過爭執都市計劃本身之違法性，一次解 決爭議，以保障其權利，法律卻要求權益受直接影響 之人民必須俟行政處分作成後，始進行爭訟，不但勞 民傷財，且不符憲法第十六條及時有效保障人民訴訟 權之意旨。 （四）防止主管機關濫權 都市計畫制度在我國已經實施多年，且亦有相當成 果。然無可否認，都市計畫不但在法律規範上仍有諸 多不足（例如相關程序規範是否符合正當行政程序之 8 要求，顯有疑義）； 在實務上，亦確 有諸多人謀不臧 情事。如提前於都市計畫發布後，即許權利或法律上 利益受侵害之人民對之提起規範審查訴訟，將更能透 過司法程序之進行監督主管機關，並因而防止其 於都 市計畫之擬定與發布時之濫權，減少人謀不臧。 或謂：是否防止濫權等，僅係實務運作與立法政策問 題，而非憲法之要求。然某項立法問題是否提升為憲 法層次之要求，並無各國一致之要求，而應視我國國 情，以決定有無憲法保障之需要及論理基礎。主管機 關就都市計畫之擬定與發布 常存在濫權與人謀不臧之 問題，既然已為國人普遍之印象，而屬系統性問題， 許人民對都市計畫提起規範審查訴訟又有監督主管機 關、防止濫權及減少違法，並進而保障人民財產權之 功能，故本席認為，以憲法財產權及訴訟權保障 為基 礎，要求就都市計畫增設規範審查訴訟，在我國具有 極高之憲法上正當性。 ### 5. 林大法官俊益提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354655) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同解釋，強調法院不得逕以屬通盤檢討為由駁回人民之訴。 > **核心主張**：本意見書先敘明兩件聲請之事實與爭點：兩件確定終局裁判均援引釋字第156號，認定期通盤檢討所作變更屬法規性質而非行政處分，人民權益縱受損害亦不得提起撤銷訴訟。本席贊同多數意見所採結論。本件重申釋字第156號理由意旨，仍認都市計畫本身及其定期通盤檢討所作變更屬法規性質而非行政處分，且論述比釋字第156號理由更為清楚，就此而言可謂係補充該號解釋。本件另強調通盤檢討所作變更實務上有可能隱含個案變更之事實，此乃個案事實由法院認定之問題，不涉變更定期通盤檢討屬性之問題。 > **與多數意見的差異**：就多數意見結論敬表贊同，可見文字未表明實質分歧。本席之補充在於指明本解釋對行政法院審理之具體拘束：本解釋公布後，行政法院不得因原告所主張權益受侵害之原因係基於都市計畫定期通盤檢討變更即逕行駁回其訴，仍應調查該變更之具體項目是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔。（本篇為OCR文字，個別用字可能有辨識誤差。） 釋字第七四二號解釋協同意見書 林俊益大法官“提出 壺、前言 本件解釋為【都市計畫定期通盤檢討變更之救濟案】。 本件解釋併有二件聲請案。聲請案之一,聲請人等所有之土 地,前經規劃為“中央研究院機關用地」,碘該院放棄保留而變更 為「第三種住宅區」,經臺北市政府八十一年十二月十四日府工二 字第八一0八六八九三號公告「臺北市都市計畫公共設施保留地 (通盤檢討) 案」詳細說明欄三、 (一) 變更計畫部分編號 5. 備 註 2 : 「‧.‧‧‧'應提供 30%之土地作公共設施 ( 公園用地) ,同時 法定空地亦應配合集中留設」 ,聲請人至一0二年十月十七日始提 起訴願,經內政部以其等訴願逾期不合法予以不受理,再提行政訴 訟, 經最高行政法院判決,“依本院釋字第一五六號解釋 ( 下稱系 爭解釋) 理由所稱:「此項都市計畫之個別變更,與都市計畫之擬 定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更 ( 都市計畫法第二十六條參照) ,並非直接限制一定區域內人民之 權益或增加其負擔者,有所不同」等語,認依都市計畫法 (下稱都 計法) 第二十六條規定所為之五年定期通盤檢討所作必要之變更計 畫,係屬於法規性質,而非行政處分,認聲請人之主張為無理由而 判決駁回上訴確定 (確定終局判決) 。 另一聲請案,聲請人以經營加油站為業,依法取得建築執照擬 在某「加油站用地 」設置加油站,嗣經臺北市政府依都計法第二十 1 臺北高等行政法院 103 年度訴字第 424 號判決駁回原告之訴。 “104 年度判字第 680 號判決。 , 六條規定,進行[臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討 ( 主 要計畫) 」,將上開! 加油站用地 |變更為「交通用地(遊客中心)」 報請內政部以一 0 二年五月六日函核定,臺北市政府再於一0 二年 五月十三日公告實施。聲請人不服,經訴願後,依法提起訴訟, 經 最高行政法院裁定援引系爭解釋 ,“認上開內政部函及臺北市政府 公告之「 臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討 (主要計 畫) 」,均非對外直接發生法律效果之行政處分,自不得對之提起 撒負訴訟,以抗告無理由而裁定駁回之。 上開二件聲請案之確定終局裁判,均援引系爭解釋,認都市計 畫定期通盤檢討所作變更,屬法規性質,並非行政處分,人民權益 縱受有損害,亦不得提起撒銷訴訟。聲請人等認上開確定終局裁判 所適用之系爭解釋,發生疑義而聲請補充解釋。 本件釋憲案之爭點,在於都市計畫定期通盤檢討所作變更,如 其中具體項目,經認定(證明)確有直接限制一定區域內特定人或 可得確定多數人之權益或增加其負擔者,是否應許權益受損者依法 救濟? 本件解釋多數意見認為:「都市計畫擬定機關依規定所為定期 通盤檢討,對原都市計畫作必要之變更,屬法規性質,並非行政處 分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多 數人之權益或增加其負擔者,基於有權利即有救濟之憲法原則,應 許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟,始符憲法第十六條保 障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補 充。都市計畫之訂定 ( 含定期通盤檢討之變更) ,影響人民權益甚 鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定,使人民 得就違法之都市計畫 ,認為損害其權利或法律上利益者,提起訴訟 3 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 2024 號裁定駁回原告之訴。 “”103 年度裁字第 1505 號裁定。 , 以資救濟。如逾期未增訂, 自本解釋公布之日起二年後發布之都市 計畫 ( 含定期通盤檢討之變更) ,其救濟應準用訴願法及行政訴訟 法有關違法行政處分之救濟規定。 」本席敬表贊同。 本件解釋,有三項特色:第一,重申都市計畫定期通盤檢討所 作之變更,本質上仍屬法規性質,並非行政處分;,第二,定期通盤 檢討之具體項目,如經認定(證明)為個案變更,則屬行政處分, 人民得依法救濟,某程度將影響現行行政法院實務之運作; 第三, 參考德國行政法院之抽象法規範審查制( 德國行政法院法第四十七 條第一項參照) ,從憲法高度,要求立法機關限期就都市計畫 (含 定期通盤檢討之變更) ,增訂抽象法規範審查之相關規定,可調用 心良蔡!因本號解釋,關於解釋理由之建構,尚有可補充說明之 處,懇提出本協同意見書。 計、聲請補充解釋程序要件之審查 關於人民聲請補充解釋,本院解釋早期以大法官第六 0 七次及 第九四八軟會議決議內容作為判斷基準,嗣經系爭解釋及第五U三 號等解釋相繼援引,最近本院釋字第七四一號解釋理由更敘明:! 按 當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋,發生疑義,聲請補充 解釋,經核確有正當理由者,應予受理 (本院釋字第五 0三號解釋 參照) 。」是以本件補充解釋理由第一段有髮重申前旨。 參、行政處分之判定基準 關於行政處分之定義,本院釋字第四二三號解釋指出:「行政 機關行使公權力,就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果 3 之單方行政行為,皆屬行政處分,不因其用語、形式以及是否有後 續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」( 粗體及標示為本意 見書添加,下同) 系爭解釋亦調:「公法上之單方行政行為,如直 接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處 分之性質」。是以都市計畫定期通盤檢討所作必要之變更,是否為 行政處分,應依上開解釋意旨判斷之。 肆、有權利即有救濟之憲法原則 關於憲法所保障之訴訟權,依本院釋字第七三六號解釋理由所 閘示: 憲法第十六條保障人民訴訟權,係指人民於其「權利或法律 上利益? 」 遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於「有權利即 有救濟之憲法原則」,“"人民「權利或法律上利益」遭受侵害時, 必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及 時有效救濟之機會。本件解釋重申' 有權利即有救濟之憲法原則」, 應許因都市計畫定期通盤檢討中經認定為個案變更之權益受損 者,得循法定程序提起行政爭訟,俾其權利獲得適當之救濟。 伍、定期通盤檢討所作變更,屬法規性質 依都計法第三條規定可知,所謂都市計畫,係指在一定地區內 有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重 要設施,作有計畫之發展,並對土地使用作合理之規劃而言。都市 計畫應依據現在及既往情況,並預計二十五年內之發展情形訂定之 5 早在86年6月6日公布之釋字第430號解釋理由書即謂 :「人民之『權利或法律上利益』遭受損害,不得僅 「 方符有權利即有救濟之法理」; 笠生第6號解各理由書 :「基於有權利即有救濟之原則」。 (同法第五條參照) 。依其規劃範圍,可分為“市(鎮) 計畫」、 「鄉街計畫」與「特定區計畫 」三種(同法第九條參照) 。在層級 上 ,副分為「主要計畫」與「細部計畫」。主要計畫係細部計畫之 準則,細部計畫作為實施都市計畫之依據(同法第七條第一款、第 二款參照) 。細部計畫應以細部計畫書表明”土地使用分區管制」 等事項 (同法第一十一條第一項第三款參照) 。細部計畫公告實施 後,對於都市計畫各 '使用區及特定專用區內 」土地及建築物之使 用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側 院之深度及寬度、停車場及建築物之高度,以及有關交通、景觀或 防火等事項,內政部或直轄市政府得依據地方實際情況,作必要之 限制規定(同法第三十九條參照),土地使用分區管制(同法第三 章規定,第三十二條至第四十一條) 、設置公共設施用地(同法第 四章規定,第四十二條至第五十六條) 等影響使用分區內人民之權 益至鉅。 所謂定期通盤檢討,依原因案件之一所適用之九十六年九月六 日修正公布之都計法第二十六條規定: 都市計畫經發布實施後, 不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一 軟,依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公 共設施用地,應予攏銷並變更其使用。」另一原因案件所適用之現 行都計法第二十六條第一項、第二項相繼規定:'都市計畫經發布 實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內 至少應通盤檢討一次,依據發展情況,並參考人民建議作必要之變 更。對於非必要之公共設施用地,應變更其使用。」「前項都市計 畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦 法,由內政部定之。」另內政部發布'都市計畫定期通盤檢討實施 辦法」, 以供辦理定期通盤檢討之依據,其第十三條規定,都市計 5 畫定期通盤檢討必須變更者,應即依照本法所定程序辦理變更;無 須變更者,即經一定程序層報核定機關備查後,公告週知。綜上相 關規定可知,都市計畫定期通盤檢討所作變更,均未具體規範定期 通盤檢討之變更範圍及可能內容,即非就特定具體之公法事件而 為,性質上確屬法規性質, 並非行政處分至明。 陸、個案變更之屬性可能係行政處分 所謂都市計畫之個案變更,係指都計法第二十七條規定:!都 市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣(市) (局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更:一、 因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、 為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。 四、為配合中央、直轄市或縣 (市) 興建之重大設施時。前項都市 計畫之變更,內政部或縣(市) (局) 政府得指定各該原擬定之機 關限期為之,必要時,並得逕為變更。 」 與前揭定期通盤檢討變更 之比較,二者之法令依據、辦理時機、辦理機關、辦理範圍、檢討 或變更之內容,均有所不同。 針對都市計畫之個案變更,系爭解釋釋示: 主管機關變更都 市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之 權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定 人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其 提起訴願或行政訴訟以資救濟,本院釋字第一四八號解釋應予補充 釋明。 」 7好方制度法第 25 條規定:「直眾市 、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授 權,制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過,並由各該行政機關公布者,稱自治條例;自治法規 由地方行政機關訂定,並發布或下達者,稱自 滲直放 。」 系爭解釋理由先則閘示都市計畫的個案變更'! 可能 」係行政處 分,其調:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為, 如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行 政處分之性質,其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受 不當或違法之損害者,依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴 訟法第一條之規定,自應許其提起訴願或行政訴訟,以資救濟。始 符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。 」 碘又閣示:「此項 都市計畫之個別變更,與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依 規定五年定期通盤檢討所作必要之變更( 都市計畫法第二十六條參 照) ,並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者,有所 不同。」 系爭解釋理由前段認為,都市計畫之個案變更,「 如」直接限 制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之 性質,反之,未必係行政處分 ;解釋理由後段認為,都計法第二十 六條所定「都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期 通盤檢討所作必要之變更 」 之性質,並非直接限制一定區域內人民 之權益或增加其負擔者,「艾非」行政處分,不得提起行政爭訟。 如前所述,都市計畫定期通盤檢討所作必要之處分,屬法規性 質,是以本件解釋,重申系爭解釋理由意旨,「仍認」都市計畫本 身及其定期通盤檢討所作變更之性質,屬法規性質,並非行政處 分,解釋理由論述,比系爭解釋理由更為清楚!就此而言,或可謂 係補充系爭解釋。 此外,本件解釋另強調 : 都市計畫定期通盤檢討所作變更,實 務上有可能隱含個案變更之事實,即定期通盤檢討之具體項目,如 經認定(證明) 有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之 權益或增加其負擔者,具行政處分性質。此乃個案事實法院認定之 7 問題,不涉變更定期通盤檢討屬性之問題。換言之,本件解釋公布 後,行政法院不得因原告所主張權益受侵害之原因,係基於都市計 畫定期通盤檢討變更,即逕行駁回原告之訴,仍應調查該定期通盤 檢討變更之具體項目,是否有直接限制一定區域內特定人或可得確 定多數人之權益或增加其負擔? 如經認定 (證明) 屬實,基於有權 利即有救濟之憲法原則,應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資 救濟。 8 （本篇原始 PDF 無文字層，以繁體中文 OCR 擷取，可能有辨識誤差；請以官網 PDF 為準） ### 6. 許大法官志雄提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354656) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同，主張自行政計畫本質探究定性，並推動計畫法治化。 > **核心主張**：關於都市計畫之法律性質，學者見解不一幾無共識，實務界又常運用概念操作以求行政方便，滋生更多疑義；正本清源之道須先探究都市計畫乃至一般行政計畫之本質特性。行政計畫以目標設定與手段綜合性為指標，且因目標達成需時而具內容可變性，這些特性使其法律定性出現難題。嚴格言之，行政計畫與行政處分等行為形式屬於不同次元之觀念，其他行為形式常為實現行政計畫之方法，惟行政計畫仍有定性為某種傳統行為形式之可能，且為行政救濟亦有探究其是否具行政處分性質之必要。論者主張應設立行政計畫固有之爭訟制度，本席認為制度原因造成之難題宜以制度調整解決，惟行政計畫具多樣性，未必適合一律採相同救濟制度。 > **與多數意見的差異**：對多數意見之用心及努力深表認同，未指出實質分歧。差別在於進路：本席主張應先釐清行政計畫之本質特性以找出定性問題之關鍵，並自「計畫政治」可能凌駕法治主義之疑慮出發，主張盡量擴大計畫之爭訟可能性；本號解釋指引之方向正與此相符。本席並期待立法部門於期限內完成立法，並將相同立場及態度放大及於都市計畫以外之行政計畫。 1 釋字第七四二號解釋協同意見書 許志雄大法官 提出 本號解釋 鑑於都市計畫定期通盤檢討後之變更範圍 可 能甚廣，內容事項不一，而認為有依個別項目判斷其法律性 質之必要。個別項目若有直接限制一定區域內特定人或可得 確定多數人之權益或增加其負擔者，即屬行政處分，應允許 就該部分提起行政救濟。又都市計畫與人民權益關係密切， 發生爭議時，現行行政爭訟制度無法妥適因應，本號解釋爰 限期要求立法機關增訂相關規定，謀求解決。上開多數意見 之形成，係基於對實務上都市計畫變動原因、過程、運作及 影響之理解，希望透過其法律性質之合理界定，抒解當前一 概認定為法規命令性質所引起之問題 1 ，俾保障人民之財產權 及訴訟權；同時期待藉由立法，引進新訴訟類型，以彌補當 前制度之不足，促進法治之健全。對此用心及努力，本席深 表認同。 關於都市計畫之法律性質，學者見解不一，幾無共識。 實務界又常運用概念之操作，求取行政之方便，而滋生更多 疑義，間接導致學說理論益形分歧。本席認為，正本清源之 道，須先探究都市計畫乃至一般行政計畫之本質特性，找出 法律定性問題關鍵之所在，方能獲得適當之解答。其次，釐 1 惟本號解釋稱「法規」而非「法規命令」 ，諒係考量行政程序法於地方自治團體有無適用，尚 存疑義，故以較籠統之用語表示。誠然，行政程序法之適用範圍，除國家外，是否 亦包括地方 自治團體，學說見解未臻一致。不過，我國地方自治團體係統治團體，其行政機關訂定之行政 命令，依性質之不同，仍有區分為法規命令或行政規則之必要。現行實務上，即依自治規則及 委辦規則之內容與法律（自治條例）授權之有無，分別界定為法規命令或行政規則。參照蔡茂 寅著，地方自治之理論與地方制度法，學林文化，2003 年，頁 182-184。又司法院於 2016 年 11 月 22 日舉辦本號解釋聲請案說明會，內政部於會中提供之書面說明表示「都市計畫新訂與 通盤檢討未直接限制一定區域內人民之權利，其法律性質應定性為法規命令」。 2 清相關都市計畫概念，導正實務上偏差之認知及作法，亦屬 必要。至於救濟途徑方面，本號解釋指出立法方向，對未來 法治發展頗有刺激及啟示作用，值得重視。 本於上述考量， 爰提出協同意見如下。 一、都市計畫之法律定性 都市計畫為行政計畫之一種，一般行政計畫具備之特性， 都市計畫殆皆有之。所謂行政計畫，權且參照行政程序法第 一百六十三條之立法定義，指「行政機關為將來一定期限內 達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實 現該構想有關之方法 、 步驟或措施等所為之設計與規劃」 。從 定義可知，目標設定與手段綜合性堪稱行政計畫之指標。而 且，計畫目標之達成需要一段時間，內容當然應依現在及將 來之具體狀況策定，並隨狀況之變化而調整，故內容可變性 亦屬行政計畫固有之特性。由於行政計畫蘊含這些特性，使 其法律定性出現難題，學者之間爭議不斷。都市計畫之法律 性質所以眾說紛紜，莫衷一是，癥結亦在於此。 正如我國行政程序法之章節安排及其第 二條第一項關 於行政程序之定義所示，行政計畫常與行政處分、行政命令 及其他行政行為形式並論。惟嚴格言之，行政計畫與行政處 分等行政行為形式屬於不同次元之觀念，其他行政行為形式 常為實現行政計畫之方法，即使法律亦不例外。從另一個角 度觀察，行政計畫仍有定性為某種傳統行為形式之可能 2 。同 時，為了行政救濟，亦有探究行政計畫是否具備行政處分性 質之必要。因為，依據現行行政爭訟制度，唯有對行政處分 不服，方能循訴願及行政訴訟程序予以撤銷。行政計畫能否 2 鹽野宏著，行政法Ⅰ（行政法總論），有斐閣，2008 年第 4 版第 8 刷（補訂），頁 196。 3 歸類為行政處分 ， 對人民權益保障而言 ， 影響甚大 。 基本上， 行政計畫各式各樣，無法統一定性，必須依個別行政計畫之 內容判斷，而分別定性為行政處分、法規命令、行政規則 、 行政指導或其他事實行為。例如，行政計畫不具有法律拘束 力時，通常只是單純之事實行為； 但對外帶有指針性質時， 則可歸類為規制性、授益性或調整性之行政指導。當行政計 畫本身直接對外具有法律效力時，依其內容屬具體事件或抽 象事項，則有定性為行政命令或行政處分之問題。又行政計 畫之內容往往範圍廣泛，項目眾多，兼含抽象事項與具體事 件，導致法律定性更加困難，這正是都市計畫法律定性爭議 原因之所在。 都市計畫依其規劃範圍分為市（鎮）計畫、鄉街計畫及 特定區計畫，依層級分為主要計畫及細部計畫，而依形成時 機與原因則有訂定（新訂）、 定期通盤檢討變更及個案變更三 種。學者普遍按照都市計畫之種類，分別界定其法律性質， 茲臚列各種見解如下： 1.都市計畫無論係訂定、通盤檢討變更或個案變更者， 均具有行政處分（一般處分）之性質 3 。 2.都市計畫不論主要計畫或細部計畫之擬定、發布、變 更，本質上皆屬抽象性之規範行為，而非特定性之具 體處分行為 4 。 3.主要計畫屬地方行政機關訂定之自治規則，而細部計 畫則為行政處分 5 。 3 陳立夫著，都市計畫之法律性質，台灣本土法學雜誌第 50 期，2003 年 9 月，頁 139 以下。 4 林明鏘著，從大法官解釋論都市計畫之基本問題，收於氏著「國土計畫法學研究」 ，元照， 2006 年，頁 90。 5 廖義男著，都市發展中公共設施用地取得方法之規範，法學新論第 24 期，2010 年 7 月，頁 4 4.鄉街與特定區細部計畫之擬定或變更為行政處分，其 餘無論主要計畫或市（鎮）計畫，均非行政處分 6 。 上開見解顯示，學者於界定都市計畫之法律性質時，係 就各種類型整體認定其為行政命令或行政處分。惟都市計畫 之內容繁雜，又具有手段綜合性之特徵，即使主要計畫相對 於細部計畫，通常規定之事項較為抽象，亦不排除會有符合 行政處分要件之具體事件摻雜其中；反之，細部計畫之抽象 性較低，但是否已達到行政處分要求之具體程度，仍須依個 案情形判斷，未可一概而論。這種現象不僅存在於主要計畫 與細部計畫之間 ，同樣存在於其他分類上。準此 ，無論市 （鎮） 計畫、鄉街計畫及特定區計畫之分，抑或通盤檢討變更與個 案變更之分，皆不宜逕行作為都市計畫之法律定性的 準據。 否則，在不改變整體定位之思維模式前提下，所謂「橫看成 嶺側成峰」 ，都市計畫法律性質之爭永無止境。 從另一個面向思考，形式上都市計畫之發布固然只是一 行為，實質上都市計畫之內容卻可能包含 數行政行為形式， 其性質或為行政命令，或為行政處分。在現行行政爭訟制度 下，就都市計畫之個別項目分別判斷其法律性質，應相當合 理且具有實益。換言之，當個別項目直接限制一定區域內特 定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔時，即認定為行 政處分，允許就該部分提起行政爭訟，應有助於人民權益之 保障。補充一言，同一都市計畫可能包含數行政處分，其相 對人為特定人者，屬個別處分，為可得確定之多數人者，則 屬一般處分（行政程序法第九十二條第二項參照） 。 30、31。 6 傅玲靜著，都市計畫與撤銷訴訟之程序標的—由都市計畫之種類及層級進行檢討，月旦法學 教室第 153 期，2015 年 7 月，頁 11。 5 二、定期通盤檢討變更與個案變更之異同 現行都市計畫法第二十六條第一項規定：「都市計畫經 發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年 內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人 民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更 其使用。」第二十七條第一項規定：「都市計畫經發布實施 後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政 府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因 戰爭 、 地震 、 水災 、 風災 、 火災或其他重大事變遭受損壞時 。 二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展 之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大 設施時。」論者通常稱前者為「定期通盤檢討變更」，後者 為「個案變更」。實務界更且引用司法院釋字第一五六號解 釋 ， 認定定期通盤檢討變更係法規命令 ， 非行政爭訟之對象 ， 唯有個案變更方屬行政處分，人民不服時可以提起訴願、行 政訴訟。這種對比過於形式化，且有誤導作用，恐非妥適。 首先，都市計畫法第二十六條第一項與第二十七條第一 項規定之差異，主要在於計畫變更之事由與時機，而非「通 盤」 或 「個案」 。參照各該規定用語，前者稱為定期通盤檢討 變更，尚屬允當；而後者無寧以「迅行變更」名之為宜。試 想，遇有「因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事 變遭受損壞」之情事時，依據都市計畫法第二十七條第一項 第一款規定，應視實際情況迅速進行都市計畫之變更。若災 變十分重大，受影響之區域廣袤，損壞情況極端嚴重，則都 市計畫之變更幅度必然極大，甚至遠逾一般定期通盤檢討變 更之程度，這種情形絕非個案變更概念所能承載。反之，依 實際需要，定期通盤檢討變更之幅度或大或小，個別項目亦 6 不排除具有行政處分之可能。如本號解釋之原因案件，所涉 個別項目之內容相當具體 ， 位置 、 地號及變更情形皆有明定 ， 顯然具備行政處分之性質，稱之為定期通盤檢討變更內之 「個案變更」 ，亦無不可。抑有進者，就本號解釋原因案件所 涉定期通盤檢討變更之各項計畫內容觀之，幾乎皆具行政處 分性質，顯與法規命令有違，謂其係以包裹方式，一次公告 作成數行政處分，或較妥適。 再者，司法院釋字第一五六號解釋之解釋文表示：「主 管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限 制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政 處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭 受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資 救濟……」且於理由書指出：「都市計畫之個別變更，與都 市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢 討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直 接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者 ， 有所不同 。 」 依該解釋文意旨，個別（個案）變更係有屬於行政處分之可 能，而非必然全部歸類為行政處分；至於是否為行政處分， 仍須個別判斷 ，視其有無 「直接限制一定區域內人民之權利 、 利益或增加其負擔」而定。同理，都市計畫及其定期通盤檢 討變更，縱使一般「並非直接限制一定區域內人民之權益或 增加其負擔者」，應非行政處分，但若個別項目有直接限制 一定區域內人民之權益或增加其負擔情形時，認定為行政處 分，亦未超出該解釋理由書文理可能涵蓋之範圍。本號解釋 以補充釋字第一五六號解釋之方式呈現，尚無不當。實務上 將個案變更一概認定為行政處分，而對都市計畫及其定期通 盤檢討變更之個別項目可能具有行政處分性質的情形，全面 7 加以否定。這種截然二分法難謂合理，亦與釋字第一五六號 解釋不盡吻合。 綜上，定期通盤檢討變更與個案變更並非同一層次之區 分 ， 相對於定期通盤檢討變更者， 應係不定期之「迅行變更」 。 依內容判斷，定期通盤檢討變更可能內含具有行政處分性質 之個別項目，而個別迅行變更亦不排除具有法規命令性質者。 揆諸一般行政計畫之特性，這種現象不足為奇。 三、都市計畫與行政救濟 都市計畫之訂定與變更，涉及土地之使用管制，對人民 財產權之影響甚鉅。如何健全都市計畫相關法制，以確保人 民之財產權 ， 並於人民權益受侵害時 ， 提供及時有效之救濟 ， 以落實訴訟權保障，乃現代法治國家不可忽視之課題。都市 計畫中之個別項目，若具備行政處分性質，則依據現行訴願 法及行政訴訟法規定，應有提起行政爭訟之機會。惟過去實 務上將都市計畫及其定期通盤檢討之變更一律 定性為法規 命令，並未針對個別項目 逐一認定是否具有行政處分性質 ； 將來即使改變作法，就個別項目逐一檢視，恐怕亦會因都市 計畫內容複雜、定性不易，而出現認定歧異、紛爭不斷之現 象。又都市計畫及其定期通盤檢討之變更，經定性為法規命 令，嗣後若據此作成行政處分，當事人不服而提起行政訴訟 時，仍可就該都市計畫之合法性加以爭執。但此際業已遷延 時日， 而且都市計畫有其整體性 （釋字第三三六號解釋參照） ， 行政法院是否會正視該先決問題，確實審查都市計畫部分內 容之合法性 ，亦未可逆料。行政法院縱使認定行政計畫違法 ， 難保不會以維護重大公益為由，作成情況判決，僅確認原處 分違法，卻不予撤銷（行政訴訟法第一百九十八條參照）。似 8 此情形，唯有建立新制度，允許除計畫實施過程之手段外， 亦可以計畫本身作為訴訟對象，方能有助於早期根本解決有 關計畫之紛爭 7 。要之，財產權及訴訟權為憲法上之權利，實 際上卻受制度及公權力之運作等因素影響， 未能獲得確保。 面對這種憲法現實與憲法規範明顯脫節之現象，積極引進適 合都市計畫之訴訟類型，以補偏救弊，落實憲法規範對財產 權及訴訟權之保障，殊屬必要。本席認為，本號解釋要求立 法機關於二年內增訂相關規定，堪稱合理。 論者或許擔心，增訂都市計畫之救濟規定後，會產生外 溢效果，引發建立規範審查制度（規範統制訴訟）之議。然 都市計畫有法律定性困難及爭議問題，非其他性質明確之規 範可以比擬，似無庸多慮。況且，若有必要，則進一步建立 規範審查制度，又有何妨？ 另一個可能衍生之問題係：既然都市計畫增訂救濟規定， 其他行政計畫是否應該比照辦理？誠然，行政計畫種類繁多， 其內容、法律效果及事實上之作用各不相同，如前所述，有 分別定性為行政處分、法規命令、行政規則、行政指導或其 他事實行為之可能。在現行行政爭訟制度下，對行政計畫違 法性之爭執，唯有當行政計畫直接影響私人權益，且定性為 行政處分時，始能循訴願及行政訴訟途徑為之；若定性為法 規命令，則須於嗣後對依據該計畫作成之個別行政處分進行 爭訟的過程中，方能間接挑戰該行政計畫之法律效力。至於 其他行政行為形式之行政計畫，則毫無行政救濟之機會。又 行政計畫是否具備行政處分性質而可為行政爭訟之對象，必 須個別判斷，無法一體認定。當特定行政計畫直接對外具有 法律效果時，則難免如都市計畫所示，出現究屬行政處分或 7 鹽野宏著，同註 1，頁 199。 9 行政命令之問題。因此，法律定性之難題，同樣存在於都市 計畫以外之行政計畫。總之，現行行政爭訟制度之設計，並 未考量行政計畫之特殊性，適用於行政計畫時，難免左支右 絀，進退失據。行政計畫以典型之形式反映出，傳統行政爭 訟之制度及理論，與現代行政發展之間業已產生深刻之鴻溝。 職是之故，論者主張為因應行政計畫之特殊性，應設立行政 計畫固有之爭訟制度 8 。本席認為，制度原因造成之難題，宜 以制度調整之方法解決。此一立法論之主張頗有見地，值得 參考。惟行政計畫具有多樣性，未必適合一律採取相同救濟 制度；依照各種行政計畫之需要，分別建構解決方法，或許 較為合理可行。 附帶一提，現代行政國家現象下， 「計畫政治」 盛行，行 政計畫成為舉足輕重之施政工具，甚至引發「計畫政治」凌 駕「法治主義」 、「依計畫行政」取代「依法行政」之疑慮 9 。 如何謀求計畫與法治主義之調和，避免法治主義持續遭到侵 蝕乃至淘空，採取下列方式，促進計畫法治化，即使不能徹 底解決問題，仍不失為有效對策。其一，在可能範圍內，盡 量將計畫之內容及程序納入法律規定的對象，使其接受立法 之事前統制。其二，盡量擴大計畫之爭訟可能性，增加司法 事後審查機會 ，強化計畫之權利救濟方法 10 。本號解釋指引之 方向，正與第二種方式相符。本席期待，立法部門體察計畫 法治化之必要性，於期限內完成立法，突破都市計畫行政救 濟之障礙，並且放大視野，對都市計畫以外之行政計畫，採 8 芝池義一著，行政計畫，收於雄川一郎、鹽野宏、園部逸夫編「現代行政法大系第 2 卷」 ，有 斐閣，1984 年，頁 355 以下；藤田宙靖著，新版行政法Ⅰ，青林書院，1985 年，頁 174、 246。 9 許志雄著，憲法之基礎理論，稻禾，1993 年初版 2 刷，頁 180。 10 手島孝著，行政國家の法理，學陽書房，1978 年再版，頁 197、198。 10 取相同立場及態度，朝法治化之路邁進。 ### 7. 黃大法官瑞明提出，詹大法官森林加入之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354657) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同，主張救濟可能性應跳脫名稱定性，以實質內容判斷。 > **核心主張**：本號解釋補充釋字第156號，而釋字第156號補充釋字第148號，三號解釋相隔三十餘年，均在處理人民對都市計畫變更得否提起行政訴訟。這三十餘年間大法官另就與都市計畫直接、間接有關者作出多號解釋，可見都市計畫之訂定與執行在社會上產生諸多違憲爭議，長期未獲完善處理。都市計畫態樣繁多且具多樣化特質，勉強區分為法規或行政處分並以之作為得否提起行政訴訟之區隔，於界限模糊之處難免不公，實務上亦頻生爭議。本號解釋主張人民訴訟權之保障不應受限於法律概念之分類，而應就具體事件之本質為探討，實具啟發性。 > **與多數意見的差異**：就多數意見將傳統上認屬行政機關政策領域而不受司法審查之都市計畫納入司法審查範圍，敬表贊同，未表明分歧。本席之補充在於指出本號解釋係參考德國行政法院法第47條就建築計畫得進行規範審查之規定，而依該條，人民得請求高等行政法院作法規範審查者並不限於權利已受損害。 釋字第七四二號解釋協同意見書 黃瑞明大法官提出 詹森林大法官加入 壹、 本號解釋之背景： 都市計畫衍生諸多違憲爭議 本號解釋補充本院釋字第一五六號解釋， 而釋字第一五 六號解釋補充本院釋字第一四八號解釋。 本號解釋與前二號 解釋相隔三十餘年， 均在處理人民對於都市計晝之變更得否 提起行政訴訟之問題。 這三十餘年間， 大法官就與都市計晝直接、間接有關 者 ， 另外作出多號解釋（ 直接有關者： 釋字第二七三號、 第 三二六號、 第三三六號、 第三六三號、 第四〇六號、 第四〇 九號、 第四四九號、 第五一三號； 間接有關者： 釋字第二一 五號、 第二三六號、 第三二二號、 第三四三號、 第四0 0 號 、 第四0 八號、 第四四0 號 、 第六一九號、 第六四六號、 第七 0 九號、 第七三九號 ） （ 註一） ， 可見都市計晝之訂定與執行 在社會上產生諸多違憲爭議。 近年台灣發生許多因土地利用 而引起之民眾抗爭行動， 甚至有學者主張都市計晝已被用來 控制或攏絡地方派系（ 註二 ） 。 對第一五六號解釋於三十餘 年後重新檢視， 並提出本號補充解釋， 一方面顯示大法官與 時 倶 進， 隨著法學思潮與人權意識之演進而補充舊解釋， 另 一方面亦顯示因都市計晝所衍生諸多違憲議題， 長期以來未 獲完善處理。 本席爰提出此補充意見書。 1 貳、 判斷人民對主管機關之行政行為得否提起行政救濟， 應 跳脫名稱定性之框架， 而以實質内容有無損害人民之權 益為判斷： 本號解釋認都市計晝之定期通盤檢討性質雖為法規， 並 非行政處分， 但強調應依「 個案」審查定期通盤檢討公告 内 「 個別項目之具體 内容」 ， 是否直接限制一定區域 内特定人 或可得特定多數人之權益或增加負擔， 以決定是否屬行政處 分 ， 從而認定得否對之提起行政爭訟。 亦即係以個案中「 個 別項目之具體 内容」為判斷人民得否提出行政訴訟之依據， 而不受限於該行政行為（ 定期通盤檢討 ） 係屬法規之性質。 事實上都市計晝之態樣種類繁多， 並具多樣化之特質， 勉強 將其區分為法規或行政處分， 並以之作為得否提起行政訴訟 之區隔， 於界限模糊之處， 難免不公， 於實務上亦頻生爭議。 目前立法機關並未對於都市計晝之行政救濟管道予以細密 規範， 本號解釋主張人民訴訟權之保障不應受限於法律概念 之分類， 而應就具體事件之本質為探討（ 註三 ） ， 實具啟發 性 。 參、 基於實務面與法政策之考量， 都市計晝之爭議應及早解 決 ， 以避免損失擴大與裁判分歧： 本號解釋要求立法者應自解釋公布之日起二年 内增訂相 關規定， 使人民得就違法之都市計晝， 認為損害其權利或法 律上利益者， 提起訴訟以資救濟。 如逾期未增訂， 對於都市 計晝之訂定與變更之救濟， 應準用訴願法及行政訴訟法有關 違法行政處分之救濟規定。 本號解釋之意旨乃將傳統上認為 係屬行政機關政策領域而不受司法審查之都市計晝， 納入司 法審查之範圍。 此為增強保障人民權利之作為， 本席敬表贊 同 。 本號解釋係參考德國行政法院法 (Verwaltungsgerichtsordnung ) 第四十七條就建築計晝得進行 規範審查之規定（ 註四 ） ， 而作此宣示。 於解釋理由書第四段 指出理由有三： （ 一） 都市計晝與定期通盤檢討規定發布後， 影響區 内人民權益甚鉅， 且其 内容與行政處分往往難以明確 區隔。（ 二 ） 為使人民得及時提起訴訟請求救濟。（ 三 ） 藉 以督促主管機關擬定、 核定與發布都市計晝及定期通盤檢討 時 ， 遵守法律規範。 德國行政法院法第四十七條所定， 人民 得請求高等行政法院作法規範審查者， 並不限於權利已受損 害 ， 而係包括因法規範之適用， 在 「 可預見之時間 内將受損 害者」（in absehbarer Zeit verletzt zu werden ) ( 第四十七條第 二項 ） 。 德國學者主張將建築計晝納入規範審查係基於實務 以及法政策等理由（ Praktische und rechtspolitische Argumente) ， 讓權利及時受到保障， 並避免分歧之判決， 從 而減少行政法院之負擔（ 註五 ） 。 按都市計晝之擬定與變更， 對人民土地使用權益影響甚鉅， 而且影響人數眾多， 若於施 行後受影響之多數人分別提起訴訟， 分別由不同的法官審 理 ， 不僅增加法院負擔， 而且難免出現裁判不一致之現象。 土地是人民極珍貴的財產權， 不僅具有金錢價值， 而且往往 具有由歷史因素、 生活經驗所累積的情感價值， 非可用金錢 衡量 。 此外， 土地之現狀若經變更， 往往難以修補回復， 若 待行政機關進行行政處分後再行救濟， 恐為時已晚， 本號解 釋乃參考德國法制， 寓有提早解決紛爭， 並避免裁判分歧之 理念。 肆 、 司法機關應有相對應之具體作為， 始能落實保障人民權 益之立法意旨： 目前人民對於主管機關之行政處分提起司法救濟之結 果 ， 其能獲得勝訴判決之比例偏低， ， 因此未來將都市計晝之 擬定及變更納入司法救濟之範疇， 人民究能獲得多少實質保 障 ， 即不無疑問。 就此本席認為，目前司法機關應落實多項 作為， 始能具體實現對人民權益之保障： 一 、司法機關對於行政處分之審查原則與密度應更縝密界定 按行政機關負有積極、 主動形成公共事務及實現公共利 益之權責， 行政機關為實現其任務， 必然擁有一定之裁量空 間 。 無論是行政判斷或行政裁量均具有因時、 因地制宜之功 能 ， 必須符合實際情況作判斷， 不能作劃一性的統一規定。 司法機關於審查行政機關之處分是否涉及違法時， 亦應對行 政機關之裁量空間予以尊重。司法機關對於行政處分審查權 行使之原則與界線， 行政訴訟法第四條第二項與行政程序法 第十條僅有原則性規定， 本院釋字第五五三號解釋提出六點 原則作為審查之參考， 行政法學者及法官亦相繼提出許多精 彩而豐富之論述（ 註六 ） 。 然而各該原則之具體適用， 最終 仍須在個案審查時就具體事件分別檢視。 為了避免裁判分 4 歧 ， 並讓行政與司法機關有所遵循， 對於行政處分之司法審 查原則加以縝密界定， 乃有必要。 都市計晝因其具有政策規劃之性質， 可以想見未來之爭 議很可能在於都市計晝之 内容是否符合「 合目的性」、 或是 有無違反「 行政法一般原則」 ， 對其進行司法審查較諸對具 體行政處分之審查， 將更為困難並富挑戰。 尤其是為了「 公 共利益」而影響私人財產之價值時， 則 「 利益衡量原則」必 然涉及公共政策之價值判斷。 過去政府機關在涉及公共利益 之衡量時， 往往偏倚經濟發展與工程觀點， 忽略土地之人文 情感及其價值， 未來司法機關就此衡量， 涉及多元價值判斷 之問題， 更顯困難。 況且行政官員與司法人員依利益衡量原 則所作之考量， 可能因其任務與功能之不同而有所差異， 如 何可以認為司法人員之衡量即優位於行政人員之衡量？ 行 政部門亦有見解認為主管機關組織之委員會係由各方學者 專家所組成， 其作成之決定較為合理妥適， 若由外行之法官 來推翻專家組成之委員會的決定， 亦可能被認為過度干預行 政權。 就此， 未來個案審查時， 有賴原告與被告雙方作周延 深刻之說理攻防， 始能體現「 利益衡量」之差異， 由法官綜 合考量所有事實、 比較相關利害關係後， 進而作出具說服力 之判斷。 透過司法審查長期運作， 將可同時提高行政機關執 行之審慎與透明程序， 並提升司法機關審查之能力及裁判之 可預測性。由此可見法官之專業能力對於司法審查之公信 力 ， 實具關鍵之重要性。 另外， 為了避免法院介入爭議過早， 德國對於市地重劃 過程之法律救濟途徑採審慎態度， 若爭議未能於「 前置作業 程序」解決， 異議人仍可向法院請求救濟， 但法院先將該案 件交付重劃主管機關審查， 以判定有無修正系爭案件之可能 性 ， 從而避免法院審理耗費時日， 如此機制亦值我國參考（ 註 七 ） 。 二 、 提升司法機關對行政處分之個案審查能力： 人民提起行政訴訟被駁回比率偏高， 另外涉及法官之背 景是否得以勝任行政訴訟之課題。 行政訴訟涉及之領域包括 稅務、 土地、 環境保護等相當專業之領域。 有許多實務上之 因素， 必須有實務經驗者方能精確探知問題之所在。 諸如各 地方政府都市計晝委員會之組成， 其客觀中立性如何維持、 審議表決之方式能否真正反映專家學者之意見， 官員之立場 是否足以決定都市計晝案的表決結果？ 凡此有諸多錯 综複雜 的因素， 應予詳細審究。 若是法官對於該領域之爭點並無足 夠之專業與敏銳度加以判斷， 則傾向採納行政機關之意見。 為補強法官可能欠缺專業經驗的情形， 德國遴選具專業素養 之學者或律師， 以擔任行政法院專庭法官， 殊值參考。 國人 對於司法改革盼望殷切，目前每年固定遴選律師擔任法官， 但其遴選標準僅著重律師之民、 刑事訴訟經驗。 參考德國的 例子， 應可考慮遴選對於都市計晝或稅法等領域具有專業之 律師或學者擔任行政法院專任或兼任法官， 以提升司法機關 之審查能力。 另外亦應考慮在行政訴訟中加強專家證人之角 色 ， 甚至仿效德國法制， 在訴訟程序中舉辦聽證會。 伍 、 行政、 立法與司法機關應共同防止因工程廢棄造成巨大 社會損失情事： 由本號解釋所揭橥土地爭議應及早解決， 以避免損失擴 大之理念， 實可併同檢討最近發生之重大工程案遭中途停工 或廢棄， 所造成的社會資源浪費問題。 最近這幾年發生多件 已進行施工甚至完工之重大工程， 因環境影響評估遭行政法 院撤銷， 不得不停工甚至廢棄之案例， 如雲林焚化爐案、中 科三期、 台東美麗灣渡假村、 東勢-豐原快速道路及淡北道路 等案。 此結果固然展現司法機關監督審查違法行政處分之具 體作為， 以保障人民之生命、 健康及環境權， 但亦不可忽視 因此造成巨大社會資源浪費。 以雲林焚化爐為例， 因設置地 點因素導致環境影響評估被行政法院撤銷， 投資巨額興建且 已完工之焚化爐無法使用， 以致當地的垃圾無法處理， 造成 投資者、 政府與民眾三方皆輸的局面。 影響所及， 不確定之 法令風險將嚴重影響投資者從事重大建設案之意願， 對於我 國經濟發展有長遠不利影響。 行政、 立法與司法部門應避免 如此情事一再發生。 預防之道， 應可立法讓居民在計晝規劃 階段， 提前參與計晝作業， 並就可能違法之規劃聲請司法機 關監督； 行政機關應考量對於重大工程是否仍維持以「 附條 件通過」環境影響評估之方式即允許動工， 而應待有關審查 條件均全部符合後， 才准動工。司法機關部分， 一方面應對 行政處分審查之原則與密度作更縝密之界定； 另一方面， 則 於對重大工程為司法審查時應將社會成本列入考量。 就此， 7 德國法採用很多機制， 並以審慎的態度平衡司法與行政之作 為 ， 以避免社會資源之浪費， 足為借鏡。 學者指出， 歐美國家為了避免重大開發案被一次全部撤 銷 ， 就行政處分之程序瑕疵與實質瑕疵， 以及行政處分瑕疵 之法律效果採取平衡機制， 德國法與英美法之作法分別強調 司法機關對行政處分之程序或實質之審查， 均值我國參考。 ( 註八 ） 註一： 參見林明鏘著， 從大法官解釋論都市計晝之基本問題， 載劉孔中、李建良編， 憲法解釋之理論與實務， 1998 年 6 月 ， 頁 457- 486。 註二： 參見徐世榮著， 土地正義， 2016年9 月初版， 頁9 。 註三 ： 參見陳立夫著， 都市計晝之法律性質， 載氏著土地法 研究 ， 2007年 8 月一版， 頁 19 5。 註四： 參見陳明燦著， 土地利用計晝法導論， 2013年 9 月二 版 ， 頁39。 註 五 ： 參見 Hopp/Schenker, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar，§47Rn.l2 ， 2015 年 。 註六： 參見： 李建良著， 行政裁量與判斷餘地， 月旦法學教 室第98期 ， 2010年 12月 ， 頁3 4-49 ;高仁川著， 判 斷餘地理論於臺灣環評訴訟之適用- - 最高行政 法院一 0 0 年度判字第一 0 二二號判決的比較 分析， 月旦法學雜誌第23 7 期 ， 201 5年 2 月 ， 頁 216-23 5 ;闕銘富著， 行政裁量之司法審查， 台灣法學雜誌第2 48期 ， 201 4年 5 月， 頁 5-39 ; 闕銘富著， 行政判斷與司法審查， 台灣法學雜誌 第 295 期 ， 2016 年 5 月 ，頁 27- 43。 註七 ： 參見陳明燦著， 市地重劃實施過程中法律救濟問題之 研究， 載氏著， 財產權保障、 土地使用限制與損失補償， 2001年 3 月一版， 頁206。 註八： 參見黃錦堂著， 高度科技專業性行政決定之司法控 制密度- - 兼評臺北高等行政法院九六年度訴字第 ------七號判決， 東吳法律學報第21卷第1期， 2009 年 7 月 ， 頁95-12 7。 ### 8. 黃大法官璽君提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354658) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意都市計畫屬法規，反對限期立法及逾期準用之宣示。 > **核心主張**：憲法第16條所定訴訟權乃人民司法上之受益權，係制度性保障，其具體內容應由立法機關制定法院組織與訴訟程序之法律始得實現；此項權利應如何行使憲法並未設有明文，屬立法裁量問題，得由立法機關衡量訴訟事件之性質為合理規定。所謂有效權利保障，係要求最低限度之有效權利保障，課予立法者避免以不正當方式阻斷或造成人民利用法院之困難，並提供無漏洞之權利救濟及暫時性保障。對於訴訟權之制度設計，立法機關既有形成自由，違憲審查上即應採寬鬆之審查標準，避免侵越立法者之權限；法規是否採抽象司法審查，係立法形成自由。 > **與多數意見的差異**：就多數意見認都市計畫（含定期通盤檢討之變更）屬法規性質而非行政處分部分，敬表贊同。分歧在於：多數意見責令立法機關限期增訂就違法都市計畫之訴訟救濟規定，並宣示逾期未增訂者準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，本席尚難贊同。 1 釋字第七四二號解釋部分不同意見書 黃璽君大法官 提出 本號解釋多數意見 認都市計畫(含定期通盤檢討 之變更， 下同)屬法規性質，非行政處分，本席敬表贊同。然本號解釋 責令立法機關限期增訂就違法都市計畫之訴訟救濟規定，並 宣示逾所定期限未增訂者，準用訴願法及行政訴訟法有關違 法行政處分之救濟規定。本席尚難贊同，爰提部分不同意見 如後： 一、法規是否採抽象司法審查係立法形成自由 (一)憲法第十六條所定人民之訴訟權， 乃人民司法上之受 益權，係人民於其權利遭受侵害時，得訴請救濟之制 度性保障，其具體內容，應由立法機關制定法院組織 與訴訟程序有關之法律，始得實現。惟此項權利應如 何行使 ， 憲法並未設有明文 ，屬立法裁量問題 ，自得由 立法機關衡量訴訟事件之性質 ， 為合理之規定(本院釋 字第三０二號 、第四一六號、第五一二號解釋參照) 1 。 又憲法第十六條所規定之訴訟權，係以人民於其權利 遭受侵害時，得依正當法律程序請求法院救濟為其核 心內容，不僅形式上應保障個人得向法院主張其權利 ， 且實質上亦須使個人之權利獲得確實有效之保護 ，國 1釋字第三０二號解釋「憲法第十六條固規定人民有訴訟之權，惟此項權利應依如何之程序行 使，…使司法訴訟程序之利用臻於合理，屬立法裁量問題，應由立法機關以法律妥為規定。」 釋字第四一六號解釋「按憲法第十六條所謂人民有訴訟之權，乃人民司法上之受益權，指人民 於其權利受侵害時，有提起訴訟之權利，法院亦有依法審判之義務而言，…惟此項權利應如何 行使，憲法並未設有明文，自得由立法機關衡量訴訟事件之性質，為合理之規定。」 釋字第五一二號解釋「憲法第十六條所定人民之訴訟權，乃人民於 其權利遭受侵害時，得訴請 救濟之制度性保障，其具體內容，應由立法機關制定法院組織與訴訟程序有關之法律，始得實 現。」 2 家應確保人民有依法定程序提起訴訟，受充分而有效 公平審判之權利(本院釋字第四一八號、第五三０號、 第五七四號解釋參照) 2 。綜上所言，有關訴訟權之制度 設計，立法者有形成自由 。而基於有權利即有救濟之 原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴 訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時 有效救 濟之機會，乃訴訟權保障之核心內容（本院釋字第六 五三號解釋參照）。 （二）所謂有效權利保障， 係要求最低限度之有效權利保 障，課予立法者在形成訴訟制度時，必須避免以不正 當或不符合期待 之方式阻斷或造成人民利用法院上 之困難，且必須是一種無漏洞之權利救濟，並應提供 人民暫時性之權利保障；同時，課予立法者在形成一 個配合得宜之權利救濟制度時，必須注意該權利救濟 制度對人民權利保障而言，是否為最適當之選擇，包 括提供充分予可資靈活運用之各種訴訟類型、適當之 訴訟判決形式以及有效之執行可能，並要求提供一個 及時與經濟之權利救濟。對於訴訟權之制度設計，立 法機關既有形成自由，在違憲審查之審查標準上，即 應採取寬鬆之審查標準 3 ，避免侵越立法者之權限。 （三）法規之內容如係限制人民之權益，是否應立即准其 救濟，始符合憲法第十六條保障訴訟權之意旨 ?亦即 2釋字第四一八號解釋「此種司法上受益權，不僅形式上應保障個人得向法院主張其權利，且實 質上亦須使個人之權利獲得確實有效之保護。」 釋字第五三０號解釋「人民之訴訟權為憲法所保障，國家應確保人民有依法定程序提起訴訟， 受充分而有效公平審判之權利。」 釋字第五七四號解釋「憲法第十六條所規定之訴訟權，係以人民於其權利遭受侵害時，得依正 當法律程序請求法院救濟為其核心內容。」 3 矢口俊昭，立法裁量論，收錄於大石眞、石川健治編，憲法の争点（ジュリスト増刊／新・ 法律学の争点シリーズ３），有斐閣，2008 年 12 月。 3 憲法是否要求應設法規抽象司法審查救濟制度 ? 本 席認為法規內容縱係限制人民之權益，亦非已直接對 人民之權益造成實際侵害，當法規於具體事件中經適 用，始對被適用之人民之權益產生直接實際侵害。如 於人民權益遭實際侵害時許其救濟，可認予及時救濟， 應已滿足前述最低限度之有效權利保障要求。憲法似 無要求須制定法規之抽象司法審查救濟制度，於法規 訂定後；尚未對人民權益造成直接實際損害，即須有 救濟制度。立法者如認法規訂定後先進行抽象司法審 查較為適當，而制定法規之 抽象司法審查救濟制度， 自非憲法所不許，此屬立法者之自由形成範疇。 (四)德國行政法院法第 四十七 條所定 「法規審查程序」 (Normenkontrollverfahren)，對於法規之抽象審查， 僅限於該條所列法規，並非全部法規均許聲請為法規 審查。其學者多認此非憲法要求 4 ，可供參考。 二、本號解釋責令立法機關應就屬法規性質之都市計畫增訂 訴訟救濟規定，侵越立法者之立法權 （一）本號解釋多數意見既認都市計畫屬法規 性質，復諭 示立法機關應於二年內增訂相關規定 ，使人民得就違 法之都市計畫 ， 認為損害其權益者 ， 提起訴訟救濟 。亦 即應設置關於都市計畫之法規審查訴訟 （即前述法規 之抽象司法審查之一種 ）。本號解釋雖未明示此係憲 法要求，然如非屬憲法要求，即無令立法者限期增訂 之權。 4 Kopp/Schenke, VwGO, 2015, § 47 Rn. 8；Erich Eyermann 著，陳敏等譯，德國行政法院法逐條釋 義，司法院印行，2002 年 10 月頁 468-475。 4 (二)本號解釋以 「都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內 土地之使用將受限制（都市計畫法第六條及第三章至 第六章等相關限制規定參照），影響區內人民權益甚 鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人 民財產權及訴訟權受及時 、 有效 、 完整之保障 ， 於其財 產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求 救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計 畫時，遵守法律規範 」，而認應設置法規審查訴訟制 度。 （二）我國行政訴訟法 ， 於具體訴訟中 ， 法院應就所適用之 法規有無違法進行審查。是屬法規性質之都市計畫， 於行政機關依該都市計畫為行政處分後，因該 都市計 畫之違法而權益受侵害之人民，即可依現行行政訴訟 法訴請救濟。如前所述，應達到憲法訴訟權所要求 最 低限度之有效權利保障 。都市計畫對於區內人民影響 是否重大，既尚未直接實際發生損害， 則俟其直接實 際發生損害時再行救濟，難謂非及時 有效之救濟，與 憲法保障財產權 、 訴訟權之意旨 ， 當無違背 。而以行政 處分為行政訴訟之標的，係立法者自由形成之訴訟制 度，自難以因法規性質之都市計畫與行政 處分較難區 分，反推憲法有設置法規審查訴訟制度之要求。至於 督促行政機關依法行政，其 可行方法不一，更難認憲 法有此要求。本號解釋前述理由，均無足作為憲法有 就都市計畫應設置法規審查訴訟制度要求之理由。 故 是否設置法規審查訴訟制度，仍屬由立法者自由形 成 5 範疇。本號解釋令立法機關應設置關於都市計畫之法 規審查訴訟制度，實已侵越立法者之立法權。 三、本號解釋宣示，立法機關未於期限內完成立法，則「應 準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規 定」 ，亦有未當 (一)本院基於維護法安定性與立法形成自由，從釋字第二 一八號解釋開始採用 「定期失效」 之宣告方式 。 姑且不 論關於 「定期失效」 ， 既有來自容易演變為侵越立法形 成權限之疑慮，特別是附加修法指示時，亦有來自使 憲法最高性產生空窗期之批評 。 「定期失效」 之宣告 ， 目前無法完全發揮其違憲宣告乃至令相關機關完成其 修法之憲法義務之效果，例如本院釋字第六五三 號、 第六九六號、第七０九號解釋，相關機關皆不能在所 定期間內修法完畢。 （二）基於「定期失效」之宣告效果不如預期，本院自釋字 第七三七號解釋開始，於「定期失效」並附加修法指 示之宣告時 ， 並同時對逾期未完成修法 ， 為法之續造 。 例如釋字第七三七號解釋 ， 即宣告 「逾期未完成修法 ， 法院之偵查中羈押審查程序 ， 應依本解釋意旨行之」 。 本號解釋亦採行此種宣告方式：「如逾期未增訂，自 本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通 盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法 有關違法行政處分之救濟規定。」此種解釋宣告之方 式，雖係在確保憲法解釋之效力，以維護憲法價值秩 序，然其係由釋憲機關之意志取代立法者之意志，故 應慎重。 6 （三）行政訴訟法有關違法之行政處分係行撤銷訴訟程序， 無效之行政處分則行確認行政處分無效訴訟程序； 訴願係撤銷行政處分訴訟之先行程序，確認訴訟則 無須經訴願程序。故本號解釋 所稱「準用訴願法及 行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定」 ，應係 指撤銷訴訟，非確認訴訟。其理由安在? 5 又現行撤 銷行政處分訴訟裁判之效力，僅及於當事人等，而 法規之效力則及於符合規定之不特定人 ，如準用現 行撤銷訴訟，又無明文該裁判具一般拘束力 6 。則不 同人就同一法規提起撤銷訴訟，如裁判結果歧異， 如何解決?又都市計畫與一般法規不同 ， 因都市計畫 而權利受侵害者 ， 僅其所有土地部分?是僅得就此部 分之都市計畫撤銷？惟都市計畫劃歸同一 公共設施 或使用分區，往往不可割裂，則其中部分人提起撤 銷訴訟，僅就其所有土地部分 之都市計畫裁判？就 不可分部分之都市計畫為裁判？其裁判如何可及於 未參與訴訟者部分?凡此均有賴立法特為規定 ， 本號 解釋逕宣告將撤銷訴訟規定準用於不同類型之法規 審查訴訟，準用結果將產生極大問題，並非妥適。 5德國之法規審查訴訟，性質係確認訴訟。參見財団法人都市計画協会，都市計画争訟研究会， 「欧米各国における都市計画関連争訟の現状」，收錄於同作者，都市計画争訟研究報告書， 平成 18 年（2006 年）8 月，頁 30；陳英鈐，確認訴訟與行政規範審查：德國與我國制度發展的 比較研究，臺大法學論叢，第 43 卷第 4 期，2014 年 12 月，頁 1424；王必芳，行政命令的抽象 司法審查－以法國法中心，中研院法學期刊，第 11 期，2012 年 9 月，頁 184。 6 德國行政法院法第四十七條規定，宣告法規無效之裁判具一般拘束力。參見德國行政法院法 第 47 條第 5 項：(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend. ### 9. 吳大法官陳鐶提出之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=354659) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：法規與行政處分互不相容，多數意見前後矛盾且違權力分立。 > **核心主張**：法規係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之規定，行政處分則係就特定或雖非特定而可得確定之對象之具體事件所為直接發生法律效果之決定或其他公權力措施，二者互不相容，不可能有既為法規又同時兼為行政處分之行政行為。多數意見既謂定期通盤檢討所為必要變更屬法規性質並非行政處分，復謂應於個案審查其個別項目之具體內容，認定為個案變更而有行政處分性質者得提起訴願或行政訴訟，等於承認抽象法規中可能存有行政處分。依同一邏輯，所有法規中直接限制特定人或可得確定多數人權益者均應屬行政處分，例如依法官法第8條第2項訂定之法官遴選辦法第6條所定遴選不合格之決議亦應認屬行政處分，此顯非可採。 > **與多數意見的差異**：與多數意見結論相反。本席認其解釋文與理由書就同一行政行為既定性為法規又容許其中部分被認定為行政處分，非惟前後矛盾；且要求立法機關就非屬憲法要求而屬立法形成自由之事項限期立法，有違權力分立原則，亦難贊同。 1 釋字第七四二號解釋不同意見書 吳陳鐶大法官 提出 一、多數意見認都市計畫定期通盤檢討變更屬法規，卻又謂 其中屬行政處分者，得提起行政爭訟，難以贊同 按法規為對多數不特定人民就一般事項 所作抽象之規定， 1 行政處分則 為就特定 對象或雖非特定而 可得確定 之對象之 具體事件所為直接發生法律效果之決定或 其他公權力措施。 1 查現行法就「法規」 並未設定義規定。但依中央法規標準法規定之意旨，中央法規包括：一、 定名為法、律、條例或通則之法律。二、中央各機關依其法定職權或基於法律授權訂定發布，依 其性質定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則之命令（中央法規標準法第二條、第 三條及第七條參照）。而依地方制度法規定，地方法規則包括：一、經地方立法機關通過，並由 各該行政機關公布，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉 （鎮、市）規約之自治條例。二、直轄市政府、縣 （市） 政府、鄉 （鎮、市） 公所就其自治事項， 得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定發布，依其性質，定名為 規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則之自治規則。三、直轄市政府、縣（市）政府、鄉 （鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定 發布，依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則之委辦規則。四、地方立 法機關訂定發布之自律規則（地方制度法第二十五條、第二十六條第一項、第二十七條第一項、 第二項、第二十九條及第三十一條第一項參照）。而行政程序法第一百五十條第一項則就 「法規 命令」設如下之定義規定:「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人 民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定 。 」 均為對多數不特定人民就一般事項所作抽 象之規定。 2 2 二者互不相容 ， 不可能有既為法規又同時兼為行政處分之行 政行為。 多數意見既謂「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通 盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行 政處分。」復謂「應於個案審查定期通盤檢討公告內個別項 目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接 限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負 擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如 經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有 救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資 救濟 ， 始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨 。 」 認對多數不特定人民就一般事項所作抽象規定之法規中，可 能存有對特定或可得確定對象就具體事件所為直接發生法 律效果之行政處分。則同理所有法規中直接限制特定人或可 得確定多數人之權益或增加負擔者，亦均應屬行政處分，而 應許該等特定人或可得確定之多數人就該部分提起訴願或 行政訴訟救濟，例如依法官法第八條第二項訂定之法官遴選 辦法第六條規定，申請人有該條所定情形之一者，法官遴選 委員會應為遴選不合格之決議，此直接限制欲申請遴選為法 官之特定人或可得確定多數人 之權益，亦應認屬行政處分， 2 行政程序法第九十二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所 為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政 行為。」 同條第二項規定：「前 項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有 關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」訴願法第三條第一 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」 同法第三條第二項規定：「前項決定或措施之 相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、 廢止或一般使用者，亦同。」 3 而應容許該等特定人或可得確定之多數人 得就該法官遴選 辦法第六條規定提起訴願或行政訴訟救濟。多數意見混淆法 規與行政處分之區分，難以贊同。 再按都市計畫乃處理城市與其鄰近區域工程建設、 經濟、 社會、土地利用布局及對未來發展預測之專門學問，涉及城 市中產業與建築物之區域布局及分類管制、道路與運輸設施 之設置、公共設施之規劃建設及城市工程之安排，主要內容 有空間、道路交通、綠化植被及水體規劃等。 3 另按「為改善 居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特 制定本法。」「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有 關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂 等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃 而言 。」「市鎮計畫應先擬定主要計畫書 ， 並視其實際情形， 就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之 調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成 長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四 、 住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟 及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及 其他公眾運輸系統 。 七 、 主要上下水道系統 。 八 、 學校用地、 大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設 施用地 。 九 、 實施進度及經費 。 十 、 其他應加表明之事項 。」 「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明 之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土 地使用分區管制 。 四 、 事業及財務計畫 。 五 、 道路系統 。 六、 3 https：//zh.wikipedia.org/zh-tw/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E8%A7%84%E5%88%92 last visit on December 8, 2016. 4 地區性之公共設施用地。七、其他。」「都市計畫經發布實 施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議 作必要之變更 。 對於非必要之公共設施用地 ， 應變更其使用 。」 「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際 情況，劃定其他使用區域或特定專用區。(第一項)前項各使 用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用 管制(第二項)」「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分 別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、 兒童遊樂場 、 民用航空站 、 停車場所 、 河道及港埠用地 。 二、 學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛 生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及 其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。 」 都市計畫法第一條、第三條、第十五條第一項、第二十二條 第一項、第二十六條第一項、第三十二條及第四十二條第一 項分別著有明文。故都市計畫之通盤檢討變更，攸關整個計 畫區域居民生活環境品質及市、鎮、鄉街之均衡發展，不僅 涉及整個計畫區域居住密度及容納人口，亦牽涉整個計畫區 域住宅、商業、工業等使用區之使用管制及各項公共設施用 地之設置，牽一髮而動全身。如依多數意見「訴願機關及行 政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具 體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一 定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決 定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為 個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲 法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始 5 符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。」則倘將 如原因案件之一，定期通盤檢討公告內原屬機關用地之公共 設施用地之特定個別項目：「變更為第三種住宅區，惟應提 供 30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應 配合集中留設」，經認定為個案變更而有行政處分之性質， 許其就該部分提起訴願或行政訴訟救濟，且經撤銷公告中有 關該個別項目之部分確定，則此時該因新增住宅區必然新增 人口而須新增之公園公共設施用地，應設置於何處？設置於 未經通盤檢討變更或雖亦經通盤檢討變更但已告確定之其 他住宅區、商業區、工業區或文教區等其他公共設施用地， 將原應由變更後土地分擔之公園公共設施用地，轉嫁由其他 土地負擔 ？抑或違反都市計畫整個計畫區域內土地之利用 應整體考量之基本原理，犧牲該整個計畫區域居民生活環境 品質及市、鎮、鄉街之均衡發展，不再設置新增之公園公共 設施用地 ？何況原未經通盤檢討變更或雖亦經通盤檢討變 更但已告確定之其他住宅區、商業區、工業區或文教區等其 他公共設施用地，除非再經通盤檢討變更，於原因案件之一 原屬機關用地之公共設施用地之特定個別項目變更案之行 政爭訟程序及其後續程序中，並無法變更為公園公共設施用 地。則如欲賦予人民就都市計畫之訂定及通盤檢討變更不服 之司法救濟制度，亦應僅能賦予人民就整個都市計畫及通盤 檢討變更不服之司法救濟制度，不能賦予人民就其中之個別 項目不服之司法救濟途徑。多數意見不僅違反都市計畫整個 計畫區域內土地之利用應整體考量之基本原理，更治絲益棼， 亦難贊同。 6 二、多數意見要求立法機關就非屬憲法要求之立法形成自由 事項，限期立法，有違權力分立原則，亦難贊同 按憲法第十六條保障人民訴訟權，固如多數意見所言，係 指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟 之權利。4基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律 上利益遭受侵害時，須給予向法院提起訴訟，請求依正當法 律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，乃訴訟權保障 之核心內容。5惟有權利即有救濟之訴訟權核心內容，應僅及 於可直接主張之主觀基本權，且公權力直接侵害該主觀基本 權之情形，尚不涵蓋因抽象法令違反上位規範，致主觀基本 權間接受侵害之情形。6依現行制度，人民、法人或政黨就抽 象法令違憲請求救濟，須於其認其憲法上所保障之權利，遭 受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所 適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，始得向本院聲 請解釋憲法。7而法官於審判案件時，對於各機關所發布之法 規命令、職權命令及行政規則，則得依據法律表示其合法適 當之見解，亦即得為合法性之審查。8 德國行政法院法第四十七條第一項第一款、第二款規定， 邦高等行政法院得就依相當於我國都市計畫法之聯邦建築 4 本院釋字第七三六號解釋參照。 5 本院釋字第三九六號、第五七四號、第六五三號解釋參照。 6 本院第七二五號解釋蘇永欽大法官協同意見書參照。 7 司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款參照。 8 本院釋字第一三七號、第二一六號、第三九九號及第五八六號解釋參照。 7 法9所訂定之規章（ Satzung）與法規命令（ Rechtsordnung） 及其他位階低於法律之邦層級法規範進行合法性審查， 10即 抽象規範審查。立法者制定此種規範審查規定，主要是基於 實務上及法律政策上之考量，特別是法明確性及訴訟經濟之 考量，即以一份判決一次解決紛爭，及早確定及統一法律見 解，避免眾多個別訴訟案件及可能之裁判歧異，從而減輕行 政法院之負擔 11。在德國，為德國聯邦憲法法院及聯邦行政 9 德國聯邦建築法（Federal Building Code (Baugesetzbuch, BauGB) ）分三章，分別為第一章一 般都市計畫（Chapter one General Urban Planning Legislation）、 第二章特別都市計畫（Chapter Two Special Urban Planning Legislation） （即都市更新(Urban Redevelopment)）及第三章附則（Chapter Three Other Provisions），與我國之都市計畫法相當。該法全文參見 http://germanlawarchive.iuscomp.org/？p=649#III last visit on December 4, 2016. 10 德國行政法院法（VwGO）第四十七條第一項： (1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit 1. von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs 2. von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.' http://www.gesetze-im-internet.de/vwgo/__47.html last visit on December 3, 2016. 其英譯為： (1) The Higher Administrative Court shall adjudicate on application within the bounds of its jurisdiction on the validity of 1. by-laws issued under the provisions of the Federal Building Code（Baugesetzbuch） and of statutory orders issued on the basis of section 246, subsection 2, of the Federal Building Code, 2. other legal provisions ranking below the statutes of a Land, to the extent that this is provided in Land law.' https：//www.gesetze-im-internet.de/englisch_vwgo/englisch_vwgo.html#p0178 last visit on December 3, 2016. 11 BeckOK VwGO § 47 Rn. 2. https://beck-online.beck.de/？ vpath=bibdata/komm/beckok_39_BandVwGO/VwGO/cont/beckok.VwGO.p47.glA.glI.htm last visit on December 7, 2016; Schoch/Schneider/Bier VwGO § 47 Rn. 3. https://beck-online.beck.de/？ vpath=bibdata/komm/SchochKoVwGO_31/VwGO/cont/SchochKoVwGO.VwGO.p47.glI.gl3.htm last visit on December 7, 2016. 8 法院所採之多數見解 12，認制定此種規範審查制度並非憲法 之要求（Gebot）13。基本法第十九條第四項僅一般性要求須 給予主觀權利保障，但並未要求應以何種特定訴訟程序為之 14，在一般法院處理權利保護案件之訴訟程序中，法院亦得 透過宣告該案件中應適用之法規違反上位規範而無效，進而 實現基本法要求之權利保障15。 亦即不論在我國或德國，訴訟權之核心內容，應僅及於 可直接主張之主觀基本權，且公權力直接侵害該主觀基本權 之情形，尚不涵蓋因抽象法令違反上位規範，致主觀基本權 間接受侵害之情形。至於我國是否仿照德國，創設行政法院 得以就特別類型之法規審查其合法性之制度，要屬立法形成 自由之範疇。 多數意見既謂：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定 期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並 非行政處分。」復謂「訴願機關及行政法院自應就個案審查 定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案 變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確 定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質 12 德國聯邦憲法法院裁判 BVerfGE 31, 364; 德國聯邦行政法院裁判 BVerwG NJW 1984, 881. 13 BeckOK VwGO § 47 Rn. 7. https://beck-online.beck.de/？ vpath=bibdata/komm/beckok_39_BandVwGO/VwGO/cont/beckok.VwGO.p47. glA.glII.htm last visit on December 7, 2016; Schoch/Schneider/Bier VwGO § 47 Rn. 4. https://beck-online.beck.de/？ vpath=bibdata/komm/SchochKoVwGO_31/VwGO/cont/SchochKoVwGO.VwGO.p47.glI.gl4.htm last visit on December 7, 2016. 14 德國聯邦憲法法院裁判 BVerfGE 31, 364 15 BeckOK VwGO § 47 Rn. 7. https://beck-online.beck.de/？ vpath=bibdata/komm/beckok_39_BandVwGO/VwGO/cont/beckok.VwGO.p47.glA.glII.htm last visit on December 7, 2016. 9 及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之 性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分 提起訴願或行政訴訟以資救濟」、「都市計畫之訂定（含定 期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本 解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都 市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救 濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市 計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行 政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。 」非惟前後矛盾， 且要求立法機關就非屬憲法要求之立法形成自由事項，限期 立法，有違權力分立原則，亦難贊同。 ## 相關法條 - [[中華民國憲法第15、16條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第156號解釋]] - [[司法院釋字第396號解釋]] - [[司法院釋字第400號解釋]] - [[司法院釋字第503號解釋]] - [[司法院釋字第574號解釋]] - [[司法院釋字第653號解釋]] - [[司法院釋字第739號解釋]] - [[司法院釋字第741號解釋]] - [[都市計畫法第26條]]（版本 62.09.06） - [[都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條]]（版本 106.04.18） - [[行政訴訟法第4條第1項]]（版本 109.01.15） - [[臺北市政府八十一年十二月十四日府工二字第八一０八六八九三號公告]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：通盤檢討中具個案變更性質者得提行政爭訟，並限期二年立法建立計畫救濟。 **爭點拆解** 釋字第156號曾表示變更都市計畫如直接限制一定區域內人民權利、利益或增加負擔，具行政處分性質，得提訴願或行政訴訟，但其理由書附論把依都市計畫法第26條所為的五年定期通盤檢討變更排除在外。本件二位聲請人因都市計畫事件提起行政爭訟，最高行政法院即引用釋字第156號作成裁判，遂聲請補充解釋。爭點是定期通盤檢討所為的變更是否為行政處分，其中若有具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人權益或增加負擔者，能否就該部分提起訴願或行政訴訟。 **結論與理由** 解釋認定期通盤檢討對原都市計畫的主要計畫或細部計畫所作必要變更，性質上屬法規而非行政處分。但都市計畫法第26條並未具體規範定期通盤檢討的變更範圍及可能內容，定期通盤檢討實施辦法第4條又允許對主要計畫及細部計畫為必要修正，得修正的範圍及內容甚廣，個別項目是否直接限制特定人或可得確定多數人的權益，不能一概而論。故訴願機關及行政法院應就個案審查公告內個別項目的具體內容，判斷有無個案變更性質，如認定屬行政處分，基於有權利即有救濟的憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟，釋字第156號應予補充。解釋另指出都市計畫既屬法規，人民縱認其違法且損害權利，依現行法制仍須等後續行政處分作成才能提起撤銷訴訟，但都市計畫發布後區內土地使用即受限制，影響權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔，因而要求立法機關於解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法的都市計畫提起訴訟；逾期未增訂者，自解釋公布之日起二年後發布的都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的救濟規定。聲請人另請求審查臺北市政府81年公告特定備註規定違憲部分，因該備註是否具行政處分性質應由行政法院依本解釋意旨認定，屬其認事用法職權，不予受理。 **在體系中的位置** 本則屬訴訟權保障與行政爭訟客體範圍的擴張，核心是「有權利即有救濟」原則對法規性質行政計畫的滲透，並以立法義務加上逾期準用的方式建立計畫訴訟的過渡機制。理由書明示補充釋字第156號，並引釋字第503號、第741號說明補充解釋的受理要件，引釋字第400號、第739號界定財產權保障內涵，引釋字第396號、第574號、第653號、第736號說明訴訟權核心在及時有效救濟。