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類型: "釋字"
字號: "釋字第751號"
案名: "命應履行負擔之緩起訴處分確定後再處罰鍰案"
公布日期: "2017-07-21"
公布日期_民國: "106年07月21日"
院令字號: "院台大二字第1060019656號"
爭點: "一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？"
相關法條: ["中華民國憲法第15、23條", "司法院釋字第574號解釋", "司法院釋字第596號解釋", "司法院釋字第629號解釋", "司法院釋字第672號解釋", "行政罰法第26條第2項、第45條第3項", "財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函", "95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項", "刑事訴訟法第253條之2第1項第4款或第5款"]
意見書篇數: 9
原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310932"
抓取時間: "2026-07-27T14:52:39+0800"
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# 釋字第751號【命應履行負擔之緩起訴處分確定後再處罰鍰案】

> [!info] 原始出處
> 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310932) · 公布 106年07月21日 · 抓取於 2026-07-27

## 解釋爭點

一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？

## 解釋文

**（1）**
　　行政罰法第26條第2項規定：「前項行為如經……緩起訴處分確定……者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」及財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函，就緩起訴處分確定後，仍得依違反行政法上義務規定裁處之釋示，其中關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款所定事項之緩起訴處分部分，尚未牴觸憲法第23條，與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。

**（2）**
　　同法第45條第3項規定：「本法中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之……。」其中關於適用行政罰法第26條第3項及第4項部分，未牴觸法治國之法律不溯及既往及信賴保護原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。

**（3）**
　　統一解釋部分，95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項雖未將「緩起訴處分確定」明列其中，惟緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分，故經緩起訴處分確定者，解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定，依違反行政法上義務規定裁處之。

## 理由書

**（1）**
　　附表編號1至7聲請人承審各該法院違反道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）聲明異議案件、交通裁決事件及違反就業服務法事件（聲請人聲請解釋憲法及統一解釋之原因案件、確定終局裁判及聲請釋憲客體，詳如附表；下同），因各案件之行為人均經檢察官為緩起訴處分並命履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款或第5款所定事項（下稱應履行之負擔）後，復遭主管機關依行政罰法第26條第2項關於經檢察官命被告（犯罪嫌疑人，下同）為應履行之負擔之緩起訴處分部分（下稱系爭規定一）及同法第45條第3項規定，就關於適用行政罰法第26條第3項及第4項部分（下稱系爭規定二），於扣抵應履行之負擔後，命補繳罰鍰。前開聲請人認系爭規定一及二，牴觸一行為不二罰原則及違反信賴保護原則，依其合理確信有違憲疑義，於裁定停止訴訟程序後，向本院聲請解釋憲法，均核與本院釋字第371號、第572號及第590號解釋所示法官聲請釋憲之要件相符，爰予受理。

**（2）**
　　附表編號8聲請人何裕蓁因違反道交條例聲明異議事件，附表編號9聲請人羅喆強、龎玉華及黃紹業因私立學校法事件，經檢察官為緩起訴處分並命為應履行之負擔，復遭主管機關於扣抵應履行之負擔後，命補繳罰鍰。聲請人不服，提起行政救濟遭駁回，認確定終局裁判所適用之法規有違憲疑義，聲請解釋，核其聲請就系爭規定一及二部分，均與司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款所定要件相符，爰予受理。

**（3）**
　　附表編號10聲請人黃麗兒及附表編號11聲請人黃玉鳳因綜合所得稅事件，附表編號12聲請人林世惟及附表編號13聲請人徐萬興因所得稅法事件，經檢察官為緩起訴處分並命為應履行之負擔後，主管機關又據財政部96年3月6日台財稅字第09600090440號函（下稱系爭函一），適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項對聲請人裁罰。聲請人不服，經行政救濟遭駁回，認確定終局裁判所適用之法規，有違憲疑義，聲請解釋，核其聲請關於系爭函一部分，均與大審法第5條第1項第2款所定要件相符，爰予受理。

**（4）**
　　附表編號12聲請人林世惟、附表編號13聲請人徐萬興因所得稅法事件，認確定終局裁判就緩起訴處分確定，有無95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用所表示之見解，與臺灣高等法院97年度交抗字第607號交通事件裁定（下稱系爭裁定一）及98年度交抗字第2209號刑事裁定（下稱系爭裁定二）適用同一法律所表示之見解發生歧異，聲請統一解釋，核其聲請均符合大審法第7條第1項第2款規定，應予受理。

**（5）**
　　按上述聲請案均涉及檢察官命被告為應履行之負擔而作成緩起訴處分後，主管機關得否再依違反行政法上義務規定處以罰鍰之爭議，有其共通性，爰併案審理，作成本解釋，理由如下：

**（6）**
一、系爭規定一未牴觸比例原則，與財產權之保障無違

**（7）**
　　憲法第15條規定人民之財產權應予保障。然國家為維持社會秩序、增進公共利益之必要，於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，非不得以法律對人民之財產權予以限制（本院釋字第596號及第672號解釋參照）。

**（8）**
　　行政罰法第26條第1項、第2項規定：「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。……（第2項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」其中第2項關於緩起訴處分部分（即系爭規定一），係行政罰法於100年修正時，為杜實務上關於緩起訴處分是否有該條項適用之爭議所增訂（立法院公報第100卷第70期第185頁以下參照）。

**（9）**
　　查緩起訴處分之制度係為發揮篩檢案件之功能，以作為刑事訴訟制度採行當事人進行主義應有之配套措施，並基於填補被害人之損害、發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的而設（立法院公報第91卷第10期第943頁及第948頁以下參照）。故緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在，反係終止刑罰權實現之程序性處理方式。就此而言，緩起訴處分既屬對被告不予追訴之決定，亦以聲請再議及交付審判程序作為告訴人之救濟手段（刑事訴訟法第256條第1項、第258條之1參照），故實係附條件之便宜不起訴處分。

**（10）**
　　又檢察官依刑事訴訟法第253條之2第1項規定，作成緩起訴處分時，得命被告於一定期間內遵守或履行該條項各款所規定之事項，其中第4款規定，於一定期間內支付一定金額予國庫、公益團體或地方自治團體（103年6月4日第4款修正為僅向公庫支付）；第5款規定向指定之政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供一定時數之義務勞務（上開二款所規定內容即應履行之負擔）。

**（11）**
　　應履行之負擔，並非刑法所定之刑罰種類，而係檢察官本於終結偵查之權限，為發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的，審酌個案情節與公共利益之維護，經被告同意後，命其履行之事項，性質上究非審判機關依刑事審判程序所科處之刑罰。惟應履行之負擔，課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效果。從而國家對於人民一行為先後課以應履行之負擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利益之整體效果，亦不應過度，以符比例原則之要求。

**（12）**
　　系爭規定一允許作成緩起訴處分並命被告履行負擔後，仍得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰，係立法者考量應履行之負擔，其目的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足，為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰鍰，其目的洵屬正當。其所採另得裁處罰鍰之手段，連同應履行之負擔，就整體效果而言，對人民造成之不利益，尚非顯失均衡之過度評價，與目的間具合理關聯性，並未違反比例原則，亦不涉及一行為二罰之問題。尤以立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果，以避免過度負擔，於100年修正行政罰法時，同時增訂第26條第3項及第4項，規定應履行之負擔得扣抵罰鍰，系爭規定一更與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。

**（13）**
　　為避免被告對緩起訴處分應履行負擔效果之誤解，檢察官擬作成應履行負擔之緩起訴處分，而徵求被告同意時，應併向被告說明，該同一行為如違反行政法上義務規定，行政機關仍可能依法裁處，併此指明。

**（14）**
二、系爭規定二未牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則

**（15）**
　　法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力（本院釋字第574號及第629號解釋參照）。又如法律有溯及適用之特別規定，且溯及適用之結果有利於人民者，即無違信賴保護原則，非法律不溯及既往原則所禁止。

**（16）**
　　行政罰法第45條第3項規定：「本法中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之……。」查系爭規定二係將100年11月8日修正增訂之行政罰法第26條第3項及第4項規定之效力，溯及於修正施行前，應受行政罰之行為而尚未裁處者，亦有適用，屬法律有溯及適用之特別規定。又查行政罰法第26條第3項及第4項，有關應履行之負擔得扣抵罰鍰之規定，減少人民財產上之不利益，核屬有利於行為人之新規定，自無違法律不溯及既往原則及信賴保護原則。

**（17）**
　　至部分聲請人主張若干地方法院關於緩起訴處分附帶履行負擔後不得再處罰鍰，已形成該院轄區內一致之見解，足為該院轄區內人民信賴基礎等語，按部分地區之法院，適用特定法規所表示之見解，縱有持續一致之情形，惟基於法官獨立審判原則，該見解對其他法官並無拘束力，尚難以之為信賴基礎，主張信賴保護，併予敘明。

**（18）**
三、系爭函一與法律保留原則無違

**（19）**
　　系爭函一謂：「主旨：關於一行為同時觸犯刑事法律及違反稅法上義務規定，經檢察官依刑事訴訟法第253條之1為緩起訴處分後，稅捐稽徵機關得否就該違反稅法上義務再處以行政罰疑義乙案。說明：二、案經洽據法務部96年2月16日法律決字第0960005671號函（下稱系爭函二）意見略以：『緩起訴者乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種，此觀諸刑事訴訟法第256條規定自明，既為不起訴即依不起訴處理。檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第253條之2第1項規定對被告所為之指示及課予之負擔，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰。因此，刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政法上義務規定裁處之。』」關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款所定事項之緩起訴處分部分，按緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分，而其所附之應履行負擔，雖具有類似處罰之不利益效果，但並非經刑事審判程序依刑事實體法律所為之刑罰，如逕予排除罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為之評價即有不足，為重建法治秩序與促進公共利益，得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰，俾對行為人之一行為進行充分評價。是上開函乃稅捐主管機關基於法定職權洽據法務部意見，說明95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定之適用原則，合於一般法律解釋方法，並未增加法律所無之限制或負擔，與法律保留原則無違。

**（20）**
四、95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項解釋上包括緩起訴處分

**（21）**
　　有關統一解釋部分，95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定：「前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」並未明文規定「緩起訴處分確定」是否有該規定之適用。下列裁判就此確有見解歧異：（一）附表編號12及13之確定終局裁判認為緩起訴處分，與不起訴處分之救濟途徑均係聲請再議，且均發生禁止再行起訴之效力，足見緩起訴處分實具有附條件不起訴處分之性質。應履行之負擔非得被告同意，檢察官亦無從強制其負擔，尤不能認具刑罰之性質。故緩起訴處分確定後，應視同不起訴處分確定，得依違反行政法上義務規定裁罰之。（二）系爭裁定一及二則認為緩起訴處分基本上係認被告有犯罪嫌疑而暫緩起訴，此與不起訴處分係因犯罪嫌疑不足而作成，顯有不同。應履行之負擔係基於刑事法律之處罰，仍有財產減少及負擔一定義務之影響，性質上具實質制裁之效果。故緩起訴處分自不應適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項。

**（22）**
　　查95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項雖未將「緩起訴處分確定」明列於條文中，惟應履行之負擔既僅具有類似處罰之不利益效果，並非刑罰，緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分，故經緩起訴處分確定者，解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定，依違反行政法上義務規定裁處之。

**（23）**
五、不受理部分

**（24）**
　　附表編號1、3及4聲請人聲請解釋行政罰法第26條第2項中關於緩刑之裁判確定部分，經查前開聲請案之原因案件，均屬人民之酒駕行為經緩起訴處分再受行政罰之情形，並未涉及緩刑之問題；又附表編號1至7聲請人聲請解釋行政罰法第45條第3項關於適用行政罰法第26條第5項部分，經查前開聲請案之原因案件，並無緩起訴處分或緩刑裁判確定後復經撤銷之情事，故該等部分並非前開聲請人審理原因案件應適用之規定，核與本院釋字第371號、第572號及第590號解釋意旨不符；另附表編號1聲請人以健全法官聲請釋憲制度為由，主張應公開法官聲請書全文，並開放其他法官加入聲請或表示其他意見，據以聲請補充解釋本院釋字第371號解釋部分，查釋字第371號解釋並無文字晦澀或論證遺漏之情形，應無補充解釋之必要，俱應不受理。

**（25）**
　　附表編號3至6聲請人指摘道交條例第35條第8項規定違憲部分，經查前開聲請案之原因案件，均屬人民之酒駕行為經檢察官緩起訴處分而命為應履行之負擔，並無同條第8項規定：「經裁判確定處以罰金低於本條例第92條第4項所定最低罰鍰基準規定者，應依本條例裁決繳納不足最低罰鍰之部分」之經裁判確定處以罰金之情形，故道交條例第35條第8項非前開聲請人審理原因案件應適用之規定。另附表編號3至7聲請人指摘100年11月23日增訂施行之行政罰法第26條第3項及第4項規定違憲部分，核其所陳，並未提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由。是此等部分，均與本院釋字第371號、第572號及第590號解釋所闡釋法官聲請解釋憲法之要件不符，俱應不受理。

**（26）**
　　附表編號8聲請人指摘行政罰法第26條及同法第45條第3項除系爭規定一及二以外之規定違憲部分，附表編號10聲請人指摘所得稅法第17條第1項第2款第2目第1小目、第110條第1項規定違憲部分，及附表編號11聲請人指摘財政部92年6月3日台財稅字第0920452464號令（下稱系爭令）違憲部分，均未具體敘明前開規定於客觀上究有何牴觸憲法之處，而使其憲法上權利因此受有如何之侵害。另附表編號12及13聲請人指摘系爭函二違憲部分，核該函內容係法務部對財政部洽詢法律問題所為之函復，非屬法律或命令，不得執以聲請解釋憲法。至附表編號12聲請人指摘最高行政法院102年度1月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱系爭決議）違憲部分，聲請人主張稅捐稽徵法第48條之3屬行政罰法之特別規定，系爭決議卻優先適用普通規定之行政罰法，實有違法律優位原則，而生牴觸憲法第172條之疑義等語，核其所陳，僅係法律適用之爭執，尚難謂已針對系爭決議如何違憲，為客觀具體之敘明。是上開聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不符，依同條第3項規定，俱應不受理。

大法官會議主席　大法官　許宗力

　　　　　　　　大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發

　　　　　　　　　　　　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠

　　　　　　　　　　　　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明

　　　　　　　　　　　　詹森林　黃昭元

## 意見書（9 篇）

### 1. 張大法官瓊文提出之部分協同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426898)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：贊成合憲結論，補充併案之案件事實類型與論理未及交代之部分。
> **核心主張**：本席贊成多數意見之全部結論，即行政罰法第26條第2項關於命應履行負擔之緩起訴處分部分及財政部96年3月6日函釋尚未牴觸比例原則；第45條第3項關於適用第26條第3項及第4項部分未牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則；且緩起訴處分之性質與職權不起訴處分相類，經緩起訴處分確定者解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項。惟本號解釋併入26件聲請案，涉及原因案件共74件（法官裁定停止訴訟62件、確定終局裁判12件），聲請主體13人（苗栗地方法院法官2人、桃園地方法院法官3人、一般民眾8人），依所涉個別行政法領域可分為酒駕類型、所得稅法事件類型、就業服務法事件類型等數類，其中酒駕類型多屬法官聲請。本席並指出，於顯然過苛之處罰情形未設適當調整機制者，其處罰是否逾越必要程度，是另一值得關注的課題。
> **與多數意見的差異**：本席就多數意見敬表贊成，惟鑒於本號解釋併案甚多、審查過程討論亦廣，最後論理過程容有遺珠之憾，爰補充案件事實類型與相關統計，以使有識者能見全貌。本席另指出，欲根本處理刑事罰與行政罰競合所生之失衡，尚須先調整行政罰之種類及內容，否則刑事司法機關無從處理，惟此已非違憲審查所能涵括，應由立法者多方評估、整合另謀解決之道。

1 
釋字第 751 號解釋部分協同意見書 
                                  
張瓊文大法官  提出 
 
本號解釋多數意見認為 ，行政罰法第 26 條第 2 項規定關
於緩起訴處分部分（下稱系爭規定一）及財政部中華民國 96
年 3 月 6 日台財稅字第 09600090440 號函，就緩起訴處分確
定後，仍得依違反行政法上義務規定裁處之釋示，其中關於
經檢察官命被告履行刑事訴訟法第 253 條之2 第1 項第4 款
及第 5 款所定事項（下稱應履行之負擔）之緩起訴處分部分 ，
尚未牴觸憲法第 23 條比例原則，與憲法第15 條保障人民財
產權之意旨無違；及行政罰法第 45 條第 3 項規定，其中關
於適用行政罰法第 26 條第 3 項及第 4 項部分，亦未牴觸法
治國之法律不溯及既往及信賴保護原則，與憲法第 15 條保
障人民財產權之意旨無違；又因緩起訴處分之性質與職權不
起訴處分相類，故經緩起訴處分確定者，解釋上自得適用95
年 2 月 5 日施行之行政罰法第 26 條第 2 項規定（下稱 95 年
系爭規定一）， 依違反行政法上義務規定裁處之 。本席就此敬
表贊成 ，惟鑒於本號解釋併案甚多 ， 於審查過程中討論亦廣 ，
最後論理過程容有遺珠之憾，為使有識者能見全貌，爰予補
充之。 
 
一、 案件事實類型 
本號解釋共併入26 件聲請案，而涉及之原因案件共 74
件（計有法官裁定停止訴訟案件 62 件，確定終局裁判計有
12 件），聲請主體則分別有 13 人（計為苗栗地方法院法官 2
 2 
人、桃園地方法院法官3 人、一般民眾8 人）。又本案及相關
併案案件，依其事件及所涉及個別行政法領域之不同，約可
分為四類： 
（一）酒駕類型（附表編號聲請人 1 至 6 及 8）： 
即人民因酒後駕車，經檢察官就違反刑法第185 條之
3 規定部分，依刑事訴訟法第 253 條之 1 及之 2 為緩
起訴處分，並命為義務勞務或支付一定金額後，復遭
主管機關就違反道路交通管理處罰條例第 35 條規定
部分，核算及扣抵應履行之負擔後，裁處罰鍰。部分
案件係發生於 100 年 11 月 23 日行政罰法修正施行
前，但尚未經裁處，故於裁處罰鍰時交通主管機關援
引行政罰法第 45 條第 3 項規定，依行政罰法第26 條
第 3 項及第 4 項為扣抵。此部分以法官聲請解釋者居
多，僅一件為人民聲請者。 
（二）所得稅法事件類型（附表編號聲請人 10 至 13）： 
附表編號聲請人 10 及 11，因虛報捐贈扣除額，致觸
犯稅捐稽徵法第 41 條第 1 項規定，經檢察官為緩起
訴處分，並命為 捐款 新臺幣（下同） 200,000 元、
100,000 元，後經主管機關就違反所得稅法第 110 條
第 1 項部分裁處罰鍰 787,700 元、3,153,264 元。 
附表編號聲請人 12 及 13 為醫院負責人，因分別連續
於90 年至93 年間於扣繳憑單短報各該醫院受僱醫師
之薪資及執行業務所得，而觸犯稅捐稽徵法第 42 條
第 1 項、第43 條第 1 項及刑法第 215、216 條，均經
檢察官為緩起訴處分，命為分別向桃園縣觀護人志工
協進協會支付 50 萬元、並由所屬醫院集團共同舉辦
 3 
義診 5 場，後經主管機關於緩起訴處分確定後，按年
度分別對附表編號聲請人 12 裁處 3,696,500 元、
4,098,673 元及 4,256,700 元；對附表編號聲請人13
裁處 1,321,235 元、1,212,828 元、1,096,885 元、
1,982,075 元、1,110,209 元。 
 （三） 就業服務法事件類型： 
附表編號聲請人7 因申請家庭外籍監護工時使公務員
登載不實之偽造文書，經檢察官就違反刑法第214 條
規定部分為緩起訴處分，並命為支付國庫 60,000 元
後，復遭主管機關據系爭規定一，依就業服務法第 5
條第 2 項第 5 款： 「辦理聘僱外國人之申請許可、招
募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢
體。」及同法第 65 條： 「違反第五條第一項、第二項
第一款、第四款、第五款、……者，處新臺幣三十萬
元以上一百五十萬元以下罰鍰 。」於依行政罰法第 18
條酌減罰鍰， 核算及扣抵 應履行之負擔 ，裁處罰鍰
90,000 元。 
（四） 私立學校法事件類型： 
附表編號聲請人 8 等三人因填載不實會計憑證，以無
實際交易之發票辦理經費核銷事宜，觸犯商業會計法
第 71 條第 1 款及刑法第 215 條，經檢察官就違反刑
法第 214 條規定部分為緩起訴處分，並分別命為支付
10 萬元、10 萬元及 5 萬元後，復遭主管機關據系爭
規定一，依私立學校法第 80 條第 1 項第 2 款規定：
「學校法人董事長、董事、監察人、私立學校校長、
主辦及經辦相關業務之人員，執行職務時，致有下列
 4 
情形之一者，處上開行為人新臺幣三十萬元以上一百
五十萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：……
二、隱匿、毀棄會計憑證、帳簿、報表，或於上開文
件為虛偽不實之記載。」扣抵緩起訴處分應履行之負
擔後，分別裁處聲請人 30 萬元、30 萬元、25 萬元之
罰鍰。 
本案所涉及之原因案件之多，為本院聲請案中所少見，
但也因併案類型跨越數個行政法領域，益見系爭規定一所涉
及之社會事實，絕非僅限於單一類型或特定法律領域所能涵
括。故以系爭規定一此種具有「總則性規範」性質之法律而
言，立法者應當享有更高之裁量空間。申言之，對違法行為
是否或如何採取制裁手段，涉及社會環境、違法現象、民眾
心理及制裁理論等諸多因素綜合之考量，而在功能、組織與
決定程序之設計上，立法者較有能力體察該等背景因素，將
其反映於法律制度中，並因應其變化而適時調整立法方向，
是立法者對相關立法事實之判斷如合乎事理而具可支持性，
司法者應予適度尊重。 
 
二、 審查原則之選擇及解釋方法 
(一) 比例原則 
1.比例原則以「禁止過度原則」為操作之核心 
如前所述 ，行政罰法係具有 「總則性規範」 性質之法律 ，
與一般規範個別行政法領域法律關係之行政法規不同，其條
文內容並無與具體行為相關之構成要件及法律效果，大多屬
原則性規定，此時如欲採取傳統的比例原則審查模式，以妥
當性、必要性及狹義的比例原則進行審查，即會發生難以操
 5 
作之困難。 
即以系爭規定一為例，其立法目的僅係 於 100 年修正
時，為杜實務上關於緩起訴處分是否得適用 95 年 2 月 5 日
施行之行政罰法第 26 條第 2 項（下稱95 年系爭規定一）之
爭議所增訂
1
。如以此目的而言，則一行為經緩起訴處分確定
者，採取得依違反行政法上義務規定裁處，或不得裁處，均
能達到其立法目的，而符合妥當性原則之要求。而其手段僅
有得再予裁處及不得再予裁處二種，既然二種手段均能達到
其目的，則似應採取侵害性最小之手段，亦即不得併罰，始
符合必要性之要求。就此而言，系爭規定一似應獲致違憲之
結論。 
惟此種操作方法，過於簡化論述的過程。 
實則， 立法者為杜實務上關於緩起訴處分是否有該條項
適用之爭議，其目的乃欲判斷緩起訴處分之性質與 95 年系
爭規定一之「不起訴處分」是否相類似，而將其歸類於適當
之條項，俾符行政罰法本身之體系價值。按行政罰法關於一
行為違反數行政法上義務規定而應處罰鍰者 ， 依第24 條第 1
項係採從一重處斷原則。同法第 26 條第 1 項對於一行為違
反刑事法律及違反行政法上義務規定者，認為刑罰之懲罰作
用較強，故予優先適用，基本上也是從一重處斷的概念。但
如依刑罰優先原則處理後，不能達到處罰之目的，則行政罰
即應啟動。質言之，即如認緩起訴處分與受有罪判決確定且
執行刑罰完畢者相近，則應屬行政罰法第 26 條第 1 項之情
形，而不得再予裁處。反之，則應納入 95 年系爭規定一之範
疇，而得再予裁處。就此而言，緩起訴處分經定性為附條件
                                                 
1 《立法院公報》，第 100 卷第 70 期，2011 年，第 185 頁以下參照。 
 6 
之便宜不起訴處分，應履行之負擔非刑罰後，幾無其他手段
可供選擇，故實無須判斷是否能通過必要性原則之檢驗。 
故在比例原則的操作上，以系爭規定一而言，於定性緩
起訴處分之性質後，則僅須考慮是否能通過狹義的比例原則
即可，此亦為解釋理由書 之所以於 完成緩起訴處分之定性
後，即進入「是否過度」之論述之主因。由此可見，既然比
例原則之本質 係在限制公權力作出必要且不過度之限制人
權之行為，該原則乃一個整體的衡量標準，故以「禁止過度」
原則作為判斷標準，即可處理本案的問題
2
。 
 
2.制裁法體系之整體評價是否過度 
法律作為一種行為規範，必須具有「可貫徹性」與「可
強制性」 ，始足具有可執行性。故任何強制或禁止規定，均須
定有制裁條款，以作為違反這些規定時，以公權力進行制裁
之依據，並透過制裁之手段，而得以達到該法律所欲達成之
目的，並藉以維護社會秩序及保護人民之權利
3
。 
制裁係較高位階之抽象概念，對於違反行政法上義務行
為之罰鍰、觸犯刑事法律行為之刑罰及違反各個職業義務之
處罰 ， 如公務員懲戒處分， 於釋憲實務上均認為係所謂的 「制
裁」
4
。又各種制裁各有其法律制度上之目的，彼此有互相補
                                                 
2 陳新民， 《憲法學釋論》 ，修正8 版，2015 年，第 185 頁。 
3 林山田， 〈使用刑罰或秩序罰的立法考量〉 ，刊載於《行政不法行為制裁規定之研究》 ，1990
年，行政院經濟建設委員會出版，第 17 頁。 
4 經以「制裁」一詞為關鍵字搜尋的結果，使用制裁一詞之情形，約可分為四類： 
(1)刑事制裁：本院釋字第 689 號、第 687 號、第 646 號、第 623 號、第 602 號、第 594 號、第
558 號、第 476 號、第 204 號解釋 
(2)行政制裁：本院釋字第 673 號、第 641 號、第 638 號、第 621 號、第 616 號、第 517 號、第
514 號、第 503 號、394 號、第 356 號、第 327 號、第 317 號、第 313 號、第 275
號解釋 
(3)公務員懲戒：本院釋字第 491 號、第 298 號解釋 
(4)其他制裁：同業紀律制裁(本院釋字第 509 號解釋)、議會對議長之制裁(本院釋字第 33 號解
釋) 
 7 
充之作用。尤以我國權力分立之現制以觀，國家的公權力制
裁並非由司法權所壟斷，司法權所負責者，應僅限於以刑罰
為手段的制裁，此外則應由行政權負責，而其抉擇則係立法
者之權限。 
此即本院釋字第 517 號解釋所謂： 「按違反行政法上義
務之制裁究採行政罰抑刑事罰，本屬立法機關衡酌事件之特
性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果，所為立
法裁量之權限，苟未逾越比例原則，要不能遽指其為違憲。
即對違反法律規定之行為，立法機關本於上述之立法裁量權
限，亦得規定不同之處罰……」之意旨。 
可見刑罰與行政罰間是一種動態變化的情形， 行政罰之
倫理可非難性，亦未必低於刑罰。於實證法中時可見到原屬
刑事犯罪行為而處以罰金等刑罰者 ， 於除罪化後 ， 轉為以 「罰
鍰」方式，持續加以控管，且金錢處罰之額度甚至會明顯提
高
5
。故傳統上對於行政犯及刑事犯間究係「質」或「量」的
區別雖迭有爭議，但近來採「質」的區別說者已屬少數
6
。 
是以不同體系之制裁間，例如，一行為同時觸犯刑事法
律及違反行政法上義務規定之競合情形，本於行政犯及刑事
犯僅係量的區別，為免過度處罰，故立法者於行政罰法第 26
條第 1 項規定： 「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上
義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類
行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者 ， 亦得裁處之 。 」
立法理由謂係考量刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，
                                                 
5 如 90 年 11 月 12 日修正之公司法第 245 條，即對於檢查人之檢查有妨礙行為者，或監察人不
遵法院命令召集股東會者，由各科「新臺幣 6 萬元以下罰金」 ，修正為「處新臺幣2 萬元以上
10 萬元以下罰鍰」 ；97 年 12 月 03 日修正之動物用藥品管理法第 36 條，對於明知為動物用劣藥
而販賣、運送、寄藏、牙保、轉讓或意圖販賣而陳列或貯藏者，原處 6 個月以下有期徒刑、拘
役或科 2,000 元以下罰金，修正為「處新臺幣 25 萬元以上 125 萬元以下罰鍰」 。 
6 吳庚， 《行政法之理論與實用》 ，三民書局，2016 年 9 月，增訂 14 版，第 482 頁。 
 8 
即足資警惕，並無再依行政法規處以行政罰之必要。且依刑
事法律處罰，係由法院依較嚴謹之刑事訴訟程序為之，對於
人民權利之程序性保障更為周全，故予以優先適用。但罰鍰
以外之其他種類行政罰及沒入，兼具維護個別領域公共秩序
之作用，為達各該法律之行政目的，仍得併予裁處
7
。 
惟論理上若採刑罰與行政罰為量的區別說 ， 就行政罰法
第 26 條第 1 項之規範而言即有矛盾，換言之，先基於兩者
係「量」的區別而予競合，但卻認刑罰與行政罰乃本質上之
不同逕以優先適用，加以刑事處罰及行政處罰分屬不同機關
之職掌，構成輕重失衡評價不足之現象，即在所難免 。例如 ，
同屬酒駕事件，酒精濃度測試值高者因觸犯刑罰如僅受罰金
刑，酒精濃度測試值低者因違反道路交通管理處罰條例而受
罰鍰，若罰鍰額度高於罰金時，即有非難性較高之行為受到
低度評價之失衡情形。同樣的情形也可能發生在緩起訴處分
之情形，依道路交通管理處罰條例第 35 條第 8 項
8
規定，於
經過完整刑事程序評價而處罰金刑者，尚且須繳納不足最低
罰鍰之部分。而未經完整評價之附負擔緩起訴處分，如其金
額少於最低罰鍰，卻無須繳納不足部分，豈非造成另一種評
價不足之失衡情形？ 
 
(二) 一行為不二罰原則 
本號解釋多數意見因認緩起訴處分之負擔 ， 係經過被告
同意後所附帶之條件，其性質並非刑事處罰，即無「一行為
                                                 
7 《立法院公報》，第 94 卷，2005 年，第 382 頁。 
8 道路交通管理處罰條例第 35 條第 8 項規定： 「前項汽車駕駛人，經裁判確定處以罰金低於本
條例第九十二條第四項所訂最低罰鍰基準規定者，應依本條例裁決繳納不足最低罰鍰之部
分。」即係對不同機關間不同裁量標準所致輕重失衡的調整機制，性質上為行政罰法第 26 條第
1 項及第 2 項之特別規定。 
 9 
二罰」之情形，故未採取一行為不二罰原則作為審查標準。
惟於聲請人之陳述中，幾皆採一行為不二罰原則作為系爭規
定一違憲之論理依據，且於本號解釋審查過程中雖曾討論，
然終未於解釋理由中論述，爰於此補敘之。 
首應說明者，所謂「一行為不二罰」原則，論者雖稱之
為 「原則」 ， 惟其應有之內涵究竟如何？適用之範圍如何？至
今仍莫衷一是。或有稱之為「一事不二罰」者，惟與程序法
上已明白確立之「一事不再理」原則之用語近似，為免造成
混淆，參酌釋字第604 號解釋之用語，暫以 「一行為不二罰」
原則定名之。值得注意者，乃釋字第 604 號解釋中多數意見
雖使用「一行為不二罰」之用語，但未見有所論述，協同意
見書及不同意見書中則或有使用「一事不二罰」者，可見此
用語及其概念即使於該號解釋作成時，亦未有一致之見解。 
一行為不二罰的概念咸認來自拉丁法諺的「ne bis in 
idem」與「double jeopardy」 ，前者多譯為「一事不二罰」 、
「一事不再罰」 或 「一事不再理者」 ，後者亦多譯為 「雙重危
險禁止」或「禁止重複處罰」等，已為法學界所慣常使用。
故論者亦因此而多有認為此法諺之理念，已於歐美立法例中
有所體現
9
，最為共通而無爭議之見解乃：1.刑事訴訟程序之
                                                 
9 如吳庚，前揭書，第 520 頁；洪家殷， 《行政罰法論》 ，五南出版社，2006 年，增訂 2 版，第
120 頁以下；陳清秀， 《行政罰法》，新學林出版社，2014 年第 2 版，第 215 頁以下；陳新民，
〈行政罰的適用原則〉 ，刊載於氏著《公法學劄記》 ，自版，第281 頁以下。舉重要之立法例如
下： 
(1)德國基本法第 103 條第 3 項規定： 「任何人不得因同一事實(derselben Tat)基於普通刑法法典
處以多次處罰 。」(2)美國憲法第 5 修正案規定為： 「同一罪案，不得令其受兩次生命或身體上
之危險 。」(3)日本憲法第 39 條規定為： 「任何人，就行為時適法或已宣告無罪之行為，不受
刑事責任之追究。又，同一犯罪，不重複受刑事責任之追究 。」(4)歐洲人權公約第 7 號議定
書的第 4 條，亦就不受二次審判或處罰之權利(Right not to be tried or punished twice)規定： 「任
何人不應因已根據一國法律和刑事程式被宣判無罪或有罪的違法行為在同一國家管轄下的刑事
訴訟中再次受到審訊或處罰(第 1 項)。如有影響案件結果的新的事實或新發現的事實證據，或
者在此前的訴訟程式中有根本性的缺陷，那麼前款規定不應妨礙根據有關國家的法律和刑事程
式重審此案(第 2 項)。締約方不得根據公約第 15 條採取剋減本條的措施(第 3 項) 。」 
 10 
一事不再理原則為一行為不二罰原則之體現，且為多數民主
法治國家所採。2.刑事處罰領域必有該原則之適用，惟行政
罰與行政罰間及刑罰與行政罰間則未必不能予以不同種類
之處罰。 
審諸一行為不二罰原則之核心概念─ 「一行為」 及「處
罰」之定義─於不同法領域中各有其獨立之概念，刑法上評
價為一行為者 ， 於行政法上即可能評價為數行為
10
， 反之亦然
11
， 其行為數之認定並無通案之判斷標準 ， 仍應依個案認定之
12
。 
故以 「一行為」 的概念而言，刑法及行政法中即有歧異
之行為數認定標準，即使可被認為一行為 （或一事件）者，
亦可能因不同的競合理論或規定而異其責任，此時於一法領
域中未經評價為有責之行為，於另一法領域中再予有責之評
價，例如，因想像競合犯規定而於刑法僅從一重處斷論以一
罪者，其未論罪部分如再予罰鍰，是否構成「重複評價」而
亦屬「二罰」？一行為除觸犯刑事法律外，於其他法領域仍
應受評價者，例如，公務人員或專門職業人員之懲戒罰、公
立學校學生因違法行為而遭受校規處分、公司董事或經理人
因犯罪而遭解任（公司法第 30 條、第193 條第 5 項）、政府
採購法中於 借用或冒用他人名義投 標經刑事程序處分後復
                                                 
10 以聲請人徐萬興聲請部分而言，檢察官緩起訴處分係就 90 至 93 年度間 4 個年度短扣部分，
依 94 年刑法修正前之第 56 條連續犯規定視為「刑法上一行為」 ，而附帶 1 個 50 萬元之負擔。
稅捐機關則認定為「行政法上數行為」 ，甚至就檢察官未於緩起訴處分包含之 89 年短扣部分亦
分別予以罰鍰，以年度申報扣繳憑單義務計算構成 5 個違反行政法上義務行為，即為實例。 
11 論者亦有提出此疑義者，惟其推論結果卻適與前例相反，即「行政法上一行為」 ，構成「刑
法上數行為」 ，但無論如何，此種行為數不相等的情形應屬可預見。參見陳正根， 〈論一行為不
二罰－以交通秩序罰為探討重心〉 ，國立高雄大學法學論叢，第4 期，2008 年 11 月，第 49
頁。 
12 參見 95 年 3 月 15 日 發布/函頒「研商行政罰法單一行為或數行為裁罰原則及處理程序會議
紀錄」討論事項三、數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之（行政罰法第  
25 條） ，單一行為或數行為如何認定？研討結果：應由各主管機關（單位）依據個案違規情
形，本於職權認定之。 
 11 
遭追繳押標金（政府採購法第 31 條第 2 項），經認定為不良
廠商而限制於一定期間參加政府採購。此種多重之不利益是
否均屬重複評價，即易衍生疑義。 
又關於處罰之定義，最典型之「罰」乃刑罰及行政罰，
二者之定義、適用原則及範圍，目前皆分別以刑法、行政罰
法為規定。但於刑法中所規定之 「制裁」 卻未必為 「罰」 ，事
實上這些制裁，其種類、型態有許多變化，亦各自負擔不同
之刑事政策目的。 
例如 ， 保安處分制度業經本院釋字第528 號解釋認為 ：
「刑事法採刑罰與保安處分雙軌之立法體制，本於特別預防
之目的，針對具社會危險性之行為人所具備之危險性格，除
處以刑罰外，另施以各種保安處分，以期改善、矯治行為人
之偏差性格；保安處分之強制工作，旨在對有犯罪習慣或以
犯罪為常業或因遊蕩或怠惰成習而犯罪者，令入勞動場所，
以強制從事勞動方式，培養其勤勞習慣、正確工作觀念，習
得一技之長，於其日後重返社會時，能自立更生，期以達成
刑法教化、矯治之目的。」則保安處分作為刑事制裁之另一
環節，其目的不在傳統應報主義的「罰」 ，而在於「教化」 ，
即不能以傳統上「罰」的概念視之。刑事實體法中的制裁尚
且不能以「罰」視之，本號解釋所涉及之刑事程序法上緩起
訴處分所附帶之負擔，又豈能以其造成人民財產權受有不利
益
13
，而逕認為「罰」？ 
又如行政罰法中將罰鍰 、沒入以外之裁罰性不利處分 ，
於該法第 2 條中擴充為其他種類行政罰，其範圍過於廣泛，
                                                 
13 況緩起訴處分所附帶之負擔，其用意或係在「交換」緩起訴處分之作成，而得免除刑事訴訟
程序之勞費，以及遭受有罪判決的風險，整體言之，是否不利於人民，實有待商榷。  
 12 
向為論者所批評
14
。 該條文使用裁罰性不利處分之定義用語 ，
使得秩序罰及單純不利益行政處分的概念受到混淆，已屬不
當。再細繹之，行政罰法第 2 條中所謂的限制或禁止行為之
處分及剝奪或消滅資格、權利之處分，其內容多屬行政管制
手段 ， 於某些情形其實並不能完全適用行政罰之理論。例如 ，
發現有疑似食品中毒案件時 ， 命業者暫停作業 、 停止販賣
15
，
此時對於行為人（業者）而言，是否仍須依行政罰法第 7 條
第1 項判斷其無故意或過失 ， 而後始得處分？答案應屬否定 ，
此種行政管制措施，實係為維護公眾身體健康安全之公益所
為，不論行為人是否有責，均得命其暫停作業、停止販賣始
屬合宜。 
由上述說明可知，所謂「罰」的概念，實難取得一致之
見解，又對於制裁手段採取刑罰或者行政罰，因涉及行政權
與司法權之權力分立問題，應屬立法者享有高度裁量空間之
範疇，於所採取之手段若無明顯過度或過苛之情形時，司法
審查機關自應予以尊重。如率然對何謂處罰提出定義，是否
會限縮了立法者的裁量空間，甚至使執法的行政機關亦發生
窒礙？此點似應採取「司法自制」的態度為宜。 
 
三、代結論－稅捐案件處罰輕重失衡之省思 
本號解釋併案之類型中 ，逃漏稅案件之處罰於實務最具
有特殊性。由於刑事法院對行為人多處以較輕之刑，以 101
                                                 
14 吳庚，前揭書，第 493 頁。 
15 食品安全衛生管理法第 41 條第 1 項第 5 款規定： 「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、
食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業
者應配合，不得規避、妨礙或拒絕：……五、接獲通報疑似食品中毒案件時，對於各該食品業
者，得命其限期改善或派送相關食品從業人員至各級主管機關認可之機關（構） ，接受至少四小
時之食品中毒防治衛生講習；調查期間，並得命其暫停作業、停止販賣及進行消毒，並封存該
產品。」 
 13 
年至 105 年地方法院一審稅法刑案科刑人數觀之，其中遭處
6 月以上有期徒刑人數僅占有罪人數百分之 0.47 至 3.68，
可見稅法刑案普遍遭受輕判，逃漏稅捐而受到自由刑制裁的
案例不多。與之相對的違章漏稅案件行政裁罰事件，不僅在
數量上有數百倍之多 ， 裁罰金額平均更近100 億（詳見附表）
16
。故就稅捐稽徵實務而言 ， 我國可說是以漏稅罰之制裁為中
心 ， 由稅捐主管機關承擔絕大部分維持稅捐秩序之責任
17
。而
人民所受到輕判的刑罰苦痛性，與行政罰鍰所帶來的高額財
產剝奪感兩相比較，後者恐怕遠高於前者，相對而言，刑罰
已不具有嚇阻性 。 不僅立法者設計之行政罰法第 26 條第1 項
採取刑事罰優先原則之目的無法達成，更可能提高行為人之
道德風險 ，如遇有罰鍰金額遠高於罰金（或緩起訴處分負擔）
之情形，不免有無視於刑罰的倫理非難性之行為人，存其僥
倖之心，冀以低額的罰金（或緩起訴處分負擔），甚至低度之
自由刑 ， 換取免除高額的罰鍰
18
。 故論者即有建議應提高我國
逃漏稅捐罪對於拘役、科或併科罰金的金額，以強化其制裁
效果者
19
。至於是否仿效德國秩序違反法之規定， 由刑事司法
機關統一處理犯罪追訴與行政裁罰競合之問題
20
。則因我國
之行政裁罰種類繁多，非僅如德國限於罰鍰一種，在此之前
                                                 
16 本表整理自財政統計年報 https://www.mof.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=285&pid=64525 最
後瀏灠日為 2017/7/19；司法統計年報 http://www.judicial.gov.tw/juds/ 最後瀏灠日為 2017/7/19。 
17 漏稅罰之立法模式，常見以漏稅額之若干倍處罰，於可能造成顯然過苛處罰之情形，未設適
當之調整機制，其處罰是否逾越必要之程度，是另一值得關注的課題。 
18吳庚亦認為： 「……又因刑罰在先，罰鍰必須免除，行為人反而受益。」為了平衡此不義現
象，實務上甚至認為緩起訴處分金雖非罰金，但仍得適用道路交通管理處罰條例第 35 條之規
定，行政機關應依本條例裁決不足最低罰鍰額之部分。參見吳庚， 前揭書，第 521 頁。柯格
鐘， 〈論漏稅罰－德國與臺灣稅捐法律規範之比較〉 ，東吳公法論叢，第6 卷，2013 年 7 月，第
412 頁。 
19 柯格鐘，前揭文；柯格鐘， 〈對於我國稅改政策之建議〉 ，稅務旬刊，第2341 期，2016 年 10
月，第 27 頁。 
20見許澤天， 〈刑事罰與行政罰競合之刑事優先與一事不再理原則〉 ，台灣法學雜誌，第261
期，2014 年 12 月，第 127 頁。 
 14 
尚須先調整行政罰之種類及內容，否則刑事司法機關即無從
處理。惟此種處理已非違憲審查所能涵括，容由立法者多方
評估、整合，另謀解決之道。 
 
 
附表： 
年
度 
違章漏稅
案件行政
裁罰件數 
違章漏稅案
件行政裁罰
金額（千
元） 
地院一審
稅法刑案
終結件數 
地院一審
稅法刑案
被告人數 
（A） 
地院一審稅法 
刑案科刑人數 
B/A 
（%） 
總
人
數 
超過 6 月
有期徒刑 
（B） 
101 179,362 10,559,680 118 325 277 5 1.54% 
102 171,587 8,357,613 116 180 155 1 0.56% 
103 131,525 9,299,023 94 196 177 5 2.55% 
104 135,731 10,699,458 86 163 137 6 3.68% 
105 245,991 10,953,491 35 212 123 1 0.47%

### 2. 黃大法官璽君提出之協同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426899)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：贊成合憲結論，但認應履行之負擔既非刑罰亦非處罰，理由書之說明尚待澄清。
> **核心主張**：依憲法第8條第1項，裁處刑罰之主體係法官構成之獨任或合議法院而非檢察機關（釋字第384號、第392號參照），若將緩起訴處分中命應履行之負擔解釋為刑事處罰，無異違反法官保留，多數意見認其非刑罰之理由於此可加補充。又處罰係針對有責行為所為譴責性之高權反應，應履行之負擔須經被告同意，被告雖不免有面對刑事程序之心理壓力，仍非在毫無自由意志下決定是否接受，故與處罰概念所具之高權性質不同，並非處罰。負擔既非刑罰亦非處罰，則於緩起訴處分確定後再依違反行政法上義務規定裁處行政罰，自與一行為二罰無涉；本解釋謂系爭規定一不涉及一行為二罰之問題，尚非肯認刑罰與行政罰間有一行為不二罰原則之適用。
> **與多數意見的差異**：多數意見稱應履行之負擔「具有類似處罰之不利益效果」，然何謂該效果、何以具有該效果，均屬不明；本席認負擔係附隨於緩起訴處分之協商條件，其對被告是否為純粹之不利益，應由緩起訴處分所生整體效力觀察，不應僅依負擔本身對基本權之不利益效果認定。又多數意見以行政罰法第26條第3項及第4項之扣抵規定作為系爭規定一符合比例原則之補強理由，本席認有無該二項規定均不影響其合憲性；負擔既為換取緩起訴處分之條件，本無於罰鍰中扣抵之必要，該二項規定縱屬不當，但終究對人民有利，亦無違憲問題。

1 
 
釋字第 751 號解釋協同意見書 
黃璽君大法官 提出 
 
本解釋就行政罰法第 26 條第 2 項規定「前項行為如
經……緩起訴處分確定……者，得依違反行政法上義務規定
裁處之。」其中關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第 253
條之 2 第1 項第 4 款及第5 款所定事項(簡稱應履行之負擔)
之緩起訴處分部分(即系爭規定一)所為解釋，本席贊成其合
憲解釋，惟理由尚有澄清或補充之必要，爰提協同意見書如
後： 
 
一、命應履行之負擔並非刑罰，亦非處罰，再處行政罰，不
渉及一行為二罰問題。本解釋未肯認刑罰與行政罰間有
一行為不二罰原則之適用。 
本解釋多數意見認為「應履行之負擔，並非刑法所定之
刑罰種類，而係檢察官本於終結偵查之權限，為發揮個別預
防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的，審酌個案情節與
公共利益之維護，經被告同意後，命其履行之事項，性質上
究非審判機關依刑事審判程序所科處之刑罰。」
1
依憲法第 8
條第 1 項規定，裁處刑罰之主體係法官構成之獨任或合議法
院
2
，並非檢察機關，若將緩起訴處分中命應履行之負擔解釋
為刑事處罰，無異違反憲法第8 條第 1 項所定法官保留之規
定，多數意見認為應履行之負擔並非刑罰之理由可加補充。 
                                                      
1 見解釋理由書第 11 段。 
2
 參照本院釋字第 392 號、第 384 號解釋。 
2 
 
次按處罰，係指針對有責行為所為譴責性之高權反應
3
。
檢察官於緩起訴處分中命被告應履行之負擔，須經被告同
意，雖然被告不免有面對刑事程序之心理壓力，仍非在毫無
自由意志下決定是否接受緩起訴處分之條件，應履行之負擔
因而與處罰概念所具有之高權性質不同，並非處罰。本解釋
認「應履行之負擔，課予被告配合為一定之財產給付或勞務
給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人民而言，均屬對
其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效果。」
4
亦認應履
行之負擔，僅具有類似處罰之不利益效果，亦即非處罰。 
應履行之負擔既非刑罰，亦非處罰，則系爭規定一允許
應履行之負擔之緩起訴處分確定後，再依違反行政法上義務
規定裁處行政罰，自與一行為二罰問題無涉
5
。本解釋謂系爭
規定一不渉及一行為二罰之問題，尚非肯認刑罰與行政罰間
有一行為不二罰原則之適用。 
 
二、 履行之負擔係緩起訴處分之協商條件，其效果是否不
利於被告，應與緩起訴處分之效果整體評量 
多數意見認為「應履行之負擔，課予被告配合為一定之
財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人
民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效
果。」何謂「類似處罰之不利益效果」？何以具有「類似處
罰之不利益效果」，均不明。 
                                                      
3
 臺灣苗栗地方法院法官陳文貴，行政罰與刑罰法理之研究，司法院研究年報，29 輯，民國101
年 12 月，頁 12。 
4
 見解釋理由書第 11 段。 
5
 本院釋字第 638 號解釋亦認「至於補足股份成數，係屬行政法上之義務，不具裁罰性，與罰鍰
為行政制裁之性質不同，相關法令如規定違反行政法上義務之人受處罰後，仍不能免除其義務之
履行，尚不生違反一事不二罰原則問題。」 
3 
 
應履行之負擔係附隨於緩起訴處分，對被告是否純粹之
不利益，應由緩起訴處分所生整體效力觀察，不應僅根據應
履行之負擔對基本權所生之不利益效果認定，亦顯非得作為
認定應履行之負擔具有類似處罰之性質之理由。本解釋聲請
釋憲之原因案件 ，因酒駕而為之緩起訴處分，泰半事證明
確 ， 檢察官本應依刑事訴訟法第 251 條第 1 項 ， 以刑法第185
條之 3 提起公訴，而日後被告也有很高機率受刑事法院為有
罪判決，多數意見是否因此認為檢察官作成緩起訴處分時，
有非難被告違反刑事法律行為之意，其命被告應履行之負擔
雖非刑罰，仍有類似處罰之效果？ 
惟如多數意見所言「緩起訴處分之本質，係法律授權檢
察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存
在，反係終止刑罰權實現之程序性處理方式。」
6
刑事訴訟法
第 253 條之 1 規定「被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑
3 年以上有期徒刑以外之罪 ， 檢察官參酌刑法第57 條所列事
項及公共利益之維護，認以緩起訴為適當者，得定 1 年以上
3 年以下之緩起訴期間為緩起訴處分」，並未以事證明確或 
應提起公訴或被告承認有罪為要件，而緩起訴處分亦無先行
或暫時認定被告有罪之效果。檢察官在事證尚待追查，是否
提起公訴仍未明之情形下，亦會與被告進行緩起訴處分之協
議，雙方互相讓步，檢察官代表國家對人民可能之違法行為
不再予以刑事追訴，被告履行檢察官於緩起訴處分中所命應
履行之事項，不再爭執是否有違法事實存在，藉此終結該偵
查程序。是檢察官作成緩起訴處分時，依刑事訴訟法第 253
條之 2 第 1 項第 4 款或第 5 款規定，得經被告同意，命其應
                                                      
6 見解釋理由書第 9 段。 
4 
 
履行之負擔，皆為達成緩起訴處分協議之條件。被告應履行
之負擔，實乃獲取緩起訴處分之代價，是否有利亦應與緩起
訴處分之效力整體評量，不能僅分割其對使基本權受限制之
效果，而當然謂其不利益。 
況且在諸如酒駕等事證已徵明確可提起公訴之案件，被
告倘若因無資力等因素，不願接受檢察官所提應履行負擔之
內容，而拒絕緩起訴處分，以致受刑事訴究，依行政罰法第
26 條第 1 項規定「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上
義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類
行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者 ， 亦得裁處之 。」
7
除諸如吊扣或吊銷駕照（ 參照道路交通管理處罰條例第 35
條第 1 項）、參加交通講習（參照道路交通安全講習辦法第
5 條第 1 項第 4 款）等其他種類之行政罰外，既已受刑事處
罰，則不再課以罰鍰，如此亦難藉此評量緩起訴處分究竟是
有利抑或不利。 
 
三、命應履行之負擔係緩起訴處分之協商條件，與行政法之
罰鍰而生之不利益，無法進行比例原則之操作 
多數意見 認緩起訴處分命應履行之負擔 具有類似處罰
之不利益效果，進而主張「從而國家對於人民一行為先後課
以應履行之負擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利
益之整體效果，亦不應過度，以符比例原則之要求。」 
然應履行之負擔，僅係獲取緩起訴處分之條件。就其獲
得緩起訴處分，可立即停止被訴追；緩起訴處分期滿未被撤
銷者，不再被追訴定罪，可免有罪前科紀錄，難謂附應履行
                                                      
7
 行政罰法第 26 條第 1 項所標示之刑事處罰優先原則是否妥適，亦非無疑。 
5 
 
負擔之緩起訴處分對被告當然不利益，已如前述，自無須與
行政法之罰鍰 合併評量其不利益之整體 效果是否過度之問
題。 
以往有關處罰規定是否符合比例原則，多係審查某一法
令所定處罰是否過度
8
。本解釋將之擴大至不同法條，且擴及
至非處罰性質之應履行之負擔之不利益，亦須併入評量。準
此，本解釋公布後，是否所有非處罰性質而對人民不利益之
規定，均應合併評量。本席認為不宜擴大。理由為： 
（一）非處罰性質而對人民不利益者，與具處罰性質之
刑罰、行政罰等，性質不同，法規規範目的亦不相同，不應
合併比較。 
（二）不具裁罰性之不利益情形不一，散見於各法規，
立法者制定法規時，難以預測將來之違規行為會涉及多少其
他法條而預先予以合併評量，執行者若合併評量，認其不利
益之整體效果，有過度情形，應以何規定為違憲 ?合併評量
實施上有其窒礙之處。
9
 
 
四、系爭規定一之合憲性與同條第 3 項及第 4 項無涉 
本解釋理由書第 12 段謂：「系爭規定一……並未違反
比例原則，……。尤以立法者為減輕對人民財產所造成之整
體不利益效果 ， 以避免過度負擔 ， 於100 年修正行政罰法時 ，
同時增訂第 26 條第 3 項及第 4 項，規定應履行之負擔得扣
抵罰鍰，系爭規定一更與憲法第 15 條保障人民財產權之意
                                                      
8 本院釋字第 643 號、第 685 號、第 716 號解釋參照。 
9 刑罰、行政罰較有共通性，故刑法第 55 條、行政罰法第 24 條、第 26 條第 1 項，就一行為觸
犯數罪名者或一行為違反數行政法上義務規定而應處罰鍰者或一行為同時觸施刑事法律及違反
行政法上義務規定者，分設有處理原則，可減少處罰過度情形。 
6 
 
旨無違。」
10
行政罰法第 26 條第 3 項及第 4 項規定，並非本
解釋審查標的，只作為系爭規定一符合比例原則之補強理
由。 
如前所述，應履行之負擔其目的及性質與刑罰不同，系
爭規定一許作成緩起訴處分並命被告履行負擔後，仍得依違
反行政法上義務規定另裁處罰鍰，認不違反比例原則。則有
無行政罰法第 26 條第 3 項與第 4 項規定，均不影響系爭規
定一之合憲性。 
行政罰法第 26 條第 3 項、第 4 項規定「(第 3 項)第 1
項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定
之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法
人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金
額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於
依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。(第 4 項)前項勞務扣抵罰
鍰之金額，按最初裁處時之每小時基本工資乘以義務勞務時
數核算。」雖然緩起訴處分命被告應履行之負擔，既係緩起
訴處分之條件，當無於行政法之罰鍰中扣抵之必要，行政罰
法第 26 條 3 項與第 4 項縱屬不當
11
，但終究係對人民有利之
規定，亦無違憲之問題，附此說明。 
                                                      
10 見解釋理由書第 12 段。 
11 應履行之負擔，係獲取緩起訴處分之條件，其已履行之負擔，再用以扣抵罰鍰，則同一給付，
可得二次利益。且違反行政法上義務，又涉及刑罰者，多屬情節較嚴重者，其履行負擔，獲得緩
起訴處分，免除刑罰，再以履行之負擔扣抵罰鍰，則相當於僅處罰鍰，與原情節較輕不涉及刑罰
者比較，違規情節輕重不同者，均僅處以罰鍰，是否公平，亦有待商榷。

### 3. 蔡大法官明誠提出之協同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426900)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：贊同合憲結論，但主張一事不二罰原則宜一併作為論理基礎，信賴基礎亦應澄清。
> **核心主張**：本席贊同系爭規定合憲及第45條第3項未牴觸法律不溯及既往與信賴保護原則之結論，惟緩起訴處分雖非刑罰，是否屬「一事不二罰」所稱之處罰？一事不二罰是否為憲法原則？仍有闡明意義，宜一併作為本件解釋之論理基礎。就用語，我國有稱一行為不二罰（釋字第604號）、一事不再理者，「理」包括起訴、審理或處罰，如欲強調處罰意涵可稱一事不二罰（釋字第638號、第662號）；「一事」較「一行為」更具概括性。比較法上，美國憲法增修條文第5條、德國基本法第103條第3項、日本憲法第39條均於憲法中就刑罰明定禁止重複處罰，我國憲法則未明文規定，故其是否為我國憲法原則，不無疑義。
> **與多數意見的差異**：多數意見未將一事不二罰原則納為論理基礎，本席認宜一併處理。就信賴保護，釋字第525號、第589號係行政法規修正或廢止所引發之信賴保護問題，與本件不同：本件係各法院間就緩起訴處分並命應履行負擔是否具刑罰性質之法律見解歧異，屬法院於個案裁判時對特定法規之定性。釋字第362號固曾將先前法院判決作為信賴基礎，惟與法院間就法規定性之見解歧異有別，故後者原則上不宜認其具備信賴基礎要件，不生信賴保護問題，本件解釋宜就此適度回應或補充以釋其疑。

1 
 
釋字第 751 號解釋協同意見書 
蔡明誠大法官 提出 
本件解釋認行政罰法第 26 條第 2 項規定命應履行負擔
之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，不構成違憲。又同法第
45 條第 3 項得扣抵負擔之規定適用於 100 年行政罰法修正
前尚未裁處之事件，未牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護
原則。以上見解，可資贊同。惟緩起訴處分雖非刑罰，是否
可認為係「一事不二罰」所稱之「處罰」？一事不二罰是否
為憲法原則？本件解釋對於憲法第 15 條所保障之人民財產
權，與法治國信賴保護原則之適用是否妥適，仍有進一步闡
明之意義。爰提出協同意見書如下： 
一、一事不二罰原則宜一併作為本件解釋之論理基礎 
一事不二罰原則(Grundsatz “ne bis in idem”)，在我國有稱
「一行為不二罰」1， 在程序法上有稱一事不再理 。2同ㄧ件事
不能再被處罰兩次(或多重起訴或審判)， 在文獻上亦有稱「一
                                                      
1 此用語，參照本院釋字第 604 號解釋。 
2 ne bis in idem，等同於” bis de eadem re ne sit actio”( there cannot be 
an action on the same thing two times)，即所謂一事不再理。新程序
不予許可 ， 新實體判決予以排除(ein neues Verfahren is unzulässig, ein 
neues Sachurteil ist ausgeschlossen) 。於德國基本法第 103 條第 3 條
明定後，聯邦憲法法院由該規定將”ne bis in idem ”原則提升為憲法
規 則 之 位 階 ， 該 規 定 與 程 序 法 的 「 前 憲 法 整 體 圖 像 (das 
“vorverfassungsrechtliche Gesamtbild”)(BVerfGE 9, 96)」具有關聯性。
( 參照 Roxin/Schünemann, Strafverfahrensrecht, 28.Aufl., 
München:Beck, 2014, §52 Rn.6f..) 
2 
 
事不再理」 ，質言之，所謂「理」 ，包括起訴、審理或處罰，
因此「一事不再理」算是比較中性，如欲強調處罰之意涵，
或可稱之為「一事不二罰」 。3 
以上不同稱呼，是否具有完全相同意義，仍有推敲之餘
地。惟我國憲法就一事不二罰原則，未如美國憲法增修條文
第 5 條4(二重危險禁止; double jeopardy)、德國基本法第 103
條第 3 項5(Verbot der mehrmaliger Strafverfolgung;多重刑事追
訴禁止;有稱雙重刑罰禁止; Verbot der Doppelbestrafung)及日
本憲法第 39 條6(一事不再理)予以明定。以上外國立法例，係
於憲法中就刑罰，明定禁止重複處罰。由於我國憲法未明文
規定一事不二罰 (或稱一行為不二罰)，是否得認為其係我國
憲法原則，不無疑義。從比較法觀察，一事不二罰原則，係
                                                      
3 此用語 ，參照本院釋字第638 號及第 662 號解釋。 茲因認 「一事」 ，
比 「一行為」 ，更具概括性，故本意見書主要以一事不二罰稱之，特
先說明。 
4 美國憲法增修條文第 5 條規定：「……任何人犯同一罪，不受兩次生
命或身體之處罰危險。……」(…..; nor shall any person be subject for 
the same offence to be twice put in jeopardy of life or limb;…..) 
5 德國基本法第 103 條第 3 項規定 ： 「任何人不得因同一事實(derselben 
Tat)基於一般刑法，處以多次刑罰。」 德國基本法之制憲者，因為納
粹政權時代人民法院之濫權教訓，認為除罪刑法定原則外，將源自
德國刑事訴訟法上的 「一事不再理原則」 ， 提升到憲法位階 ， 有其必
要。參照彭鳳至，一事不二罰原則與「一行為不二罰原則」之辯證
～為司法院釋字第 604 號解釋請命(上)， 司法周刊，1728 期(2014 年
12 月 26 日)，頁 2。 
6 日本憲法第 39 條有關溯及處罰之禁止及一事不再理規定： 「任何人
於實行時合法之行為 ， 或已認為無罪之行為 ， 不得追究其刑事責任 。
就同一犯罪，不得重複追究其刑事上責任。」 
3 
 
指就同一行為事實(Tat)，禁止多重(多次)處罰(刑罰)，德國基
本法第 103 條第 3 項規定之意旨，可追溯自羅馬法，首次由
法國 1791 年憲法將之納入基本自由範疇 。 在德國 ， 此項禁止
原則在基本法明定之前 ， 顯已持續適用 ， 在1877 年業已基於
刑事訴訟法視為當然之原則。第二次大戰後，德國基本法第
103 條第 3 項成為國家刑罰請求權之重要界限，成為憲法上
原則。7 
在德國實務上，聯邦憲法法院判決透過基本法第 103 條
第 3 項，將業已用盡訴訟之重複受理禁止，提升為憲法規則
之 位 階 ， 並 作 為 法 治 國 之 獨 立 基 本 保 障(eigenständige 
Basisgarantie)， 並有認為其不僅是程序性之規範 ， 亦具有實體
之保護權性質。8有將之納入程序基本權(Prozessgrundrecht)，
賦予個人之一定法安定性及依本質形成「刑罰追訴一次性權
利」(Recht auf Einmaligkeit der Strafverfolgung)。因此，國家刑
罰請求權，於關係人之自由及尊嚴利益內受到限制。9該原則
性之規定，並不禁止就同一行為事實以刑罰追訴後，另外再
適用紀律性懲戒罰程序(例如公務員懲戒罰 )、民事損害賠償
程序及其他非基於一般刑法之程序 (例如行政執行中強制 手
                                                      
7 參照 Friedhelm Hufen, Staatsrecht II Grundrechte, 3.Aufl., München:  
Beck, 2011, §21, 65.21, 65. 
8 參照 BVerfGE 12, 62(66) -Verbot der Wiederholung einer verbrauchten 
Strafklage( 業 已 用 盡 刑 罰 之 重 複 禁 止 ); Schmidt -Aßmann in : 
Mauz/Dürig, Komm. z. GG, Art.103 Rn. 257, 265. 
9  參照 Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2.Aufl., München:Beck, 2013, 
Art.103 Rn.44. 
4 
 
段)。10至刑事救濟(Strafbefehle)， 原則上發生刑事訴訟用盡之
效果。11 
另在歐盟基本權憲章(GR-Charta)第 50 條，同樣有二罰禁
止規定 。12反而， 歐盟人權公約起初並未明確規定 ， 有時依該
公約第 6 條第 1 項規定公平審判原則，可能阻止多重處罰。
1988 年生效 之歐盟人權公約第 7 號附加議定書 (Siebentes 
Zusatzprotokoll zur EMRK)第 4 條第 1 項13， 始將一事不二罰原
則納入規定。14 
                                                      
10  有認為在刑罰之外併科非以刑罰為目的的制裁，……其適用原因及
目的與刑罰皆不相同，故即使有違反法治國家其他憲法基本原則，
譬如違反比例原則的可能性，但均不在德國基本法第 103 條第 3 項
規定的適用範圍內，故皆不發生牴觸該項規定的問題。參照彭鳳至 ，
同前揭註 5 文，頁 3。 
11 參照 Reinhold Zippelius/Thomas Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 
32. Aufl., München: Beck, 2008, §47 Rn.34. 
12 歐盟基本權憲章第 50 條規定，“Niemand darf wegen einer Straftat, 
derentwegen er bereits in der Union nach dem Gesetz rechtskräftig 
verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren 
erneut verfolgt oder bestraft werden.“  (任何人不許在歐盟業已依法
律判刑確定或無罪後，因一刑事行為，重新受刑事追訴或處罰。) 
13 歐盟人權公約第七號附加議定書第 4 條第 1 項規定，“Niemand darf 
wegen einer Straftat, wegen der er bereits nach dem Gesetz und dem 
Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder 
freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates 
erneut verfolgt oder bestraft werden.” .“(任何人不許業已依法律及國
家刑事訴訟法判刑確定或無罪後 ， 因一刑事行為 ， 於同一國家之刑
事訴訟，重新受刑事追訴或處罰。) 
14  參照 Epping, Grundrechte, 5.Aufl., Heidelberg , Dordrecht, London, 
New York: Springer, 2012, Rn.988. 
5 
 
美國文獻上，有使用拉丁文”ne bis in idem”推論此原則，
美國憲法則將 「禁止雙重危險」(double jeopardy)規定於憲法
增修條文第 5 條 ， 後來於最高法院Benton v. Maryland案以正
當程序適用到各州(增修條文第 14 條)。15是從保障人權觀點 ，
一事不再理原則其實在美國法及德國法上差異不大，在國際
間(例如歐盟)亦成為基本權保護之基本原則之一。 
從本院解釋觀之，基於法治國保障人民基本權之理念及
原則，本院釋字第 168 號解釋已明確認定「一事不再理」是
刑事訴訟之基本原則，之後因各案聲請解釋之客體不同，另
有本院釋字第 503 號及第 604 號等解釋。本院釋字第 168 號
解釋之解釋文較為精簡，僅於解釋理由書中提到「按一事不
再理，為我刑事訴訟法之基本原則。」嚴格言之，其畢竟是
針對刑事訴訟法原則。至本院釋字第 503 號解釋闡釋「除處
罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以
達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國
家之基本原則。」16、釋字第 604 號解釋明白指出 「法治國家
                                                      
15 參照 Benton v. Maryland , 395 US 784, 794(1969); Sue Davis, Corwin 
and Peltason´s Understanding the Constitution, Wadsworth Cengage 
Learning, p.328(2008 17th. Ed); Richard T. Carlton, III, The Constitution 
versus Co ngress: Why deference to legislative intent is never an 
exception to double jeopardy protection, 57 How.L.J. 601, 611(2014). 
16 有認為行政罰法起草時 ， 司法院大法官已作成釋字第 503 號解釋 ，
明確釋示違反租稅義務之行為 ， 不得重複處罰 。 故接受這項一行為
不二罰之原則作為立法之基本立場，在條文技術上則仿德國之立
法例。行政罰法第 24 條規定，一行為違反數個行政法上義務規定
而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不
得低於各該規定之罰鍰最低額。(第一項)前項違反行政法上義務行
6 
 
一行為不二罰之原則」 ，上開二號解釋均釋示不得重複處罰
乃法治國基本原則，惟所涉及者係屬同一處罰種類，即使是
行為罰及漏稅罰，性質上同屬於行政罰。而本件則係可能涉
及二個不同處罰種類(亦即刑罰與行政罰)。 
究竟我國是否宜將「一事不二罰」(ne bis in idem)視為憲
法原則？目前仍有不少值得探討之處17，前述外國憲法明定
一事不二罰原則作為憲法原則之外國立法例，是否應予參酌
採行，值得討論，實有必要再進一步闡釋本院釋字第 503 號
及第 604 號18解釋。加上本件解釋可能係對於兼含兩種不同
                                                      
為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該
規定併為裁處 。 但其處罰種類相同 ， 如從一重處罰已足以達成行政
目的者，不得重複裁處。(第二項)一行為違反社會秩序維護法及其
他行政法上義務規定而應受處罰 ， 如已裁處拘留者 ， 不再受罰鍰之
處罰。(第三項)參照吳庚，行政法之理論與實用，台北:三民，2013
年 8 月增訂 12 版 3 刷，頁 479-480。 
17 值得參考之見解 ， 例如彭鳳至 ， 一事不二罰原則與 「一行為不二罰」
之辯證---為司法院釋字第 604 號解釋請命(下)，司法周刊，1730 期
(2015 年 1 月); 林錫堯，關於建構「憲法上一行為不二罰原則」問
題，法學叢刊，241 期(2016 年 1 月)，頁 21 以下。又有認為一行
為不二罰原則得獨立成為憲法原則，或認其宜以比例原則作為一
行為不二罰原則之憲法依據，此等見解，均有所本，值得參酌。 
18 有認為我國憲法固然沒有 「一行為不二罰原則」 的明文，惟從法治
國家所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則均不難   
導出一行為不能重複處罰之要求。是「一行為不二罰原則」具有   
憲法位階，應無疑義。……是我國的 「一行為不二罰原則」 可說是
一種較廣義的概念，下含針對刑事制裁，適用於刑事訴訟程序的
「一事不二罰原則」 （ 「一事不再理原則」 ） ，以及針對秩序罰，適用
於行政制裁程序的狹義「一行為不二罰原則」 。至於廣義的「一行
為不二罰原則」是否禁止就同一違法行為同時或先後為刑罰與秩
7 
 
性質之處罰(刑罰與行政罰)之爭議，因我國刑法及行政罰法
有些規定，係參酌外國立法例(特別是參考德國法 )制定或修
正，故借用比較法，解釋一事不二罰原則是否作為我國憲法
原則，自有其意義。因此，本件解釋宜與「一事不二罰」原
則一併作為本件解釋之論理基礎，實較能窺其解釋原則之全
貌。 
二、緩起訴處分命應履行負擔之定性 
    本件解釋認為緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為
終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在，反係
終止刑罰權實現之程序性處理方式，實係附條件之便宜不起
訴處分，而其所附之應履行負擔，性質上究非審判機關依刑
事審判程序對被告所科處之刑罰 。19惟應履行之負擔 ， 課予被
告配合為一定之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由
將受拘束，對人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似
處罰之不利益效果。緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處
分 ， 故經緩起訴處分確定者 ， 解釋上自得適用95 年 2 月 5 日
施行之行政罰法第 26 條第 2 項規定，依違反行政法上義務
                                                      
序罰之處罰，仍有待深究，惟因與本件無涉，本院就此問題尚無須
表示意見。參照許宗力，司法院釋字第 604 號解釋協同意見書，
二、連續舉發、連續處罰與一行為不二罰原則，第一段。 
19 本件解釋使用附條件與負擔用語，宜認為其與行政程序法第 93 條
第 2 項有關行政處分之附款規定之第 2 款條件及第 3 款負擔，兩
者不同。否則可能因以「附條件」解釋負擔之概念，而有矛盾之疑
慮。 
8 
 
規定裁處之。 
本件解釋 爭點所在之 緩起訴處分 並命應履行事項之負
擔，是否屬於一事不二罰所謂之處罰，頗值得推敲。於本件
解釋，僅簡要指明不涉及一行為二罰之問題，逕認其不過度
而符合比例原則。上開論述實係以憲法第 15 條保障人民財
產權之基本權限制之限制(Grundrechtsschranken-Schranken)，
亦 即 憲 法 第 23 條 比 例 原 則 ， 或 可 稱 為 過 度 禁 止
(Übermaßverbot)之適用20，作為論理基礎。惟本件實不宜迴
避一事不二罰原則適用之前提問題，特別是本案牽涉刑罰與
行政罰間，跨類處罰是否一併適用之問題。因為若避開一事
不二罰所謂「罰」之概念定性及其適用範圍之解釋，則似難
解決本件之核心爭議而達成完整之釋憲功能。 
向來刑法與行政法， 從本質上有自然犯 (mala in se)(反倫
理行為; 刑事不法)及法定犯 (mala prohibita) (無倫理非難性
之行為; 行政不法)之區分。21二次大戰後，不斷有環境法或
經濟犯罪等之新型處罰規範，以處理新型態之不法行為，故
由學理及實務上發展觀之，兩者之區別，有從質之區別慢慢
轉變為量之區別趨勢，另有質量混合之區分等見解，均值得
探討。22目前傾向非基於事物本質區分， 而由立法者以其權限
                                                      
20 參照 Peter Badura, Staatsrecht, 6. Aufl., München:Beck, 2015, C 28. 
21 參照吳庚，前揭書，頁 458 以下。 
22 學說上 ， 有認為對於行政罰與刑罰如何區別之問題，不論採質的區
別說 、 量的區別說或是無異於折衷說的質量混合說，皆無法得到令
人完全滿意之答案。質的區別說之主要缺失在於社會倫理價值之
變遷性，量的區別說則在於違法行為難以量化及立法裁量缺乏明
9 
 
裁量。23由此可見，隨社會變遷及新型態不法行 為之持續發
生，前述見解之探討，有利實務上運用，並避免發生規範失
調之現象。就本件聲請解釋案而言，因涉及刑罰與行政罰(特
別是如德國違反秩序法所科以金錢負擔之秩序罰)， 有關前述
此種行政罰，如比較違反秩序法與刑法之不法行為相互重疊，
解 釋 上 宜 參 酌 前 述 德 國 立 法 例 ， 寧 可 認 為 其 係 屬 量
(quantitative)之區別，而非僅發生質(qualitative)之區別。24 
再者，從比較法觀察，在德國，該國基本法第 103 條第
3 項規定，同一事件依一般刑法規定，不得重複處罰相同種
類之刑罰。若另涉及其他行政罰，例如涉及違反秩序法之金
錢處罰，解釋為處罰時，則適用一事不二罰原則，就不能再
處罰。至於想像競合犯與實質之數罪併合情形，由於競合會
產生同一法律規定內行為之競合 ， 此刑法上犯罪行為(如德國
刑法第 52 條之想像競合犯與第 53 條之併合罪之行為)， 依德
國基本法學理見解，認其與德國基本法第 103 條第 3 項所稱
行為 事實 (Tat) ，係指 具 有 歷 史 性 之 過 程 (geschichtliche 
Vorgänge)，此與德國刑法第 52 條之想像競合犯與第 53 條之
                                                      
確之標準，而折衷說雖可解決某些問題，但無可避免仍須同時承受
兩說之缺失。因此，既無法獲得絕對完美之答案，則只能退而求其
次 ， 尋求相對較為可行之途徑 。參照洪家殷，行政罰法論 ， 台北:五
南，2008 年 6 月二版二刷，頁 112。 
23 參照吳庚，前揭書，頁 460-461 及註 14。 
24  參照 Sodan in: Helge Sodan(Hrg.), Grundgesetz, 3.Aufl., München: 
Beck, 2015, Art.103 Rn.29. 
10 
 
併合罪之行為相比較，兩者有所不同。25 
處理一事不二罰之所謂同一行為事實，係依德國刑事訴
訟法(Strafprozeßordnung; StPO) 第 264 條第 1 項有關判決標
的之規定，26判決之事實發現 ，以起訴書內所指之行為事實 ，
並經審理結果所顯示之事實者為限。27換言之 ， 其僅是具有歷
史性之事實發生後，包含符合構成要件之整個事實之發展過
程 ， 但並不等於前述德國刑法第52 條(有如我國刑法第 55 條)
之想像競合犯，亦不同於德國刑法第 53 條併合罪(類似於我
國刑法數罪併罰)。 
另行政罰與刑罰在金錢處罰部分，如其行為 事實相同，
雖兩者之名稱及法源依據不同，但兩者之處罰性質是否相同？
亦即是否 係屬同一行為事實而分別 處罰之情形 ？是否重複
處罰而違反一事不二罰原則？設若可以兩者併行處罰，而依
刑法及行政罰法分別發生科處過度之金錢處罰時，則結果可
能遭遇量上衡量之問題。從人民財產負擔觀點而言，不論罰
金或罰鍰並無差異。是如從金錢負擔而予評價時，則可能傾
                                                      
25 參照 Schmidt-Aßmann in: Mauz/Dürig, Komm. z. GG, Art.103 Rn. 281ff.; 
Degenhart, in: Sachs(Hrg.), Grundgesetz, 7.Aufl., 2014, Art.103 Rn.77f.. 
26  德 國 刑 事 訴 訟 法 第 264 條第 1 項規定 ， “Gegenstand der 
Urteilsfindung ist die in der Anklage bezeichnete Tat, wie sie sich nach 
dem Ergebnis der Verhandlung darstellt.“ 
27 德國刑事訴訟法第 264 條規定訴訟法之行為概念，係將行為事實
(Tat)作為統一 性、歷史 性之生活過程 (einheitlicher geschichtlicher 
Lebensvorgang) 。參照 Kuckein in: Rolf Hannich(Hr g.), Karlsruher 
Kommentar zur Strafprozessordnung, München: Beck, 2013, §264 Rn.3. 
11 
 
向採取量之區別28，並基於實質正義 ， 在個案爭議中 ，衡量其
有無過度，運用比例原則(過度禁止)予以衡量。 
追溯到民國 93 年29， 行政院提出行政罰法草案函請立法
院審查，其中行政罰法第 26 條第 1 項，係參考德國違反秩
序法第 21 條規定30，採取刑法優先原則31，因行政罰以補充
                                                      
28 有認為於行政罰與刑罰間究竟為質的差別或量的差別，學說上之爭
議由來已久，雖無論採取何者，皆有難以克服之缺點存在，惟現今
之趨勢，可說已放棄純粹質的區別，而傾向於是量的差異，並由立
法者決定，對該種行為科以刑罰或行政罰。現今量的區別說既已居
於主流的地位，當然會直接衝擊到兩者併罰之基礎 。參照洪家殷，
前揭書，頁 134。 
29 行政罰法於 94 年 2 月 5 日制定公布全文 46 條；並自公布後一年
施行。該法第 26 條第 1 項之立法理由為，一行為同時觸犯刑事法
律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行
為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警
惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。且刑事法律處罰，由法院
依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。但罰鍰以
外之沒入或其他種類行政罰 ， 因兼具維護公共秩序之作用 ， 為達行
政目的，行政機關仍得併予裁處，故為第一項但書規定。 
30 德國違反秩序法(Gesetz über Ordnungswidrigkeiten; OWiG) 第 21 條
有關犯罪行為與違反秩序行為之競合規定 ，一行為同時為犯罪行
為與違反秩序行為者，僅適用刑法。其他法律規定之從屬效果，得
宣告之。但於第一項情形，該行為未處刑罰者，其得以違反秩序行
為 處 罰 之 。 ((1) Ist eine Handlung gleichzeitig Straftat und 
Ordnungswidrigkeit, so wird nur das Strafgesetz angewendet. Auf die 
in dem anderen Gesetz angedrohten Nebenfolgen k ann erkannt 
werden.(2) Im Falle des Absatzes 1 kann die Handlung jedoch als 
Ordnungswidrigkeit geahndet werden, wenn eine Strafe nicht 
verhängt wird.)  
31 2013 年 7 月 1 日公布(2014 年 1 月 1 日施行)之奧地利行政罰法第
22 條第 1 項規定係規範行政罰法與刑法之關係，原則上以行政罰
12 
 
性為原則 ， 其立法理由認 「依刑事法律處罰 ， 即足資警惕時 ，
實無一事二罰再處行政罰之必要」 。32此明示刑罰與行政罰同
時處罰，則可能有違反「一事不二罰」原則。惟有其他種類
行政罰(例如沒入)，則可能例外得以併罰。33再者，從行政罰
法第 26 條觀察，其將緩起訴處分，視同為不起訴處分，且實
務上有將緩起訴之處分，解為一種特殊處遇措施，非刑罰
(Strafe)34， 但若非刑罰 ， 究何所指 ， 是否可解為一種應負法律
責任上之取代刑罰之替代性「處罰」 ，頗值得推敲。 
如比較刑法上用語，學理上，對於刑法第 1 條所稱行為
之處罰，有認為在雙軌制的刑法解釋上，當然包括刑罰與保
安處分。可是 2005 年刑法第 1 條增訂「拘束人身自由之保
                                                      
法具有補充性，即採刑法優先原則，此與以往之規定不同。參照林
錫堯，前揭文，頁 18-19。 
32 有認為所謂一事不再理係指同種類之處罰而言，若刑罰與行政罰 、
行政罰與懲戒罰均可謂其種類不同 ，發生競合情形時並非不能併
科，我國判解對此問題，亦採類似見解。……行政罰法放棄前述傳
統理論。參照吳庚，前揭書，頁 500。 
33  有認為對於人民同一之不法行為可否同時施以行政罰與刑罰之問
題，就文獻上之看法而言，不得併罰乃為我國學者向來之態度。然
有認為倘刑罰與行政罰之法律目的及處罰手段皆有不同 ，且無輕
重關聯時，本於憲法之比例原則，依現有法制，應容許併罰。另對
於刑罰所未規定之處罰種類，如勒令歇業、停止營業等，則往往又
例外的承認可以併罰。參照洪家殷，前揭書，頁 138。 
34 法務部 96 年 2 月 16 日法律決字第 0960005671 號函，認緩起訴者
乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種，檢察官為緩起訴處
分時依刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項規定對被告所為之指示及
課予之負擔，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰。 
13 
 
安處分 ， 亦同」 ，解釋上可能將非拘束人身自由之保安處分 ，
認為可不受罪刑法定原則之限制，因此學說上有認此增訂係
屬多餘 。35以上說法雖非針對緩起訴而言 ，然可見在刑法所稱
行為之處罰 ， 並不以刑罰為限 。 另參考德國刑法第56 條 b 有
關負擔(Auflagen)規定，係專對緩起訴而為規定，但從其有關
負擔性質而言，其係使該不法行為者提供補償之類似刑罰之
措施(strafähnliche Maßnahmen)。又該負擔未干預基本法第 2
條第 2 項個人自由，反而使之產生維護自由之結果。36另有
關緩起訴制度，德國規定於刑事訴訟法第 153 條 a，對於被
告負擔及指示(Weisung)而所附之義務，性質上非屬刑罰。因
終結程序而受負擔，其給付有如由前述刑法第 56 條 b 第 3
項規定，使該不法行為者提供補償之非屬刑法之特別制裁性
質(Charakter besonderer nichtstrafrechtlicher Sanktionen)。37 
   職是，若能釐清「一事不二罰」原則所指之「罰」 ，雖係
指同一種類之刑罰不得重複，但本件解釋所涉及行政罰中之
罰鍰，是否屬於前述所稱之「罰」 ，如能適度予以釐清，則可
就本院釋字第 168 號、第 503 號及第 604 號等解釋，進一步
發揮解釋之補充功能，另或可嘗試化解現在我國學理上對於
質之區別與量之區別見解之歧異，並期待我國未來學說及實
                                                      
35 參照林山田，刑法通論(上冊)，台北市:作者發行，2008 年 1 月增
訂十版，頁 70。 
36  參照 Lackner/Kühl, Strafgesetzbuch, 28.Aufl., München:Beck, 2014, 
§56b Rn.1，該書引用 BVerfG NJW 11, 3508. 
37  參照 Meyer-Goßner/Schmitt, Strafprozessordnung, 58.Aufl., 
München:Beck, 2015, §153a Rn.12. 
14 
 
務上對此等問題解決、論理深化及我國一事不二罰成為憲法
原則建構，有所啟發及助益。 
三、法院間見解歧異是否構成信賴保護原則之信賴基礎要件 
本件解釋部分聲請案件，係屬法院聲請釋憲，並主張若
干地方法院關於緩起訴處分附帶履行負擔後不得再處罰鍰 ，
已形成該院轄區內一致之見解，足為該院轄區內人民信賴基
礎，本件解釋認部分地區之法院，適用特定法規所表示之見
解，縱有持續一致之情形，惟基於法官獨立審判原則，該見
解對其他法院之法官並無拘束力，尚難以之為信賴基礎，主
張信賴保護。 此以不符信賴保護原則之信賴基礎要件38， 固可
贊同。惟部分聲請人主張本件聲請涉及本院釋字第 525 號及
第 589 號等解釋有關信賴保護原則之適用問題，本件解釋並
未明確予以回應，略嫌不足。 
本院釋字第 525 號解釋:「信賴保護原則攸關憲法上人民
權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要
者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止
或變更亦有其適用。」 釋字第589 號解釋:「行政法規公布施
行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，
應兼顧規範對象信賴利益之保護。」上開二號解釋，係屬行
                                                      
38 信賴保護(Vertrauensschutz)原則之要件，通常包含信賴基礎、信賴
表現及值得保護之信賴等三要件。(行政程序法第 119 條、第 120
條及第 126 條將之作為行政法之一般原則; 本院釋字第 525 號、第
589 號及第 605 號等解釋參照)本件解釋則以信賴基礎要件作為解
釋基礎。 
15 
 
政法規之修正或廢止所引發之信賴保護問題，與本件釋憲聲
請之情形仍有不同，因本件係就系爭規定一及二修正前，法
院間對於緩起訴處分並命應履行之負擔是否具刑罰 性質之
見解歧異。其係屬法院裁判對於特定法規之定性，亦即僅屬
各法院於個案裁判時，就緩起訴處分並命應履行負擔之法律
見解有所歧異之問題，故兩者尚有不同。此外，本院解釋雖
曾表示因信賴法院判決而與前婚姻之一方相婚者，該判決嗣
後又經變更 ， 致後婚姻成為重婚 ， 究與一般重婚之情形有異 ，
而將該法院判決作為信賴基礎，認依信賴保護原則，該後婚
姻之效力，仍應予以維持。 （本院釋字第362 號解釋參照） 前
開解釋，固將先前法院裁判作為信賴基礎，惟其與前述法院
間就特定法規定性之見解歧異，二者並有不同，故後者不宜
認為其具備信賴基礎要件。是各法院間對於緩起訴處分並命
應履行負擔之定性，如發生法律見解歧異之情形，原則上不
宜認其構成信賴保護原則之信賴基礎，此並不生信賴保護之
問題。因此，上述問題，宜參照前開本院解釋予以適度回應
或補充，以釋其疑。

### 4. 黃大法官虹霞提出之部分不同部分協同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426901)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：贊同行政罰法第26條第1項未達憲法高度，但認統一解釋部分應不受理。
> **核心主張**：本件爭議之關鍵在於現行行政罰法第26條第1項規定是否已達憲法高度，而非僅立於法律位階，從而構成法治國原則中一罪或一行為不兩罰原則之內涵；就此本席贊成多數意見不予肯定。本席並就緩起訴實務提出看法：刑事訴訟法第253條之1及第253條之2均未明文規定緩起訴處分以犯罪嫌疑人認罪為前提，依第253條之2文義亦不必然須附應履行之負擔，但實務輒以認罪並附負擔為條件。該制度既建立在檢察官與犯罪嫌疑人雙方協商、相互讓步之基礎上，其性質與民事訴訟程序中之調解相似，故本於民事訴訟法第422條之相同意旨，緩起訴處分書內所示之認罪陳述，自不得於任何審判、行政及相關爭訟程序中被引為犯罪嫌疑人有應受非難違法行為之證據或認定基礎；目前部分程序中如有相異處理，似有再思考餘地。至理由書第13段要求檢察官於徵求同意前即應向犯罪嫌疑人說明行政機關可能另依法裁處行政罰，具進一步保障人權之效果，本席贊同。
> **與多數意見的差異**：多數意見受理附表編號12及13聲請人之統一解釋聲請，本席認應不受理。臺灣高等法院刑事庭係於原交通專庭裁撤後、交通行政裁罰事件移由行政法院體系處理前之過渡期間暫行處理該類事件，其為系爭裁定時係立於相當於行政法院之地位行使行政裁罰權，實質上為行政法院體系之一環，與最高行政法院並非同時各有適用行政罰法第26條第2項之職權，不符不同審判系統見解歧異之要件。且該庭早已不再處理交通行政裁罰事件，其見解已成過去式，現行歧見可由行政法院體系依行政訴訟法第235條之1自行統一，本件統一解釋亦無受理價值。

1 
 
釋字第 751 號解釋部分不同部分協同意見書  
黃虹霞大法官提出 
 
    千期萬盼中，本件解釋終於作成，有鬆一口氣的感覺，
但仍然對花費較長時間才作出解釋，懷著歉意。要獲得作成
解釋所需三分之二以上大法官的共識，絕非易事，新接辦大
法官不畏繁難、勇於任事，雖係盡本分行為，此一精神仍足
敬佩！本件爭議之關鍵 ， 簡言之 ， 就是現行行政罰法第26 條
第 1 項規定是否已達憲法高度，而非僅立於法律位階而已，
從而已然為屬憲政體系法治國原則中之一罪或一行為不兩
罰原則之內涵？就此，本席贊成多數意見，不予肯定之。又
本席對本件解釋之大部分均表贊同，但對其中統一解釋聲請
部分認非不同審判系統間之見解歧異，而且沒有受理價值，
故應不受理，此與多數意見見解不同；另對部分解釋理由，
亦有不同論述意見，爰為本部分不同部分協同意見書，並說
明本席所持理由如下，期大方指正： 
壹、部分不同意見部分 
    本席認為本件解釋附表之二、即編號 12 及 13 聲請人聲
請統一解釋部分，應不受理，蓋： 
一、就需符合係審判機關間見解歧異之統一解釋之要件部分 
1、 本院向來係認為僅指不同審判系統間 ， 就同一法令所已表
示之見解歧異而言，並常舉最高法院及最高行政法院作為係
不同審判系統之事例。 
2、 惟是否不同審判系統應不全以形式觀察 ， 而應探究實質 。
2 
 
本院向來所舉不同審判系統之例示，係就一般情形而言，應
非絕無例外。查統一解釋之目的在解決：依法同時併存，並
依其職權於同時處理案件適用同一法令時，均有權各自表示
其見解，且又互不相隸屬、無共同有權作成最終意見決定之
上級機關之數機關間，就同一法令所已表示之見解歧異情形
而設。本件聲請人所指臺灣高等法院刑事庭二裁定（即本件
解釋理由書所稱系爭裁定一、二）與所指最高行政法院確定
終局裁判，由形式觀之：固似符合不同審判系統要件，但實
則此二機關並非於處理案件同時，均同時有適用聲請人所指
95 年 2 月 5 日施行之行政罰法第 26 條第 2 項規定之職權。
因為罰鍰屬行政罰，本與職司刑事審判相關職務之臺灣高等
法院刑事庭無涉；而臺灣高等法院刑事庭所以以系爭裁定一、
二處理屬行政罰相關事務，係因於原交通專庭裁撤後，行政
法院體系建立、交通行政裁罰事件移由行政法院體系處理前，
此一過渡期間，由臺灣高等法院刑事庭暫行處理交通行政裁
罰事件，故臺灣高等法院刑事庭與行政法院體系並未同時均
有適用上開行政罰法第 26 條第 2 項之職權。尤有進者，臺
灣高等法院刑事庭為系爭裁定一、二當時，係立於相當於行
政法院之地位，所行使者為行政裁罰權，實質上為行政法院
體系之一環，於斯時，臺灣高等法院刑事庭更不應被認為與
行政法院係屬不同審判體系（此正如同目前因行政法院體系
尚無第一審法院之設，而由地方普通法院行政訴訟庭依行政
訴訟法第 229 條以下規定，辦理適用簡易訴訟程序之第一審
行政裁罰等行政爭訟事件 ， 但其上訴審依同法第235 條規定 ，
則為各該區管轄高等行政法院之情形，此時應認為各該辦理
行政裁罰等事件之地方普通法院行政訴訟庭，與高等行政法
院以上同屬行政法院體系） 。因此，本件統一解釋聲請，與需
3 
 
係不同審判系統之見解歧異要件不合，應不受理。 
二、就有無統一解釋之價值部分 
1、 臺灣高等法院刑事庭早已不再處理交通行政裁罰事件 ， 其
原有見解已成過去式；交通行政裁罰事件早已統由行政法院
體系處理，即與此相關之如何適用行政罰法第 26 條第 2 項
問題，已屬行政法院體系之權責，且各級行政法院間縱有不
同見解，亦可經由行政法院體系自行統一見解即處理歧見
（行政訴訟法第 235 條之 1 規定參照） ，故本件有無因有舊
有臺灣高等法院刑事庭於便宜暫行使行政裁罰職權時所表
示之見解，而另為統一解釋之必要，誠屬有疑。 
2、 又或謂由聲請人依釋憲結果聲請再審救濟之目的言 ， 有受
理統一解釋之價值。惟本件解釋並未肯認對聲請人有利之臺
灣高等法院刑事庭於系爭裁定一、二所已表示之見解，即聲
請人無從以本件解釋為據救濟，則自更無受理本件統一解釋
聲請之價值。 
貳、部分協同意見部分 
一、關於是否違反法律不溯及既往原則部分 
1、此部分係指解釋文第 2 段及解釋理由書第 14 段至第 16
段，其解釋客體為行政罰法第 45 條第 3 項規定即系爭規定
二，尤指其中「於修正施行前違反行政法上義務之行為同時
觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未
經裁罰者，亦適用之」部分。 
2、 本席贊同解釋文第 2 段文字所稱系爭規定二 「未牴觸法治
國之法律不溯及既往……。」即贊同合憲結論。但對其理由
則有不同意見。一則系爭規定二只是本諸行政罰法第 5 條所
4 
 
已明定之裁罰程序從新從輕原則之再規定，即無系爭規定二
之規定，依行政罰法第 5 條規定，其法律效果（修正施行前
尚未經裁罰者，亦適用修正後之新規定）亦同。故系爭規定
二沒有被認定為係溯及既往特別規定之必要，即本件根本不
生牴觸法律不溯及既往原則問題，自然可以得到未牴觸法治
國之法律不溯及既往原則之合憲結論 。 二則所稱 「溯及既往」 ，
學理上有「真正不溯及既往」與「不真正不溯及既往」兩種
之別，二者在憲法上之定位應有不同。本件所涉及者是真正
不溯及既往，固為多數看法，但非無異見；另解釋理由書第
15 段後半段稱 「又如法律有溯及適用之特別規定，且溯及適
用之結果有利於人民者，即……非法律不溯及既往原則所禁
止。」是不是以有利、不利人民作為禁止之判斷標準？多數
看法也認為縱對人民不利，也不當然為法律不溯及既往原則
所禁止。惟解釋理由書內容應盡可能明確，儘量避免有不同
解讀可能，而本席認為第15、16 段文字，有引致不同解讀可
能，宜予避免，從而本件應無以系爭規定二為法律之溯及既
往特別規定，再由此出發為論述之必要。 
二、關於未肯定行政罰法第 26 條第 1 項規定內容為憲法原
則部分 
1、行政罰法第 26 條第 1 項規定： 「一行為同時觸犯刑事法
律及違反行政法上義務規定者 ， 依刑事法律處罰之 。…… 。」
此一規定雖在聲請釋憲範圍 ， 但依解釋理由書第26 段 ， 此部
分釋憲聲請不受理，即多數意見並未肯認聲請人所為：行政
罰法第 26 條第 1 項刑罰優先於行政罰尤指罰鍰且不兩罰之
規定，非僅屬法律位階，而已屬達憲法位階之憲法原則，同
條第 2 項規定因與之牴觸，故為違憲之主張。本席認為，行
政罰法第 26 條第 1 項規定所示內容，與刑法上之一事不再
5 
 
理或一罪不兩罰原則已具憲法高度者，不可相互比擬。本席
贊同不受理及行政罰法第 26 條第 2 項（即系爭規定一）未
因之而違憲之結論。 
2、本席認為行政罰法第 26 條第 1 項規定之立意或許良善，
但以之為法律，已似屬超前之立法，因為刑罰的教化功能能
否完全取代行政罰尤指罰鍰，即處刑罰即足資警惕，無再處
罰鍰之必要嗎？應有疑義。蓋姑不論刑罰與行政罰之處罰對
象不同，兩者之處罰目的不同，為刑罰之單處自由刑、處自
由刑併科罰金刑、單科罰金刑，到底要如何與罰鍰比較？刑
罰當然可以取代罰鍰之功能嗎？由 A、智慧財產法院 103 年
度刑智上易字第 13 號，就大統長基食品廠股份有限公司違
反食品安全衛生管理法涉嫌詐欺案，所為對大統長基公司科
罰金共新台幣 （下同）3,800 萬元及對該公司負責人處自由刑
之刑事判決，及衛生福利部訴願委員會根據刑事判決暨依行
政罰法第 26 條第 1 項規定，撤銷彰化縣政府對大統長基公
司裁處 18.5 億元之處分；B、高雄高等行政法院 104 年度訴
字第 336 號判決，就正義股份有限公司違反食品衛生管理法
事件，以該公司行為業經檢察官提起公訴，暨依行政罰法第
26 條第 1 項規定，撤銷高雄市衛生局對正義公司之 5,000 萬
元罰鍰處分等二個著名案例（另日月光半導體製造股份有限
公司涉嫌違反水污染防治法案，如非經無罪判決，而係經處
刑罰，則也有依行政罰法第 26 條第 1 項規定，不得再處罰
鍰 1 億餘元之問題）觀之：訴願及行政法院體系在現行行政
罰法第 26 條第 1 項規定下，撤銷原罰鍰處分，固屬依法之
當為，惟該免罰鍰之訴願決定或裁判不但有違一般國民對公
平正義之法感情，不易為一般國民所理解及接受，一般國民
質疑行政罰法第 26 條第 1 項立法理由之「科刑罰即足資警
6 
 
惕，沒有再處罰鍰必要 」之邏輯妥當性，其質疑應非無據；
而且從整個法體系之平衡及周全言：高額罰鍰與自由刑尤其
得易科罰金之短期自由刑相較，高額罰鍰之警惕性可能更高；
在沒收新制施行前，不論單科自由刑或併科罰金刑或單科罰
金刑縱再加上沒收，均因不能有效斷絕犯罪利得而難以達成
刑罰預防犯罪功能；即在沒收新制施行後，至少因為沒收之
極限為全部利得金額，但就各種污染行為、食品、藥品等等
毒害、攙偽行為，其對環境、生命、身體健康之直接、間接
危害所造成之直接、間接損害暨相關回復費用支出，其金額
可能超過沒收金額甚多，此部分超出金額原有可能以罰鍰之
方式向行為人追償，但在行政罰法第 26 條第 1 項規定下，
卻被禁止致需由全民承擔，此種結果，合於整個法體系之平
衡與周全哉？！ 
3、又另比對如消費者保護法第 51 條關於消費者除本有之就
實際損害額得為請求之權外，另可因係企業之過失、重大過
失或故意，而分別向為行為之企業（相當於刑事被告）請求
一倍至五倍之懲罰性賠償金之規定觀之：消費者得為超過實
際損害額數倍之賠償請求，何以總結而言，需共同承受負擔
終局直接、間接損害之全民（由國家代表）不得再對有罪被
告科處法定罰鍰？此又 如何而為 符合法律體系之平衡哉？ ！ 
4、現行行政罰法第 26 條第 1 項規定可能使行政法上連續處
罰之規定，無法達成原有立法目的，而不具意義。蓋以聯合
行為之連續處罰為例：公平交易法第 40 條就違反同法第 15
條聯合行為禁止規定之連續處罰鍰規定，將因該行為被依同
法第 34 條規定所為有罪未緩刑裁判，而解免全部被連續多
次所處之全部罰鍰，致失連續處罰之立法原意。 
7 
 
5、綜上，行政罰法第 26 條第 1 項規定，在現階段作為法律
位階， 其妥適性尚且有疑 ， 遑論以之為憲法高度之憲法原則 。
而既非憲法原則，自不生因該規定致生聲請人所指違憲之問
題。本席贊成本件解釋未予肯認刑法與行政法間有所謂一行
為不兩罰憲法原則之多數意見 ， 本席並認為行政罰法第26 條
第 1 項規定稍嫌超前，立法機關似可本諸立法權再予檢討其
妥適性。 
三、關於刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項第 4 款、第 5 款緩
起訴處分之附條件應履行負擔之性質等相關部分 
1、 本件解釋延續本院釋字第737 號解釋意旨 ， 認為偵查程序
不宜以被告稱呼，而僅係犯罪嫌疑人（請見解釋理由書第 1
段） 。 
2、 本件解釋就緩起訴處分充其量係以 「附條件之便宜不起訴
處分」 稱之 （請見解釋理由書第9 段、第19 段及第 22 段） ；
而就應履行之負擔部分，則肯認其非刑罰（請見解釋理由書
第 11 段、第 19 段及第 22 段，故而本件爭議與行政罰法第
26 條第 1 項規定無涉） ，更因非屬處罰，故多數意見認為可
以以「具有類似處罰之不利益效果」形容之（請見解釋理由
書第 11 段、第19 段及第 22 段，少數意見則進一步認為 「類
似處罰」 四字亦可略去） 。 本件解釋也未對為緩起訴處分客體
之行為是否應受非難及是否為違法行為，為任何可否評價。 
3、 本席認為系爭緩起訴處分相關之應履行之負擔 ， 當然不是
刑罰，也不能是處罰，理由很簡單：檢察官無權科處為對等
他造當事人之充其量為犯罪嫌疑人者刑罰或處罰。如肯定其
為刑罰或處罰，則刑事訴訟法第 253 條之 2 規定即生違憲爭
議。本席亦認為為緩起訴處分客體之行為，既未經法院確定
8 
 
終局裁判並認定為違法，則不能遽指為係應受非難之違法行
為；即使犯罪嫌疑人曾經認罪，亦同。蓋犯罪嫌疑人所為認
罪，可能係出於為求終結偵查程序之讓步，而且未經法院確
定終局裁判，何罪之有？！ 
4、不論刑事訴訟法第 253 條之 1 或第 253 條之 2 均未明文
規定，緩起訴處分以犯罪嫌疑人認罪為前提；依刑事訴訟法
第 253 條之 2 規定之文義，依該條規定所為緩起訴處分，亦
不必然需附應履行之負擔。但實務上，輒以犯罪嫌疑人認罪
並附有負擔為條件。另就含系爭第 4 款、第 5 款在內之部分
負擔而言，依第 253 條之 2 第 2 項規定則應經犯罪嫌疑人同
意 。 查此一制度既建立在雙方當事人 （檢察官及犯罪嫌疑人）
協商之基礎上，並雙方相互讓步同意（以犯罪嫌疑人同意認
罪及為應履行之負擔行為為條件，檢察官同意終結偵查追訴
程序，不對犯罪嫌疑人提起公訴；犯罪嫌疑人則為終結被追
訴程序，避免被提起公訴之危險，而同意認罪及為應履行負
擔之行為）， 則核其性質與民事訴訟程序中之調解相似 ， 從而
本民事訴訟法第 422 條規定之相同意旨（程序中當事人所為
之陳述或讓步， 不得採為裁判之基礎） ， 緩起訴處分書內所示
犯罪嫌疑人之認罪陳述等，自不得於任何程序包括相關審判
程序、行政及相關爭訟程序等中，被引為犯罪嫌疑人有應受
非難之違法行為之證據或認定基礎。目前部分行政及相關爭
訟程序中 ， 如有與此相異之處理 ， 此部分似有再思考之餘地 。 
四、就解釋理由書第 13 段部分 
    解釋理由書第 13 段要求檢察官於擬作成（即尚未作成
前）應履行負擔之緩起訴處分，而徵求犯罪嫌疑人之同意時
（即不是在犯罪嫌疑人同意之後，目的在使其得以先行知悉
9 
 
後思考是否同意） ， 應向犯罪嫌疑人說明在應履行負擔之外 ，
行政機關可能另依法裁處行政罰，即不是只要依緩起訴處分
命為應履行之負擔行為後，即可免行政罰。此一諭示具進一
步保障人權之效果，爰予贊同。

### 5. 陳大法官碧玉提出之部分不同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426902)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：贊同系爭規定一合憲，但認扣抵規定使行為人受雙重利益，逾越立法裁量而違反體系正義。
> **核心主張**：行政罰法第26條第1項採刑罰優先，第2項於未受刑事處罰時得依違反行政法上義務規定裁處，第3項、第4項規定緩起訴或緩刑所為之支付或義務勞務應於罰鍰內扣抵及其核算，第5項則於緩起訴處分經撤銷並經判決有罪確定時退還已繳罰鍰，惟已履行之負擔不予返還。在此體系下，行為人為應履行之負擔所支付之金額，既換取免於刑罰、不具刑事紀錄之法效益，又因扣抵而使其免於支付行政罰鍰之責任，可謂受到雙重利益。縱該扣抵規定對行為人有利，仍已逸脫命履行負擔之緩起訴處分之立法原意，不符公平正義。為預防違法行為而課以適當之刑事處罰與行政處罰，具有維護社會秩序之重大利益；將非屬處罰之負擔自依法課處之罰鍰中扣除，減免行為人應依法受非難之責任，與刑罰、行政罰維護社會秩序之目的相悖，已逾越立法裁量範圍，違反體系正義。
> **與多數意見的差異**：多數意見以聲請人未提出客觀上形成確信法律違憲之具體理由，不受理附表編號3至7關於行政罰法第26條第3項、第4項之聲請，本席認該二項規定應納入審查範圍。本席並礙難贊同多數意見所稱增訂扣抵規定係為減輕人民財產之整體不利益、使系爭規定一「更」與憲法第15條保障財產權意旨無違，以及第45條第3項因屬有利於行為人之新規定而不違反法律不溯及既往與信賴保護原則之見解。

1 
釋字第 751 號解釋部分不同意見書 
 
陳大法官碧玉提出 
本席對於多數意見認行政罰法第 26 條第 2 項關於命應
履行負擔之緩起訴處分確定後 ， 得再處罰鍰規定 （即本解釋
系爭規定一） ，不違反比例原則，亦不涉及一行為不二罰之
問 題 ； 財 政 部 中 華 民 國96 年 3 月 6 日 台 財 稅 字 第
09600090440 號函（即本解釋系爭函一）與上開意旨相同，
並未增加法律所無之限制或負擔 ， 與法律保留原則無違 ；以
及法律一旦發生變動 ， 如有溯及適用之特別規定 ， 且溯及適
用之結果有利於人民者 ， 即無違信賴保護原則 ， 非法律不溯
及既往所禁止部分之見解部分 ， 敬表贊同。惟對於解釋理由
書附表編號 3 至 7 之聲請人以行政罰法第 26 條第 3 項、第
4 項規定有違憲疑義聲請解釋部分，以未提出客觀上形成確
信法律為違憲之具體理由為由 ， 不予受理 ，以及認行政罰法
第 26 條第 3 項 、 第4 項有關因緩起訴處分所應履行之負擔 ，
應於行政罰鍰內扣抵之規定，係為減少人民財產上之不利
益 ， 有利於行為人 ， 使同法26 條第2 項關此部分之規定 「更」
與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨無違，暨同法第 45
條第 3 項規定（本解釋系爭規定二） ，因此不牴觸法治國法
律不溯及既往與信賴保護原則之多數意見部分 ， 礙難贊同。
爰提出部分不同意見書。 
一、 行政罰法第 26 條第 3 項、第4 項規定應納入審查範圍 
理由如下： 
                                        2 
1、 行政罰法第24 條規定 ， 人民之一行為同時違反數行
政法上義務規定 ， 致受數個行政罰之裁處時 ， 除處罰之性質
與種類不同 ， 而得採用不同之處罰方法或手段 ， 以達行政目
的所必要者外，不得重複處罰（本院釋字第503 號及第 604
號解釋參照） ，為複數行政罰同時存在時之處罰規定。同法
第 26 條則為一行為同時觸犯刑事法律與行政法時應如何處
罰之規定。其中第 1 項規定除刑罰與行政罰之處罰種類不
同，得併罰者外，原則上應以刑罰優先。亦即，刑事處罰確
定時，不得再處以行政罰，縱刑罰與行政罰皆為同種類(例
如刑罰之罰金與行政罰之罰鍰)，且行政罰鍰之金額較高於
刑罰之罰金時，亦採刑罰優先，而非從一重處罰。
1
第 2 項
規定該違法行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無
罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑
之裁判確定者 ， 既未受刑事法律處罰 ， 得依違反行政法上義
務規定裁處之 。 第3 項規定因緩起訴處分 ， 緩刑宣告而支付
一定之金額或提供義務勞務者 ， 其所支付之金額或提供之勞
務 ， 應於行政裁罰之罰鍰內扣抵之 。 第4 項規定勞務扣抵罰
鍰之金額之計算 。 第5 項規定緩起訴處分經撤銷 ， 並經判決
有罪確定 ， 且未受免刑或緩刑宣告者 ， 因已依刑事法律處罰
確定，則依第1 項前段規定意旨，不得再處以行政罰，因而
已繳納之行政罰鍰應無息退還 。 惟因緩起訴處分已履行之負
擔不予返還 、 已轉換金錢之義務勞務並不折算其金額予以賠
償(刑事訴訟法第 253 條之 3 第2 項規定參照)。 
      其中第 1 項刑罰優先 、 第2 項未處以刑罰時處以行政
罰 、 第5 項因緩起訴處分被撤銷受刑罰確定時 ， 原繳納之行
                                                 
1此規定與道路交通管理處罰條例第 35 條第 8 項 ： 汽車駕駛人 ， 經刑事裁判確定
處以之罰金額低於該條例第 92 條第 4 項所訂最低罰鍰基準規定者，應依該條例
裁決繳納不足最低罰鍰之部分規定，並不相同。 
                                        3 
政罰鍰應予退還規定，有法理上之一貫性。而第3 項及第 4
項關於因緩起訴處分而負擔之金額及義務勞務  (折算金
額)， 應於行政罰鍰內扣抵之規定(為 100 年修正行政罰法時
為配合第 2 項新增之「緩起訴處分確定」所增訂)，則係於
「附負擔之緩起訴處分」與「行政罰」得併存（同條第 2
項規定參照） 之前提下 ， 為實際應繳納之行政罰鍰金額之計
算，與同條第 2 項規定關係密切，自應一併審查
2
。 
2、本解釋系爭規定二： 「本法（行政罰法）中華民國
100 年 11 月 8 日修正之第 26 條第 3 項至第 5 項規定，於修
正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律 ， 經緩
起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用
之……。」乃以行政罰法第 26 條第 3 項、第 4 項規定為核
心內容 ， 本解釋將系爭規定二納入審查範圍 ， 卻迴避對於同
法第 26 條第 3 項、第 4 項之實質審查，難具說服力。 
3、解釋理由書附表編號 3 至 7 之聲請人為承審法官，
以確信將適用之行政罰法第 26 條第 3 項、第 4 項規定有違
憲疑義，提出聲請，其聲請並不以有利於當事人為必要。若
以該規定有利於當事人為由，認無受理之必要，亦非的論。 
4、本解釋理由書於論證系爭規定一是否違 憲部分，闡
釋 「立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果 ， 以
避免過度負擔，於 100 年修正行政罰法時，同時增訂第 26
條第 3 項及第 4 項 ， 規定應履行之負擔得扣抵罰鍰 ， 系爭規
定一更與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨無違 。 」 ； 於論
                                                 
2 行政罰法第26 條第 3 項與同條第2 項具重要關聯性，由行政罰法第 26 條第 3
項之立法理由 ： 因緩起訴處分行為人受有財產之負擔或為勞務之付出 ， 為符比例
原則 ， 明定其所支付之金額或提供之勞務應自依同法條第2 項規定裁處之罰鍰扣
除之，亦可得知。 （立法院公報第100 卷第 70 期院會紀錄第 193 頁參照） 
                                        4 
證系爭規定二是否違憲部分，闡釋「行政罰法第 26 條第 3
項及第 4 項 ， 有關應履行之負擔得扣抵罰鍰之規定 ， 減少人
民財產上之不利益 ， 核屬有利於行為人之新規定 ， 自無違法
律不溯及既往原則及信賴保護原則。」足見行政罰法第 26
條第 3 項 、 第4 項規定與本案解釋客體之系爭規定一 、 系爭
規定二均有不可分割之必要關連性。 多數意見既決議不予受
理此二項規定 ， 自不應於理由書中多次援引為認定系爭規定
一、二合憲之理由，否則似 「隱含」 就該二項規定為合憲判
斷之實質審查之意，並不適宜。 
    綜上，本席認為應納入行政罰法第 26 條第 3 項、第 4
項規定為審查範圍 ， 以整體觀察及評價立法者行使立法裁量
時所為整體考量是否有其正當性、是否合乎體系正義。 
 
二、 行政罰法第 26 條第 3 項、第4 項有關因緩起訴處分所
應履行之負擔，應由行政罰鍰內扣抵之規定，違反體
系正義，應屬違憲 
理由如下： 
1、檢察官為緩起訴處分命被告（含犯罪嫌疑人）應對
公庫支付一定金額 ， 或向指定之機關 、 團體提供一定時數之
義務勞動負擔 （下併稱 「應履行之負擔」 。 刑事訴訟法第253
條之 2 第 1 項第 4 款、第 5 款規定） ，固造成刑事被告財產
權與人身自由等基本權之限制 ， 對被告而言 ， 表面上是一種
不利益 （多數意見稱之為 「類似處罰之不利益效果」 ） ，實則
係被告就事件之法效果為整體評估後 ， 認履行之負擔對其實
質有利(至少不是不利益)而同意 ， 在評價上是否確屬 「不利
益」 ，即有疑義。 
                                        5 
    按刑事訴訟法第 253 條之 1 規定緩起訴處分 ， 係授權檢
察官為終結偵查所為之處分 ， 其性質與同法第253 條便宜不
起訴處分相類 。 此對被告緩以追訴之處分 ， 於緩起訴期間屆
滿未經撤銷時 ， 即不得再就該犯罪行為對被告進行刑事訴追
或刑事處罰 。 其效力與證據不足予以不起訴處分相同 ， 行為
人並不因其違反刑事法之該犯罪行為受有刑罰 ， 而成為有刑
事犯罪紀錄之人。 
    被告之所以同意 檢察官為命應履行負擔之緩起訴處
分，係衡量其將因所為違反刑事法之行為受刑事訴追 ， 於訴
訟程序進行中精神 、 時間 、 財務及若經判處罪刑後刑責等負
擔 ， 與檢察官為緩起訴處分所命支付之金額或勞務負擔後，
認為應履行之負擔相較於刑事責任之訴追 、 處罰 ， 對其更加
有利 ， 故同意以履行緩起訴處分之負擔 ， 換取其不因該違法
行為受刑事責任之訴追、處罰。在此意義下，緩起訴處分之
負擔對於行為人而言，係屬免受刑事訴追、處罰之對價，而
非「實質上之不利益」 。 
2、處罰與非處罰之本質不同，不應將非屬處罰之金額併入
處罰之金額，以衡量「處罰」是否過重 
    對應予非難之違法行為 ， 視違法情節之輕重予以處罰，
應注意責罰相當原則，以免過度處罰，為法治國基本原則。
處罰是否過度 ， 應就各該行為之可歸責性與所受處罰質與量
之輕重，以及性質相同處罰之總數額，審究是否過度。 「非
屬處罰之負擔」 與 「處罰」 在本質上即有不同，自不得加總
其總額以為是否過重之衡量。 
多數意見於審究系爭規定一時 ， 即未將非屬處罰之應履
行之負擔與屬於處罰之行政罰併計後 ， 再審究其總額是否合
                                        6 
於比例原則，而是謂： 「系爭規定一允許作成緩起訴處分並
命被告履行負擔後 ， 仍得依違反行政法上義務規定另裁處罰
鍰，係立法者考量應履行之負擔，其目的及性質與刑罰不
同 ， 如逕予排除行政罰鍰之裁處 ， 對應科處罰鍰之違法行為
言 ， 其應受責難之評價即有不足 ， 為重建法治秩序及促進公
共利益，允許另得裁處罰鍰，其目的洵屬正當。其所採另得
裁處罰鍰之手段，連同應履行之負擔，就整體效果而言，對
人民造成之不利益 ， 尚非顯失均衡之過度評價 ， 與目的間具
合理關聯性 ， 並未違反比例原則 ， 亦不涉及一行為二罰之問
題。」 （見解釋理由書第12 段前段） 既然應履行之負擔與行
政罰併存並不違反比例原則，縱無行政罰法第 26 條第 3 項
扣減規定，亦無為相異判斷之理。 
被告對於檢察官為命應履行之負擔之緩起訴處分，固有
同意與否之選擇權 ， 然選擇不同意或不履行檢察官為緩起訴
處分所命應履行之負擔之結果 ， 必須接受刑事訴追 、 處罰 （我
國起訴定罪率達 9 成以上
3
） ，同意並為負擔之履行者（刑事
訴訟法第 253 條之 3 第 1 項第 3 款規定） ，則除免受刑事訴
追、處罰外，還能再依行政罰法第 26 條第 3 項、第 4 項規
定 ， 將同一筆履行負擔之金額自行政罰鍰中扣除 ， 減免行政
罰之責任，此經由立法程序給予行為人不當利益，形成 「有
錢判生」之法感，違反體系正義。 
茲舉一例以為說明 ： 行為人依據檢察官緩起訴處分履行
支付新台幣（下同）100 萬元之負擔。而後行為人因該同一
違法行為經行政機關基於行政罰法第 26 條第 2 項規定，裁
                                                 
3 參 見 法 務 部 法 務 統 計 資 訊 網 統 計 數 據 及 表 格 （ 見
http://www.rjsd.moj.gov.tw/rjsdweb/common/WebList3_Report.aspx?list_i
d=806 最後瀏覽日 106/7/20） 
                                        7 
處罰鍰 100 萬元 。 依同法條第3 項應履行之負擔應自行政罰
鍰金額中全額扣除規定 ， 行為人於扣除因緩起訴處分已負擔
之金額後 ， 無須再支付任何行政罰鍰 。 嗣緩起訴處分期限屆
滿未被撤銷 ， 行為人因此不再因同一違法行為受刑事訴追、
處罰，產生既無刑責、無犯罪紀錄，又無實質上行政法上責
任之法律效果。亦即，行為人為應履行之負擔所支付之100
萬元，既換取免於刑罰、不具有刑事紀錄之法效益，又使其
免於支付行政罰鍰之責任，可謂受到雙重利益。是，縱然行
政罰法第 26 條第 3 項、第 4 規定，對行為人有利，亦已逸
脫命履行負擔之緩起訴處分之立法原意，不符公平正義。 
或謂行政罰法第 26 條第 3 項、第 4 項規定，係立法者
為減輕人民負擔，所為有利於人民之規定，屬於立法裁量之
範圍，然而，為預防人民為違法行為，就違法行為人課以適
當之刑事處罰、行政處罰，具有維護社會秩序之重大利益。
倘各該處罰規定符合比例原則 ， 即與憲法第23 條規定無違。
行政罰法第 26 條第 3 項、第 4 項規定將非屬處罰之負擔，
自同法條第 2 項依法課處之行政罰緩金額中扣除，減免行為
人因違法行為應依法受非難之刑罰、行政罰責任，與刑罰、
行政罰維護社會秩序之目的相悖，已逾越立法裁量之範圍，
違反體系正義。 
基於上述理由，本席礙難贊同多數意見謂： 「立法者為
減輕對人民財產所造成之整體不利益效果，以避免過度負
擔，於 100 年修正行政罰法時，同時增訂第 26 條第 3 項及
第 4 項 ， 規定應履行之負擔得扣抵罰鍰 ， 系爭規定一更與憲
法第 15 條保障人民財產權之意旨無違。」(解釋理由書第
12 段後半)，以及「行政罰法第 26 條第 3 項及第 4 項，有
關應履行之負擔得扣抵罰鍰之規定 ， 減少人民財產上之不利
                                        8 
益 ， 核屬有利於行為人之新規定 ， 自無違法律不溯及既往原
則及信賴保護原則。」(解釋理由書第 16 段後半)之見解。

### 6. 羅大法官昌發提出之不同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426903)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：命為公益支付具處罰性質，其後再科罰鍰逾越憲法第23條必要程度而違憲。
> **核心主張**：本件最核心問題為：檢察官依刑事訴訟法第253條之2第4款命犯罪嫌疑人為公益支付後，是否仍得依系爭規定就違反行政法上義務裁處罰鍰。本席認為公益支付具有特殊類型之處罰性質：其雖非刑罰種類，但法律創設以違反義務為前提之各種非刑罰類型處罰所在多有，不能因非刑罰種類即謂其非處罰；其雖非法院以判決科處，然行政機關亦非法院而仍得裁處罰鍰，在我國法制下並非僅有法院始具科罰之權力。公益支付之額度既為檢察官衡量案情所為之決定，法律上實無假設其額度尚不足以充分評價違法行為之餘地；既已充分評價，就同一違法行為另科罰鍰即屬過度，對人民單一違法行為之整體處罰已達殘酷程度。第253條之2第5款命提供義務勞務之情形與此具有共通性，答案同為有違憲疑義。
> **與多數意見的差異**：多數意見認命為公益支付並非刑罰、僅具類似處罰之不利益效果，故其後再裁處罰鍰不涉一行為二罰亦不違比例原則；本席對其結論及推論過程均持不同意見。多數意見另以行政罰法第26條第3項、第4項之扣抵規定作為系爭規定「更」不違憲之理由，本席認該二項不能降低違憲疑義：檢察官決定公益支付金額時既已知悉扣抵規定，即可能將未來可扣抵之額度預先加碼於公益支付之中，使扣抵之原意無法發生實際作用。

1 
 
釋字第 751 號解釋不同意見書 
                                   羅昌發大法官提出 
 
行政罰法第 26 條第 2 項規定 ： 「前項行為（即該條第 1 項
所規定 「同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定」 之 「一
行為」）如經……緩起訴處分確定……者 ， 得依違反行政法上
義務規定裁處之。」（下稱系爭規定）刑事訴訟法第 253 條之
2 第 4 款則規定： 「檢察官為緩起訴處分者，得命被告於一定
期間內遵守或履行下列各款事項：…… 4、向公庫支付一定金
額，並得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團
體或地方自治團體 。」（該款原規定於一定期間內支付一定金
額予國庫、公益團體或地方自治團體） 
本件最核心之問題為：在檢察官依刑事訴訟法第 253 條
之 2 第 4 款命犯罪嫌疑人支付一定金額 （下稱命為公益支付）
後，是否仍得依系爭規定，就違反行政法上義務規定，裁處
罰鍰。1  多數意見認為，於檢察官命為公益支付後，再依系
爭規定裁處罰鍰，並無違背比例原則，且不涉及一行為二罰
之問題（見本號解釋文第 1 段及理由書第 12 段） 。本席對多
數意見之結論及推論過程，均有不同意見。本席認為，一行
為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，於經檢察官
命公益支付而為行為付出代價之後，如再依行政法裁處，顯
                                                      
1 本件另一核心問題為：於檢察官依刑事訴訟法第 253 條之 2 第 5 款命「向該
管檢察署指定之政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之
機構或團體提供 40 小時以上 240 小時以下之義務勞務」之後，是否仍得依系爭
規定，就違反行政法上義務規定，裁處罰鍰。此問題（因一行為遭「命服義務
勞務」及「科處罰鍰」是否違憲）與本意見書所論述之問題（一行為遭｢命公益
支付」及「科處罰鍰」是否違憲） ，有共通性，其答案均為有違憲疑義，故不再
重複論述。 
2 
 
然逾越憲法第 23 條之必要程度 ， 而屬違憲 。爰提出本不同意
見書，闡述如下： 
壹、命為公益支付具有處罰之性質 
一、多數意見謂 ： 「應履行之負擔 ， 並非刑法所定之刑罰種類 ，
而係檢察官本於終結偵查之權限，為發揮個別預防功
能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的，審酌個案情節與
公共利益之維護，經被告同意後，命其履行之事項，性
質上究非審判機關依刑事審判程序對被告所科處之刑
罰。惟應履行之負擔，課予被告配合為一定之財產給付
或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人民而
言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效
果。」 （見本號解釋理由書第11 段）簡言之，多數意見
一方面認為命為公益支付並非刑罰 ， 另一方面則認其具
有類似處罰之不利效果。 
二、多數意見認為檢察官命犯罪嫌疑人為公益支付，並非刑
罰，且其甚至隱含「公益負擔並非處罰」之意旨。其理
由有三：其一，此種負擔非刑罰種類；其二，此種負擔
係檢察官所命，而非法院所科處；其三，該負擔係經犯
罪嫌疑人同意。然本席認為，由各種角度而言，公益支
付均具有特殊類型之處罰性質，甚為明顯： 
（一）公益支付雖非刑罰之種類，但並不能因此而謂其當然
非刑罰以外之處罰。法律創設各種以違反義務為前提
之不同類型處罰，所在多有（例如各種行政罰）。 
（二）公益支付雖非法院以判決所科處，然並不能因此而當
然推論其必然不具處罰之性質： 
3 
 
1. 行政機關亦非法院，然法律賦予行政機關裁處罰鍰或
其他處罰之情形，亦所在多有。故在我國法制下，並
非僅有法院，始具有對人民科以一定處罰之權力。 
2. 並且，依刑事訴訟法第 253 條之 1 之規定，緩起訴之
前提為「被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑三年
以上有期徒刑以外之罪，檢察官參酌刑法第五十七條
所列事項及公共利益之維護 ， 認以緩起訴為適當者」。
其既稱 「被告所犯」及「認以緩起訴為適當」 ，顯然必
須檢察官已經確信犯罪嫌疑人有罪 ，而本得予以起
訴，始得為此種附條件之不起訴。否則，如檢察官並
無充分證據可對犯罪嫌疑人提起公訴，則法條不會武
斷的規定 「被告所犯」 及 「認以緩起訴為適當」 ；如檢
察官非確信犯罪嫌疑人有罪，則其對犯罪嫌疑人應依
法為不起訴處分，而無為此種附條件之不起訴處分餘
地。既然檢察官已經認定被告有罪，則其命被告為公
益支付，顯然係使犯罪嫌疑人付出檢察官所認定罪責
之代價。如稱此種罪責之代價非一種特殊形式的處
罰，甚難自圓其說。 
（三）命為公益支付雖係經被處罰人同意，但此並不影響其
屬處罰之性質： 
1. 例如刑事訴訟法第 455 條之 2 第 1 項第 4 款就審判
中，亦有類似之規定： 「除所犯為死刑、無期徒刑、最
輕本刑三年以上有期徒刑之罪或高等法院管轄第一
審案件者外，案件經檢察官提起公訴或聲請簡易判決
處刑，於第一審言詞辯論終結前或簡易判決處刑前，
檢察官得於徵詢被害人之意見後，逕行或依被告或其
4 
 
代理人、辯護人之請求，經法院同意，就下列事項於
審判外進行協商，經當事人雙方合意且被告認罪者，
由檢察官聲請法院改依協商程序而為判決：……四、
被告向公庫支付一定金額，並得由該管檢察署依規定
提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。」
此條所要求被告為相同於第 253 條之 2 第 4 款之公益
支付，且亦係經被告同意，然不得因此而認其內容非
法院判決對被告所為之處罰。基於相同道理，檢察官
依刑事訴訟法第 253 條之 2 第 4 款命犯罪嫌疑人所為
之公益支付，亦不因其係該犯罪嫌疑人所同意，而認
其不具處罰之性質。 
2. 更何況，犯罪嫌疑人如自知有罪，為避免裁判結果對
其更為不利，檢察官不論如何開價，其大約都不太有
不同意的空間。犯罪嫌疑人縱使自認為無罪，但為避
免訟累或為避免法院誤判之風險，亦常寧願同意公益
支付。亦即，公益支付雖形式上係由犯罪嫌疑人自願
同意，實際上，在檢察官提出公益負擔之條件時，其
幾無不同意之空間。 
3. 並且實務操作上，公益支付之金額多係檢察官片面決
定；而部分檢察官對於某些種類之犯罪嫌疑人（特別
是經營較大企業之犯罪嫌疑人），常有主觀偏見， 認為
必須命支付超高之金額始為適當。犯罪嫌疑人在金額
之決定上，甚難有平等協商或爭取減低之機會。故公
益金之額度，常比一般的罰金或罰鍰高出甚多。其對
犯罪嫌疑人所造成「經濟上之痛」的程度，並不必然
亞於正常之罰金或罰鍰。若稱其並非處罰，與一般人
民之法感情，亦有相當差距。 
5 
 
4. 再由犯罪嫌疑人之角度而言，其同意為公益支付，係
就自己之行為付出代價。縱使自認清白，其同意公益
支付可能純係避免訟累，然如前所述，倘其無罪之證
據已甚為明確，檢察官自無命其為公益支付之餘地。
故客觀而言，犯罪嫌疑人所為之公益支付，仍係為其
犯罪嫌疑付出代價。公益支付之金額雖有大有小，但
無論如何，此種代價均為其償付自己違法行為所造成
之財產上之不利益；故雖其在名義上與罰金或罰鍰不
同，但在性質與效果上，與此等處罰並無差異，而應
為處罰的一種。故公益給付，非單純如多數意見所稱
「有類似處罰之不利益效果」 。 
三、刑事訴訟法第 253 條之 2 第 4 款之規定有違憲疑義，應
併予指明： 
該款僅規定檢察官為緩起訴處分者 ， 得 「命向公庫支付一
定金額」 。其要件甚為籠統，甚至僅有結論而毫無要件可
言；且其一定金額之決定過程如何以及 考量基準如何，
均毫無標準 。故該條實際上賦予檢察官毫無限制之權限 ，
以命犯罪嫌疑人向公庫支付一定金額 。本席相信，多數
檢察官都會定合理客觀的金額，命犯罪嫌疑人為支付。
但不可否認，在法律規定要件寬鬆的現況下，亦不排除
檢察官可能漫天開價； 而犯罪嫌疑人基於前揭原因，幾
毫無還價或商談之餘地。 故該條既限制人民權利，然其
額度及標準又毫無準據， 實有違反法律明確性及限制人
民權利不應逾越必要程度之憲法要求之 疑慮。且不能因
犯罪嫌疑人對其願意支付以及支付之額度 有「形式上之
同意」 ，而推論其毫無違憲疑義，甚至非處罰之規定。 
6 
 
貳、系爭規定逾越憲法第 23 條之必要程度 
一、多數意見認「國家對人民一行為先後科以應履行之負擔
以及行政罰鍰並不過度」之論述，並不充分： 
（一） 「縱使」 依多數意見所認，檢察官依刑事訴訟法第253
條之 2 第 4 款所命之公益支付，僅「具有類似處罰之
效果」 ， 其亦認為 「國家對於人民一行為先後課以應履
行之負擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利
益之整體效果 ， 亦不應過度」 （見本號解釋理由書第11
段） 。亦即，依多數意見，所謂 「過度」 與否，顯然應
著重在「量」方面，以判斷「對人民造成不利之整體
效果」 ，是否有所逾越應有之限度。 
 （二）然多數意見認為系爭規定重複科處並不過度 之論述
理由，則係在「立法者考量應履行之負擔其目的及性
質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科
處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足，
為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰
鍰，就整體效果而言，對人民造成之不利益，並未違
反比例原則 ， 亦不涉及一行為二罰之問題 。」 （見本號
理由書第 12 段）亦即，多數意見在認定系爭規定重
複科處之實際上理由，並非在「量」方面，以「對人
民造成不利之整體效果」作為有無違反憲法第 23 條
之依據，而係以公益支付「與刑罰不同」作為理由。
然多數意見自己已經說明，縱使公益支付之負擔與刑
罰不同，仍應觀察整體不利益之效果，決定有無逾越
必要程度。故其前後論述顯有齟齬。多數意見認為並
無逾越必要程度的另二項理由為 「應受責難之評價不
7 
 
足」 及 「重建法治秩序及促進公共利益」 。 然多數意見
此等理由，亦與其所設定「對人民造成不利之整體效
果」的標準無關；且如前所述，公益支付之額度基本
上係檢察官片面決定，其金額訂定過程中，顯然已將
犯罪嫌疑人「應受責難之評價之程度」以及「重建法
治秩序及促進公共利益之因素」納入考量。多數意見
以此二項理由作為系爭規定合憲之基礎，亦甚薄弱。 
二、系爭規定顯與憲法第 23 條不符： 
（一）本席在本院釋字第 697 號解釋所提出之不同意見書中
曾 說 明 ： 「聯 合 國 公 民 與 政 治 權 利 國 際 公 約
（International Covenant  on Civil and Political Rights 
(ICCPR)）第 7 條規定： 『任何人均不受凌虐或殘酷、
不人道或羞辱的待遇或處罰……。』（“No one shall 
be subjected to torture or to cruel, inhuman or degrading 
treatment or punishment …”）……其內容自得做為解
釋我國憲法基本權利內涵之重要考量依據。……」另
我國憲法雖無「一行為不二罰」之明文規定，然本院
釋字第 604 號解釋已承認 「法治國家一行為不二罰之
原則」。而釋字第 641 號、第685 號及第 716 號解釋，
依憲法第 23 條 「必要」要件之規定，另亦發展出 「責
罰相當」之原則。 
（二）「一行為不二罰」及「責罰相當」顯然均係憲法第 23
條之下位原則；如對單一行為施以二次之金錢上處
罰，縱使其處罰之名稱不同（以本件情形而言，其中
一次處罰為公益支付 ， 另一次處罰為罰鍰），仍應當然
認為違反「一行為不二罰」及「責罰相當」之原則，
8 
 
而無待另依憲法第 23 條所要求，衡量與平衡各種相
關因素（包括「所欲防止妨礙的他人自由」 、 「所欲避
免的緊急危難」 、 「所欲維持的社會秩序」或「所欲增
進的公共利益」的相對重要性；該規範對於所擬達成
的目的可以提供的貢獻或功能；該規範對憲法上權利
所造成限制或影響的程度；以及客觀上是否存有「較
不侵害憲法權利」 的措施存在） ， 以確認其對人民權利
之限制是否逾越必要程度。 
（三）「殘酷處罰」 之用語雖帶有受處罰者及一般人民 「感受」
之意味，然其亦可協助闡釋憲法第 23 條規定之法感
情，使國家對人民權利之限制，不至過度。而如前所
述，公益支付之額度為檢察官衡量案情所為之決定，
法律上實無假設其額度「 尚不足以充分評價違法行
為」之餘地。公益支付既已充分評價違法行為，針對
同一違法行為如另科以罰鍰，自屬過度，其對人民單
一違法行為之整體處罰，已經達到殘酷之程度。 
（四） 多數意見稱 ： 「尤以立法者為減輕對人民財產所造成之
整體不利益效果，以避免過度負擔，於 100 年修正行
政罰法時，同時增訂第 26 條第 3 項及第 4 項，規定
應履行之負擔得扣抵罰鍰，系爭規定一（即本意見書
所稱之『系爭規定』 ）更與憲法第 15 條保障人民財產
權之意旨無違。」（見本號解釋理由書第 12 段）其意
旨係謂 ： 系爭規定本來即不違憲 ； 加上行政罰法第26
條第 3 項及第 4 項扣抵之規定後，使系爭規定更不違
憲。然本席認為，不但系爭規定本身違憲，且行政罰
法第 26 條第 3 項「經緩起訴處分……且經命向公庫
或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府
9 
 
機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或
團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付
之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內
扣抵之」之規定，以及第 4 項有關勞務扣抵罰鍰核算
之規定，並不能降低系爭規定違憲之疑義。蓋如前所
述 ， 檢察官於決定公益支付之額度時 ， 並無客觀標準 ，
由於檢察官於決定公益支付金額時已經知悉此等扣
抵之規定，故其所決定之額度，即可能將此因素納入
考量（亦即，檢察官可將未來可能扣抵的額度，預先
加碼到公益支付之額度） ，而使扣抵之原意無法發生
實際作用。行政罰法第 26 條第 3 項與第 4 項，實不
能作為系爭規定不違憲或使其降低違憲疑義之理由。

### 7. 湯大法官德宗提出之不同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426904)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：命應履行負擔之緩起訴處分即屬行政罰，與罰鍰同性質，其後再處罰鍰違反一事不二罰。
> **核心主張**：本件核心疑義為：一行為同時觸犯刑法及違反行政法上義務，經檢察官為緩起訴處分並命履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款或第5款所定負擔確定後，行政罰法第26條第2項仍許行政機關裁處罰鍰，是否合憲。本席認命應履行負擔之緩起訴處分即為行政罰，與罰鍰屬相同性質、種類之處罰，故不同意多數意見關於系爭規定一單獨合憲之論斷。就統一解釋部分，95年2月5日施行之舊行政罰法第26條第2項適用範圍之見解歧異，應以否定說為正確：舊法既無100年修法增訂之第26條第3項及第4項允許應履行負擔扣抵罰鍰之規定，於緩起訴處分確定後，行政機關自不得再就同一行為裁處罰鍰。
> **與多數意見的差異**：多數意見認應履行之負擔並非刑罰、僅具類似處罰之不利益效果，因而系爭規定一合憲，並循此結論認舊法第26條第2項之「不起訴處分」得擴張解釋包含「緩起訴處分」在內；本席就此二者均持相反見解。惟就行政罰法第45條第3項使扣抵規定溯及適用於100年修法前尚未裁處之行為部分，本席雖不同意多數意見關於系爭規定一單獨合憲之前提，仍贊同溯及適用之結果有利於人民而無違信賴保護原則，並認該溯及適用之修正，顯示立法者有意積極改正過去違反一事不二罰原則之違憲狀態。

1 
 
釋字第七五一號解釋 不同意見書 
湯德宗大法官提出 
 
    本件所涉憲法疑義之核心，一言以蔽之，即一行為同時
觸犯刑法及違反行政法上義務者，如經檢察官就觸犯刑法部
分為「緩起訴」處分，並命履行刑事訴訟法第 253 條之 2 第
1 項第 4 款1或第 5 款2所定內容（下稱「應履行負擔」 ）確定
後，行政罰法第 26 條第 2 項3規定，行政機關仍得就違反行
政法上義務部分裁處罰鍰。如此規定是否合憲？4 
 
    與此相關之憲法疑義則為： 
1) 行政罰法第 26 條第 3 項5及第 4 項6關於「應履行負擔」
得扣抵罰鍰之規定，是否合憲？ 
                                                      
1 參見刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項第 4 款（「檢察官為緩起訴處分者，得命
被告於一定期間內遵守或履行下列各款事項：……四、向公庫支付一定金額，並
得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。」） 
2 參見刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項第 5 款（「檢察官為緩起訴處分者，得命
被告於一定期間內遵守或履行下列各款事項 ：……五 、 向該管檢察署指定之政府
機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供四十小
時以上二百四十小時以下之義務勞務。」） 
3 參見行政罰法第 26 條第 2 項 （ 「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或
為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，
得依違反行政法上義務規定裁處之。」 ） 
並參見同條第 1 項（ 「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依
刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告
沒收者，亦得裁處之。」 ） 
4 是本件以「命應履行負擔之緩起訴處分確定後再處罰鍰案」為標題。 
5 參見行政罰法第 26 條第 3 項 （ 「第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經
命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、
社區或其他符合公益目的之機構或團體 ，支付一定之金額或提供義務勞務者，其
所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」） 
6 參見行政罰法第 26 條第 4 項 （ 「前項勞務扣抵罰鍰之金額，按最初裁處時之每
小時基本工資乘以義務勞務時數核算。」） 
2 
 
2) 行政罰法第 45 條第 3 項7前段使前開同法第 26 條第 3 項
及第 4 項得扣抵罰鍰之規定，溯及適用於 100 年行政罰法
修正前應受行政罰，而尚未裁處罰鍰之行為，是否合憲？ 
3) 行政罰法第 26 條第 2 項有關 「緩起訴處分」 部分係100 年
11 月 8 日修法所增訂，在此之前財政部以 96 年 3 月 6
日台財稅字第 09600090440 號函8（系爭函一） ，釋示緩起
訴處分確定後，得視同不起訴處分確定，再裁處罰鍰。上
開函釋是否合憲？ 
 
    另，關於 95 年 2 月 5 日施行之（舊）行政罰法第 26 條
第 2 項9得否適用於附「應履行負擔」之「緩起訴處分」 ，行
政法院與普通法院發生見解歧異之情形，本解釋爰併為統一
解釋（解釋文第 3 段、解釋理由書第 4 段、第 20 段至第 22
段參照）。 
     
    就前述核心疑義，本解釋（多數意見）雖肯定行政罰法
第 26 條第 2 項關於檢察官命「應履行負擔」之緩起訴處分
                                                      
7 參見行政罰法第 45 條第 3 項 （ 「本法中華民國一百年十一月八日修正之第二十
六條第三項至第五項規定 ，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事
法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之；曾經裁
處 ， 因訴願 、 行政訴訟或其他救濟程序經撤銷 ， 而於修正施行後為裁處者 ， 亦同 。」） 
8 參見財政部 96 年 3 月 6 日台財稅字第 09600090440 號函： 「主旨：關於一行為
同時觸犯刑事法律及違反稅法上義務規定，經檢察官依刑事訴訟法第253 條之 1
為緩起訴處分後，稅捐稽徵機關得否就該違反稅法上義務再處以行政罰疑義乙
案 。 說明 ： 二 、 案經洽據法務部96 年 2 月 16 日法律決字第 0960005671 號函 （下
稱系爭函二）意見略以： 『緩起訴者乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一
種，此觀諸刑事訴訟法第256 條規定自明，既為不起訴即依不起訴處理。檢察官
為緩起訴處分時依刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項規定對被告所為之指示及課予
之負擔，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰。因此，刑事案件經檢察官為緩起訴
處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第 26 條第 2 項規定，得依違
反行政法上義務規定裁處之。』」 
9 （舊）行政罰法 26 條 2 項規定： 「前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、
不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」 
3 
 
部分（下稱系爭規定一）10，尚未牴觸憲法第 23 條之比例原
則，與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨無違（解釋文第 1
段參照），惟其論理十分簡略：「系爭規定一允許作成緩起訴
處分並命被告履行負擔後，仍得依違反行政法上義務規定另
裁處罰鍰，係立法者考量應履行之負擔其目的及性質與刑罰
不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行
為言，其應受責難之評價即有不足，為重建法治秩序及促進
公共利益，允許另得裁處罰鍰，就整體效果而言，對人民造
成之不利益，並未違反比例原則，亦不涉及一行為二罰之問
題」。至於其中之關鍵，包括：應履行之負擔，其 「目的及
性質」與刑罰究竟何所不同（，從而得以併罰）？「應履行
之負擔」既對人民造成不利益，何以併處罰鍰並不違反「比
例原則」 ？如何操作得知尚不違反比例原則？「應履行負擔」
與「罰鍰」併罰，何以「亦不涉及一行為二罰之問題」？所
謂「一行為不二罰」究何所指等，幾付闕如。而本件併案審
理之聲請案多達 26 件（連原聲請案計有 27 件，其中 7 件為
法官聲請，詳如本解釋「附表」），堪稱歷來所僅見，顯示系
爭疑義在實務上已造成相當普遍之困擾，多數大法官以如此
簡陋之解釋回應，恐難孚眾望，爰提出不同意見書如後。 
 
    首先，本席以為，系爭規定一與同法第 26 條第 3 項及
第 4 項（可扣抵之規定）應合併審查。亦即，系爭規定一與
同法第 26 條第 3 項及第 4 項係屬不可切分之條文（inseverable 
provision），須一體論斷其合憲性。其次，在此前提下，始能
                                                      
10 刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項計有八款，規定各種得命被告遵守或履行之
事項。本解釋所稱 「應履行事項」 僅限於其中第4 款與第 5 款，其他如第 1 款之
「向被害人道歉」 、第2 款之「立悔過書」等，均不在本解釋之範圍。 
 
4 
 
獲致上開三規定為「合憲」之結論。質言之，附「應履行負
擔」之「緩起訴處分」確定後，憲法之所以允許行政機關仍
得裁處「罰鍰」 ，乃因有同條第 3 項及第 4 項（應履行負擔
得扣抵罰鍰之）規定故爾；反之，如無同條第 3 項及第 4 項
之規定，系爭規定一即屬「違憲」（理由詳後文）。是本席不
能認同多數意見拒不將行政罰法第 26 條第 3 項及第 4 項一
併列為審查客體 （審查標的） ，而單獨判定11同條第 2 項中之
系爭規定一「合憲」的結論及論理。更深一層說，本席以為
本解釋應延續本院釋字第 503 號及第 604 號解釋之脈絡，進
一步闡釋「一行為不二罰」原則於系爭規定一亦有適用，惟
因有同條第 3 項及第 4 項之扣抵規定， 乃無「過度處罰」
（excessive punishment ）之虞，故而合憲。此與多數意見立
場認「應履行負擔」之「目的與性質」與「刑罰」不同，即
不違反「比例原則」 ，亦「不涉及一行為不二罰之問題」，實
屬迥異。試申論之。 
 
壹、 核心憲法疑義爭點一覽 
 
    為便讀者掌握本件核心疑義之爭論，作為開展下文之基
礎，首先需簡要整理 27 件聲請書之內容。 
 
一、法官聲請要旨 
 
    七件法官聲請書之見解大體相同，略謂： 
 
                                                      
11 多數意見以為：行政罰法第 26 條第 3 項及第 4 項（得扣抵）之規定使得系爭
規定一「更無違憲法」（解釋理由書第 12 段參照） 。 換言之，縱無前開兩項規定，
亦不影響系爭規定一為「合憲」之結論。 
5 
 
    1. 「一行為不二罰」原則已然具有憲法位階。司法院釋
字第 503 號解釋闡釋： 「除處罰之性質與種類不同，必須採
用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得
重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」 。嗣司法院釋
字第 604 號解釋更援引 「法治國家一行為不二罰之原則」 作
為審查依據。 
 
    2. 「一行為不二罰」 原則之適用，應以處罰之性質與種
類是否不同作為判斷之核心。而處罰性質與種類是否相同，
應就處罰之本質，從實質上加以判斷，非謂罰鍰必然不同於
人身自由拘束或強制性勞務提供，否則一行為不二罰原則將
因機械性解釋而淪為具文。 
 
    3. 行政罰法第 26 條第 1 項12前段規定（一行為同時觸
犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰）
之「刑罰優先」原則乃「一行為不二罰」原則之宣示。刑罰
與行政罰具有相同處罰性質者，亦應有「一行為不二罰」原
則之適用。 
 
    4. 100 年 11 月 8 日修法增訂行政罰法第 26 條第 2 項之
立法理由固謂：緩起訴處分之性質，實屬附條件之便宜不起
訴處分；檢察官為緩起訴處分時，依刑事訴訟法第 253 條之
2 之第 1 項之規定對被告附加之「應履行負擔」 （聲請書稱作
「公益性負擔」 ），係一種特殊之處遇措施 ，並非刑罰。惟「應
履行負擔」之內容，與刑罰上剝奪財產之罰金刑及剝奪自由
之拘役、徒刑，名義上雖有不同，但其剝奪財產或自由之痛
                                                      
12 同前揭前註 3。 
6 
 
苦內涵，則無二致。是「應履行負擔」雖無處罰之名，但在
本質上應以處罰視之，且其處罰之種類，與刑罰並無不同。
復鑑於被告倘未履行 「應履行之負擔」，即須面臨緩起訴處
分撤銷之後果（重新接受刑事追 訴），是「應履行之負擔」
實質上具有相當之強制性，被告並無履行與否之真正自由；
他方面，倘被告履行「應履行負擔」 ，於緩起訴處分期滿後，
即有與不起訴處分確定之同一效力（刑事訴訟法第 260 條參
照） ，是「應履行之負擔」具有刑事處罰之替代作用，實質
上與刑罰性質相同。 
 
    綜上，法官聲請意旨（隱含地）認行政罰法第 26 條第 1 
項前段規定 （刑罰與行政罰競合時 ， 應以刑罰為優先）之「刑
罰優先」原則即為「一行為不二罰」原則，並認命「應履行
負擔」之「緩起訴處分」 性質上等同「刑罰」，故系爭規定
一（於檢察官命「應履行負擔」之「緩起訴處分」確定後，
復允許行政機關裁處罰鍰之）已構成 「重複處罰」 而「違憲」 。 
 
二、人民聲請要旨 
 
    其餘 20 件人民聲請書之主張亦大體相同13，略謂： 
 
    1. 司法院釋字第 503 號解釋釋示 「一事不二罰」原則：
「按二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符
合行為罰及漏稅罰之處罰要 件時， 除處罰之性質與種類不
同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要
者外，不得重複處罰 ，乃現代民主法治國家之基本原則」 。
                                                      
13 查 20 件人民聲請案中，有 16 件係出自同一律師事務所。 
7 
 
美國聯邦憲法修正條文第 5 條之「雙重危害條款」（doub1e 
jeopardy clause）與我國憲法「一事不二罰」原則之內涵相通，
既為現代文明法治國家人民應享有之權利，且不妨害社會秩
序與公共利益，自亦在憲法第 22 條保障之列。又，按美國
聯邦最高法院之見解（United States v. Halper, 490 U. S. 435 
(1989)，下稱 Halper 案）雙重危害條款亦適用於民事金錢裁
罰（按 ： 指民事罰金 civil penalty）。即一行為經處以刑罰 （按：
該案被告因虛偽陳述，詐領醫療保險補助，經判處 2 年有期
徒刑及 5000 美元罰金） 後，行政機關復對之提起民事訴訟，
請求裁處民事罰金。聯邦最高法院認為，在後之民事訴訟若
非基於「損害賠償」之目的，而係為「嚇阻」或「報應」之
目的，即屬「雙重處罰」而違憲。 
 
    2. 緩起訴處分非 行政罰法第 26 條所稱 之「不起訴處
分」。蓋兩者所依據之法源及作成之構成要件 不同，不應等
同視之 。且緩起訴處分確定後 ， 尚須經過一至三年不等之 「緩
起訴期間」 ，始能發生與 「不起訴處分」確定相同之「一事
不再理」效力。在「緩起訴期間」 ，受處分人隨時可能因另
犯他罪，或因未履行「應履行負擔」等原因，而遭檢察官撤
銷緩起訴處分。況緩起訴處分所附「應履行負擔」使人民承
受一定之負擔，與不起訴處分大異其趣。 
 
    3. 緩起訴處分實質上為刑事罰。蓋緩起訴處分所附「應
履行負擔」實質上與中華民國刑法第 33 條第 5 款之「罰金」
或同法第 41 條「易服社會勞動」無異，同對行為人之人身
自由及財產權產生相當之負擔。且，若「應履行負擔」 （按：
聲請書原作「指示或負擔」 ）僅為一種特殊的處遇措施，而
8 
 
非刑罰，則何以行為人未履行「應履行負擔」時，檢察官仍
得重新開啟刑事追訴程序，請求刑事法院以刑事審判程序審
理！至以緩起訴處分之作成未經刑事正當法律程序，故非屬
刑罰之說，則有倒果為因之嫌。蓋刑罰處罰較重乃其因，故
而須經較嚴謹 之法院程序乃其果； 不能逆向解釋，倒果 為
因。命「應履行負擔」之「緩起訴」處分既屬基於刑事法律
所為之處罰，即須接受「一事不二罰」或（禁止）「雙重危
害」原則之檢視。 
 
    4. 緩起訴處分縱非屬刑罰，亦屬行政罰。檢察官作成緩
起訴處分乃屬「行政機關」之職權行使，且緩起訴處分所附
「應履行負擔」具有裁罰性質。是臺灣高等法院暨所屬法院
96 年法律座談會刑事類提案第 36 號結論，即認「捐款行為」
具行政罰鍰性質，故行政機關不得再就同一行為課處罰鍰。 
 
    5. 行政程序法第 7 條14為憲法上「比例原則」之具體展
現。行政機關行使行政罰法第 26 條第 2 項之裁量權限時，
應受比例原則之拘束。其所裁處之行政罰鍰不得對人民造成
過度之侵害。立法院於 100 年 11 月 8 日增訂行政罰法第 26
條第 3 項、第 4 項規定，使緩起訴處分附加之「應履行負擔」
得扣抵罰鍰，即為避免使人民遭受雙重處罰。 
 
    綜上，人民聲請之意旨認附「應履行負擔」之「緩起訴
處分」性質上等同「刑罰」，或至少為「行政罰鍰」，故應
                                                      
14 參見行政程序法第 7 條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應
有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損
害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。 」 
 
9 
 
有「一行為不二罰」原則之適用。系爭規定一（及系爭二函
釋）視「緩起訴處分」為（行政罰法第 26 條第 2 項之）「不
起訴處分」，已違反憲法第 7 條平等原則、第 23 條比例原
則及司法院釋字第 503 號解釋所揭示之「一事不二罰原則」
及（禁止）「雙重危害原則」，侵害人民依憲法第 15 條所
保障之財產權。相較前述法官聲請意旨，人民聲請意旨對於
「命應履行負擔之緩起訴處分」除優先定性為「刑罰」外，
並備位定性為「行政罰鍰」；其聲明之憲法審查原則除 「一
事不二罰原則」（按：即「一行為不二罰」原則）外，並有
「比例原則」。而其關於「一行為不二罰」原則之理解似重
在有無「重複處罰」 ，而未強調「刑罰優先」。 
 
貳、檢察官命「應履行負擔」之緩起訴處分確定後，行政機
關得再就同一行為裁處罰鍰， 已構成「重複處罰」 ；然
因有「應履行負擔」得扣抵罰鍰之規定，乃無過度處罰
之虞，尚不違反憲法上「一行為不二罰」原則 
 
一、憲法上「一行為不二罰」原則之意涵 
 
    1. 本院釋字第 503 號解釋首揭「一行為不二罰」之原
則，謂：納稅義務人「一行為如同時符合行為罰及漏稅罰之
處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處
罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，
乃現代民主法治國家之基本原則」。反之， 「違反作為義務之
行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰
種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得
再就其他行為 併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨 」。
嗣本院釋字第 604 號解釋就道路交通管理處罰條例對持續違
10 
 
規停車得予多次處罰 之規定，釋示： 「並不生一行為二罰之
問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸」。 
 
    由如上兩件解釋可知 ：憲法上「一行為不二罰」 原則（至
少）係指 ：對同一行為不得 重複施以 相同性質／種類之處
罰，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得併罰。其
適用乃以數個相同性質／種類之處罰存在為前提，是憲法上
「一行為不二罰」原則，並非謂「同一行為一概不得重複施
以處罰」。15而對同一行為所以不得重複施以同種類之處罰，
乃為避免人民遭受「過度處罰」 16；至於不應過度處罰之基
理（underlying rationale ）或憲法基礎（constitutional basis ）
則為「法治（國）原則」，釋字第 604 號解釋爰逕以「法治
國家一行為不二罰之原則」稱之。惟，憲法上「一事不二罰
原則」並不等於行政罰法第 26 條第 1 項所定之「刑罰優先」
原則。雖行政罰法第 26 條第 1 項前段規定「刑罰優先並阻
斷行政罰鍰」之原則確可理解為：立法者為體現憲法上「一
事不二罰原則」所為之立法抉擇。然該條所定之「刑罰優先」
原則本有例外（該條項但書參照） ，且違反該原則亦 不當然
牴觸憲法上「一事不二罰原則」。17 
 
    2.美國法上禁止「雙重危害」原則與憲法上「一事不二
                                                      
15 此亦德國聯邦憲法法院所持之見解。BVerfGE 83, 1（ 「對於單一及同一事件，
不允許有兩次不利後果之ㄧ般法律原則，無論如何並不存在」 ） 。 
16 參見釋字第 604 號解釋理由書第 3 段（對持續違規停車得予多次裁處罰鍰，
乃因 「罰鍰金額仍屬有限，衡諸維護交通秩序、確保交通安全之立法目的而言，
尚未逾越必要之程度」 。） 
17 例如，當刑罰之處罰較行政罰為輕（如罰金之金額低於行政罰鍰之金額） 時，
為免發生責罰失衡之結果 ，道路交通管理處罰條例即不採 「刑罰優先並阻斷罰鍰」
之原則，反要求罰鍰須補足最低罰鍰之額度。參照道路交通管理處罰條例第 35
條第 8 項，其規定並不當然違反憲法上「一行為不二罰」之原則。 
11 
 
罰原則」理念相通。美國聯邦憲法增修條文第 5 條規定：「受
同一犯罪處分者，不得令受二次生命或肢體上的危害 」（nor 
shall any person be subject for the same offence to be twice put 
in jeopardy of life or limb ），通稱（禁止）「雙重危害條款」
（double jeopardy clause）。其原意係指刑事案件的「一事不
再理」 （non bis in idem） 」 ，包括：1）無罪判決後，不得就同
一行為再為審判（Autrefois Acquit ）；2）有罪判決後，不得
就同一行為再為審判 （Autrefois Convict）；嗣又發展出 3）同
一行為不得多次處罰 （參見North Carolina v. Pearce, 395 U.S. 
711, 717 (1969) ）。與本案 相關者厥為 3）「禁止重複處罰」
（double punishment）之要求。 
 
    德國基本法 上亦有類似美國之「雙重危害條款」 。其第
103 條規定：「任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法
律多次被處以刑罰。」（Niemand darf wegen derselben Tat auf 
Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden.）
據此，德國之「一行為不二罰」係就普通刑罰間而言。一般
刑事法律之處罰與「其他處罰」之重複處罰 ， 不在其適用（禁
止）範圍。又，無論美國或德國憲法，其有關「一行為不二
罰」之規定，皆不適用於本國刑罰與外國刑罰間之重複處
罰，亦不適用於刑罰與行政罰間之重複處罰。美國聯邦憲法
之「一行為不二罰」原則，僅係就聯邦刑罰而言。聯邦刑罰
與邦刑罰間，以及各邦刑罰間，則不在其適用範圍。 
 
    惟前揭 Halper 案，聯邦最高法院更將（禁止） 「雙重危
害原則」適用於一行為同時觸犯刑事法律，處以刑罰後，再
以民事訴訟請求民事罰金之情形，謂：在後之民事罰金訴訟
是否構成二次刑罰，應視其目的與先前實施之刑事訴訟是否
12 
 
有別而定。因美國聯邦法律針對同一不法行為同時施以「刑
罰」與「民事制裁」 （含「民事罰金」 、 「沒入」等）作為制
裁手段的情形日益普遍，該案之影響不容低估。 
 
    3. 憲法上「一事不二罰原則」固寓有「比例原則」之精
神，但究非（典型／傳統之） 「比例原則」。前揭本院釋字第
503 號解釋所稱「除處罰之性質與種類不同，必須採用不同
之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處
罰」等語，顯示憲法上「一事不二罰原則」原寓有「比例原
則」之精神。然其重點在於「重複處罰是否侵害過度（過度
處罰） 」 。 
 
    多數意見以「應履行負擔」之目的及性質與刑罰不同，
認為兩者併罰尚不違反 「比例原則」。然其論理非常簡約，
僅謂「為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰
鍰，其目的洵屬正當。其所採另得裁處罰鍰之手段，連同應
履行之負擔，就整體效果而言，對人民造成之不利益，尚非
顯失均衡之過度評價， 與目的間具合理關聯性 」 。上開操作
方式，係將原用以評價「單個」處罰有無「過當」之個體式
「比例原則」，套用以評價「 多個」處罰併罰（加總）之結
果（效果）是否過當，而悄然轉變（質變）為總體式「比例
原則」。不僅造成法律用語之混淆（蓋此比例原則，非彼比
例原則） ，檢驗方式且充滿困惑。例如： （ 「應履行負擔」與
「罰鍰」 ）併罰之「目的」何以洵屬正當 ？其目的有無不正
當者？如何得知併罰之整體效果「尚非顯失均衡」？又何以
「尚非顯失均衡」即為「手段與目的間具有合理關聯」？  
 
13 
 
二、憲法上「一行為不二罰」原則之操作步驟 
 
    本席以為，是否違反憲法上「一行為不二罰」原則應依
下列四個步驟檢驗操作： 
 
    1.是否因「一行為」而生數個處罰？倘數個處罰並非基
於同「一行為」，自無「一行為不二罰」原則 之適用。所謂
「一行為」，本席以為，原則上應指「同一原因事實」而言。
所謂 「同一原因事實」其意義約同於許宗力大法官釋字第 604
號解釋「協同意見書」中所稱之「 自然單一行為 」，亦即，
指「以一個理性的非法律人，根據社會一般通念，或以自然
觀察方法所理解的一行為」。 
 
    2.是否為基於同一原因事實所 生之「數個處罰」？關於
基於「同一原因事實」而生之「單一」處罰是否合理（有無
過當），乃屬典型之「比例原則」 所處理的問題，無「一行
為不二罰」原則可言。 
 
    至於何謂「處罰」（punishments, sanctions ）？應如何界
定？本席以為，為有效維護人權，應立於人民之立場，考量
人民之感受，從寬界定為：凡具有非難意味之不利益措施皆
屬「處罰」，包括行政罰法所稱之各種「裁罰性不利處分」、
懲戒罰等，而不限於「刑罰」 。準此，系爭之命「應履行負
擔」，或為財務上之不利益 （命支付一定金額 ，刑事訴訟法
第 253 條之 2 第 1 項第 4 款參見） ，或為一般行為自由之限
制（命服義務勞務，刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項第 5 款
參見） ，並連帶地對緩起訴處分相對人之 名譽、心理有所制
14 
 
約。是無論「應履行負擔」是否定性為「刑罰」 ，其應屬「處
罰」，殆無疑義。 
 
    3. 基於同一原因事實所為之數個處罰，其「性質與種類
是否相同」？按本院釋字第 503 號解釋所示，僅基於同一原
因事實所為之數個性質／種類相同之處罰，始構成「重複處
罰」，而有「一行為不二罰」原則 之適用。然，如何認定數
個處罰之性質／種類是否相同？本席以為 ， 應以系爭 「處罰」
侵害人民之「權利」法益類型為斷。人民之權利，按美國聯
邦憲法之用語 ， 可約分為三大類 ： 生命 （life） 、 自由 （liberty）
與財產（property）。雖然各國實定法上對於處罰之分類不盡
相同，例如我國即有刑罰、行政罰、懲戒罰等之分，然就處
罰之內容（即其侵害之權利類型）而言，主要仍不外前述三
大類權益。以系爭之「應履行負擔」為例，「命支付一定金
額」 侵害者為被告 （犯罪嫌疑人） 之「財產」利益，其與 「罰
金」及「罰鍰」應屬相同性質／種類之處罰。至「命服義務
勞務」所侵害者為被告（犯罪嫌疑人）之「自由」利益，而
與「有期徒刑」 、 「拘役」屬相同性質／種類之處罰；嗣因行
政罰法 100 年修正准許義務勞務核算為金錢，並扣抵罰鍰 （第
26 條第 3 項及第 4 項參照） ，其乃轉為侵害被告（犯罪嫌疑
人）之「財產」利益，而屬與「罰金」及「罰鍰」相同性質
／種類之處罰。 
 
    茲，命 「應履行負擔」 之「緩起訴」 處分，應如何定性？
就此關鍵問題，多數意見僅謂：緩起訴處分所附加之應履行
之負擔， 「性質上究非 審判機關依刑事審判程序對被告所科
處之刑罰」（解釋理由書第 11 段參照） ，然並未正面定性其
15 
 
為何；更未說明其「目的及性質」究與行政罰有何不同，從
而得併處罰鍰，論理顯有不足。 
 
    本席以為，檢察官命 「應履行負擔」 之 「緩起訴」 處分，
應定性為「行政罰」，而非「刑罰」 。關於命「應履行負擔」
之「緩起訴」處分非為「刑罰」部分，本席同意多數意見之
見解；然本席 以為並應明確地將之 應定性為「行政罰」 。除
因檢察官隸屬法務部，屬於行政部門，乃職司執法工作之行
政官（law enforcement officers ）外， 「緩起訴」處分之性質
（自其決定之程序、內容及效力觀之）實 屬「行政處分」 。
100 年修正行政罰法增訂第 26 條第 3 項與第 4 項規定 ，允許
「應履行負擔」扣抵罰鍰，顯示立法者亦認為 「應履行負擔」
與 「罰鍰」 乃性質／種類相同之處罰 （否則如何能為扣抵） 。
是命「應履行負擔」之「緩起訴」處分確定後，就同一原因
事實再予罰鍰，因二處罰之性質／種類相同，即有「一行為
不二罰」原則之適用。 
 
    4. 基於 同一原因事實所生數個 性質 ／種類相同之處
罰，其「規範目的」是否相同？縱為數個相同性質／種類之
處罰，雖已構成「重複處罰」 ，但如能證明各自追求不同之
「規範目的」 ，則非屬「過度處罰」 ，仍不違反「一行為不二
罰」 之原則。按美國法院實務見解，一行為同時觸犯（刑事）
「罰金」與「民事罰金」（civil penalt y）者，因二者「規範
目的」一般不同（前者為求「嚇阻」與「報應」，後者為求
「損害賠償」） ，並不違反「一行為不二罰」之原則。我國學
界通說略同。18 
                                                      
18 參見陳敏， 《行政法總論》 ，第4 版，頁 716（2004 年 11 月） （一行為同時觸
犯「刑罰」與「行政罰」 ，因二者「規範目的」不同，並不構成重複處罰）。 
16 
 
 
參、「應履行負擔」得扣抵罰鍰 規定之溯及適用，無論認為
系爭規定一合憲與否，其結果皆有利於人民，故為合憲 
 
    關於行政罰法第 45 條第 3 項19將同法第 26 條第 3 項及
第 4 項允許「應履行負擔」得扣抵罰鍰之規定，溯及適用於
100 年行政罰法修正前應受行政罰而尚未裁處罰鍰之行為，
是否合憲一節，多數意見循著前述判定系爭規定一「合憲」
之結論，認其乃屬法律溯及既往之特別規定，且適用之結果
有利於人民 （蓋人民因而得減少所受之財產上不利益） ，自
無違信賴保護原則，非法律不溯既往原則所禁止（解釋理由
書第 14 段至第 16 段參照） 。本席雖不同意多數意見關於系
爭規定一「單獨合憲」之論斷，惟亦贊同溯及適用之結果有
利於人民，而無違信賴保護原則。並以為 
該溯及適用之修正，顯示立法者有意積極改正過去違反「一
事不二罰」原則之違憲狀態。 
 
肆、關於舊行政罰法第 26 條第 2 項適用範圍之見解歧異，
應以否定說為正確 
 
    最後，關於舊行政罰法第 26 條第 2 項適用範圍之見解
歧異部分 ，多數意見亦循序判定系爭規定一 「合憲」 之結論，
認「應履行之負擔既僅具有類似處罰之不利益效果，並非刑
罰，緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分，故經緩起訴
處分確定者，解釋上自得適用 95 年 2 月 5 日施行之行政罰
法第 26 條第 2 項規定 ， 依違反行政法上義務規定裁處之」 （解
釋理由書第 22 段參照） 。 亦即 ，承認（95 年 2 月 5 日施行之）
                                                      
19 同前揭前註 7。 
17 
 
舊行政罰法第 26 條第 2 項所謂「不起訴處分」 ，得擴張解釋
包括「緩起訴處分」在內（解釋理由書第 20 段參照） 。 
 
    本席既認命「應履行負擔」 之 「緩起訴」 處分為行政罰，
與「罰鍰」屬相同性質／種類之處罰， 而舊行政罰法第 26
條第 2 項既無 100 年修法增訂之第 26 條第 3 項及第 4 項（允
許「應履行負擔」得扣抵罰鍰）之規定，於緩起訴處分確定
後，行政機關自不得再就同一行為裁處罰鍰。

### 8. 黃大法官瑞明提出之不同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426905)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：函釋及修法與緩起訴制度意旨不符，並侵害人民對與國家合意之信賴。
> **核心主張**：91年2月8日刑事訴訟法增訂緩起訴制度，95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項未列舉緩起訴處分確定，究為立法疏漏或有意排除，依當時立法資料未能判斷，遂生法院見解歧異；財政部96年函援引法務部96年函，認緩起訴處分宜視同不起訴處分確定而得裁處，立法院100年修法即採此見解增列。本席認為，本件爭議之本質在於檢察官於緩起訴處分所命負擔是否過低而生責罰不相當之疑慮，解決之道應為依法實證研究檢討緩起訴之成效並作較精緻之規定，例如區隔單純觸犯刑法之案件與同時違反刑法及行政法之案件其緩起訴條件。以併罰為解方，與緩起訴規定之意旨不符，且不利緩起訴功能之發展。
> **與多數意見的差異**：多數意見認第45條第3項溯及適用有利於人民而不違信賴保護，本席認「未經裁處」之溯及規定實質上對人民不利：得扣抵之小利益，係在得併罰之大不利益前提下所給。多數意見另稱部分地區法院適用特定法規所表示之見解尚難為信賴基礎，卻忽略本案應受保護之信賴，是當事人認為同意檢察官所提條件即可一次解決全部法律問題；此非當事人一廂情願，檢察官達成合意時亦可能有此認知並為多數法官所支持。又多數意見僅以「併此指明」要求檢察官說明可能另受行政裁處，本席認為不足，應修正刑事訴訟法第253條之1明定所謂公共利益不包括違反行政法規定之評價，至少應修正第253條之2第3項將該法律效果列為緩起訴處分書之附記事項，並參考第455條之7於行政救濟法制明定同意履行負擔不得採為對被告不利之證據。

1 
 
釋字第 751 號解釋不同意見書 
黃瑞明大法官 提出 
 
    本號解釋多數意見認為 檢察官 為命被告應履行負擔之
緩起訴處分確定後，行政機關仍得就同一行為依違反行政法
上義務規定裁處，故認為民國（下同）100 年修正之行政罰
法第 26 條第 2 項有關緩起訴之規定，以及 96 年間財政部及
法務部相同意旨之函釋 ， 並未違憲 。 本席認為96 年之函釋及
100 年之修法理由，與緩起訴規定之意旨不符，且不利緩起
訴功能之發展，故無法贊同 多數意見，爰提出不同意見書。 
 
ㄧ、本件爭議之緣起： 
    91 年 2 月 8 日刑事訴訟法增訂緩起訴制度，檢察官為緩
起訴處分，經被告同意者，得命被告於一定期間內向公庫支
付一定金額或提供一定時數之義務勞務（刑事訴訟法第 253
條之 2 第 1 項第 4 款及第 5 款參照）。 
    95 年 2 月 5 日施行之行政罰法第 26 條規定 ：「（第 1 項）
ㄧ行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑
事法律處罰之。……（第 2 項）前項行為如經不起訴處分或
為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反
行政法上義務規定裁處之。」其中第 2 項對於被告履行緩起
訴處分之條件，即支付一定金額或提供勞務後，是否即依第
1 項之規定優先適用刑事法之規定，而不再科處行政罰鍰，
或應適用第 2 項之規定，仍得裁處行政罰，並無明文規定，
故生爭議，不同法院法官對此有不同見解。 
2 
 
    95 年施行行政罰法時，第 26 條第 2 項並未列舉「緩起
訴處分確定」 ， 此究為立法之疏漏或立法之有意排除 ， 依當時
之立法資料未能判斷。但當時因緩起訴制度施行未久，因此
被告依緩起訴處分之條件支付金額或服勞務以取代罰鍰，是
否符合責罰相當之法感情，尚未有豐富之實務案例，故當時
之行政罰法就此未明確規定。至 95、96 年間案例增多，因各
地法院見解歧異 ， 受到併罰者 ，認為違反行政罰法第 26 條第
1 項「刑事優先」之規定而受到雙重處罰；部分政府機關則
認為被告依 緩起訴 處分支付之金額往往遠低於行政罰鍰應
科之金額，若依部分法院不得併罰之見解，則有輕縱被告而
有害行政法上管制目的之達成。 
    對於同一法律條文 不應長期 存在各政府機關有迥異 解
釋之情形，行政機關對此爭議表明應得併科行政罰之見解。
財政部 96 年 3 月 6 日台財稅字第 09600090440 號函（即為
系爭函一） 援引法務部 96 年 2 月 16 日法律決字第 0960005671
號函（即為系爭函二）之見解：認為「檢察官為緩起訴處分
時依刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項規定對被告所為之指示
及課予之負擔，係一種特殊的處遇 措施，並非刑罰，因此，
刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分
確定，依行政罰法第 26 條第 2 項規定，得依違反行政法上
義務規定裁處之。」立法院於 100 年修正行政罰法時，採取
系爭函ㄧ之見解，將緩起訴處分與不起訴處分等同對待，於
第 26 條第 2 項增列「緩起訴處分確定」為得併罰之事由。依
此，被告履行緩起訴處分之條件而向公庫支付一定金額或提
供一定時數之勞務後，行政機關仍得對同一行為另就違反行
3 
 
政法部分裁處罰鍰，是為本件釋憲聲請案爭議之緣起。 
 
二、本件爭議之本質： 
    本席認為 本件爭議 的本質在於 檢察官於緩起訴處分時
所命被告應履行之負擔是否過低，而發生責罰不相當之疑慮。
解決之道其實有幾種方法 ：（ㄧ） 依法實證研究檢討緩起訴之
成效及產生之問題，並作較精緻之規定，例如對於單純觸犯
刑法之案件，與同時違反刑法及行政法之案件，其緩起訴之
條件是否應有所區隔？同時違反刑法與行政法之案件，尚可
區分為違反稅法、道路交通管理處罰條例或食品安全相關法
規等不同之類型，而作不同規定。 （二）在檢察官為緩起訴處
分時一併考量違反行政法之評價，令責罰相當，進而適用刑
法優先原則，不再科處行政罰。 （三）國家機關採取緩起訴之
負擔並未包括違反行政法評價之見解，故緩起訴之後尚得併
科處行政罰。本席認為在這幾種選擇為考量時，除應考量行
政罰法第 26 條第 1 項 「刑事優先」 及「一行為不二罰」之意
旨外，尚應考量如何發揮緩起訴處分之功能等問題。 
    系爭函一、二所列財政部及法務部之意見，認為緩起訴
處分之負擔是一種 「特殊處遇措施」 ，即採前述第三種處理方
法。本席認為未對緩起訴之本質與功能深入討論而創設此名
詞之目的，僅是避免將該負擔視為 「處罰」 ，從而避免行政罰
法第 26 條第 1 項之適用。100 年修改第 26 條第 2 項之理由
採相同見解，認為「對被告所為之措施及課予之負擔，係一
種特殊之處遇措施，並非刑罰」 （立法院公報第100 卷第 70
期第 189 頁） ，但何謂 「特殊之處遇措施」?為何非「刑罰」 ？
4 
 
並未進一步論述。本號解釋多數意見肯認 100 年之修法，將
緩起訴處分應履行之負擔定性為「具有類似處罰之不利益效
果」。但本席認為系爭函一、二及 100 年之修法僅著眼於併處
行政罰之利益，但卻未重視行政罰法第 26 條第 1 項「刑事
優先」及「一行為不二罰」之意旨，並忽略對緩起訴制度之
功能ㄧ併加以檢討之機會，如此之修法內容產生許多問題，
如下論述。 
 
三、 「緩起訴」 係以檢察官 「足認被告有犯罪嫌疑」為前提，
與不起訴處分本質不同： 
    犯罪嫌疑不足時，檢察官應為不起訴處分，而不應為緩
起訴處分（刑事訴訟法第 252 條第 10 款規定參照） ，且被告
受不起訴處分時 ， 不須向公庫為任何支付，故二者本質不同 。
刑事訴訟法第 253 條之 1 規定檢察官為緩起訴處分時應參酌
「刑法第 57 條所列事項」及 「公共利益之維護」。刑法第 57
條規定科刑應以行為人之責任為基礎，且應審酌犯罪之動機、
目的，犯罪時所受之刺激，犯罪之手段，犯罪行為人之生活
狀況、品性、智識程度，與被害人之關係，犯罪行為人違反
義務之程度，犯罪所生之危險或損害，犯罪後之態度等，作
為科刑輕重之標準。既然檢察官為緩起訴處分時是以行為人
「犯罪」 為前提 ， 與不起訴處分之要件是 「犯罪嫌疑不足者」 ，
二者性質顯然不同，即為緩起訴之負擔應具有處罰性質之依
據。系爭函一認為緩起訴是不起訴的一種，係依據系爭函二
法務部之意見稱 ：「緩起訴乃附條件的不起訴處分 ， 亦即是不
起訴的一種， 此觀諸刑事訴訟法第256 條規定自明」 。 刑事訴
5 
 
訟法第 256 條規定不起訴處分及緩起訴處分均以再議作為救
濟，僅因二者之救濟方法相同，即認為緩起訴是不起訴的一
種，忽略了二者性質上之根本差異，如此之推論方式實無說
服力，更無法「自明」。 
 
四、 對一違法行為評價 ，難以切割為違反刑法與行政法而分
別評價： 
    本席認為違反刑法與行政法之評價 難以切割，對ㄧ行為
先為違反刑法之評價，作出附負擔之緩起訴處分，之後行政
機關對同ㄧ行為再為違反行政法之評價，而加以裁罰，極可
能重複評價，此應即為行政罰法第 26 條第 1 項所定刑事罰
優先之原則，以避免對同一行為雙重評價，實現「ㄧ行為不
二罰」之意旨。檢察官依刑事訴訟法第 253 條之 1 規定為緩
起訴處分時，應考量「公共利益之維護」 ，實難以理解公共利
益可分割為刑事犯罪與違反行政法之不同評價，故依現行法
之規定，檢察官為緩起訴處分時，自應對於行為人違反刑法
部分及違反行政法之管制措施部分施以完整評價。參考德國
秩序違反法（Gesetz über Ordnungswidrigkeiten ）第 40 條規
定 ： 「除法律另有規定外 ， 檢察官在刑事程序中對於犯行之追
訴，亦有權考量秩序違反之法律觀點」1。其立法理由應即為
實現一行為不二罰之本旨。依本號解釋，檢察官所作「公共
利益之維護」之評價，並不包括違反行政法之評價，實務上
是否能作此切割，實有疑問。前述檢察官於緩起訴時，應考
慮「犯罪行為人違反義務之程度」，以及 「犯罪所生之危險或
                                                      
1 參見許澤天，刑事罰與行政罰競合之刑事優先與一事不再理原則-評大統
混油案之訴願決定，載台灣法學雜誌第 261 期，第 118 頁。 
6 
 
損害」，作此考量時，如何能切割違反行政法部分之行為？ 
 
五、 緩起訴處分之負擔已產生終局處理案件之實質效果 ， 故
應認具有處罰性質： 
    本號解釋理由指出緩起訴制度之目的係「基於填補被害
人之損害、發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等
目的而設」，然而解釋理由隨即得出結論稱「故緩起訴處分
之本質，係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用
並非確認刑罰權之存在，反係終止刑罰權實現之程序性處理
方式。」本席無法同意此段論述，理由如下： 
（ㄧ）解釋理由所述緩起訴處分之目的與刑法學對現代「刑
罰」之功能之定位並沒有差別。 
（二）增訂緩起訴制度之立法理由另指出緩起訴處分命被告
應遵守事項「因課以被告履行一定負擔之義務，被告
必需配合為一定之財產給付、勞務給付或至特定之場
所接受處遇，人身自由及財產將遭拘束，且產生未經
裁判即終局處理案件之實質效果，自應考慮被告之意
願」（立法院公報第 91 卷第 10 期第 949 頁） ，既然認
為已「產生終局處理案件之實質效果」即應認為是具
有處罰效果，與刑罰之唯一差別祇是未經審判程序而
已。 
（三）被告之同意並不能排除被告履行之負擔具有處罰性質 ，
因為被告係在檢察官「足認有犯罪嫌疑」認定之前提
下，為免除刑事審判程序所作之給付，並非被告自願
性之給付。在 103 年修法後，被告之給付限向公庫為
7 
 
之，而排除向公益團體或地方自治團體支付，該支付
之處罰性質更加明顯，甚至已趨近「刑罰」 。 
（四） 至於檢察官執行處罰是否會有違反法律保留原則或檢
察官擴權之疑慮，因係在被告同意免除進行刑事審判
程序之條件下履行負擔，且告訴人亦得以再議及交付
審判方式進行救濟，故應可排除此方面之疑慮。 
 
六、緩起訴制度之目的係為減少案件進入審判程序，應同時
考量減輕刑事與行政審判程序之負擔： 
    按建立緩起訴制度的目標在於「為使偵查精緻化並達到
審慎起訴之要求，以減少案件進入審判程序的機會，俾檢察
官確實走向法庭，充分實行公訴，以落實舉證之責任，活絡
法庭活動，並使法院亦得以充分之時間、精力，致力於較繁
雜或有爭議之案件，達到合理、有效、妥適運用有限司法資
源之理想目標」（立法院公報第 91 卷第 10 期第 935 頁，刑
事訴訟法部分條文修正草案總說明）。 該立法目的所定的 「妥
適運用有限司法資源」實無理由僅考量刑事訴訟資源，而不
將行政訴訟資源一併考量。為達此目標，緩起訴制度應發揮
同時免除案件進入刑事審判與行政審判之功能，始為立法之
真義。若於緩起訴之後尚須對行為人違反行政法上之義務裁
罰，從而進入行政救濟程序，不僅未能減少案件進入審判程
序，且於行政訴訟程序確定裁處罰鍰後，尚需與緩起訴所支
付之金額或提供之義務勞務進行扣抵，反而增加行政作業負
擔。事實上對一件違法事件應該尋求一次解決，始符行政效
率並減輕司法負擔，並避免被告在不同之審判體系重複奔波，
8 
 
更可避免被告因同意履行緩起訴之負擔，而於未來進行之行
政救濟程序，被視為被告已經「認罪」而成為對被告不利之
證據。 
 
七、 如何解決緩起訴所定之負擔可能評價不足之問題？ 
本號解釋認同系爭規定ㄧ而認為「立法者考量應履行之
負擔，其目的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁
處，對應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不
足」，本席認同實務上有可能發生此現象，但因緩起訴之負擔
具有處罰性已如前述，且為了實現「一事不二罰」以及發揮
緩起訴之功能，本席認為此問題不應由併科行政罰解決，而
應由緩起訴制度此源頭檢討改進，首先應區隔單純違反刑法
與同時違反刑法及行政法之案件類型，於後者尚應加入其他
考量因素，如認有行政管制之目的較強之類型，即應審慎採
行緩起訴；如認緩起訴處分較為適當時，應可透過加強檢察
官與行政機關之聯繫協調，訂出合適之負擔金額。檢察官對
於犯罪行為較諸行政官有較大之調查權，可申請搜索 、扣押、
羈押，其所調查得知之事實較行政機關調查所得之事實更加
完整，檢察官可參考行政機關之意見後，以決定緩起訴應負
擔之金額，此部分應為實務上可以努力的方向。於此應特別
提出的是緩起訴適用的對象限非重罪的案件（限被告所犯為
死刑 、 無期徒刑或最輕本刑三年以上有期徒刑以外之罪） ， 以
本件聲請人等計 20 餘件之聲請案，大致可分為道路交通事
件、違反就業服務法案件與稅法案件等，均可研究由檢察官
與行政官訂出裁量基準，以作為緩起訴之參考。 
9 
 
    現行法對於檢察官與行政機關案件之聯繫 已有所規定。
行政罰法第 32 條第 1 項規定： 「一行為同時觸犯刑事法律及
違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法
機關。」第 3 項並規定： 「前二項移送案件及業務聯繫之辦法
由行政院會同司法院定之。」目前「行政機關與司法機關辦
理行政罰及刑事罰競合案件業務聯繫辦法」僅限於卷宗及扣
留物之移送等行政作業 ，但該辦法第 9 條規定 ： 「行政機關與
司法機關……，隨時保持聯繫及交換意見，並依任務需要建
立必要資訊交換系統及 聯繫機制」，並沒有理由不可 在這聯
繫機制中增加檢察官為緩起訴處分時所作負擔之考量，如此
即可畢其功於一役，實質上簡省司法與行政資源之浪費，並
減少人民之奔波。 
    本席亦特別指出緩起訴之功能 是為了減輕人民和法院
的負擔，在此目標下，透過法實證之研究，決定適合緩起訴
處理之違法類型，讓檢察官參考行政機關之意見後，決定緩
起訴應負擔之條件，且在人民同意的條件下，ㄧ次性解決一
件爭議，是值得努力的方向。 
 
八、系爭規定二牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則： 
    本號解釋理由認為 100 年修正之行政罰法第 45 條第 3
項，就關於適用行政罰法第 26 條第 3 項及第 4 項部分（即
系爭規定二）有關應履行之負擔得扣抵罰鍰之規定，係有利
於行為人之新規定，自無違法律不溯及既往原則及信賴保護
原則，本席無法贊同。因於 100 年修法前緩起訴處分後能否
併處行政罰，係處於不確定之狀況，立法後將其確認為「應
10 
 
受行政罰之處罰而未經裁處」即係屬對人民不利之溯及規定。
雖然增加得「扣抵」 之規定有利於人民， 但卻是在 「得併罰」
之大不利益前提下之小利益，實質上對人民不利。 
    解釋理由 又稱部分地區法院適用特定法規所表示之見
解，尚難為信賴基礎，卻忽略了本案應受保護的信賴，是當
事人認為若同意檢察官所提出緩起訴之條件，即可以「ㄧ次
解決全部法律問題」。該注意者，在修法前，該 「信賴」 並非
當事人一廂情願地想像，代表國家公權力之檢察官與被告達
成合意時，亦可能有此認知，而成為雙方「合意」之基礎，
該基礎並獲得許多法官之支持。故系爭規定二已侵害了人民
對與國家公權力間合意之信賴，系爭規定二有溯及既往之效
果，且對人民不利，已違反信賴保護原則。 
 
九、本號解釋僅「併此指明」檢察官「應」說明事項，實有    
不足，應要求修法： 
    解釋理由指出「為避免被告對緩起訴處分應履行負擔效
果之誤解」「檢察官擬作成應履行負擔之緩起訴處分，而徵求
被告同意時，應併向被告說明，該同一行為如違反行政法上
義務規定，行政機關仍可能依法裁處，併此指明」。本席認為
僅指明檢察官「應」說明上開事項，仍有不足。若檢察官未
說明會產生何種法律效果，即有疑問。本席認為本號解釋既
認同得併罰，則應要求修改刑事訴訟法第 253 條之 1，具體
明定檢察官所考量之 「公共利益」 ，並不包括違反行政法規定
之評價，始能避免人民誤解；至少應要求修改刑事訴訟法第
253 條之 2 第 3 項，將緩起訴處分後仍得為行政罰之裁處的
11 
 
法律效果增列為緩起訴處分書之附記事項。另為避免被告同
意履行緩起訴之負擔，於後續行政救濟程序中成為對被告不
利之證據，亦應參考刑事訴訟法第 455 條之 7 的規定，於行
政救濟之相關法律明確規定，被告同意履行緩起訴之負擔，
不得於行政救濟程序中採為對被告不利之證據。

### 9. 詹大法官森林提出之不同意見書

> 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=426906)

> [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用）
> **立場**：全部難以認同，多數意見對負擔性質自相矛盾，且以先下結論再找理由之方式論證。
> **核心主張**：本件爭議在於檢察官於緩起訴處分書所命被告應遵守或履行之負擔，其性質為何。依刑事訴訟法第253條之2第1項，檢察官得命被告遵守或履行八款事項，其中第3款至第6款須得被告同意，第3款、第4款之金錢給付並得為民事強制執行名義；依第253條之3，緩起訴處分經撤銷者，被告已履行之部分不得請求返還或賠償。該八種事項可分為公益負擔與非公益負擔二類。本解釋一方面稱應履行之負擔並非刑法所定之刑罰種類、性質上非審判機關依刑事審判程序所科處之刑罰，他方面又稱其課予被告財產或勞務給付致基本權受限制、具有類似處罰之不利益效果，可見本解釋深深困擾於如何合理解釋行政罰法第26條，既欲避免同一行為重複處罰，又欲避免行為人僅受不符評價之低度刑罰而脫逸應有之高度行政罰。
> **與多數意見的差異**：為解決前述困境，本解釋選擇僅以附經被告同意而命應遵守或履行事項之緩起訴處分為解釋客體，置其餘情形之緩起訴處分於不問，其所採方法論已不無可議。本解釋又刻意避免採用一行為不二罰原則作為審查標準，逕指系爭規定「不涉及一行為二罰之問題」並論斷未違反比例原則，卻未提出為何不涉及一行為二罰之具體理由，亦未實質運用比例原則進行審查；此種論證方式無異於先下結論再找理由，不僅有欠妥適，更遠離人民感受。

1 
 
釋字第 751 號解釋不同意見書 
 
詹森林大法官提出 
 
    本解釋認為，行政罰法第 26 條第 2 項規定，其中關於
檢察官所為命被告向國庫支付一定金額或向政府機關等機
構或團體提供義務勞務之緩起訴處分確定後，得就同一行為
再處罰鍰 部分 ，及持相同意旨之財政部 台財稅字第
09600090440 號函，均未違憲。 
    本解釋又認為，行政罰法第 45 條第 3 項得扣抵緩起訴
所命負擔之規定，適用於100 年行政罰法修正前尚未裁處之
事件，不牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則，與憲法第 15
條保障人民財產權之意旨無違。 
    本解釋另認為，經緩起訴處分確定者，有95年 2 月 5 日
施行之行政罰法第 26 條第 2 項之適用。 
    本席對於本解釋前開內容，均尚難認同，爰提出不同意
見書。 
 
壹、關於行政罰法第 26 條第 2項部分 
  
本解釋此部分之爭議在於：檢察官於緩起訴處分書所命
被告應遵守或履行之負擔，其性質為何？ 
 
2 
 
 一、緩起訴處分所命被告應遵守或履行事項 
    依刑事訴訟法第 253 條之 2第 1 項及第 4項規定，檢察
官依同法第 253條之 1 第 1項規定為緩起訴處分者
1
，得命被
告於不逾檢察官所定緩起訴期間（一年以上三年以下）之一
定期間內，遵守或履行下列事項：（1）向被害人道歉（2）立
悔過書（3）向被害人支付相當數額之財產或非財產上之損害
賠償（4）向公庫支付一定金額（5）向該管檢察署指定之政
府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益之機構
或團體提供 40 小時以上 240 小時以下之義務勞務（6）完成
戒癮治療、精神治療、心理輔導或其他適當之處遇措施（7）
保護被害人安全之必要命令（8）預防再犯所為之必要命令。 
    另依刑事訴訟法第 253 條之 2 第 2 項規定，檢察官命被
告遵守或履行前述（3）至（6）事項中之任何一項時，應得
被告之同意；且其中之（3）被告應向被害人支付財產上或非
財產上損害賠償之命令，及（4）被告應向公庫支付一定金額
之命令，並均得為民事強制執行名義
2
。 
    又依刑事訴訟法第 253 條之 3 規定，被告於緩起訴期間
內，有該條第 1項所定各款情事之一者
3
，檢察官得撤銷緩起
                                                      
1
 刑事訴訟法第 253 條之 1 規定： 「被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑三年
以上有期徒刑以外之罪，檢察官參酌刑法第五十七條所列事項及公共利益之維護，
認以緩起訴為適當者，得定一年以上三年以下之緩起訴期間為緩起訴處分，其期
間自緩起訴處分確定之日起算。」 
2
 緩起訴處分所為被告向被害人或/及公庫給付金錢、向政府機關等機構或團體
提供義務勞務及完成戒癮治療等處遇措施之命令，應得被告同意；且其中之被告
向被害人及向公庫給付金錢之命令，得為強制執行名義，其立法理由為： 「第1
項第3 款至第 6 款之各該應遵守事項，因課以被告履行一定負擔之義務，人身自
由及財產將遭拘束，且產生未經裁判即終局處理案件之實質效果，自應考慮被告
之意願，增列第 2 項前段；又為求檢察官處分得以貫徹及有效執行，自宜使第1
項第3 款、第4 款會被告為一定給付之處分得為民事強制執行之執行名義，以符
合公平，增列第2 項後段。」 
3
 刑事訴訟法第253 條之 3 第 1 項所定各款情事為： （1）被告於緩起訴期間內故
3 
 
訴處分，繼續偵查或起訴；於此情形，被告已履行之部分，
不得請求返還或賠償。 
    緩起訴處分所命應遵守或履行合計8種事項 ，可分為「公
益負擔」及「非公益負擔」二類； 「非公益負擔」 ，又可區別
為「以被害人為相對人」及「無相對人」。 
    公益負擔，包含：（4）向公庫支付一定金額（5）向政府
機關等機構或團體提供義務勞務。 
    非公益負擔，則包含： 
1. 以被害人為相對人：（1）向被害人道歉（2）立悔
過書，並以被害人為相對人
4
（3）向被害人支付
相當數額之財產或非財產上之損害賠償（7） 保護
被害人安全之必要命令（例如：被害人住所、居
所、辦公處所及其他所在地，300 公尺範圍內，
被告均不得靠近） 
                                                      
意更犯有期徒刑以上刑之罪，經檢察官提起公訴（2）被告緩起訴前，因故意犯
他罪，而在緩起訴期間內受有期徒刑以上刑之宣告（3）被告違背第 253 條之 2
第1 項各款之應遵守或履行事項。 
4
 刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項第 2 款所定之「立悔過書」 ，依檢察官認定之
被告所犯罪名，得為以被害人為相對人，亦得為無相對人。檢察官認被告觸犯刑
法第 277 條第 1 項傷害罪、第 304 條強制罪、第 305 條恐嚇罪、第 309 條至第
314條妨害名譽及信用罪、第320 條竊盜罪等，屬於前者；檢察官認被告觸犯刑
法第 266 條、第 268 條、第270 條及第 271 條之賭博罪等，屬於後者。此外，檢
察官認被告觸犯刑法第 309 條至第 314 條之妨害名譽及信用罪，而為緩起訴處
分，並無須得被告同意，於緩起訴處分書附記（參見刑事訴訟法第 253 條之 1 第
3 項）被告應向被害人道歉或應向被害人立悔過書，其情形與法院依民法第 195
條第1 項後段，判命被告為回復名譽之適當處分，即屬非常類似；其不同者，僅
在於前者不得為執行名義（刑事訴訟法第 253 條之 2 第 2 項後段參照），後者則
得為執行名義（強制執行法第 4 條第 1、2 款參照）。按本院曾以釋字第 656 號解
釋表示，民法第 195 條第 1 項後段所定「回復名譽之適當處分」 ，如屬以判決命
加害人公開道歉，而未涉及加害人自我羞辱等損及人性尊嚴之情事者，即未違背
憲法第 23 條比例原則，而不牴觸憲法對不表意自由之保障。準此，檢察官於緩
起訴處分書命被告向被害人道歉或向被害人立悔過書者，亦不得有涉及被告自我
羞辱等損及其人性尊嚴之情事。 
 
4 
 
2. 無相對人：（2）立悔過書，但非以被害人為相對
人（6）完成戒癮治療等處遇措施（8）預防再犯
所為之必要命令（例如：接受交通安全或環保等
教育之講習課程等） 
     
  二、緩起訴處分所命被告應遵守或履行事項之性質 
  （一）本解釋所持見解 
    就緩起訴處分所命應遵守或履行事項之性質，本解釋稱：
「應履行之負擔，並非刑法所定之刑罰種類，而係檢察官本
於終結偵查之權限，為發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及
復歸社會等目的，審酌個案情節與公共利益之維護，經被告
同意後，命其履行之事項，性質上究非審判機關依刑事審判
程序所科處之刑罰。惟應履行之負擔，課予被告配合為一定
之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對
人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益
效果。」（本解釋理由書第 11 段） 
    此外，本解釋另稱：「關於經檢察官命被告履行刑事訴訟
法第 253 條之2第 1項第4 款及第 5款所定事項之緩起訴處
分部分，按緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分，而其
所附之應履行負擔，雖具有類似處罰之不利益效果，但並非
經刑事審判程序依刑事實體法律所為之刑罰，如逕予排除罰
鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為之評價即有不足，為重
建法治秩序與促進公共利益，得依違反行政法上義務規定另
裁處罰鍰，俾對行為人之一行為進行充分評價。」（本解釋理
由書第 19段） 
5 
 
 
  （二）本解釋見解之商榷 
    1. 行政罰法第 26 條之立法意旨： 「刑罰優先行政罰原 
則」、 「一行為不二罰原則」 
    按 94 年 2 月 5 日公布之行政罰法第 26 條規定： 「 （第1
項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，
依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒
入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。 （第2 項）前項
行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之
裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」 
    本條規定，是否足以明證我國就刑事罰與行政罰業已根
本採納 「一行為不二罰」 原則，固可爭論
5
，但不可否認者為，
綜合本條第 1項前段及後段規定，一行為同時觸犯刑事法律
及違反行政法上義務規定，而應分別受刑事罰及行政罰時，
如該刑事罰及行政罰之種類相同，則僅得依刑事法律處罰之；
惟如行政罰與刑罰非屬同種類，或依行政罰得沒入之物而未
                                                      
5
 關於「一行為不二罰」、 「一事二不二罰」或「一事不二理」 （ne bis in idem）
之基本理論，及我國是否已因本院釋字第 604 號解釋，而承認「一行為不二罰」 、
「一事二不二罰」 或 「一事不二理」為憲法基本原則之爭議，請參見就該號解釋，
大法官曾有田、許宗力、彭鳳至、城仲模，分別提出之協同意見書，及大法官廖
義男提出之部分協同、部分不同意見書，暨大法官楊仁壽提出之部分不同意見書、
大法官許玉秀提出之不同意見書。此外，請參看：彭鳳至，一事不二罰原則與「一
行為不二罰原則」之辯證∼為司法院釋字第 604 號解釋請命（上）、（中）、（下），
司法週刊，第1728 期（2014 年 12 月） 、第1729 期（2014 年 12 月 31 日） 、1730
期（2015年 1 月 9 日） ；林錫堯，關於建構憲法上一行為不二罰原則之問題，法
學叢刊，第241 期，2016 年 1 月，1-27 頁。又，本院釋字第 311 號、第384 號、
第490 號及第 503 號解釋，均明示同一行為原則上不得否重複受罰。另外，請併
參見本院釋字第 638 號及 662 號解釋。關於 ne bis in idem 在德國法及歐洲之
發展情形，請參閱 Hochmayr (Hrsg.),“Ne bis in idem”in Europa, Praxis, 
Probleme und Perspektiven des Doppelverfolgungsverbots, 2015.  
6 
 
經法院依刑法宣告沒收者，則仍得裁處該其他種類之行政罰
或沒入該物。因此，本於行政罰法第26條第 1項，而主張我
國業已承認刑罰與行政罰為同種類（或具相同性質）者，有
一行為不二罰原則之適用，應屬有據
6
。 
    此外，為貫徹前述行政罰法第 26 條第 1 項規定「刑罰
優先行政罰」之意旨
7
，並避免人民之同一行為有悖於該意旨
而同時受刑罰及行政罰，94 年 2月 5 日公布之行政罰法特設
第 32 條規定：「 （第1 項）一行為同時觸犯刑事法律及違反
行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分送該管司法機關。
（第 2項）前項移送案件，司法機關就刑事案件為不起訴處
分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，應通
知原移送之行政機關。」 
 
2. 緩起訴處分與 100 年 11 月 8 日修正之行政罰法 
      （1）爭議緣由及法務部函釋 
    刑事訴訟法第 253條之1至第 253條之3關於緩起訴處
分之規定，係該法於 91 年 1 月 18 日修正時所增訂。超過 3
                                                      
6
 此亦為本解釋聲請人之一（臺灣苗栗地方法院法官）101 年 3 月 23 日解釋憲法
聲請書第4 頁所持見解。 
7
 行政罰法第 26 條第 1 項之立法理由略為：一行為同時觸犯刑事法律及違反行
政法上義務規定時，由於刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，即足資警惕，
並無再依行政法規處以行政罰之必要。且依刑事法律處罰，係由法院依較嚴謹之
刑事訴訟程序為之，對於人民權利之程序性保障更為周全，故予以優先適用。 
但罰鍰以外之其他種類行政罰及沒入，因兼具維護個別領域公共秩序之作用，為
達各該法律之行政目的，仍得併予裁處。參見，立法院公報第 94 卷第 382 頁。
行政罰法第 26 條第 1 項規定所宣示之「刑罰優先行政罰原則」，與德國違反秩序
法（Gesetz über Ordnungswidrigkeiten，簡稱 OWiG）第 21 條第 1 項，十分類
似，而德國違反秩序法第 21 條第1 項之立法理由，亦與行政罰法第 26 條第 1 項
之立法理由，幾乎相同；參見 BeckOK OWiG/Sackreuther,15. Ed.15.4.2017,§ 
21 Rn. 1. 
7 
 
年後，於 94年 2月 5 日始公布之行政罰法第 26條第 2 項規
定所稱之檢察官處分，卻僅限於不起訴處分，而未包含緩起
訴處分在內。實務因而發生下列爭議：檢察官為緩起訴處分
並依刑事訴訟法第 253 條之 2 第1 項規定，命被告遵守或履
行一定事項者，於該緩起訴處分確定，且被告通常業已遵守
或履行緩起訴處分書所命事項之後，是否仍有行政罰法第26
條第 2項之適用，而得就同一行為另依違反行政法上義務規
定裁罰之？ 
    就此爭議，法務部於94 年 7月 28 日召開行政罰法諮詢
小組第 1 次會議，並依據參與該次會議之多數委員意見，而
作成會議結論：「……緩起訴者乃附條件的不起訴處分，亦即
是不起訴的一種，此觀諸刑事訴訟法第 256 條規定自明，既
為不起訴即依不起訴處理。檢察官為緩起訴處分時依刑事訴
訟法第 253條之2第1項規定對被告所為之指示及課予之負
擔，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰。因此，刑事案件經
檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行
政罰法第 26 條第 2 項規定，得依違反行政法上義務規定裁
處之。」 
    前開會議決議公布後，實務仍不時出現相反看法。法務
部遂又於 95 年 12 月 22 日召開行政罰法諮詢小組第 5 次會
議，討論之問題為： 「是否仍維持前開94年 7 月 28日第 1次
會議結論？如仍予維持，行政機關裁處之時點究為『緩起訴
處分確定時』或『緩起訴處分期間屆滿且未被撤銷時』？」
該次會議之結論為： 「綜合今天各位委員的意見，共有13位
委員發言，其中 8 位採甲說，2 位採丙說
8
，3 位採折衷說，
                                                      
8
 所謂甲說、丙說，係指法務部法律事務司為本次會議所提供之初步研究意見。
甲說之內容為「緩起訴處分確定視同不起訴處分確定」 ；丙說為「緩起訴處分為
8 
 
認為應區分緩起訴處分負擔的種類。另關於時間點的問題，
發言之委員似均贊成不必等期滿才做行政罰，而是在緩起訴
處分確定，即可進行行政罰程序。本次會議意見係供參考，
不作成結論。」 
    其後 ， 財政部以96年1月29日台財稅字第09604505140
號函，向法務部詢問「一行為同時觸犯刑事法律及違反稅法
上義務規定，經檢察官依刑事訴訟法第 253 條之 1 為緩起訴
處分後，稅捐稽徵機關得否就該違反稅法上義務再處以行政
罰？」 法務部於96年 2月16日以法律決字第 0960005671 號
回函表示： 「查旨揭疑義前於94 年 7 月 28 日提經本部行政
罰法諮詢小組第 1 次會議討論，獲致具體結論略以： 『…緩起
訴者乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種，此觀諸
刑事訴訟法第256條規定自明 ， 既為不起訴即依不起訴處理 。
檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第 253條之2第1項規
定對被告所為之指示及課予之負擔，係一種特殊的處遇措施，
並非刑罰。因此，刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，
宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第 26 條第 2 項規定，
得依違反行政法上義務規定裁處之。』 嗣因實務有不同見解，
本部爰於 95 年 12 月 22 日就上開議題再提經諮詢小組第 5
次會議討論，其結論並未變更第1 次會議結論，是本部95年 
2 月 10 日法律字第 0950000533 號函仍予維持。惟因本案所
涉層面廣泛，本部刻正檢討是否另循修正行政罰法相關規定
之方式解決。」 
 
                                                      
實質刑事處罰」 。另有乙說，內容為「緩起訴處分期間屆滿且未經撤銷時，視同
不起訴處分確定」 。 
9 
 
      （2）行政罰法第 26條、第 32 條及第 45 條之修正 
    法務部鑑於同一行為經檢察官緩起訴處分並命被告遵
守或履行一定事項後，就同一行為是否仍得依違反行政法上
義務規定裁罰，實務爭議不斷，遂起草修正行政罰法第 26條
第 2 項，並於同條增訂第 3 至 5 項，另為配合本條之修正，
乃一併修正同法第 32 條及第 45條。全部修正條文經立法院
於 100 年11 月 8日通過，並由總統於同年月 23日公布。 
    修正後之行政罰法第 26 條第 2 至 5 項分別規定： 「（第 2
項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、
免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁
判確定者
9
，得依違反行政法上義務規定裁處之。 （第3 項）
第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向 公庫或
指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行
政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定
之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，
應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。 （第4項） 前項勞務扣
抵罰鍰之金額，按最初裁處時之每小時基本工資乘以義務勞
務時數核算。 （第5 項）依第二項規定所為之裁處，有下列情
形之一者，由主管機關依受處罰者之申請或依職權撤銷之，
已收繳之罰鍰，無息退還：1.因緩起訴處分確定而為之裁處，
其緩起訴處分經撤銷，並經判決有罪確定，且未受免刑或緩
刑之宣告。2.因緩刑裁判確定而為之裁處，其緩刑宣告經撤
銷確定。」 
修正後之行政罰法第 32 條全文為：「 （第1 項）一行為
同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑
                                                      
9
 劃線部分為本條第 2 項新增之內容。 
10 
 
事部分移送該管司法機關。 （第2項）前項移送案件，司法機
關就刑事案件為不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免
訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑、撤銷
緩刑之裁判確定，或撤銷緩起訴處分後經判決有罪確定者
10
，
應通知原移送之行政機關。 （第3項） 前二項移送案件及業務
聯繫之辦法，由行政院會同司法院定之。」 
 
    3. 「特殊的處遇措施」：遠離人民認知與感受的法律人
自我對話 
    按，法務部 94 年 7 月 28日第 1 次行政罰法諮詢小組會
議結論稱： 「緩起訴者乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴
的一種，此觀諸刑事訴訟法第 256 條規定自明，既為不起訴
即依不起訴處理。檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第
253 條之 2 第 1 項規定對被告所為之指示及課予之負擔，係
一種特殊的處遇措施，並非刑罰。」 
    另按，本解釋稱： 「……故緩起訴處分之本質，係法律授
權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之
存在，反係終止刑罰權實現之程序性處理方式。就此而言，
緩起訴處分既屬對被告不予追訴之決定，亦以聲請再議及交
付審判程序作為告訴人之救濟手段（刑事訴訟法第 256 條第
1 項、第 258 條之 1 參照），故實係附條件之便宜不起訴處
分。」 （本解釋理由書第9 段） 
    對法務部前開會議結論及本解釋上開論述，本席認為尚
待商榷，理由如下： 
                                                      
10
 劃線部分為本條第 2 項新增之內容。 
11 
 
（1） 依前開會議結論，檢察官為緩起訴處分時，依刑事訴
訟法第 253 條之 2 第 1 項規定，對被告所為之指示及課
予之負擔，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰。然而，
何謂「特殊的處遇措施」？有何「特殊」？與何種其他
處遇措施相比之下，該指示及負擔顯現「特殊」？本會
議結論並無任何理由，實不足以服人。 
（2） 前開會議結論及本解釋上開解釋理由，以刑事訴訟法
第 256 條再議之規定為依據，將緩起訴處分完全比照不
起訴處分，從該條文義觀察，已有未洽；蓋該條第 1 項
但書明定： 「……第 253 條之 1 之處分曾經告訴人同意
者，不得聲請再議。」換言之，檢察官依刑事訴訟法第
253 條之 1 所為之緩起訴處分，有經告訴人同意者，亦
有不經告訴人同意者，其經告訴人同意之緩起訴，告訴
人不得再議；而檢察官所為之不起訴，如為刑事訴訟法
第 252 條之絕對不起訴，則無經告訴人同意之情形。準
此，不起訴與緩起訴，仍屬有別。從而，法務部前開會
議決議所謂： 「緩起訴者乃附條件的不起訴處分，亦即
是不起訴的一種，此觀諸刑事訴訟法第 256 條規定自
明」 ，顯無充分依據，則該會議結論以之為理由，而稱：
「 （緩起訴） 既為不起訴即依不起訴處理」 ，即不足採取。 
（3） 檢察官為不起訴處分者，無論其為刑事訴訟法第 252
條之絕對不起訴、同法第253 條之相對不起訴或同法第
254 條之於執行刑無重大關係之不起訴，對於受不起訴
之被告而言，均無任何因不起訴而附帶發生之不利益。
但檢察官為緩起訴處分，並附加刑事訴訟法第 253 條之
2 第 1 項規定之指示或負擔者（即法務部前開會議結論
12 
 
所稱之「附條件緩起訴」），被告即有應遵守或履行該指
示或負擔之義務與壓力；此與不起訴處分之情形，顯有
極大差異。而且，一般老百姓，尤其受不起訴與緩起訴
處分之被告本人，絕對能輕易感受其差異。 
（4） 綜上，法務部前開結論及本解釋上開解釋理由，論證
尚有不足；如以嚴苛立場觀察，更純屬法律人在理論層
面的自我對話及論辯，遠離一般百姓在實際生活的切身
認知與體會。 
 
    4. 以「未經刑事審判程序」認緩起訴非刑罰之商榷 
    如前所述，刑事訴訟法於 91年 1 月 18日修正時，即已
增訂緩起訴制度。行政罰法則於逾 3 年後之 94 年 2 月 5 日
始公布，而當時之行政罰法第 26 條第 1 項及第 2 項規定，
即已就同時觸犯刑事法律及違反行政法義務規定之同一行
為，確立「刑罰優先行政罰」 、 「未受刑罰者始得另裁處行政
罰」之立法意旨；但該第 2 項所定得另裁處行政罰之情形，
卻未包含緩起訴處分在內。迄行政罰法於 100 年 11 月 8 日
修正時，始將「緩起訴處分確定」及「緩刑判決確定」 ，納入
該第 2項所定內容中，導致同一行為縱曾經檢察官緩起訴處
分確定或曾經法院判決緩刑確定，行政機關仍得對該行為裁
處行政罰，並從而引發本件關於修正後行政罰法第26 條第 2
項之違憲疑義。 
 
    就此疑義，本解釋選擇僅就與聲請解釋原因案件相關之
刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1項第 4 款（命被告向國庫支付
13 
 
一定金額）及第 5 款（命被告提供義務勞務）所定事項（以
下合稱應履行之負擔） ，而認為： 
（1） 應履行之負擔，並非刑法所定之刑罰種類，而係檢察
官本於終結偵查之權限，為發揮個別預防功能、鼓勵被
告自新及復歸社會等目的 ， 審酌個案情節與公共利益之
維護，經被告同意後，命其履行之事項，性質上究非審
判機關依刑事審判程序所科處之刑罰。惟應履行之負擔，
課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付 ， 致其財產
或人身自由將受拘束，對人民而言，均屬對其基本權之
限制，具有類似處罰之不利益效果。 （本解釋理由書第
11 段） 
（2） 系爭規定一（行政罰法第 26 條第 2 項關於經檢察官
命被告為應履行之負擔之緩起訴處分部分）允許作成緩
起訴處分並命被告履行負擔後 ， 仍得依違反行政法上義
務規定另裁處罰鍰，係立法者考量應履行之負擔，其目
的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對
應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足，
為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰鍰，
其目的洵屬正當。其所採另得裁處罰鍰之手段，連同應
履行之負擔，就整體效果而言，對人民造成之不利益，
尚非顯失均衡之過度評價，與目的間具合理關聯性，並
未違反比例原則，亦不涉及一行為二罰之問題。尤以立
法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果 ， 以避
免過度負擔，於100 年修正行政罰法時，同時增訂第26
條第 3項及第 4項，規定應履行之負擔得扣抵罰鍰，系
爭規定一更與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨無違。
14 
 
（本解釋理由書第 12 段） 
 
    依本席所見，本解釋前開理由，尚待商榷，詳如下述： 
（1）本解釋選擇刑事訴訟法第 253 條之 2 第 1 項所定命被
告應遵守或履行合計 8 事項中之 2 項，而置其餘 6 項
於不問，固可以其餘 6 項與本聲請案之原因案件無關
為依據，但此種「鋸箭式」處理法，能否處理將來對附
該其餘 6 項之緩起訴處分之憲法解釋聲請案，已非無
疑。此由本解釋理由訴諸該 2項應履行之負擔 （支付一
定金額予國庫、提供義務勞務）乃 「經被告同意後，…」，
已可見端倪。試問：檢察官未經被告同意而作成命被告
向被害人道歉或命被告立悔過書之緩起訴處分確定後，
行政機關得否適用行政罰法第 26條第 2項規定，就同
一行為裁處行政罰？此項問題，本解釋既未直接給予
答案，亦未間接給予得據以推論之理由。 
（2）本解釋認為緩起訴處分所命之負擔並非刑罰 之另一理
由在於，緩起訴處分並非審判機關依刑事審判程序對
被告所科處之刑罰。此項論證，似具說服力，更似得以
憲法第 8 條第 1 項為準據。惟同一行為經判決緩刑確
定者，當然係審判機關依刑事審判程序對被告所為，但
依行政罰法第 26 條第 2 項規定，行政機關就該行為，
仍得裁處行政罰。由是可見，有無經審判程序，並非重
點。 
（3） 況且，緩起訴既為刑事訴訟法明定之制度，且緩起訴
處分確定者，等同於法律上認定被告有犯罪之事實，且
15 
 
緩起訴如附有應遵守或履行之事項 ， 並經被告完全遵守
或履行者 ， 更等同於法律上已命被告承擔應負之刑事責
任。又，緩起訴處分期滿未經撤銷者，有實質之確定力，
非有刑事訴訟法第260條規定之情事 ， 不得再行起訴
11
，
亦即有禁止再訴之效力
12
。此時之已確定緩起訴處分，
與確定之有罪判決相較，在效果上，並無關鍵之不同，
僅在程序上，緩起訴處分乃檢察官所作，而判決乃法官
所作而已。就此程序之差異，其實可以在承認緩起訴制
度合憲之前提下 ，並本於緩起訴亦具有適度減輕法官負
擔之立法宗旨，而解為：緩起訴制度，乃憲法基於法治
國精神，就刑事訴訟法第 253 條之 1 所定之輕微案件，
將憲法第 8條第 1 項所定法院 （法官） 依法定程序審問
及處罰人民之權限，委由檢察官行使，故將檢察官依法
定程序所為之確定緩起訴處分等同於法官所為之確定
裁判，並不違反憲法第 8 條第 1項規定。 
 
   5. 緩起訴處分所命負擔評價不足之憂慮 
    本解釋認定 100 年11月8日修正之行政罰法第 26條第
2 項規定合憲，真正理由，其實在於憂慮對同時觸犯刑事法
律及違反行政法上義務規定之同一行為，如僅課以緩起訴所
命應履行之負擔，將有評價不足之情形，亦即可能因緩起訴
處分而 「輕放違反行政法之重犯」。本件聲請案原因案件中之
逃漏稅捐案，即屬此情形。在該等案件中，稅捐機關對漏稅
行為人裁處之罰緩，多為緩起訴處分所命漏稅行為人應支付
                                                      
11
 林俊益，刑事訴訟法概論（下） ，2011 年 2 月，10 版，87-88 頁。 
12
 林鈺雄，刑事訴訟法，下冊，各論編，2013 年 9 月，7 版，78 頁。 
16 
 
政府機關或其他公益團體金額之十數倍，甚至數十倍。 
    有鑒於此，本解釋遂稱： 「緩起訴處分……所附之應履行
負擔，雖具有類似處罰之不利益效果，但……如逕予排除罰
鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為之評價即有所不足，為
重建法治秩序與促進公共利益，得依違反行政法上義務規定
另裁處罰鍰，俾對行為人之一行為進行充分評價。」 （本解釋
理由書第19 段） 
本解釋用心良苦，不言可喻。然而，為貫徹行政罰法第
26 條第 1項規定「刑罰優先行政罰」及「一行為不受同種類
重複處罰」之意旨，該法特設第 32條規定： 「 （第1項）一行
為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及
刑事部分移送該管司法機關。 （第2 項）前項移送案件，司法
機關就刑事案件為不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、
免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑、撤
銷緩刑之裁判確定，或撤銷緩起訴處分後經判決有罪確定者，
應通知原移送之行政機關。 （第3項） 前二項移送案件及業務
聯繫之辦法，由行政院會同司法院定之。」 
    依此規定，行政機關處理違反行政法上義務之案件時，
如發現該案件行為人同時涉及觸犯刑事法律，即應暫緩作成
行政罰，並將涉及刑事部分移送司法機關。此在違反稅法案
件及違反其他行政法上義務規定之案件，皆無不同。 
    因此，為避免所謂「緩起訴評價不足」而「輕放違反行
政法重犯」之情形，關鍵應在於行政機關與檢察機關確實做
好業務聯繫，檢察官於作成緩起訴處分時，亦應妥適全盤評
價；而非先放任行政機關與檢察機關各行其是，再以令人民
先受緩起訴處分，續受行政裁罰，為補救國家機關聯繫疏漏
17 
 
之手段。 
 
貳、關於行政罰法第 45 條第 3項部分 
如上所述，94年2 月 5 日公布，次年2 月 5 日施行之行
政罰法第 26 條第 2 項規定，並未將緩起訴納入，故依當時
之法律，人民，尤其不熟悉法律之人民，應可信賴如受緩起
訴處分，並遵守或履行該緩起訴處分所命事項後，即為「事
情了結」 。此在檢察官使被告同意或接受緩起訴處分時，未告
知被告可能尚須接受行政罰裁處之情形，更有可能。 
準此，100 年 11 月 8 日修正之行政罰法第 45 條第 3 項
規定，看似因溯及發生以緩起訴處分所命之負擔扣抵行政罰
鍰之效力，而為有利於人民，但卻以 100 年 11 月 8 日修正
之行政罰法第 26 條第 2 項亦連同溯及既往為前提；而此前
提，與前述人民之信賴，顯然不無違背。本解釋就此，並未
提出充分理由，即遽認該第 45 條第 3 項規定未牴觸法律不
溯及既往及信賴保護原則（本解釋理由書第15段及第16段），
實難贊同。 
 
參、關於95 年 2 月 5 日施行之行政罰法第 26 條第 2 項是否
包含緩起訴處分部分 
    就此部分，本解釋再度僅以「應履行之負擔既僅具有類
似處罰之不利益效果，並非刑罰」為由，而將95年2 月 5 日
施行之行政罰法第 26 條第 2 項，解釋上可包含緩起訴處分
在內（本解釋理由書第 22段）。其理由為本席無法贊同，已
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如前述，無須複贅。 
 
肆、結論 
本解釋一方面稱： 「緩起訴處分之本質，係法律授權檢察
官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在」 、
「（緩起訴處分所命） 應履行之負擔，並非刑法所定之刑罰種
類，……，性質上究非審判機關依刑事審判程序對被告所科
處之刑罰。」他方面又稱： 「惟應履行之負擔，課予被告配合
為一定之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘
束，對人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之
不利益效果。從而國家對於人民一行為先後課以應履行之負
擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利益之整體效果，
亦不應過度，以符比例原則之要求。」 
由是可見，本解釋深深困擾於如何合理解釋行政罰法第
26 條規定，始能在同一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法
上義務規定時，既保障人民財產權，不因同一行為而受重複
處罰，以貫徹行政罰法第 26 條第 1 項之立法意旨，又避免
該行為僅受不符評價之低度刑罰而脫逸應有之高度行政罰，
以實踐行政罰法第 26 條第 2 項之立法目的。 
為解決前述困境，本解釋選擇僅以附經被告同意而命應
遵守或履行事項之緩起訴處分為解釋客體，置其餘情形之緩
起訴處分於不問。就此而論，本解釋所採之方法論，已不無
可議。 
此外，本解釋又刻意避免採用「一行為不二罰原則」作
為審查標準，而指稱系爭行政罰法 26 條第 2 項規定「不涉
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及一行為二罰之問題」，並論斷該規定「並未違反比例原則」
（本解釋理由書第 12 段），但卻未提出為何不涉及一行為二
罰之具體理由，亦未實質運用比例原則審查前開規定。此種
論證方式，無異於先下結論再找理由，不僅有欠妥適，更屬
遠離人民感受，實待商榷。

## 相關法條

- [[中華民國憲法第15、23條]]（版本 36.01.01）
- [[司法院釋字第574號解釋]]
- [[司法院釋字第596號解釋]]
- [[司法院釋字第629號解釋]]
- [[司法院釋字第672號解釋]]
- [[行政罰法第26條第2項、第45條第3項]]（版本 100.11.23）
- [[財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函]]
- [[95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項]]
- [[刑事訴訟法第253條之2第1項第4款或第5款]]（版本 106.11.16）

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## 白話解說（AI 生成，非官方原文）

> [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。

**一句話結論**：緩起訴命履行負擔確定後再處罰鍰合憲，扣抵規定溯及適用亦合憲。

**爭點拆解**

多件原因案件中，行為人經檢察官為緩起訴處分並命履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款支付一定金額或第5款提供義務勞務，主管機關事後仍依行政罰法第26條第2項在扣抵負擔後命補繳罰鍰。爭點有三：命履行負擔的緩起訴處分確定後再處罰鍰，是否違反一行為不二罰與比例原則而侵害財產權；行政罰法第45條第3項使100年修正的扣抵規定適用於修正前尚未裁處的事件，是否牴觸法律不溯及既往與信賴保護原則；統一解釋部分則是95年2月5日施行的行政罰法第26條第2項未將緩起訴處分確定明列，經緩起訴處分確定者有無該項適用。本案由多位法官裁定停止訴訟聲請解釋，與人民聲請併案審理。

**結論與理由**

解釋認定緩起訴處分本質上是法律授權檢察官終結偵查所為的處分，作用並非確認刑罰權存在，反而是終止刑罰權實現的程序性處理，實係附條件的便宜不起訴處分。應履行之負擔並非刑法所定刑罰種類，而是檢察官為個別預防、鼓勵自新與復歸社會，經被告同意後命其履行的事項，性質上非審判機關依刑事審判程序所科之刑罰，但因課予財產或勞務給付而具類似處罰的不利益效果，故國家先後課以負擔與罰鍰，其整體不利益效果仍不得過度。立法者考量負擔的目的與性質與刑罰不同，若逕予排除罰鍰則對應受責難的違法行為評價不足，為重建法治秩序及促進公共利益而允許另裁處罰鍰，目的正當、手段與目的具合理關聯，整體效果非顯失均衡，未違比例原則，亦不涉及一行為二罰。行政罰法第45條第3項就適用第26條第3項及第4項部分，未牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則。統一解釋部分則基於緩起訴為附條件之便宜不起訴處分，認定經緩起訴處分確定者解釋上得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項。

**在體系中的位置**

同時處理憲法解釋與統一解釋，並在同一號解釋中結合法官聲請與人民聲請。實體上屬刑罰與行政罰競合的界線問題，核心不在形式的一行為不二罰，而在整體不利益是否過度的比例原則審查，並以扣抵機制作為避免過度負擔的立法配套。就財產權得於比例原則範圍內以法律限制，理由書援引釋字第596號及第672號解釋；就法官聲請釋憲之受理要件援引釋字第371號、第572號及第590號解釋。