--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第765號" 案名: "區段徵收範圍內新設自來水管線工程費用分擔案" 公布日期: "2018-06-15" 公布日期_民國: "107年06月15日" 院令字號: "院台大二字第1070016460號" 爭點: "內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則？" 相關法條: ["中華民國憲法第12、23、172條", "司法院釋字第443號解釋", "國營事業管理法第4、6條", "土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款", "土地徵收條例施行細則第52條第1項第5款", "自來水法第65條", "土地徵收條例第62條"] 意見書篇數: 7 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310946" 抓取時間: "2026-07-27T14:52:53+0800" --- # 釋字第765號【區段徵收範圍內新設自來水管線工程費用分擔案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310946) · 公布 107年06月15日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則？ ## 解釋文 **（1）** 　　內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定：「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用……，由需用土地人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦理：……八、新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。」（95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款規定：「五、新設自來水管線之工程費用，由需用土地人全數負擔。」於適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內）無法律明確授權，逕就攸關需用土地人之財政自主權及具私法人地位之公營自來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範，與法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿2年時，不再適用。 ## 理由書 **（1）** 　　改制前臺中縣政府於中華民國89年10月間，經內政部核准實施「擴大大里（草湖地區）都市計畫」之區段徵收，於90年2月27日委託得盈開發有限公司（下稱得盈公司）辦理上開區段徵收業務。其中，就區段徵收範圍內之自來水管線工程部分，臺中縣政府先於92年5月間，支付全部自來水管線工程費用予得盈公司，嗣於93年5月3日發函催告聲請人台灣自來水股份有限公司（下稱聲請人）給付上開款項二分之一（下稱系爭管線費用）。臺中縣政府主張，依內政部91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定（下稱系爭規定），聲請人為自來水管線事業機構，應負擔系爭管線費用。嗣因聲請人拒絕給付，臺中縣政府遂依據系爭規定向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟，請求聲請人返還系爭管線費用。99年12月25日臺中縣與臺中市合併升格改制為直轄市「臺中市」，由臺中市政府聲明承受訴訟。經臺灣臺中地方法院99年度重訴字第196號民事判決駁回臺中市政府之訴，臺中市政府提起第二審上訴，再經臺灣高等法院臺中分院100年度重上字第90號民事判決命聲請人應給付系爭管線費用。聲請人提起第三審上訴，末經最高法院102年度台上字第1162號民事判決（下稱確定終局判決）以上訴無理由駁回確定。聲請人認系爭規定僅為行政命令，於未有法律明文規定，亦無法律授權下，逕自課予管線事業機關（構）應就區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用負擔一半之給付義務，違反法律保留原則。又基於受益者付費精神，系爭管線費用應由區段徵收範圍內之需用土地人或土地所有權人負擔，故系爭規定有牴觸憲法第15條、第23條及第172條規定之疑義，向本院聲請解釋憲法。 **（2）** 　　按司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定，人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。公營事業依公司法規定設立公司者，雖其政府資本超過百分之五十，在法律上，其性質仍為私法人，具有獨立之人格，為權利義務之主體，得享受權利，負擔義務（國營事業管理法第6條參照）。查聲請人為經濟部主管之國營事業，依公司法規定設立股份有限公司，具私法人地位。雖其權利義務需受公益目的之較大制約，然國家既因市場經濟與效率等考量而選擇以公司型態設立此等公營事業，復要求其應依照企業方式經營，並力求有盈無虧，增加國庫收入（國營事業管理法第4條參照），是其在目的及公司章程所定範圍內，仍得享有憲法財產權之保障。如其憲法上所保障之權利受到不法侵害，亦應得依據大審法上開規定，向本院聲請解釋。次查，確定終局判決適用系爭規定，判決聲請人敗訴確定，聲請人於聲請書中主張其憲法所保障之財產權受系爭規定之侵害，並具體敘明系爭規定之違憲疑義。故聲請人之聲請，核與大審法上開規定之要件相符，應予受理。爰作成本解釋，理由如下： **（3）** 　　按憲法保障之人民各項權利，除屬於憲法保留之事項者外，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。至涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定；如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。若僅屬執行法律之細節性、技術性事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範（本院釋字第443號解釋參照）。具私法人地位之公營事業，雖受公益目的較大制約，並受國家指揮監督，然其既有獨立之私法人地位，享有憲法財產權之保障，則國家對其財產權所為之限制，亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。 **（4）** 　　又中央與地方固同屬國家組織，然地方自治團體仍具有獨立之公法人地位，受憲法保障，並享有財政自主權。故中央使地方負擔經費，除不得侵害其財政自主權核心領域外，並應依據法律或有法律明確授權之法規命令，始得為之。 **（5）** 　　系爭規定明定：「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用……，由需用土地人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦理：……八、新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。」（95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款規定：「五、新設自來水管線之工程費用，由需用土地人全數負擔。」下稱現行規定）於需用土地人為地方自治團體之情形，已影響需用土地人之財政自主權；於管線事業機關（構）為具私法人地位之公營自來水事業時，亦影響其受憲法保障之財產權。又系爭規定所課予需用土地人與管線事業機關（構）之工程費用分擔義務，或現行規定之由需用土地人全數負擔，事涉區段徵收之開發效益、需用土地人之財務規劃、管線事業機關（構）之財務負擔能力等，顯非執行法律之細節性或技術性事項，其影響亦非屬輕微，應有法律或法律明確之授權為依據，始符合法律保留原則之要求。 **（6）** 　　按立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權之明確程度，固不應拘泥於授權條款本身所用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要求。查系爭規定及現行規定之訂定，係以土地徵收條例（下稱土徵條例）第62條：「本條例施行細則，由中央主管機關定之。」為其授權依據。然該條就區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用之分擔主體及比例並未有明確之授權，亦無從依土徵條例整體解釋，推知立法者有意授權主管機關就「區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程所需工程費用之分擔主體及比例」，以命令為補充，故土徵條例尚不足為系爭規定及現行規定之授權依據。 **（7）** 　　次按，欠缺具體明確授權之命令，如其內容與既有之其他法律規定相同，亦不致違反法律保留原則。查自來水法第65條規定：「自來水事業為因應尚未埋設幹管地區個別自來水用戶供水需要，須增加或新裝配水幹管時，得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。」雖亦涉及用戶與自來水事業間之管線費用分擔，然經與系爭規定比較，以費用分擔之主體言，自來水法第65條規定得向個別用戶請求補助費，系爭規定則明定由需用土地人，而非個別用戶，分擔半數費用；以費用分擔之比例言，自來水法第65條規定最高得收取二分之一，至於是否收取，仍由自來水事業決定，系爭規定則要求需用土地人必須分擔二分之一，無庸自來水事業向其請求；以費用分擔之管線所在地區言，自來水法第65條係針對尚未埋設幹管地區，系爭規定則係規定區段徵收範圍內；以規範目的言，自來水法第65條係為兼顧自來水事業之法定供水義務與個別用戶之用水需要而定，其目的在適度減輕自來水事業之財務負擔，至於區段徵收範圍內之新設自來水管線，係由需用土地人基於自償性區段徵收計畫之整體需求所規劃，並非單純因應個別用戶之用水需求，從而系爭規定之要求需用土地人分擔費用，其目的兼有合理分配土地開發成本效益之考量，而與自來水法第65條有所差異。足見系爭規定與自來水法第65條所定之費用分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的，均有不同。另現行規定雖未要求自來水事業分擔費用，而係規定需用土地人應全數負擔，然其內容與自來水法第65條規定相去更遠。 **（8）** 　　綜上，系爭規定無法律明確授權，逕就攸關需用土地人之財政自主權與具私法人地位之公營自來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範（現行規定於其適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內，亦無法律明確授權，就涉及其財政自主權事項而為規範），且其內容與自來水法第65條規定又非相同，與法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿2年時，不再適用。 **（9）** 　　又除自來水管線外，有關區段徵收範圍內必要之其他管線（如電力、電信等）工程所需工程費用等負擔，亦涉及需用土地人為地方自治團體時之財政自主權與各管線事業機關（構）之財產利益，有關機關宜全盤檢討，併此指明。 大法官會議主席　大法官　許宗力 　　　　　　　　大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發 　　　　　　　　　　　　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠 　　　　　　　　　　　　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明 　　　　　　　　　　　　詹森林　黃昭元 ## 意見書（7 篇） ### 1. 765羅大法官昌發提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=507277) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違反法律保留，並補充適用範圍界定與實體上之健康權疑慮。 > **核心主張**：多數於解釋文以括號方式將95年12月8日修正發布之現行規定納入，使解釋效力一併及於該規定，本意見敬表同意。需用土地人除具公法人地位之地方自治團體外，中央亦得自為需用土地人；多數之立論限於系爭規定適用於地方自治團體之情形，至於適用於中央之情形，因系爭規定及現行規定均為內政部所制定，中央以之要求自己負擔費用，應無違反法律保留原則之疑義。多數原則上將具私法人地位之公營事業與一般人民同等看待，使其於目的及公司章程所定範圍內享有憲法財產權之保障，並得聲請解釋憲法。就實體面，自來水幹管鋪設費用若由需用土地人負擔，將計入土地開發成本，影響原土地所有權人領回抵價地之計算標準（土地徵收條例第45條參照），並反映於標售價格，最終負擔者為被徵收之人民或標購土地之人民，對其健康權之無差別待遇保障是否周全恐有疑義。 > **與多數意見的差異**：多數僅就法律保留原則作成宣告，本意見進一步指出系爭規定與現行規定之實體內容可能牴觸人民健康權，故立法者於補正授權時不宜將施行細則之內容原封搬入母法而不改變內容，並應考量回歸自來水法所定幹管鋪設費用原則由自來水公司負責之基本原則。本意見另主張立法者應就規定有效期間內尚未解決之費用分擔爭議設必要之過渡性規範；逾2年未完成立法者，則回歸自來水法決定費用分擔。 1 釋字第 765 號解釋協同意見書 羅昌發大法官提出 本件表面上雖僅牽涉憲法上法律保留原則之問題，實質 上則涉及公營事業受憲法基本權保障之程度及其權利之限 制有無法律保留之適用、地方自治團體負擔費用之事項是否 亦應受法律保留原則之拘束、是否涉及人民健康權等諸多重 要憲法議題。謹提出本協同意見書，補充闡釋如下： 壹、本號解釋若干問題之釐清 一、本件解釋舊法之效力，擴及於現行規定：本件聲請人聲 請解釋之客體為內政部中華民國 91 年 4 月 17 日訂定發 布之土地徵收條例施行細則第 52 條第 1 項第 8 款規定： 「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用……， 由需用土地人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦 理：……八、新設自來水管線之工程費用，由需用土地 人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。」 （下稱系爭 規定）多數意見於本號解釋文以括號方式將 95 年 12 月 8 日修正發布為同細則第 52 條第 1 項第 5 款之規定： 「五、新設自來水管線之工程費用，由需用土地人全數 負擔。」 （下稱現行規定）納入，使解釋效力一併及於現 行規定 ， 並認兩者均違反法律保留原則 ； 本席敬表同意 。 二、本號解釋僅處理需用土地人為地方自治團體之情形，而 不包括需用土地人為中央之情形：按「土地徵收條例所 稱需用土地人亦稱為徵收請求權人，係基於公共利益之 需要，為興辦公共事業或實施國家經濟政策，申請徵收 之人。理論上，需用土地人資格包括公法人、私法人及 2 自然人；國家本身得擔任需用土地人，而行政機關具有 代表國家或其他行政主體從事公共事務之權限（行政程 序法第 2 條第 2 項參照） ， 至私法人及自然人是否具需用 土地人資格，我國實務上，除法律授權其得申請徵收土 地情形外（例如：同條例第 8 條所賦與原土地所有權人 得申請殘餘土地之一併徵收……） ， 其餘私人尚不得申請 徵收土地。」 （見內政部103 年 2 月 10 日台內地字第 1030087277 號函）是故，需用土地人除具有公法人地位 之地方自治團體外，中央（國家本身）亦得自為需用土 地人。多數意見謂： 「於需用土地人為地方自治團體之情 形，已影響需用土地人之財政自主權」 （見本號解釋理由 書第 5 段） 。是本號解釋之立論，係限於系爭規定適用於 地方自治團體之情形（亦即，如要求地方自治團體負擔 經費，必須以法律或法律明確授權之命令始得為之） 。至 於系爭規定適用於中央之情形，由於系爭規定及現行規 定為中央（內政部）所制定，故中央以該等規定要求自 己負擔此種費用，應無違反法律保留原則之疑義。 三、具私法人地位之公營事業享有憲法上財產權之保障及聲 請解釋憲法之權：就憲法上之權利而言，多數意見原則 上將具私法人地位之公營事業（不問其股東為中央或地 方自治團體；本件情形，聲請人之股東包括中央機關及 地方自治團體）與一般人民同等看待。包括使其享有憲 法有關財產權之保障，並賦予其聲請解釋憲法之權。故 多數意見謂： 「公營事業依公司法規定設立公司者，縱使 政府資本超過百分之五十，在法律上，其性質仍為私法 人，具有獨立之人格，為權利義務之主體，得享受權利， 負擔義務…… 。 雖其權利義務需受公益目的之較大制約 ， 3 然國家既因市場經濟與效率等 考量而選擇以公司型態設 立此等公營事業，復要求其應依照企業方式經營，並力 求有盈無虧，增加國庫收入……，是其在目的及公司章 程所定範圍內，仍得享有憲法財產權之保障。如其憲法 上所保障之權利受到不法侵害，亦應得依據大審法上開 規定，向本院聲請解釋。」 （見本號解釋理由書第2 段） 「具私法人地位之公營事業，雖受公益目的較大制約， 並受國家指揮監督，然其既有獨立之私法人地位，享有 憲法財產權之保障，則國家對其財產權所為之限制，亦 應由法律或法律明確授權之命令予以規範。」 （見本號解 釋理由書第 3 段）本席認為，此項宣示具有重大憲法意 義。蓋按公營事業之股份，如非百分之百由中央或地方 自治團體所持有 （亦即，如有部分民間股份） ，則因民間 股份涉及一般人民財產權，故使此種非百分之百公家持 股之公營事業享有憲法保障（包括財產權及聲請解釋憲 法等保障） ，本來即毫無疑義。然公營事業之股份如百分 之百由中央所持有，此種公營事業，性質上已經接近或 類似於中央機關本身；公營事業之股份如百分之百由地 方自治團體所持有，則此種公營事業，性質上已經接近 或類似於地方自治團體之機關；此等公營事業是否享有 憲法財產權之保障，以及是否得不受其持有股份之機關 或其監督機關節制，而直接聲請解釋憲 法，原未必毫無 疑義。然在本號解釋之後，此等疑問已經完全排除。只 要具備私法人地位 ， 公營事業縱係百分之百由公家持股 ， 其在之憲法上財產權保障及其聲請解釋憲法之權，原則 上與一般私人並無不同。 四、要求具私法人地位之公營自來水事業負擔自來水幹管費 4 用，必須符合法律保留原則之理由：憲法第23 條要求對 人民權利之限制應受法律保留原則之規範。百分之百公 家持股之自來水事業既然享有憲法有關財產權之保障， 則法令要求其負擔費用，屬於對其財產權之限制，自應 符合法律保留原則之意旨。此種事項，屬於相對法律保 留原則之範圍；亦即，除細節性或技術性之限制事項， 毋庸以法律或法律授權之命令為之外，非細節性或技術 性之限制事項（例如本件有關自來水幹管鋪設之工程費 用負擔） ，則必須以法律或法律明確授權之命令為之，始 符合法律保留原則之要求。 五、要求地方自治團體負擔自來水幹管經費，必須符合法律 保留之理由：如前所述，要求地方自治團體負 擔經費， 亦必須符合法律保留原則；多數意見之理由在於，要求 地方自治團體負擔自來水幹管經費將影響地方自治團體 之財政自主權 。 此係基於本院釋字第550 號解釋所釋示 ： 「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負 擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適 用……」之意旨而來。如以憲法規定而言，自來水管線 工程費用負擔之問題，其事項雖非憲法第 108 條所明文 規定，但性質上應屬於（或類似）該條所規定必須由中 央立法並執行或交由地方執行之事項。亦即，參照憲法 第 109 條規定之意旨，亦應認為系爭規定之事項屬於法 律保留（亦即「由中央立法」 ）之範圍。不論依地方自治 團體之財政自主權或依憲法第 109 條之意旨作為法律保 留之依據，其密度應屬相對法律保留，亦即，如屬細節 性或技術性之地方自治財政事項，無須受法律保留之限 制；如非屬細節性或技術性事項因而需受法律保留之限 5 制 ， 則仍可以法律或法律明確授權訂定之命令而為規定 。 六、本件涉及憲法上兩項不同性質之法律保留原則：依照前 揭說明，有關自來水新設幹管之工程費用由公營自來水 公司負擔部分 ， 屬憲法第23 條規定所要求法律保留原則 規範之範圍；有關使地方自治團體負擔自來水新設幹管 之工程費部分，係因地方自主財政權或因憲法第 109 條 規定意旨，而受法治國法律保留原則規範。本號解釋文 雖僅概稱系爭規定及現行規定「與法律保留原則有違」 ， 實質上 ， 係分別指與憲法第23 條法律保留原則及法治國 法律保留原則兩者有違。 七、綜合而言，系爭規定與現行規定違憲之理由不盡相同， 情形如下： （一）系爭規定適用於需用土地人為地方自治團體之情形： 系爭規定要求為地方自治團體之需用土地人負擔二 分之一自來水幹管鋪設工程經費，因涉及地方自治團 體財政自主權，故就「該二分之一」之部分，違反法 治國之法律保留；系爭規定要求公營自來水公司負擔 二分之一經費，因涉及其財產權，故就「該另外二分 之一」之部分違反憲法第 23 條之法律保留原則。其 結論為系爭規定「整條規定」因違背法治國法律保留 原則及憲法第 23 條之法律保留原則而違憲。 （二）系爭規定適用於需用土地人為中央之情形：系爭規定 為中央制定之規定，其要求自己（即：作為需用土地 人之中央）負擔二分之一自來水幹管鋪設工程經費， 本應不涉違反法治國之法律保留原則之問題，然因系 爭規定亦同時要求公營自來水公司負擔二分之一經 6 費，涉及其財產權，故就「該另外二分之一」之部分 違反憲法第 23 條之法律保留原則。既然系爭規定要 求公營自來水公司負擔二分之一工程費 因違背憲法 第 23 條之法律保留原則而違憲，其結論仍為系爭規 定「整條規定」均屬違背此種法律保留原則而違憲； 而無法切割為部分違憲。 （三）現行規定適用於需用土地人為中央之情形：現行規定 為中央制定之規範，其要求自己（即：作為需用土地 人之中央）負擔全部工程經費，應不違背法治國之法 律保留原則。 （四）現行規定適用於需用土地人為地方自治團體之情形： 由於其要求作為需用土地人之地方自治團體負擔全 部工程費用，涉及地方自治團體之財政自主權，故現 行規定「整條規定」因違背法治國之法律保留原則而 違憲。 貳、自來水幹管工程費用究竟應由何人負擔之實體問題 一、自來水供應涉及人民之健康權，國家有相當義務 （一）本席於本院釋字第 701 號解釋所提出之協同意見書曾 說明 ， 健康權 （right to health） 在我國憲法雖未明文列 舉，但國際人權條約對健康權已有明文承認，本院自 應以解釋憲法之方式，將健康權之概念及內容納為憲 法第 22 條之內涵。健康權之內容，應包括使人民可 得以負擔得起之費用，且不受差別待遇之方式接近利 用（ make it affordable and non -discriminatorily accessible to the people） 「健康的基本要素」 （underlying determinants of health） 。 「乾淨自來水」屬於決定健康 7 的基本要素之一，國家自應使人民得以前述條件獲 得。 （二）於現行自來水法下，供水之「幹管」原則上應由自來 水公司鋪設，其費用自亦由其負擔；自來水法所規定 之例外，為第 65 條所規定， 「為個別自來水用戶埋設 幹管」 之情形 ： 「自來水事業為因應尚未埋設幹管地區 『個別自來水用戶』供水需要，須增加或新裝配水幹 管時，得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補 助費。」自來水法此等規範，原則上符合健康權之要 求 ， 蓋公營之自來水公司將乾淨用水以 「幹管」 方式 ， 提供至用戶可以用「負擔得起之費用，且不受差別待 遇之方式」接近利用（亦即，使用戶得以由鄰近其家 戶之自來水幹管，接通其家用之自來水外線與內線） 之程度 ， 以獲取維護健康之基本要素 （即自來水） 。 如 屬第 65 條規定， 「為個別自來水用戶埋設幹管」之情 形 ， 由於鋪設幹管之受益者為 「個別自來水用戶」 ， 故 許自來水公司向其收取成本二分之一「以下」費用， 仍屬合理之範圍。 （三）然倘依系爭規定，使需用土地人負擔二分之一，或依 現行規定，使需用土地人負擔全部之管線工程費用， 則有違反健康權之疑慮。蓋不問需用土地人為中央機 關或地方自治團體，土地開發成本與土地被徵收之原 所有人之權益關係甚鉅 （如將自來水幹管鋪設之工程 費用納為土地開發成本，則將影響原土地所有權人領 回抵價地之計算標準；土地徵收條例第 45 條參照） 。 且如區段徵收之土地經規劃整理後，有將部分土地標 售之情形，則該標售之價格，亦將反應此種成本。換 8 言之，自來水幹管鋪設費用如由需用土地人負擔，由 於其將計入土地開發費用，最終負擔此費用者，將為 土地被徵收之人民或標購土地之人民。要求需用土地 人負擔自來水幹管工程費用之結果，等於要求原土地 所有權人或標購人負擔較高的成本，始能接近利用自 來水；對其憲法上健康權之「無差別待遇」保障是否 周全，恐有疑義。 二、有關定期不再適用後之情形：本號解釋宣告系爭規定及 現行規定 「應自本解釋公布之日起 ， 至遲於屆滿2 年時 ， 不再適用」 。 未來立法機關於法律本身明文規定或由法律 明文授權由命令規定區段徵收所涉及自來水幹管費用之 負擔（以糾正違反法律保留原則）時，其實體規範之內 容，不宜與系爭規定或現行規定相同（亦即，立法者不 應直接將規定於施行細則之內容，直接搬到母法內為相 同之規定，而不改變其內容） ；否則在實體上，仍有違反 人民健康權之疑慮，已如前述。立法者應考量回歸自來 水法所規定之基本原則，亦即，幹管部分之鋪設費用， 原則上均應由自來水公司負責。此外，立法者亦應就系 爭規定或現行規定有效期間發生之尚未解決之費用分擔 爭議，為必要之過渡性規範。又倘立法機關未能於本號 解釋公布屆滿 2 年內立法，由於系爭規定與現行規定均 不再適用，自應回歸自來水法規定，決定自來水幹管工 程費用之分擔。 ### 2. 765許大法官志雄提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=507278) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違憲，重在闡釋公營事業之權利主體性，並認授權依據之論究未必必要。 > **核心主張**：憲法上權利未必以人權為限。近代人權觀念源於自然法思想且以個人為主體，當代則建立於個人尊嚴或人性尊嚴之基礎上；某些權利基於憲法政策考量或本身性質，與人格自律或個人尊嚴無直接關係，縱納入憲法保障仍不足稱為人權，如釋字第689號所承認之一般行為自由。有論者以「作為王牌之人權」與「基於公共福祉之權利」相區別：前者以個人自律為根據，縱違反社會全體利益亦受保障；後者因具公共財性質而受保障，於有效實現相同社會利益或追求更重要社會利益時得受制約。就規範形式而言，土地徵收條例施行細則係內政部依該條例第62條授權訂定之執行命令，按理僅有程序性規定、不涉權利義務實體之變動，故無須具體法律授權；我國立法體例常於法律倒數第2條授權訂定施行細則，該授權徒具形式，系爭規定自始即難以期待會有明確授權。 > **與多數意見的差異**：多數針對土地徵收條例是否足為授權依據詳予論究，本意見認執行命令原本即不應有權利義務之實體規定、法律通常亦不致為此授權，故此一論究是否必要不無商榷餘地。多數另表示欠缺具體明確授權之命令如內容與既有其他法律規定相同亦不致違反法律保留，並詳比自來水法第65條與系爭規定之費用分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的，本意見認此乃自明之理、該段論述或顯唐突，惟係為回應不同意見而發。 1 釋字第 765 號解釋協同意見書 許志雄大法官 提出 內政部中華民國 91 年4 月17 日訂定發布之土地徵收條 例施行細則第 52 條第 1 項第 8 款規定： 「區段徵收範圍內必 要之管線工程所需工程費用……，由需用土地人與管線事業 機關（構）依下列分擔原則辦理：……八、新設自來水管線 之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二 分之一。」（95 年 12 月 8 日修正發布為同細則第 52 條第 1 項第 5 款規定： 「五、新設自來水管線之工程費用，由需用 土地人全數負擔。」因區段徵收之需用土地人常為地方自治 團體（本案係台中市），自來水管線事業機構 可能為具私法 人地位之公營事業（本案係經濟部所屬國營事業台灣自來水 股份有限公司） ，而上開規定 無法律明確授權， 卻逕就新設 自來水管線之工程費用明定分擔原則，事涉需用土地人之財 政自主權及自來水管線事業機構之憲法財產權限制，本號解 釋認與法律保留原則有違。關於系爭規定違憲之結論，本席 敬表贊同。惟國（公）營事業何以享有憲法財產權之保障？ 依法律保留原則認定系爭規定違憲，有何重大意義？實有加 以闡釋之必要，爰提出協同意見書。 一、國（公）營事業具有憲法上權利之主體性 所謂憲法上權利，係指受實定憲法保障之權利，亦即司 法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款規定，作為人民 聲請釋憲要件 之「憲法上所保障之權利」 。人權理念經實定 化後，成為憲法上權利，固不待言。惟憲法上權利是否以實 2 定化之人權為限，抑或尚包含其他性質之權利？此一問題之 解答，除與實定憲法之權利宣言（權利條款）內容有關外， 尤繫於人權觀念之理解。法人（含團體，以下同）是否具備 憲法上權利之主體性，而可享有憲法上權利，亦與憲法上權 利之性質息息相關 1 。 近代人權觀念源於自然法思想，強調人權先於國家而存 在，乃人之為人當然享有之權利。而且，近代人權觀念係國 家與個人兩極對立 之產物，人權主體必須是「個人」 ，不含 法人。當代一般則將人權觀念建立在「個人尊嚴」或「人性 尊嚴」之基礎上，強調人權與生俱來，乃人作為人格自律之 存在，所不可或缺之權利；其先於憲法，不待憲法之賦予， 且具有道德性格。在此一人權觀念之前提下，可知憲法規定 所保障之權利未必以人權為限，某些權利可能基於憲法政策 考量，或本身性質上之關係，與人格自律或個人尊嚴並無直 接關係，即使納入憲法保障之範圍，為憲法上權利，仍不足 以稱為人權。換言之，憲法上權利包含人權及其他權利，例 如釋字第 689 號解釋所承認之一般行為自由，與人格自律尚 無直接關連，非個人尊嚴 之維護所不可或缺者， 尚不屬人 權，應係受憲法保障之其他憲法上權利。 關於人權與憲法上權利概念之異同，有論者另以「作為 『王牌』之人權」與「基於公共福祉之權利」之區別加以闡 釋 2 。依其見解，憲法上權利包含兩種：一、作為與生俱來之 權利，以個人自律為根據，即使違反社會全體利益，亦受保 1 關於人權與憲法上權利之意義、性質及異同，詳參許志雄著，人權論—現代與近代的交會，元 照，2016 年，頁 193-204。 2 長谷部恭男著，憲法，新世社，1997 年初版第 2 刷，頁 103；同氏著，憲法の理性，東京大學 出版會，2006 年，頁 80、81。 3 障；二、以社會全體利益為理由而受保障之權利，因此有時 為了相同社會利益之有效實現，或追求更重要之社會利益， 而必須受到制約 。 第一種權利方為嚴格意義之人權 ， 亦即 「作 為『王牌』之人權」 。第二種權利則是因具有公共財性質而 受保障，稱為「基於公共福祉之權利」 。 通說鑑於法人 為重要之社會實體，且與自然人關係密 切，承認法人亦為人權之主體，人權於性質允許之範圍內， 法人得享有之。惟法人究非自然人，按理無從享有以人格自 律或個人尊嚴 為根據之人權或「作為『王牌』 之人權」 。法 人充其量僅能作為憲法上權利之主體，享有性質適合之憲法 上權利，亦即「基於公共福祉之權利」 。例如，所以承認媒 體有新聞自由或報導自由，乃因該等自由對民主政治過程之 維持貢獻相當大，且提供民眾生活上必要多元之資訊，可增 進社會全體利益。因此，新聞自由或報導自由應屬「基於公 共福祉之權利」，法人係以憲法上權利之主體享有之。 惟法人有公法人與私法人之分，謂法人具有憲法上權利 之主體性，基本上係著眼於私法人部分，至公法人部分則有 疑義 3 。而且，私法人若由國家所設立，如國營事業，亦與一 般私人設立者不同，能否作為憲法上權利之主體，受憲法上 權利之保障，亦有待探討。 3 對於憲法秩序之形成，法人扮演重要角色，不可視而不見。但基本權（憲法上權利）之主體若 無限擴大，及於一切法人，因國家及地方自治團體亦為法人，將危及基本權本身之意義。只要觀 念上認為基本權係以國家與個人間之分配原理為基礎 ， 則國家與社會之界線無論如何皆須維持。 因此，國家受基本權拘束，不得同時為基本權之主體。原則上私法人享有基本權，反之公法人則 無。惟實際上公法人具多樣性，並非所有公法人在一切場合均如國家之手足般運作。在基本權保 護之生活領域中，公法人（或公營造物，例如國立大學）亦可能與國家處於對峙局面，此際宜例 外承認公法人受基本權之保護。參照林知更著， 憲法秩序における團體， 收於西原博史編 「人權 論の新展開（岩波講座憲法 2）」，岩波書店，2007 年，頁 243、244。 4 釋字第 305 號解釋理由書曾表示： 「公營事業之組織形 態不一。如決策上認某種公營事業應採公司組織之形態，則 係基於該種公營事業，適於以企業理念經營之判斷，自應本 於企業自主之精神及企業所有與企業經營分離之原則為 之。而在法律上，公營事業依公司法規定設立公司者，雖可 簡稱為公營公司，但其性質仍為私法人，具有獨立之人格， 自為權利義務之主體，享受權利，負擔義務。因之，公營公 司與其人員間 ， 係以私法人地位依其人事規章 ， 經由委任 （選 任、聘任或僱用）之途徑，雙方成立私法上之契約關係，其 對於人員之解任行為，並非行使公權力之結果，而係私法上 終止契約之意思表示，契約關係因而消滅。……倘雙方就此 契約關係已否消滅有爭執，自應循民事訴訟途徑解決，而不 屬行政法院之權限範圍。」由原因案件可知，該號解釋係於 民法層面上，承認私法人性質之公營事業可為權利義務之主 體，享受權利，負擔義務。至於在憲法層面上，私法人性質 之公營事業是否得為憲法上權利之主體，享有憲法上權利， 則非其解釋射程所及。 本號解釋理由書 謂：「公營事業依公司法規定設立公司 者，雖其政府資本超過百分之五十，在法律上，其性質仍為 私法人 ， 具有獨立之人格 ， 為權利義務之主體 ， 得享受權利， 負擔義務（國營事業管理法第 6 條參照） 。」復謂：「聲請人 為經濟部主管之國營事業，依公司法規定設立股份有限公 司，具私法人地位。雖其權利義務需受公益目的之較大制 約，然國家既因市場經濟與效率等考量而選擇以公司型態設 立此等公營事業，復要求其應依照企業方式經營，並力求有 盈無虧，增加國庫收入（國營事業管理法第 4 條參照） ，是 5 其在目的及公司章程所定範圍內，仍得享有憲法財產權之保 障。」明白承認國營事業具有憲法上權利之主體性，得享有 憲法上權利 （財產權） 。就此，本席持肯定立場。參照上述， 國營事業享有之財產權，乃 「基於公共福祉之權利」 ，即以 社會全體利益為理由而受保障之權利。本號解釋表示國營事 業受公益目的較大制約，言下之意，國營事業財產權之限制 較大，但對其為憲法上權利之性質不生影響。 二、多數意見揚棄特別權力關係理論之思維 依傳統特別權力關係理論，特別權力關係約有公法上之 勤務關係、公法上之營造物利用關係及公法上之特別監督關 係數種。其中公法上之特別監督關係，係指國家與地方自治 團體、公共團體、特許企業或專門職業執業人員之關係 4 。基 本上，系爭規定涉及公法上之特別監督關係，充滿傳統特別 權力關係色彩。特別權力關係之主要特徵如下：一、公權力 無須法律依據，即具有命令權及懲戒權等概括性之支配權； 二、即使無法律依據，公權力亦可限制相對人之人權；三、 公權力之行為，原則上不受司法之審查，相對人之訴訟權遭 限制。要之，特別權力關係理論適用之特殊法理，包含法治 主義（法律保留原則）之排除、人權保障之排除及司法審查 之排除。過去經大法官數十年努力，於公務員關係（公法上 之勤務關係） 及在學關係 （公法上之營造物利用關係） 方面， 皆已突破特別權力關係之窠臼。於受羈押被告及受刑人之在 監關係（公法上之營造物利用關係）方面，特別權力關係亦 見鬆動 5 。至公法上之特別監督關係方面，特別權力關係同樣 4 林紀東著，行政法新論，自刊，1972 年重訂 14 版，頁97、98；陳敏著，行政法總論，新學林， 2016 年 9 版，頁 223。 5 司法院釋字第 755 號解釋本席部分協同部分不同意見書參照。 6 逐漸式微 ，原本被懲戒會計師之訴訟權已受保障 （釋字第295 號解釋） ，如今因本號解釋之作成，在國家與地方自治團體、 公營事業之關係上，則又有進一步之發展。 本號解釋理由書 表示：「具私法人地位之公營事業，雖 受公益目的較大制約，並受國家指揮監督，然其既有獨立之 私法人地位，享有憲法財產權之保障，則國家對其財產權所 為之限制，亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。」 承認私法人地位之公營事業享有憲法財產權保障，即使實質 上受公益目的較大之制約，形式上其限制仍須符合法律保留 之要求 。本席認為 ， 設非如此 ， 行政權將過大 ，有濫權之虞； 公營事業恐完全受制於主管機關，乃至喪失法人應有之獨立 性地位，流弊難防。 解釋理由書另指出：「中央與地方固同 屬國家組織，然地方自治團體仍具有獨立之公法人地位，受 憲法保障，並享有財政自主權。故中央使地方負擔經費，除 不得侵害其財政自主權核心領域外，並應依據法律或有法律 明確授權之法規命令 ， 始得為之 。」其充分尊重地方自治權， 除絕對禁止國家侵害地方自治團體之 財政自主權核心領域 外，並要求國家須在遵守法律保留原則之前提下，始得使地 方負擔經費。由上可知，多數意見恪遵法治國原則，重視地 方自治精神，乃能揚棄特別權力關係理論之思維，而有本號 解釋之作成，殊值一提。 關於地方自治部分，容予補充說明。按地方自治團體受 憲法保障，為公法人，具獨立性，可謂介於國家與社會之中 間團體。地方自治團體一方面與國家相同，擁有公權力，屬 「統治團體」 ；另一方面又受國家監督，為國家統治之「客 體」 。惟從民主主義角度觀之， 地方自治讓國民從近身處參 7 與、監督政治，可促進國民主權之實質化。從自由主義角度 觀之，地方自治在強大之國家權力與個人間設置緩衝地帶， 藉由地方自治團體與國家間之垂直權力分立關係，防止公權 力之濫用，進而保障個人之自由權利，可彌補立法、行政與 司法間水平權力分立之不足 6 。傳統特別權力關係理論完全以 內部關係對待地方自治團體，將地方自治團體定位為統治客 體，乃至行政客體，而漠視其為具獨立公法人地位之統治團 體性質，並罔顧地方自治之民主與自由理念，顯然背離地方 自治本旨。總之，傳統特別權力關係理論破綻百出，早已遭 到挑戰，面臨瓦解之命運，在國家對地方自治團體之監督關 係上，僅就上開而論，即有徹底檢討之必要。若如後所述， 再審視當代地方自治之發展趨勢，則更加證立，該理論與時 代脫節，非退場不可。 眾所周知，1980 年代起全球興起地方自治熱潮，各國紛 紛推動制度改革，強調地方分權，而有「地方時代」來臨之 說 7 。如今，地方自治不僅是民主之 「學校」，更是民主之 「原 動力」 8 。地方自治團體享有自治權，無論自主立法權、自主 行政權、自主組織權、自主財政權或住民自治權，均受憲法 保障。如歐洲地方自治憲章及世界地方自治宣言所示，法律 固得就地方自治團體之權利及能力加以規定，但其著眼點應 在於保障，而非限制；有關地方自治活動之行政監督，應以 憲法或法律明定。其涉及地方自治權之限制者，須遵守法律 保留原則，自屬當然。日本國憲法第 92 條明定： 「關於地方 6 高橋和之著，現代立憲主義の制度構想，有斐閣，2006 年，頁 138；齋藤誠著，憲法と地方自 治—分權と自己決定，法學教室第 243 號，2000 年 12 月，頁 78。 7 關於地方自治之普遍化、國際化及憲法課題，詳參許志雄著，憲法秩序之變動，元照，2010 年 2 版，頁 391 以下。 8 大隈義和著，憲法における「國」と「地方公共團體」，公法研究第 62 號，2000 年，頁 142。 8 公共團體 之組織及營運事項， 依地方自治本旨，以法律定 之。」除揭示法律保留原則外，並強調法律須符合地方自治 本旨，亦即維護住民自治與團體自治，可資參考。是特別權 力關係理論與地方自治之潮流背道而馳，不言可喻。 三、系爭規定違反法律保留原則 關於憲法上權利之限制，釋字第 443 號解釋已建立層級 化法律保留。就財產權所為之限制，依該號解釋意旨，係生 命與人身自由以外之自由權利之限制，採相對法律保留，由 法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定 時，其授權應符合具體明確之原則。若僅屬執行法律之細節 性、技術性事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範。 準此，系爭規定既屬行政命令，其涉及具私法人地位之公營 自來水事業之財產權限制，非僅屬執行法律之細節性、技術 性事項 ，自應有法律明確授權 ， 方符合法律保留原則之要求 。 本號解釋理由書稱： 「系爭規定及現行規定之訂定，係 以土地徵收條例（下稱土徵條例）第 62 條：『本條例施行細 則，由中央主管機關定之。』為其授權依據。然該條就區段 徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用之分擔主體及 比例並未有明確之授權，亦無從依土徵條例整體解釋，推知 立法者有意授權主管機關就『區段徵收範圍內必要之新設自 來水管線工程所需工程費用之分擔主體及比例 』，以命令為 補充，故土徵條例尚不足為系爭規定及現行規定之授權依 據。」惟土地徵收條例施行細則性質上為執行命令，原本就 不應有權利義務之實體規定，通常法律亦不致為此授權。多 數意見針對授權依據問題詳予論究，是否必要，不無商榷餘 9 地。 申言之，執行命令為法規命令之一種，係行政機關為法 律或法規命令之執行，所訂定之一般抽象性規範。各法律之 施行細則屬之，土地徵收條例施行細則亦然，乃內政部依據 土地徵收條例第 62 條之授權而訂定者。執行命令按理只有 程序性規定，與權利義務之實體無關，不會直接涉及權利義 務內容之變動，故無須具體之法律授權 9 ；惟我國立法體例 上，經常在法律倒數第 2 條明文授權主管機關訂定施行細 則。儘管如此 ， 施行細則究屬執行命令 ， 法律授權徒具形式， 可想而知，系爭規定自始即難以期待會有明確之授權。 最後，本號解釋理由書表示： 「欠缺具體明確授權之命 令，如其內容與既有之其他法律規定相同，亦不致違反法律 保留原則。」惟此乃自明之理，何庸辭費？多數意見援引自 來水法第 65 條規定： 「自來水事業為因應尚未埋設幹管地區 個別自來水用戶供水需要，須增加或新裝配水幹管時，得按 其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。」經與系爭 規定詳細比較，認二者所定之費用分擔主體、比例、管線所 在地區及規範目的，均有不同，不生系爭規定與既有之其他 法律規定相同情形，故得出系爭規定仍與法律保留原則有違 之結論。此段解釋理由書之論述或顯唐突，但其為多數意見 對不同意見之回應，事出有因，併予敘明。 9 鹽野宏著，行政法Ⅰ（行政法總論） ，有斐閣，2008 年第 4 版第 8 刷（補訂） ，頁86、87。 ### 3. 765黃大法官瑞明提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=507279) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違憲，並質疑何以將需用土地人為中央機關之情形排除於解釋外。 > **核心主張**：本號解釋標的有二，違憲理由不同：系爭規定於需用土地人為地方自治團體時，同時涉及其財政自主權與自來水公司之財產權；現行規定因費用全由需用土地人負擔，與自來水公司財產權無涉，故僅於需用土地人為地方自治團體時因涉及財政自主權而違反法律保留原則。確定終局判決曾以自來水法第65條與系爭規定「乃同旨趣」為由判命自來水公司負擔，多數則認二者之費用分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的均有不同，故第65條不能作為系爭規定之依據。自來水公司屬國營事業，依國營事業管理法第2條負公益義務，依第4條又應依企業方式經營、力求有盈無虧，故考量其應負擔之費用時須兼顧公益與企業經營之雙重義務，且於作成區段徵收計畫時即應將開發效益與成本一併納入考量。就救濟，原因案件業已確定，依釋字第725號，自本解釋公布之日起即可以確定判決所適用法令違憲為由聲請再審。 > **與多數意見的差異**：多數將解釋範圍限於需用土地人為地方自治團體之情形，理由在於保障地方自治團體之財政自主權始有法律保留原則之適用，且未特別說明排除中央機關之理由。本意見對此採保留態度，認中央政府機關對人民作出有利措施（如給付行政）時是否即無須法律明確授權，尚待進一步探討。 1 釋字第 765 號解釋協同意見書 黃瑞明大法官 提出 本席贊同本號解釋，提出協同意見如下： 一、 本號解釋之解讀： 本號解釋標的有二，即系爭規定以及修改後之現行規定 ， 本號解釋認其違憲之理由不同，析述如下： （一）系爭規定即民國 91 年 4 月 17 日訂定發布之土地徵收 條例施行細則第 52 條第 1 項第 8 款規定：「區段徵收範圍內 必要之管線工程所需工程費用 ……，由需用土地人與管線事 業機關（構）依下列分擔原則辦理： ……八、新設自來水管 線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔 二分之一。」（95 年 12 月 8 日修正發布為同細則第 52 條第 1 項第 5 款規定： 「五、新設自來水管線之工程費用，由需用土 地人全數負擔。」下稱現行規定） 本號解釋認為於區段徵收 之需用土地人為地方自治團體時， 系爭規定欠缺法律明確授 權，對於自來水管線之工程費用 令需用土地人與自來水公司 各負擔二分之一之規定，就攸關地方自治團體之財 政自主權 以及自來水公司之財產權事項為規定 ， 已違反法律保留原則。 至於需用土地人為中央政府機關 （例如交通部）時，則本號 解釋僅就自來水公司應分擔二分之一之經費部分為解釋，認 違反法律保留原則， 至於中央政府機關應負擔二分之一部分 ， 不在本號解釋範圍。 （二）現行規定因規定自來水管線之工程費用全部由需用土 地人負擔，與自來水公司之財產權無涉，故僅於需用土地人 2 為地方自治團體時，認為現行規定對涉及其財政自主權事項 為規範，而違反法律保留原則。至於需用土地人為中央政府 機關（例如交通部）時，則不在本號解釋之範圍。 二、本號解釋所保障之權利：公營事業之財產權與 地方自治 團體之財政自主權 本號解釋係因臺中縣政府實施區段徵收以進行都市計畫 之土地開發，就區段徵收區域內之自來水管線工程費用 ，要 求自來水公司依據系爭規定負擔二分之一之費用（系爭管線 費用） ，自來水公司認為系爭規定違反法律保留原則，拒絕給 付。臺灣高等法院臺中分院判決自來水公司應依系爭規定負 擔系爭管線費用， 理由之一為自來水法第 65 條規定要求自來 水公司於尚未埋設幹管地區新裝配水幹管時，得按其成本 向 個別用戶收取二分之一以下之補助費，與 系爭規定「乃同旨 趣，自無不合」 ，該判決經最高法院判決維持而確定。 本號解釋認為系爭規定並未獲土地徵收條例之授權，且 系爭規定與自來水法第 65 條之規定，就「費用分擔主體、比 例 、 管線所在地區及規範目的 ， 均有不同」，故自來水法第 65 條不能作為系爭規定之依據， 因此系爭規定違反法律保留原 則。另系爭規定雖於 95 年修改為由需用土地人負擔全部自來 水管線之工程費用，但該規定同樣未獲法律授權，故亦違反 法律保留原則，均應於 2 年內修正。本號解釋所保障之對象 為國營事業財產權以及地方自治團體之財政自主權。 三、不能因國營事業具公益目的，即得未經法律授權， 任意 3 增加或減少國營事業之財務負擔： （一）自來水公司具有公益與企業經營之雙重義務 按自來水公司屬國營事業，應以「發展國家資本，促進 經濟建設，便利人民生活為目的」 （國營事業管理法第2 條參 照），故知國營事業負有公益義務，但 「國營事業應依照企業 方式經營，以事業養事業，以事業發展事業，並力求有盈無 虧，增加國庫收入」 （國營事業管理法第4 條參照） ，故國營 事業尚負有撙節成本、增加收益之企業義務。於考慮自來水 公司應負擔之費用時，應同時顧及該公司具有公益與企業 經 營之雙重義務。 1、供水義務為自來水公司之核心公益義務 自來水公司之核心公益目的包括「供應充裕而合於衛生 之用水，改善國民生活環境」 （自來水法第1 條參照），其目 標應作到全體國民都有自來水可用，因此自來水法特別規定 其供水義務： 「自來水事業在其供水區域內，對於申請供水 者，非有正當理由，不得拒絕。」 （自來水法第61 條第 1 項 參照） 2、自來水公司除負有供水義務外 ， 尚有追求合理利潤之私經 濟行為之義務 自來水公司應以企業方式經營，亦見於自來水法第 1 條 規定之立法目的「為策進自來水事業之合理發展，加強其營 運之有效管理⋯⋯」，另外自來水法第 59 條規定：「自來水價 之訂定，應考量自來水供應品質，以水費收入抵償其所需成 本，並獲得合理之利潤⋯⋯」，故若自來水公司增加成本，則 必須提高水價，始能維持合理之利潤。因此當自來水公司負 4 擔額外之新設自來水管線之工程費用，該增加之費用將由全 部自來水用戶承擔。 （二）在核心供水義務與追求合理利潤之雙重義務之下，管 線費用應如何負擔？ 自來水法就管線費用負擔之規定，即顯示在公益目的與 商業目的之下追求平衡。 1、自來水法第 61 條第 2 項規定： 「無自來水地區居民，申請 自來水供水之用戶設備外線費用，得由政府逐年編列預算補 助，並應優先補助低收入戶；其施設簡易自來水者，亦同。」 依該規定可知，用戶設備外線費用應由住戶負擔，但得由政 府補助，且應優先補助低收入戶。 2、自來水法第 65 條規定 ： 「自來水事業為因應尚未埋設幹管 地區個別自來水用戶供水需要，須增加或 新裝配水幹管時， 得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。」本條 規定僅就「配水幹管」為規定，與系爭規定就「新設自來水 管線」為規定顯有不同，已於本號解釋理由論述甚詳。本條 規定之目的亦在平衡自來水公司與新設管線之用戶間之財 務負擔，而且賦予自來水公司視情況於二分之一之範圍內有 決定之空間。 （三）如要增加或減少自來水公司應負擔之管線費用，即應 以法律定之 由上可知管線費用之負擔為自來水公司之重要支出項 目，自來水法定有相關規定以平衡自來水公司之公益義務與 商業義務，因此政府機關即不宜以行政命令增加或減輕自來 水公司應負擔之管線費用，而應以法律定之，以免行政權不 5 當干預介入國營事業之經營，此即本號解釋之意旨。 四、 區段徵收下之土地開發並無理由要求國營事業給予特 別待遇： 系爭規定 要求公營之自來水公司負擔區段徵收範圍內 新設水管費用之半數（現行規定修改為需用土地人負擔全部 費用），乃以行政命令就區段徵收土地開發之自來水管線工 程費用為特別規定，其有所不妥之處在於： （一）區段徵收只是政府機關取得土地的方法之一，政府機 關為進行土地開發，其土地來源可能為國有土地或向人民徵 收而來，對自來水公司而言，其供水對象為用戶，至於用戶 之建物所處土地如何取得，對自來水公司並無差別。系爭規 定僅就區段徵收時新設自來水管線費用之分擔為規定，但相 較於政府機關以其他取得土地方式所進行之開發，區段徵收 所取得之土地開發並無更高之公益理由，可以要求自來水公 司給予 「特別待遇」。由自來水公司依自來水法之規定公平對 待即可。 （二）區段徵收涉及公、私利益之分配，按區段徵收範圍內 土地經規劃整理後 ， 有種種處理方式 ， 除配回原管理機關外， 另依其土地之性質作處理，如農業專用區由原土地所有權人 以補償費申請折算配售土地作為農業耕作使用（土地徵收條 例第 43 條之 1 參照），另外尚有抵價地發交被徵收土地所 有權人領回（土地徵收條例第 44 條參照）。 至於抵價地之計算基準，應由地價評議委員會根據主管 機關所估計區段徵收後各路街之路線價及區段價評定後，作 6 為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。主管機關於估計 路線價或區段價時，應預計區段徵收土地平均開發成本（土 地徵收條例第 45 條參照）。系爭規定所規定之自來水管線工 程費用，屬於公共設施費用而為開發總費用之一部分（土地 徵收條例施行細則第 51 條） ，故管線費用分擔數額將影響開 發總費用，進而影響土地撥用或讓售地價及標售底價等（土 地徵收條例第 44 條第 4 項及平均地權條例第 55 條之 2 第 3 項參照），故知區段徵收計畫下管線費用之分擔方式將影響 分配土地開發成本效益。 五、 未來立法應考量區段徵收之特殊性： 本號解釋要求系爭規定與現行規定均應至遲於屆滿 2 年 時，不再適用。在此期間修法時，可將以下事項列入考慮： （一）自來水公司曾主張區段徵收就徵收範圍內之土地依徵 收計畫規劃整理後作分配，若於規劃整理之初就令自來水公 司負擔全部之費用，自來水公司過早投資興建管線，需先承 擔折舊、維修等費用，但營業收入卻尚待相當期間，從自來 水公司經營之立場而言，其主張亦有道理。 （二）於作區段徵收計畫時即應將開發效益與成本一併納入 考量。開發成本包括各種管線之成本，該成本合理分擔之規 劃，除應考量各管線事業之屬性外，尚應將區段徵收之效益 考量在內 ， 系爭規定於95 年修改為系爭規定時 ， 即係考量作 業延宕將影響土地所有權人權益等因素，可將這些因素綜合 考量後，於土地徵收條例明定分擔原則。 7 六、 中央機關作出有利人民之處分 ， 有無法律保留原則之適 用？ 本號解釋之範圍並不及於需用土地人為中央機關時對 其權益之保障（即系爭規定應負擔二分之一費用，以及現行 規定應全額負擔費用） ，本號解釋並未特別說明排除中央機 關之理由。本號解釋理由將解釋範圍僅限於需用土地人為地 方自治團體之情形，認為有違法律保留原則，是為保障地方 自治團體之財政自主權，始有法律保留原則之適用。本席對 此採保留態度，中央政府機關對人民作出有利措施（如給付 行政）時，難道不需法律明確之授權？故本席認此部分尚待 進一步探討。 七、 本件聲請人如何請求救濟？ 本號解釋宣告系爭規定（91 年 4 月 17 日訂定發布，為 95 年 12 月 8 日修正發布之現行規定所取代）及現行規定均 違反法律保留原則，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿 2 年時，不再適用。系爭規定其實自 95 年 12 月 10 日起即不 再適用於當時之區段徵收之案件，但於 95 年 12 月 10 日前 適用系爭規定之案件，有可能目前仍於法院繫屬中，法官於 審理這些案件時仍須持續適用系爭規定，直到依本解釋修正 之新法公布時，或於 2 年內未公布新法時，始不得再適用系 爭規定。至於本件釋憲之原因案件因已確定，自無須再等 2 年才能聲請再審，而應依本院釋字第 725 號解釋，自本解釋 公布之日起即可以原確定判決所適用之法 令違憲為理由聲 請再審。 ### 4. 765詹大法官森林提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=507280) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同違反法律保留之結論，但反對於授權母法以外之法律尋找授權依據。 > **核心主張**：德國基本法第20條第3項及第80條第1項使法律授權成為法規命令之合法性基礎，並要求授權之內容、目的與範圍應於法律中明定，即授權明確性原則；許宗力教授認為法律保留原則與授權明確性要求實為二而一之問題，得授權事項仍在法律保留範圍內，屬法律從屬行政，與根本不須授權之法律外行政有別。本號解釋理由書第6段揭示授權之明確程度不應拘泥於授權條款文字，惟仍須可由法律整體解釋認定或依其整體規定所表明之關聯意義判斷，足以推知立法者有意授權以命令為補充；並據此認無論從土地徵收條例第62條或該條例整體解釋，均無從推知立法者有意就新設自來水管線工程費用之分擔主體及比例授權補充。我國立法目前仍充斥「本法施行細則由某某機關定之」之空洞授權條款，若再放寬授權明確性之審查，無異於在憲法上為立法者製造濫用授權之溫床。 > **與多數意見的差異**：多數於理由書第7、8段表示欠缺具體明確授權之命令若內容與既有其他法律規定相同亦不致違反法律保留，並據以比對自來水法第65條；本意見認此已屬在授權母法以外之其他法律為系爭規定尋求授權依據，是否妥適尚待思量。本意見主張命令形式上既有授權母法，檢視其授權明確性時即不宜再向他法尋求授權基礎；縱有向不同法律探尋之必要，亦應限於立法者於該法律中確有授權考量，單純內容相同不足以作為授權基礎。 1 釋字第 765 號解釋協同意見書 詹森林大法官提出 壹、 法律保留原則與授權明確性要求之關係 有鑑於威瑪憲法以及 1933 年納粹「合法性革命」之教 訓，德國於二次大戰後，在基本法中，不僅於第 20 條第 3 項 明文規定：「立法應受合憲秩序之拘束 ， 行政與司法應受法律 與法之拘束」，更創設史無前例之第 80 條，而於第 1 項第 1 句明定「聯邦政府 、 聯邦部長或邦政府 ， 得基於法律之授權 ， 發布命令」，使「法律授權」 成為法規命令之合法性基礎。基 本法第 80 條第 1 項第 2 句更進一步規定：「授權之內容、目 的與範圍，應於法律中明定」，即所謂「授權明確性原則」1。 關於法律保留原則與授權明確性要求二者間之關係，誠 如許宗力教授所言 ： 「我們甚至可以說法律保留原則與授權 明確性要求兩者其實是二而一的同樣一個問題。因法律保留 原則本來就不禁止立法者就某些法律保留範圍內之事 項得 不自行規定而授權行政機關以命令定之，但做為授權者的立 法機關無論如何至少 負有指導、影響命令內容之形成的責 任，絕不能不稍做指示即放任被授權的行政機關海闊天空行 事。畢竟『得授權事項』仍在法律保留範圍之內，屬『法律 1 黃舒芃，行政命令，2011 年 3 月，27 頁。關於法律保留之基本理論，參見許宗 力，論法律保留原則，收於氏著《法與國家權力（一） 》，2006 年 8 月，117-213 頁。德國法律保留之淵源及發展過程，參見蔡宗珍，法律保留思想及其發展的制 度關聯要素探微，臺大法學論叢第 39 卷第 3 期，11-42 頁；黃舒芃，法律保留 原則在德國法秩序下的意涵與特徵，收於氏著《民主國家的憲法及其守護者》， 2009 年 8 月，13-20 頁。 2 從屬行政』（gesetzesabhängige Verwaltung）性質，與不在法 律保留範圍 之內，根本不須法律授權的 『法律外行政 』 （gesetzesfreie Verwaltung）依然有間。……循此方向觀察就 不難理解 授權明確性要求與法律保留原則兩者間的密切關 係，如果說前者乃後者當然的衍伸，一點也不為過。2」 貳、 本號解釋之理由構成及衍生問題 本號解釋於理由書第 6 段首先揭示授權明確性原則，並 強調「……至授權之明確程度，固不應拘泥於授權條款本身 所使用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或可依其整 體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授權 行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要求。」本號解 釋並因此認為，無論從土地徵收條例第 62 條之形式授權依 據，或從該條例整體解釋，皆無法推知立法者有意授權主管 機關就「區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程所需工 程費用之分擔主體及比例」此一事項，以命令為補充，故系 爭規定（土地徵收條例施行細則第 52 條第 1 項第 8 款）及 現行規定（土地徵收條例施行細則第 51 條第 1 項第 5 款） ， 皆不得以土地徵收條例為授權之依據。 本號解釋隨即於理由書第 7 段揭示： 「……欠缺具體明 確授權之命令，如其內容與既有之其他法律規定相同，亦不 致違反法律保留原則 。」 並據此比對自來水法第 65 條規定與 系爭規定，認系爭規定與自來水法第 65 條所定之費用分擔 主體、比例、管線所在地區及規範目的，均有不同。 2 許宗力，行政命令授權明確性問題之研究，收於氏著《法與國家權力（一） 》， 2006 年 8 月，223-224 頁。 3 從而，理由書第 8 段稱： 「系爭規定無法律明確授權，逕 就攸關需用土地人之財政自主權與具私法人地位之公營自 來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範（現行規定於其 適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內，亦無法律明確 授權 ， 就涉及其財政自主權事項而為規範） ， 且其內容與自來 水法第 65 條規定又非相同，與法律保留原則有違。」 從前揭理由書第 6、7、8 段之論述內容 ， 可以清楚得知 ， 依本號解釋，判斷命令是否符合法律保留原則，除授權明確 性之要求外，尚應考量「命令之內容是否有與其他既有之法 律規定相同」。有疑問者 ， 此處所謂「與其他既有法律規定」， 究係獨立於授權明確性以外的要求，或係授權明確性審查方 法3的放寬？ 按本號解釋理由書第 7 段所指「欠缺具體明確授權之命 令，如其內容與既有之其他法律規定相同，亦不致違反法律 保留原則」，乃以 「規範內容是否相同」作為判斷符合法律保 留原則之條件之一，解釋上或有兩種可能： 1. 「命令之內容與既有之其他法律規定相同」 與授權明確 性無涉，單純為判斷命令是否符合法律保留原則的要件 之一。據此，所謂「其他相同的法律規定」乃命令之法 律依據，但非其授權基礎（其他既有之法律依據≠授權 基礎）。 2. 「命令之內容與既有之其他法律規定相同」概念上與授 權基礎相同 （其他既有之法律依據＝授權基礎） ， 此一判 3 關於授權明確性審查方法，係指如何解釋授權條款，以探究有無符合授權明確 性原則之要求。參見許宗力，同註 2，253 頁。 4 斷並非獨立於授權明確性以外的要求，毋寧是如何解釋 授權條款的審查方法問題。 針對 此一問題，本席認為，在 法 規 範 保 留 （Normierungsvorbehalt）之理解下，授權明確性之要求即為 法律保留原則之要求，故是否存在「其他既有之法律依據≠ 授權基礎」之說法，非無疑義。授權明確性之內涵固然不全 然等於法律保留原則，毋寧在進一步強化法律保留原則之功 能。法律保留原則除決定哪些事項應由立法者決定外，尚擔 負聯繫行政從屬於立法之責。在此觀點下，授權明確性之要 求與法律保留原則實際上僅為一體之兩面。況且，文獻上亦 常見將授權基礎理解為行政行為（以命令為之時）的法律依 據，並於用語上互相代換者4。 其次 ，儘管授權依據之認定，已從授權條款本身之目的 、 內容與範圍，逐漸擴張到授權條款所依附之法律整體，惟是 否尚可進一步擴張到援引授權法以外之其他法規範，以作為 授權之依據？ 就此，本席認為，授權明確性之判斷，重點在於人民是 否能從所謂之「授權依據」 ， 預見立法者所欲規範之法秩序內 容。假如形式上已有一法律作為命令之授權條款，則判斷該 命令是否符合授權明確性，其應檢視者，應以該授權條款及 授權母法整體為限。縱使其他法律規範與該命令之內容，確 實有相近之處，仍不得直接援引該其他法律規範，作為系爭 4 李建良，行政法思維方法與案例研究—基礎篇（一） ：問題模式與思考層次，台 灣法學雜誌，第 103 期，2008 年 2 月，59 頁；李建良，家庭即工廠—「職權命 令」與法律保留原則，月旦法學雜誌，第 13 期，1996 年 5 月，60 頁。 5 命令之授權基礎。蓋是否符合授權明確性，乃至符合法律保 留原則，仍應回歸至立法者主觀上是否已有「授權指示」 ，始 有要求一般人民辨識及預測之理。儘管德國違憲審查實務上 亦有於一定條件下將授權條款延伸至授權母法以外「其他法 律」之例5，本席仍以為，此種寬泛之審查方式，某種程度已 將 行 政 合 法 性 ，及 行 政 從 屬 於 法 律（ gesetzesabhängige Verwaltung）之要求 ， 轉化為要求人民應窮盡整個法秩序，探 尋並「預見」立法者之授權指示，導致架空授權明確性及法 律保留原則。至於法律中常見之「本法未特別規定者，適用 其他有關法律規定」立法方式，能否據以援引授權法以外其 他法規範，作為授權依據，本席仍持保留看法。蓋此種立法 者之間接指示對人民恐為過多苛求，而造成人民與專家法院 間之認知斷層6，亦可能架空授權明確性及法律保留原則。 参、結語：切勿為命令亂找媽媽 我國立法目前仍充斥許多如「本法施行細則由某某機關 定之」的空洞授權條款。此類形式上存在之授權，是否符合 授權明確性要求，已非無疑義。在此情形下，若再放寬對授 權明確性之審查方法，無異於在憲法上為立法者製造濫用授 權之溫床。吾人固然不至於期待立法者於授權時，即鉅細靡 遺地給予行政具體詳盡之指示，但亦不宜在長久以來尚未改 正之空白授權泥淖中，再開一道「得以授權母法以外之其他 法律，作為授權依據」之寬鬆審查方式。 綜上，須有法律保留之事項，若行政權欲以命令為之， 5 BVerfGE 24, 155（169）. 6 許宗力，同註2，259 頁。 6 則此際法律保留之內涵，除彰顯「議會支配」之意義外，尚 承擔控制及監督「行政合法性」之任務。為避免法律保留原 則之此等功能遭架空，如該命令於形式上已有授權之母法， 則在檢視該命令之授權明確性要求上，即不宜再於該授權母 法以外之其他法律，尋求授權之基礎。至於形式上看不出依 附於何授權之命令，縱有於不同部法律中探尋授權基礎之必 要，仍應限於立法者於該法律中確有授權考量的情況，故單 純之內容相同，不足以作為授權基礎，亦不得據此即謂符合 法律保留原則。本號解釋之審查結論，即系爭規定（土地徵 收條例施行細則第 52 條第 1 項第 8 款）及現行規定（土地 徵收條例施行細則第 52 條第 1 項第 5 款）違反法律保留原 則，固可堪贊同，然本席認為，其理由書第 7、8 段之論述， 已屬在為系爭規定及現行規定，於其授權母法（土地徵收條 例） 以外之其他法律 （自來水法），尋求授權之依據，是否妥 適，則尚待思量。 ### 5. 765黃大法官昭元提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=507281) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：支持結論，補充公營事業聲請適格、層級化保留之適用與審查步驟反省。 > **核心主張**：本號解釋認具私法人地位之公營事業享有憲法保障之財產權並得對國家主張，因而得聲請解釋，可能是本院歷年解釋中首度受理此類聲請，顯具制度上意義。公營事業依資本持有者不同，包括百分之百國有、中央與地方政府共有、政府與民股共有等類型；後兩者因非國家獨資，應承認其為基本權利主體，至國家獨資者是否亦能對國家主張財產權仍有討論餘地，本號解釋似未當然排除，未來仍宜視所主張之權利類型個案決定或類型化處理。釋字第443號所建立之層級化法律保留原則，於受限制者非一般人民，而係具私法人地位之公營事業或具獨立公法人地位之地方自治團體時是否同樣適用，仍待釐清；本號解釋就公營事業財產權之限制要求相對法律保留，顯然認第443號所稱「人民」包括具私法人地位之公營事業。 > **與多數意見的差異**：本意見認系爭規定及現行規定之內容均不致違憲，本案問題僅為規範形式之選擇，故多數僅審查法律保留原則尚無不可。惟「先審形式、再審內容」之審查步驟，有時會讓法院避開棘手之內容爭議而避難到形式審查（如釋字第380號、第479號），既容易造成第二次糾紛，對聲請人實益亦不大，因政治部門只要將相同內容之限制自命令搬到法律即可符合形式要求。本意見主張在某些案件類型，有重新檢討先形式後內容審查順序之必要。 1 釋字第 765 號解釋協同意見書 黃昭元大法官提出 [1] 本號解釋之結論與本協同意見重點 ：本號解釋宣告內政 部於民國 91 年 4 月 17 日訂定發布之土地徵收條例施行細則 第 52 條第 1 項第 8 款（下稱系爭規定）及 95 年 12 月 8 日 修正發布之同細則第 52 條第 1 項第 5 款（下稱現行規定） 規定違反法律保留原則，並定期 2 年後不再適用。本席支持 多數意見之結論及大部分理由，謹就以下幾個問題： （1）公 營事業的聲請適格、（2）釋字第 443 號解釋的適用範圍、（3） 相對法律保留原則之審查、（4）「先審形式，再審內容」 的審 查步驟之反省，補充說明本席之協同意見。 [2] 具私法人地位之公營事業 得為釋憲聲請人：本號解釋認 為具私法人地位之公營事業（如本案聲請人台灣自來水股份 有限公司， 以下簡稱台水公司） ， 仍享有憲法保障之財產權 ， 並得對國家主張其財產權，因此亦得向本院聲請解釋。這可 能是本院歷年解釋中，首度受理具私法人地位公營事業之聲 請釋憲，並挑戰國家對其財產權之限制，顯具制度上意義。 [3] 依我國現行法制 ， 公司之政府資本超過百分之五十者 ， 即 屬公營事業1。惟如進一步考量資本持有者為中央或地方政府， 公營事業其實包括百分之百國有、中央與地方政府共有、中 央（或地方）與民股共有等不同類型。在後兩者之類型（包 括本案聲請人台水公司2之情形），因有地方政府或民間持股 ， 而非國家獨資，是應承認其為基本權利主體，並得對國家主 1 參本院釋字第 8 號解釋。另參國營事業管理法第 3 條第 1 項第 3 款： 「三、依 公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。」按上 述法律所稱之「國營事業」 ，實泛指中央或地方獨資或共有之公營事業，而非 專指國家獨資的國營事業。 2 台水公司之股份中有 15.71％係由直轄市政府、縣 （市） 政府及鄉（鎮市） 公所 持有，其餘 84.29％則為國有。參政府資料開放平台，台灣自來水公司股東持 股情形，https://data.gov.tw/dataset/16886（最後瀏覽日：06/14/2018） 2 張財產權。至於國家獨資之公營事業，是否也能對國家主張 財產權，在制度上是有討論餘地。本號解釋認為具私法人地 位之公營事業，既然是基於市場經濟及效率考量而採取公司 組織，於其目的及公司章程所定之範圍內，得對國家主張財 產權 ，並聲請釋憲 ，似乎並未當然排除國家獨資之公營事業 。 然如未來有百分之百國有之公營事業對國家 主張其基本權 利受有限制，並聲請釋憲，是否仍均應受理，恐怕還是要視 其主張之權利類型（財產權或言論自由等）等因素，再為個 案決定或類型化處理。 [4] 釋字第 443 號解釋的適用範圍：有關國家對人民權利之 限制及給付行政事項，本院釋字第 443 號解釋已經建立層級 化法律保留原則，依權利類型、限制或影響程度等因素，採 取不同密度的保留。但如受限制者並非一般人民，而是具有 私法人地位之公營事業或具有獨立公法人地位之地方自治 團體，是否仍適用相同之層級化保留原則，以決定其規範密 度，則仍有疑義，需進一步釐清，這也是本號解釋所涉及的 另一重要爭點。 [5] 就具私法人地位之公營事業而言，本號解釋認為國家對 其財產權之限制，應適用相對法律保留原則（參理由書第 3 段）。如對照釋字第 443 號解釋意旨 ， 本號解釋應該是將財產 權之限制看成是 「涉及人民其他自由權利之限制」 ， 因此有上 述要求。就此而言，本號解釋顯然認為釋字第 443 號解釋所 稱「人民」 ，應包括具私法人地位之公營事業。 [6] 就地方自治團體而言，本號解釋則 認其具有獨立公法人 地位 ， 為保障其財政自主權 ， 因此要求國家對其財產之限制 ， 亦應適用相對法律保留原則（參理由書第 4 段）。 本號解釋強 調地方自治團體之財政自主權（而非財產權）受到國家之限 制，從而要求應有相對法律保留原則之適用。這應該是認為 釋字第 443 號解釋所稱人民，並不包括地方自治團體，因此 也沒有引用釋字第 443 號解釋來決定法律保留之密度。本號 3 解釋和釋字第 550 號解釋的意旨3類似 ， 都是在釋字第 443 號 解釋的架構之外，針對國家限制地方自治團體之財政自主權， 所涉及的憲法上法律保留原則之規範密度，另為闡釋。 [7] 在方法上，本席贊成本號解釋之區別公營事業與地方自 治團體，以釐清釋字第 443 號解釋之適用範圍。在結論上， 本席也支持本號解釋對於上述兩者財產利益之限制，均要求 應符合相對法律保留原則。按系爭規定和現行規定都是以行 政命令 ， 逕自決定具私法人地位公營自來水事業4與地方自治 團體間應如何分擔費用 ，兩個規定的差別只在於分擔比例。 由於中央與地方間有關經費之分擔，並不是同一個人的右邊 口袋與左邊口袋間關係，而是兩個不同主體的不同口袋間關 係。如認為本案不違反法律保留原則，實無異於承認國家行 政機關得單方干預 具私法人地位 公營事業之財產權及地方 自治團體之財政自主權，其後果將有形成另一種不對等的特 別權力關係之危險。 [8] 相對法律保留原則之審查：由於相對法律保留原則並不 要求系爭事項必須以國會法律親自規定，而容許有法律依據 或法律明確授權之命令予以規範。過去本院的審查重點多半 放在命令是否有法律之明確授權（包括個別授權條款之明確 授權或法律整體之概括授權）， 至於是否有法律依據， 似乎較 少見正面的審查。本號解釋在理由書第 6 段首先認定土地徵 收條例第 62 條並未有明確授權，亦無從自土徵條例整體規 定推知立法者有概括授權之意，這是審查命令有無法律明確 3 釋字第 550 號解釋： 「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔 乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核 心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康 保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…」（解 釋文第 2 段） 4 即使是目前實務上不具私法人地位之其他三個自來水事業機關，如臺北自來 水事業處、金門縣自來水廠及連江縣自來水廠，這三者仍為地方自治團體所 屬之事業機關，而不是中央行政機關所屬之事業機關。中央行政命令對之逕 自規範，與直接對地方自治團體之需用土地人逕為規範，情形類似。 4 授權之典型操作。然本號解釋在理由書第 7 段更進一步審查 系爭規定及現行規定之內容是否「與既有之其他法律規定相 同」 ， 此即有關命令是否有其他法律可為依據的審查 。這也是 過去本院解釋在審查相對法律保留原則時，較少見的審查步 驟。 [9] 按本件原因案件訴訟之二審判決曾以自來水法第 65 條及 同法其他規定為依據，認為系爭規定之內容有其法律依據， 並改判聲請人敗訴，此項見解亦為原因案件訴訟之三審判決 所維持。本號解釋之所以進一步審查系爭規定及現行規定之 內容是否與自來水法第 65 條相同，並非在審查自來水法第 65 條是否可為授權依據 ，而是在確認系爭規定及現行規定之 內容是否只是重複其他法律本來就有的相同內容，而無增加 法律所為之負擔或限制。換言之，有關授權依據之審查，仍 應限於授權條款（在本案，即土徵條例第62 條）及該特定母 法 （在本案，即土徵條例整體），而不能飛象過河地在母法之 外的其他法律找尋可能的授權依據。以本號解釋而言，如此 審查步驟，顯然有其個案的特殊性， 並非一般性的普遍要求 。 本席認為，就一般性的方法論而言，涉及相對法律保留原則 的案件是否需要進行此項審查，仍應依個案而定。 [10] 「先審形式，再審內容」的審查步驟之反省：向來本院 解釋及國內多數憲法學說都將基本權利限制的審查，分為形 式與內容審查，而且是先進行形式審查（如是否符合法律保 留原則），然後再進行內容審查（如比例原則的審查）。如此 審查步驟，固有其考量與優點。然在形式審查時，其實常常 會涉及實體價值的決定，例如何謂細節性或技術性事項？在 在都會涉及權利內容與其限制的實體價值判斷，而不可能是 所謂「形式」審查就能直接決定者。如果跳脫上述基本權利 限制審查的脈絡，而就憲法上法律保留原則之審查而言，其 所可能涉及的實體價值決定 ， 將更明顯 ， 例如何謂重要事項 。 對此，本席認為：只有當規範內容（不論是權利之限制或給 付之提供）並不致違憲時，此時進而討論法律保留原則的密 5 度才會有其真正的意義。一旦規範內容是否合憲仍有明顯爭 議，所謂先審法律保留原則的形式審查，將很容易與內容審 查的實體爭議，夾雜不清，甚至是循環論證。 [11] 以本案而言，表面上的爭點是憲法解釋層次的法律保留 原則，但真正的爭點其實是法律解釋層次的問題：區段徵收 範圍內 新設自來水管線之工程費用應由誰負擔？ 按依自來 水法的相關規定，自來水事業本就有供水義務，並且應自行 負擔新設配水幹管的工程費用（但不包括配水幹管至用戶總 水表間的外線及總水表至 戶內水塔或各水龍頭的 內線費用）。 故本案的實體爭點正是：於區段徵收範圍內之新設自來水管 線，是否仍應貫徹上述規範原則，繼續由自來水事業負擔？ 如未先釐清規範內容之違憲與否，而先為形式審查，即只從 是否涉及 權利之限制來考量系爭規定及現行規定是否違反 法律保留原則， 由於系 爭規定只要求自來水事業負擔半數 （和自來水法規定相比） ，現行規定甚至是改由需用土地人 完全負擔，不僅沒有增加法律所無之義務，甚至還是減輕自 來水事業機關（構）之負擔。對於本案聲請人而言，不論是 系爭規定或現行規定，雖有干預，但並未造成其憲法上財產 權的損害，因此在法律保留原則的密度選擇上，就可能會認 為無須法律授權而得逕以行政命令規範之。可見內容審查的 結果，其實會反過來影響形式審查，而不太可能先形式審查 後，再為內容審查。 [12] 本席之所以支持本號解釋結論，一是本席認為系爭規定 或現行規定的內容都不致明顯違憲，二是系爭管線工程費用 之分擔，並不是單純的國家對一方人民之權利限制問題，而 是國家介入兩個當事人間權利義務之調整，其規範效果有雙 面性：一方多分擔，另一方就少分擔。一方之受限制，即他 方之受利益。與其看成是權利限制之爭議，本席寧可看成是 類似油價調整公式之規範依據，因涉及重大公益，而屬重要 事項，因此應有相對法律保留原則之適用。正因為本席認為 系爭規定及現行規定之內容都不致違憲，因此本案的問題才 6 會只是規範形式的選擇問題：以命令為已足？或另需法律授 權？在此脈絡下，本席認為本號解釋只審查法律保留原則， 尚無不可。 [13] 回到「先審形式，再審內容」的審查步驟問題，如此操 作有時會讓法院可以避開棘手的內容爭議，而避難到形式審 查，只宣告行政命令違反法律保留原則。如釋字第 380 號、 第 479 等號解釋，就有此疑慮。此種作法不僅容易造成第二 次糾紛，對於聲請人的實益也不大。因為政治部門只要將相 同內容的限制由行政命令搬到法律，即可符合法律保留原則 的形式要求。但對於人民而言，限制仍然一樣，只是國家本 來是出右手（行政部門）打人 ， 現在換成出左手（立法部門） 傷人。不論右手或左手，都是國家的手。對於人民而言，也 都是限制。本席曾思考過：如果顛倒上述審查順序，也就是 先進行內容審查，再進行形式審查，是否會更符合違憲審查 之精神？因為內容審查可以先劃分國家權力與人民權利的 「外部」界限，如果認為「國家」可以限制人民權利（即內 容合憲），然後再討論國家權力的 「內部」 分配：究竟應該由 立法部門來代表國家，因此要適用法律保留原則？還是行政 部門就可代表國家，以行政命令來限制人民權利？反之，如 果在內容審查時，就已經認為國家根本無權力限制人民權利， 則應否及如何適用法律保留原則之形式審查，即或屬多餘 。 5以本案為例 ，也許在某些案件類型 ， 是有重新檢討 「先形式 、 後內容」審查步驟之必要。 5 本協同意見書第 13 段的內容，係修改自本席十多年前的一小段論述。參黃昭 元，憲法權利限制的司法審查標準：美國類型化多元標準模式的比較分析，臺 大法學論叢，33 卷 3 期，頁 45、47 註 3（2004）。 ### 6. 765黃大法官虹霞提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=507282) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同解釋所採各項實體立場，但認本件應不受理。 > **核心主張**：系爭規定係87年行政院經建會邀集相關部會與地方政府研商、行政院函示，並於91年因自來水公司陳情而修正分擔比例之協商結果，性質上為對需用土地人與管線單位間費用分擔之建議，並非強制規定；法律保留原則之適用以命令對人民自由權利之限制為前提，非強制規定即無違反可言，確定終局判決誤予強制適用，僅屬認事用法當否之爭議。本件確定終局判決為民事判決，係認兩造成立民事委任關係而判聲請人敗訴，是否有因適用系爭規定致財產權受不法侵害之情事已有疑義。需用土地人與管線事業間之管線費用負擔，本質上屬雙方得協商並應依契約自由原則處理之事項，管線事業並未分受區段徵收之開發效益且資源有限，應有是否締約之自由。又區段徵收之開發計畫需個案核准、具個案特殊性，難以想像適合以法令為劃一規定，而多數僅宣告違反法律保留，未有任何具體指示，下級法院於新規定作成前及屆滿2年仍無新規定時應如何裁判，仍有疑問。 > **與多數意見的差異**：多數決議受理並宣告違憲，本意見主張先程序後實體，本件應不受理。就實體立場，本意見贊同解釋所肯定之公司組織國營事業具私法人地位並享有憲法財產權保障、地方自治團體財政自主權受憲法保障、否定系爭規定與現行規定之效力及自來水法第65條與區段徵收無關等見解，並表示若須受理，兩害相權寧選違憲結論。本意見另指出現行規定使聲請人無須負擔費用，宣告其違憲反可能陷聲請人於不利。 1 釋字第 765 號解釋部分不同意見書 黃虹霞大法官提出 本件解釋 1、肯定公司組織型態之國營事業管理法下之 國營事業，在法律上，其性質為私法人，享有憲法財產權之 保障，國家對其財產權所為之限制，有法律保留原則之適用 （請見解釋理由書第 2 段及第 3 段） ；2、肯定地方自治團體 具有獨立地位，其財政自主權受憲法保障等（請見解釋理由 書第 4 段）；3、否定系爭規定含現行規定之效力，並認區段 徵收範圍內必要之其他管線費用之負擔，亦應全盤檢討（請 見解釋理由書第 8 段及第 9 段） ；4、自來水法第 65 條規定 與區段徵收無關（請見解釋理由書第 7 段）等，本席敬表贊 同。 惟對於作成解釋之前提，即本件應否受理，本席與略微 多數之大法官之見解不同，爰為本件部分不同意見書，將本 席認本件應不受理之理由及顧慮，簡要列述如下，用供未來 解釋參考： 一、系爭規定依其訂定之沿革暨其性質分析可知，並非 強制規定，而充其量係就屬需用土地人與區段徵收範圍內必 要管線事業間契約自由事項之建議而已，本件與法律保留原 則無涉，而且只是確定終局裁判認事用法當否之爭議，故本 件應不受理： 1、 所謂法律保留原則之適用 ， 係以命令對憲法所保障人 民之自由權利之限制為前提，則若該命令並非強制規定即不 具強制性，何來違反法律保留原則？又確定終局判決誤予強 制適用，是確定終局判決認事用法當否之爭議，本件聲請不 符釋憲要件，應不受理。 2、 由系爭規定之沿革言 ：系爭規定係於 91 年 4 月 17 日 訂定發布，在此之前，區段徵收範圍內的管線分擔，是由各 需用土地人與各管線機關（構）協商。由於各縣市協商辦理 的標準不一引起爭議，致影響區段徵收作業之推動。為協助 區段徵收作業之推動，由行政院經建會於 87 年 5 月間邀集 2 相關部會及地方政府（但不含管線單位）研商，結論認為區 段徵收範圍內之必要自來水管線費用 應由管線單位負擔三 分之二，並由行政院作成 87 年 8 月 14 日台內 87 內字第 40367 號函。嗣經自來水公司陳情分擔比例不合理，內政部 於 91 年間研修土地徵收條例施行細則時，將自來水管線單 位分擔之比例修正為二分之一。由此立法之沿革觀之，87 年 間關於管線分擔比例之結論、行政院函，以及系爭規定，係 協商之結果，故應為對需用土地人及管線單位間之管線費用 分擔建議，尚非強制規定（內政部復本院函參照） 。 3、由系爭規定之性質言： 本件確定終局判 決為民事判 決，故係以本件原因案件屬民事爭議為前提，且係認定爭議 兩造間所成立者為民事委任關係，並據此判決聲請人敗訴， 則本件是否有聲請人因確定終局判 決適用系爭規定致其財 產權受不法侵害之情事，而合於釋憲要件，已有疑義（就此 而言，聲請人於本件解釋後，依本件解釋聲請再審，未必能 得有利裁判） 。 更何況區段徵收範圍內之管線費用收支及如何負擔，均 與國庫無直接關聯，故系爭規定並非國家課人民義務之規 定，已與法律保留原則無涉。而且本席贊同區段徵收需用土 地人與管線事業間系爭管線負擔事項，係其等雙方間可協商 並應本於契約自由原則處理之事項。需用土地人為其開發效 益考量擬辦理區段徵收，本應將屬開發成本之管線費用納入 為其成本；而管線事業係第三人，並未分受區段徵收開發效 益，且其資本並非無限，應自有財務負擔考量，在有限資源 下，尤應注意地域平衡，故管線事業應有是否與需用土地人 成立契約等自由。因此，系爭區段徵收需用土地人與管線事 業間權利義務關係，本質上不屬於得以法律或命令強行規定 之事項，故也與聲請人所指之法律保留原則無涉。 二、本件如予受理，只有兩種結果，作成合憲解釋或作 成違憲解釋。合憲解釋之理由，本席完全無法贊同，兩害相 權，本席寧選違憲結論。但除了本席認先程序後實體，本件 應不受理已如前述外，另基於下列考量，本席終局未積極加 入多數見解行列： 3 1、現行規定使聲請人無需負擔費用，對聲請人有利，但 若依聲請人主張，現行規定也違反法律保留原則，本件解釋 結果反可能陷聲請人於不利，與釋憲聲請本旨，有無扞格之 處？內心隱隱難安。 2、法律保留原則適用之前提應為事項本質適於以法令 規定並可普遍適用。本件解釋只說違反法律保留，其他未有 任何具體指示，不但沒有說應如何規定，也沒有說是不是一 定要訂定法令。本席認為除了完全不予規定，或於土地徵收 條例中明定管線費用均屬區段徵收之開發費用，由需用土地 人全數負擔（此時應併考量規定該管線後續之使用、管理維 護等）外，如欲使需用土地人與管線事業分擔，則該事項是 否屬適於立法而且可普遍適用之事項，誠有疑問，因為區段 徵收之開發計畫需個案核准，具個案特殊性，難以想像適合 以法令作管線費用負擔劃一規定。另於個案又應以如何標準 個別決定？能認為係中央主管機關內政部之裁量權嗎？也 非無疑。 3、本院作成解釋時，應心存下級法院裁判可行性。本件 解釋公布後，有合於法律保留原則之新規定前，暨屆滿兩年 仍無新規定時起，相類爭議應如何裁判？暨新規定如何適用 於既有之區段徵收案，有無法不溯既往原則之適用等，本席 仍有疑問。 ### 7. 765蔡大法官明誠提出，黃大法官璽君加入二部分，湯大法官德宗加入一及二.3.部分，林大法官俊益、張大法官瓊文加入之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=507283) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：本案宜不予受理；縱受理亦應為合憲性解釋，而非宣告違反法律保留。 > **核心主張**：原因案件為臺中市政府（改制前臺中縣政府）就系爭區段徵收之自來水管線工程費用，請求聲請人負擔二分之一而提起之民事訴訟；第一審認原告未能舉證被告受有利益及數額，不符不當得利要件，並認若依系爭規定請求則屬公法上給付，非普通法院所得審究，故駁回其訴；第二審則以兩造成立委任關係、依民法第546條請求處理委任事務所支出之必要費用為據。本號解釋就區段徵收範圍內必要管線工程費用分擔原則之定性、具私法人地位之公營自來水事業有無受憲法保障之財產權、需用土地人為地方自治團體之財政自主權，以及自來水法第65條之解釋所採見解，均值再酌。就自來水法第65條，共同管道建設及管理經費分攤辦法第2條第1項所定之經費分攤與該條之管線補助費得分別收取，且收取對象包括政府單位（如市地重劃工程之主辦機關），可見行政機關亦屬該條之適用對象。 > **與多數意見的差異**：多數認系爭規定及現行規定無法律明確授權，逕就需用土地人之財政自主權及公營自來水事業之財產權事項為規範而違反法律保留原則；本意見主張本案宜優先考慮不予受理，即便受理亦應為合憲性解釋。多數認自來水法第65條與系爭規定之分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的均有不同而不能作為依據，本意見則認該條所稱「個別用戶」可包括行政機關，多數對此概念之解釋有過於限縮之疑義。 1 釋字第 765 號解釋不同意見書 蔡明誠大法官 提出 黃璽君大法官 加入二部分 湯德宗大法官 加入一及二.3.部分 林俊益大法官 加入 張瓊文大法官 加入 本號解釋認中華民國 91 年 4 月 17 日內政部訂定發布之 土地徵收條例施行細則第 52 條第 1 項第 8 款規定：「區段 徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用 ……，由需用土 地 人與管 線事業機 關（構 ）依下列 分擔原 則辦理： …… 八、新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事 業機關（構）各負擔二分之一。」 （95 年 12 月 8 日修正發 布為同細則第 52 條第 1 項第 5 款規定：「五、新設自來水 管線之工程費用，由需用土地人全數負擔。」於適用於需 用土地人為地方自治團體之範圍內）無法律明確授權，逕 就攸關需用土地人之財政自主權及具私法人地位之公營自 來水事業受憲法保障之財產權 事項而為規範，與法律保留 原則有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿 2 年時，不 再適用。 本號解釋對於 區段徵收範圍內必要之管線工程所 需工程費用 分擔原則 之定性、 具私法人地位之公營自來水 事業是否有受憲法保障 之財產權、 需用土地人 為地方自治 團體之財政自主權及有關自來水法第 65 條之解釋等所採之 見解，均值再酌。爰提出不同意見如下： 一、本案應不予受理 2 本號解釋之重要爭點之一，即 區段徵收範圍內必要之 管線工程所需工程費用分擔原則是否應適用憲法第 23 條法 律保留原則 ？此涉及 上開分擔原則 規定之定性 問題。茲先 就本案聲請人 （即台灣自來水股份有限公司 ）與需用土地 人（即臺中市政府）間訴訟而言。按 89 年 10 月間內政部核 准改制前臺中縣政府 1實施「擴大大里（草湖地區）都市計 畫」之區段徵收 （下稱系爭區段徵收 ）。其中就 系爭區段 徵收區域內之自來水管線工程部分，臺中縣政府於 92 年 5 月間支付全部自來水管線工程費用予 受委託辦理 系爭區段 徵收業務之得盈開發有限公司2，並於 93 年 5 月 3 日發函催 告聲請人給付上開款項二分之一（新臺幣 7,523,888 元，下 稱系爭管線費用）。其時臺中縣政府主張，依內政部 91 年 4 月 17 日訂定發布之土地徵收條例施行細則第 52 條第 1 項 第 8 款規定（下稱系爭規定），聲請人為自來水管線事業機 構，應負擔系爭管線費用。嗣因聲請人拒絕給付，臺中縣 政府遂依據系爭規定向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟， 請求聲請人返還系爭管線費用。經臺灣臺中地方法院 99 年 度重訴字第 196 號民事判決，認原告（即臺中市政府）主張 被告（即本案聲請人 ）應負民事返還不當得利之責， 惟原 告無法舉證證明被告受有何利益及其數額， 不符民事不當 得利請求權之 成立要件 ；且認系爭 自來水工程負擔屬區段 徵收費用之一部分，係被告公司 是否應依法律或命令分擔 1 99 年 12 月 25 日，臺中縣與臺中市合併升格改制為直轄市，稱之 為臺中市，本原因案件並由其聲明承受訴訟。 2 臺中縣政府與受託單位訂 立委託辦理臺中縣 「擴大大里（草湖地 區）都市計畫」之區段徵收業務服務契約。 3 自來水管線費用之問題， 原告另執系爭規定之請求，屬公 法上之給付，是否得當，非屬普通法院得審究之範圍 3，是 以原告依此主張被告應負民事返還不當得利之責亦屬無 據，故以無理由駁回 臺中市政府之訴 。後臺中市政府提起 第二審上訴， 主張被上訴人 （即本案聲請人 ）委託其辦理 發包，兩造成立委任契約， 7,523,888 元為其因處理委任事 務所支出之必要費用，得依民法第 546 條第 1 項規定，請求 償還並付 自支出時起之利息，若認未成立委任關係，則另 依民法第 179 條規定請求返還該不當得利。經臺灣高等法院 臺中分院 100 年度重上字第 90 號民事判決，認系爭區段徵 收內新設之自來水管線必要設備，屬應由被上訴人自行施 作之工程，係委任上訴人代為發包施作，故認 聲請人應給 付系爭管線費用。聲請人提起第三審上訴， 嗣經最高法院 102 年度台上字第 1162 號民事判決，認為上訴人（即本案 聲請人）之第四區管理處臺中給水廠於 92 年 8 月 12 日函覆 被上訴人同意接管系爭區段徵收 之自來水管線，被上訴人 依當時有效之系爭規定，請求上訴人給付該自來水管線費 用二分之一，於法並無不合，爰以上訴無理由駁回確定。 以上可見， 本原因案件於地方法院訴訟階段 ，法院雖 曾認原告之部分主張為 公法上給付爭 議，但並未就此而 為 3 依 98 年 1 月 21 日修正公布之民事訴訟法第 249 條第 1 項第 1 款 但書規定，法院認為訴訟事件不屬普通法院之權限者，應依同法 第 32 條之 2 第 2 項規定，移送行政法院，其不能移送者，應以裁 定駁回。惟本件地方法院並未如此處理，似乎並不以為原告在同 一訴訟中有合併另為公法上之請求， 而僅係作為攻擊防禦 之方 法。 4 裁判；在高等法院及最高法院訴訟階段 ，法院係 認為兩造 成立委任關係 ，屬普通法院 管轄之民事案件，其請求權基 礎係民法第 546 條第 1 項規定因委任關係支出必要費用之償 還請求權，並以民法第 179 條不當得利返還4作為請求權基 礎之備位聲明 ，故 於此以委任相關問題，作為探討之重 點。民法有關委任(Auftrag)之規定，學說上認其係仿瑞士立 法例（瑞士債務法第 2 編各種之債第 13 章委任第 394 條第 3 項5參照），得為有償或無償契約，非如德國民法之委任原 則上係 以無償為委任要件 ，因此我國民法之委任關係 不以 無償為委任之特質。 6惟報酬 與費用之 支付 （例如民法第 545 條之預付或第 546 條第 1 項之償還必要費用），應為區 別。縱使為無償之委任契約 ，委任人仍 負擔支付 必要費用 4 參照民法第 181 條有關不當得利返還標的，係返還其所受之利益、 本於該利益更有所取得者，或如不能返還時償還其價額。 5 瑞士債務法(Das Schweizerische Obligationenrecht ;OR)第 394 條規定 委任之概念，受任人因委任之承諾，應負依契約處理向其交付之 事務或勞務。非屬本法所定之特別契約種類之勞動契約，適用委 任規定。報酬經約定或習慣者，應給付之。 (Eine Vergütung ist zu leisten, wenn sie verabredet oder üblich ist.)由前述第三項規定，委任 可能因約定或習慣而成立有償委任，應給付報酬。 6 委任人與受任人間如未約定報酬，依習慣或按委任事務之性質應 給與報酬者，受任人得請求報酬（民法第 547 條參照）。 5 之義務。 7必要費用支付之義務與 委任事務處理之義務，非 立於對價關係。8 有關非屬對價性質之必要 費用之計算， 以事務處理所 必要者為限。 對於是否必要，學理上有 認為與預付費用作 同一解釋 ，應斟酌事務之性質及繁 簡而具體客觀酌定之。 9 民法委任相關規定 係屬任意規定 ，其中關於委任關係中必 要費用之計算或分擔， 實務上如為避免爭議，事先 由當事 人或利害關係人，經由 雙方協商或政府單位以 行政規則 決 定費用分擔之比例，實非法所不許 。有關區段徵收範圍內 必要之管線工程所需工程費用 分擔原則，是否屬於強制規 定？從系爭規定法條用語觀之 ，其係稱 ：「區段徵收範圍 內必要之管線工程所需工程費用 ……，由需用土地人與管 線事業機關（構）依下列分擔原則辦理： ……」，及主管機 關表示其係參照市區道路條例第 26 條10即已規定各管線機關 7 縱令負擔費用支付之義務，委任 不因而成為有償及雙務契約。 參 照史尚寬，債法各論，臺北：作者發行，民國 66 年 3 月臺北 5 刷，頁 359-363。 8 支付費用之償還，不以處理事務已得預期效果為要件，因事務既 為委任人所屬，則法律上不宜使受任人，因處理事務而受不利 益，惟此請求之範圍，以必要者為限，且處理事務之必要費用， 受任人既無墊付之義務，則受任人墊付費用後，得請求自墊付時 起之利息，以彌補其損害，並期雙方之衡平。參照邱聰智著，姚 志明校訂，新訂債法各論（中），台北：作者發行，2002 年 10 月 初版 1 刷，頁 247。 9 參照邱聰智著，姚志明校訂，前揭書，頁 246-247。 10 市區道路條例第 26 條規定，市區道路之修築、改善、養護所需經 費，除依第 23 條之規定籌措外，其因與其他機關或私人團體共同 6 （構） 應與道路開闢機關共同協商分擔費用 ，依據行政院 87 年 8 月 14 日台 87 內字第 40367 號函核示11並考量部分管 線單位屬民營機構 ，故於系爭規定係以分擔原則規範之 ， 未 來 各 需 用 土 地 人 得 依 此 分 擔 原 則 作 為 與 各 管 線 機 關 （構）進行協商之基礎 。12例如本號解釋之原因案件，即曾 針對系爭區段徵收公共工程管線召開不 僅一次 之協調會 議，其中包括自來水管線之提案 。13是故，不宜將系爭規定 使用之道路，或有關之添建、增建、附建等工程所需經費，應由 地方主管機關與共同使用機關或私人團體協商共同負擔，或一方 單獨負擔。由上述規定可見，地方主管機關與共同使用機關或私 人團體協商所需工程經費，是否共同負擔或由一方單獨負擔，非 法所不許。 11 行政院 87 年 8 月 14 日台 87 內字第 40367 號函主旨：所報有關辦 理市地重劃或區段徵收時，各事業單位之管線工程費用負擔標準 一案，請照本院經建會協商結論辦理。上開函所附之行政院經濟 建設委員會 87 年 7 月 2 日都(87)字第 3140 號函，於說明二之(二) 中表示，有關未來管線工程費用分擔標準之適法性，請內政部就 平均地權條例施行細則有關管線工程等費用分擔標準加以明確規 定。 12 參照內政部 104 年 9 月 15 日內授中辦地字第 1041307698 號函（復 司法院秘書長 104 年 8 月 14 日秘台大二字第 1040022191 號函）， 頁 3。 13 參照臺中縣政府 90 年 10 月 15 日 90 府地區徵字第 293303 號函主 旨：檢送「台中縣擴大大里 （草湖地區）都市計畫」之區段徵收 第四次公共工程管線協調會議紀錄 ，請依會議結論辦理 ，不另行 文，請查照。上開臺中縣政府函之 正本受文者 （同出席該次會議 之單位）即包括台灣電力公司台中區供電處 、台灣電力公司台中 區營業處、台灣電力公司南投區營業處、中華電信中區分公司南 7 逕解為強制規定，亦即 於本案情形 ，雖系爭規定 預先決定 區段徵收範圍內 新設自來水 管線 之工程費用 分擔比例原 則，應認其仍得透過協議或得以任意約定排除其適用。 又本案確定終局 判決並未明確表示 系爭規定 是否為強 制規定， 且從其所指稱償還必要費用， 雖係以系爭規定 作 為計算基於委任關係 而為事務處理之 應予償還必要費用 依 據，為平均分擔， 但因實務上 聲請人既 可能接管並取得該 新設自來水管線所有權 14，從而依系爭規定平均分擔工程費 用，尚屬合理。況且，從原因案件之事實及發展過程整體 觀之， 就系爭管線費用 之分擔比例或適用法律之爭議，縱 使認為本案不構成委任契約或不當得利請求權者， 而係公 法關係 之問題 ，則更顯示 本案係屬法院認事用法或 法院裁 判見解上發生歧異之爭議 。因此， 依目前釋憲實務，並非 違憲抽象規範審查之對象，應不予受理。 惟因本案既已受 理，且作出解釋，茲 就本號解釋 若干論 點，認其頗值得商 榷，故分別提出下列之不同看法，以供參考。 二、本號解釋所衍生仍待釐清之問題 1. 100%公股自來水事業是否受憲法第 15 條人民財產權保 障之問題 台中營運處、中華電信中區分公司北台中營運處、台灣省自來水 公司第四區管理處、欣林瓦斯公司及得盈開發有限公司。 14 歷審判決均記載，聲請人於 92 年 8 月 12 日發函「同意接管」施作 完成之管線。 8 (1) 法人是否為基本權保障之主體 本號解釋單純 從法律形式 出發，認聲請人 既以公司稱 之，其係私法人，即享有憲法第 15 條所稱之人民財產權， 而忽視從該法人之任務或功能判斷其法律地位，且與國內 學說及外國法之見解有所差異，頗值得商榷。 有關本國法 人是否得享有 憲法上基本權 能力(Grundrechtsfähigkeit)？我 國憲法並無明文規定。 從比較法 觀察，德國法基本法於第 19 條第 3 項明定基本權原則上按其本質(ihrem Wesen nach) 適用於法人。 15該法人包括本國私法人，固無問題。 但是否 適用於本國公法人，亦即公法人是否具有基本權能力， 有 認為因公法人 行使公權力或履行公共任務，其 係受基本權 拘束之對象， 故原則上非屬基本權主體 。例如 有認基本法 第 14 條所保護之財產權 ，不是私的財產(Privateigentum)， 而是私人 的財產權 (所有權 )(Eigentum Privater) 。16但與公法 人相關之私法人是否具有基本權能力， 於德國實務及學說 引發不少討論。 德國聯邦憲法法院及 有學者認為 由國家創 設之 私 法人 (Vom Staat geschaffene Personen des 15 德國基本法第 19 條第 3 項規定，本國法人按其本質得適用基本權 者，基本權亦適用於本國法人。 (Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.) 16 參照 Papier, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz -Kommentar-beck-online, 81. EL September 2017, Art.14 GG, Rdnr.206 ; BVerfGE 61, 82, - Sasbach， “ Art. 14 als Grundrecht schützt nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater.”(第 14 條作為基本權之保護，不是私 的財產，而是私人的財產。) 9 Privatrechts)， 原 則 上 因 其係履 行 公 共 行 政 之 任 務 及 功 能 (Aufgabe und Funktionen der öffentlichen Verw altung ) ，不論 以何種法律 形式(Rechtsform)從事活動 ，認其不屬基本權主 體(Grundrechtsträger)。17我國學理上有參酌德國學說及實務 見解， 按法人之組織型態與任務性質，區分 為從事公共任 務之公法人 、從事公共任務之公設私法人 、從事公共任務 之公私合營組織與從事私經濟活動之公法人等 類型18，公共 任務之公法人除具有公法上社團法人性質之教會 、公立大 學院校及廣播電視事業等例外情形外， 原則上不適用基本 權。其中與本原因案件之聲請人比較有關者，係前述 從事 公共行政任務之公設私法人， 亦即國家或地方自治團體為 履行公法任務所設立之私法人 （即公設私法人 ）。例如德國 聯邦憲法法院在 市立自來水公司 案中，認 僅以公法上社團 法人為唯一股東之私法人，即不得主張個人之基本權。 19政 17 參照 Sachs in: Sachs(Hrsg.), Grundgesetz, 7.Aufl., München:Beck, 2014, Art.19 Rdnr.110. 18 此部分區分及其中文論述，茲不詳述，請參照李建良、劉淑範， 「公法人」基本權能力之問題初探 ---試解基本權利「本質」之一 道難題，載於湯德宗主編，憲法解釋之理論與實務，第四輯，台 北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 94 年 5 月，頁 328 以 下。 19 國家或地方自治團體獨資所設立之公營事業公司，不得主張基本 權利，此不存在享有基本權能力之例外情況，蓋其既不涉及程序 基本權之干預而得提起憲法訴願，亦非直接歸屬於其所指摘之基 本權利所保障之人民生活領域 （有如於教會、大學及廣播電視機 構等，以助於人民實現其個人基本權利為宗旨之法人 ）。縱使其係 為確保供水之措施，地方自治團體亦非在貫徹居於其背後之自然 人之個人權利，以對抗公權力，從而並非如個別之財產權人，相 對 於 國 家 係 處 於 相 同 之 基 本 權 典 型 之 受 危 害 情 況 10 府獨資公司應與其設立母體機關一般，不得主張個人基本 權。20 另有關公民合資公司 21之基本權能力問題，國內學理上 有參考德國法之見解， 例如德國聯邦憲法 法院之漢堡電廠 案與德國電信公司案所作出裁定，因電廠涉及 人民生存照 顧之公共任務或行政任務，而否定其基本權能力，但德國 電信公司因從事之任務被認為單純之私經濟活動，而肯認 其基本權能力。兩者因 尚待更明確提出其客觀之區分基 準，故 在德國學說 存有 爭議 及尚待釐清之問題 。在 學理 上，並有將之分為 法律形式說 、私人股東保障說、支配影 響說及法律關係說等見解。22 何說為妥，仍待繼續探究其可 (grundrechtstypische Gefährdungslage)。參照李建良、劉淑範，前 揭文，頁 342 以下，特別是有關市立自來水公司之論述。 20 參照詹鎮榮，民營化與管制革新，台北：元照，2005 年 9 月初版 1 刷，頁 70。 21 基於政府之行政任務實現不單以完全公股之公營事業來實現，現 往往就政府之行政任務之類型或需求，可能透過民營化 （或稱私 有化）或自由化政策，將公營事業私法人化，並公股釋出，成為 公民合資之公司或事業，成為德國法上公私 （民）混合之事業形 態。 22 有認為以公民合資公司之任務屬性作為是否承認其基本權能力之 判斷基準，至少應是較為符合此等類型法人本質之立論出發點， 並以德國聯邦憲法法院及聯邦行政法院所採實質上是否可直接歸 屬於基本權所保障之生活領域之作用法論證，或以是否基於人之 根基理論 ( 即 Die Lehre vom personalen Substrat) 或滲透理論 (Durchgriffstheorie)(參照 Remmert, i n: Maunz/Dürig, Grundgesetz - Kommentar-beck-online, 81. EL September 2017, Art.19 Abs.3 GG, Rdnr.35.)，以及有學者提出之基本權典型之受危害狀態觀點，基本 上應屬符合基本權核心價值理念，期並以任務基準前提下，取決 11 行性，茲因非涉本案主要爭議，故僅略為引述，以供比 較。本案所涉台灣自來水股份有限公司， 為 100%公股之公 營事業， 非屬於公民混合事業 (gemischt -wirtschaftliches Unterehmen) (或稱公私合 營型態之 混合事業 ) 23，故本案 相對單純，不屬前述國內學說24或德國法爭議之對象。 (2) 本案分析 100%公股之公營事業 私法人 ，原則上不認為其具有基 本權能力，通說並無爭議。 詳言之，依自來水法第 7 條規 定，自來水事業為公用事 業，以公營為原則，並得准許民 營。25同法第 9 條規定，民營之自來水事業應依法組織股份 於公司所從事之經濟行為係歸屬於國家任務或私經濟活動而定。 參照詹鎮榮，前揭書，頁 60-79, 88 以下。 23 所謂公私合營型態之混合事業類似國家自主團體，其具有獨立之 活動及組織，通常對於國家而存在基本權典型之受危害情況時， 則可能具有基本權。但此一方面對於私股東自由行使之確保，他 方面亦不能忽視企業所給予國家股東者，不是自由行使，而是國 家權限之行使。參照 Remmert, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Art.19 Abs.3 GG, Rdnr.65.) 24 惟宜留意者， 公法人是否具有基本權利能力之問題，應衡酌 公法 人之法律地位、具體任務功能之性質、系爭之公權力干預行為， 以及受涉基本權利之本質內涵等諸多因素，而作個案認定，其既 非僵硬地繫於組織型態，亦難以公共任務之概念一竿打盡 。參照 李建良、劉淑範，前揭文，頁 394。 25 興辦自來水事業者，於取得水權後一年內，得申請自來水事業專 營權，經核准後於特定供水區域內經營自來水事業，享有 30 年之 自來水事業專營權。（自來水法第 19 條、第 25 條及第 28 條參 照）。 12 有限公司。本案聲請人台灣自來水股份有限公司 26，該公司 為配合國家政策有效發展各地公共給水，於 63 年合併各地 水廠而成立水公司，公司 股東均為政府機關 ，目前中央政 府持有股數為 115,893,071 股，占 84.29%。其餘股份歸屬地 方政府 ，包括直轄市政府 （如新北市政府 、臺中市政府、 臺南市政府、高雄市政府 及桃園市政府等 ）、縣（市）政府 及鄉（鎮市）公所。27另由公司組織而言，依該公司章程第 25 條規定 28訂定 之台灣自來水股份有限公司組織規程 第 3 條規定， 公 司 設 下 列 各 處 、 中 心 ， 分 別 掌 理 各 該 管 事 項，特別設 政風處 掌理 政風規章之擬訂、宣導、員工貪 瀆不法之預防、發掘及處理檢舉、公務機密及設施安全 維 護 、 預 防 危 害 或 破 壞 事 件 、 公 職 人 員 財 產 申 報 等 事 項，有如一般政 府機關 （構）組織 中設政風單位 。由前 述可見 ，聲請人 之外觀形式，雖屬公司型態之私法人， 但係 100% 公股之公司， 從其功能而論， 其係執行公共行 政任務，且受公權力機關之監督 （例如 自來 水價 之訂定 26 台灣自來水公司公司章程第 1 條規定，本公司定名為台灣自來水股 份有限公司。同章程第 5 條規定，該公司資本額定為新臺幣壹仟 伍佰柒拾伍億元正，分為壹億伍仟柒佰伍拾萬股、每股新臺幣壹 仟元正，發行新股由董事會決議行之。 台灣自來水公司營業章程第 1 條明定，本章程依自來水法第 58 條規定訂定之。 27 台灣自來水股份有限公司股東持股情形表。參照 https://www.water.gov.tw/public/Data/20160902110443548.pdf （瀏覽日期：107 年 6 月 14 日） 28 台灣自來水公司公司章程第 25 條規定， 本公司組織規程及分層 負責明細表另定之。 13 29、政風處等設置 ），性質上屬於前述從事公共 行政 事務 之公設私法人 。本案聲請人 性質上 既非屬於 公私合營型 態之混合事業 ，而屬 100% 公股之事業，其自非屬於憲法 第 15 條所稱之人民，故非該條保障財產權之基本權能力 歸屬主體。職是，本號解釋 單純 從法律形式觀點解釋本 案聲請人享有憲法 所保障 人民財產權之基本權， 雖於解 釋理由 書中 部分 使用財產利益用語， 試圖 避開財產權之 固定概念之使用，但卻避不開 100% 公設私法人是否承認 其憲法上 基本權能力 之問題 。另從 比較法解釋， 本號解 釋未就國內外 對於公民營混合事業或 100% 公股之公營事 業是否享有憲法上基本權能力或得 否作為基本權歸屬主 體等問題，提出有力見解， 而單 純從法律形式論斷， 因 而失卻 找尋解決前述見解爭議 之方略 或引領法律見解形 成之機會，實在相當可惜 ！ 29 自來水法第 59 條規定， 自來水價之訂定，應考量自來水供應品 質，以水費收入抵償其所需成本， 並獲得合理之利潤；其計算公 式及詳細項目，由主管機關訂定；其由直轄市或縣（市）主管機 關訂定者，應報請中央主管機關核定之。自來水事業依前項規定 擬定水價詳細項目或調整水費，應申請主管核定之；其由直轄市 或縣（市）主管機關核定者，應報中央主管機關備查。用戶使用 度數較上年度同期比較如負成長，自來水事業體得視營業收支盈 虧狀況，給予費用折扣，其辦法，由主管機關會同自來水事業訂 定。第一項合理利潤，應以投資之公平價值，並參酌當地通行利 率、利潤訂定。再者，對於主管機關，規定於同法第 2 條，自來 水事業之主管機關：在中央為水利主管機關 ；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）為縣（市）政府。供水區域涉及二個以上行政 區域之自來水事業，以其上一級之主管機關為主管機關。 14 2. 聲請人既未受憲法上財產權之干預， 毋庸再論其是否 違反財產權限制之法律保留問題 本號解釋認為 「具私法人地位之公營事業，雖受公益 目的較大制約，並受國家指揮監督，然其既有獨立之私法 人地位，享有憲法財產權之保障，則國家對其財產權所為 之限制，亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。 」 之見解，頗值得商榷。 如前所述 ，本號解釋 未辨明自來水 管線工程費用分擔比例原則 之法律性質，將 原可任意約定 者，竟認為係強制規定，並參照本院釋字第 443 號解釋發展 出且常受引用之層級化法律保留， 採相對法律保留 ─須法 律明定或符合具體明確之授權 ，而認系爭規定為違憲， 實 不無可議 。質言之，法律保留原則適用，屬於憲法基本權 之限制之限制 (Schranken-Schranken)，須先確認其基本權保 障範圍(Schutzbereich)受到干預(Eingriff)，如構成干預基本權 之基本權 限制，再進而 用比例原則或國會保留等基本權限 制之限制，加以違憲審查。 本號解釋從聲請人之私法人地 位出發，承認其受憲法上財產權之保障，並認其受到基本 權之干預或侵害，導致違反法律保留原則。 惟本案既如前 已詳述，因台灣自來水股份有限公司 非憲法 上基本權能力 歸屬主體 ，有關 財產權或 財產利益之基本權既不成立， 便談不上 構成憲法上財產利益之基本權干預或限制，自毋 庸再進一步論其是否違反財產權限制之法律保留問題。 是 故，聲請人認系爭規定僅為行政命令，於未有法律明文規 定，亦無法律授權下，逕自課予管線事業機關（構）應就 區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用負擔一半 15 之給付義務，違反法律保留原則 等主張，如係基於其憲法 上保障財產權作為依據，並不可採。 3.需用土地人之財政自主權事項與法律保留問題 本號解釋認系爭規定 無法律明確授權，逕就攸關需用 土地人之財政自主權事項而為規範，與法律保留原則有違 部分。查現行土地徵收實務 上，得為請求徵收之主體，除 土地徵收條例第 8 條一併徵收 或特別法規定等 例外情形 者 外，原則上不包括私人或私法人（參照土地法第 208 條未明 定興辦事業主體，而土地徵收條例第 3 條則限定為國家興辦 事業 ）30。本案需用土地人 臺中市政府係屬於地方自治團 體，既非私法人，亦非憲法第 15 條所稱人民，故其非屬憲 法上財產權之主體，本號解釋避開需用土地人 憲法上財產 30 有認為實務上除法律 （如農產品市場交易法、水利法 、鐵路法、 電信法、產業創新條例等 ）有特別規定者外，私人原則上不得申 請徵收土地。（參照溫豐文，土地法，頁 514-515、528-529、538 註 8、540 註 15。）又有認我國目前迄無具體實例，實務上亦採否 定之見解，但若能以公共利益為評斷，則採肯定之見解為宜。參 照楊松齡，實用土地法精義，台北：五南，2012 年 3 月 12 版 1 刷，頁 547-550。有認為我國土地法規上，並未明確限定應為公法 人，故私法人及自然人皆得為徵收請求權人。另事實上現行法律 不乏准許私人申請徵收之規定，例如農產品市場交易法第 13 條及 第 15 條、建築法第 44 條及第 45 條、大眾捷運法第 6 條等（參照 鍾麗娜編著，土地法，台北：文笙書局，民國 101 年 7 月修訂 5 版，頁 553-554。）另有認為我國採折衷說，認土地法第 208 條限 於公法人，依特別法則私人亦可（例如建築法第 45 條及促進產業 升級條例第 25 條），從土地徵收條例規定，與特別法賦予私人徵 收之權利（參照謝哲勝，土地法，台北：作者發行，2011 年 9 月 2 版，頁 454-457。） 16 權保障之法律保留問題， 原則上 固可贊同。惟 提出需用土 地人之財政自主權與法律保留問題 ，是否妥適，則待推 敲。系爭規定係採平均分擔工程費用 原則，其立法背景係 基於過去管線工程費用分擔比例之實務運作模式，於 87 年 間， 由行政院經 濟建設委員會 邀集 相關單位 協商 獲致結 論，自來水部分管線單位負擔 2/3 之比例，並 考慮其 適法 性，建議修正平均地權條例施行細則，以資因應。 31因當時 正擬制定土地徵收條例及其施行細則， 爰將之規定於土地 徵收條例施行細則 。32亦即，過去實務運作上 ，有關工程費 用之分擔比例，業經 中央政府與地方自治團體間 或中央政 府之機關 （構）間，事先作成原則性之協議， 依據協議結 論各自分擔 一定之工程費用， 並決議建請於平均地權條例 施行細則規定 。換言之， 關於管線工程費用處理方式或共 同管道工程建設費用分擔方式， 應認屬任意性之規範，可 透過個案協商 依約定，或通案式經機關 （構） 間協議 以行 政規則而 定其工程費用 處理或分擔方式 ，於此自可避免每 次辦理區段徵收或市 市地重劃時，於公法人或公設私法人 間需個案一一協商 管線工程費用分擔比例 ，從而將可減少 公部門不少 之行政成本 。故於經個案 協商或通案協議後 ， 受規範者間事先 訂定費用分擔原則 ，實不宜認為其 干預或 31 行政院經濟建設委員會於 87 年 5 月 4 日邀集行政院秘書處、主計 處、內政部、財政部、經濟部、公共工程委員會、 臺灣省政府、 臺北市政府及高雄市政府，至該會協商所獲致之結論。 參照行政 院經濟建設委員會 87 年 7 月 2 日都(87)字第 3140 號函。 32 參照註 11 所引內政部函，頁 3。 17 限制地方自治團體之 財政自主權， 並認其違反法 律保留原 則，逕予宣示其違憲。 再者，比較本院釋字第 550 號解釋意旨，該解釋係有關 健康保險費用地方政府應多少比例分擔 ，雖認須適用法律 保留原則，且認於不侵害其自主權核心領域之限度內 33，基 於國家整體施政需要，中央依據法律使地方分擔保險費之 補助，尚非憲法所不許 。惟必要之工程費用與健保費用 ， 兩者所 涉之法律關係，容有差異。就本案原因事實而言， 如需用土地人為一定比例分擔， 該自來水管線嗣後 如係由 自來水事業專屬經營及管控， 其仍直接或間接享有一定之 有利效果，34與地方政府分擔健保費用，並未 具直接或間接 有利效果之回饋， 兩者有所不同 ；且如同 購買用品應給付 買賣價金一般，需用土地人 分擔全部或一部之 區段徵收範 圍內管線工程所需 必要之 工程費用， 自屬當然，與地方自 治團體的財政自主權有何干涉？ 故本號解釋 不宜參照前述 33 本院釋字第 550 號解釋特別指出，前述所謂核心領域之侵害，指 不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制 度保障虛有化，諸如中央代替地方編製預算或將與地方政府職掌 全然無關之外交、國防等事務之經費支出，規定由地方負擔等情 形而言。至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團 體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核 心領域。 34 於此可比照受益者付費之概念 ，開發者或土地所有權人 ，因享受 公共投資所生產之開發利益 ，並且此等因公共設施而產生的具體 經濟利益歸屬於特定土地所有權人 ，而由其負擔公共設施的成本 （參照吳清輝、林秀吉，加強市地建設─開發利益應回饋社會，土 地金融月刊第 25 卷第 1 期，1988）。 18 本院釋字第 550 條解釋部分意旨作為論據，且相關當事人或 利害關係人 如可透過個案協商或 通案協議而 形成一般規範 作為分擔費用之原則，反而更 容易執行 及實現 供水之公共 行政任務及功能，更具彈性。 此外，本案亦可能從所謂行政保留觀點而論 ，在司法 違憲審查時，除預留立法自由裁量或立法自由形成空間以 外，依憲法容許行政機關或單位間就本 案所涉及必要工程 費 用 而 以 協 議 訂 定 其 分 擔 比 例 ， 係 屬 特 定 核 心 領 域 (Kernbereich)之行政保留 (Verwaltungsvorbehalt)35之自由裁量 空間，而認其合憲。 又本號解釋將現行需用土地人全額 負擔工程費用之規 定作為比較對象 36，認現行規定之由需用土地人全數負擔， 35 有關行政保留之法律概念，是否應予承認，特別在部分政府權 限，即立法者所確保之核心領域介入行政功能，基於基本法，其 是否具有合理性。該概念於 1984 年德國國家法學會作為討論議 題 ， 故 在 德 國 學 說 引 起 討 論 。 參 照Christoph Degenhart, Der Verwaltungsvorbehalt, NJW 1984, 2184ff.; Walter Schmidt, Der Verwaltungsvorbehalt-ein neuer Rechtsbegriff? NVwZ 1984, 545ff.. 有 認為並無作為對抗國會介入所確保之行政自我形成領域之一般行 政保留 (der allgemeine Verwaltungsvorbehalt) ，但可能存在專屬於 立 法 者 之 行 政 之 保 留 或 核 心 領 域 者 ， 參 照 Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar-beck-online, 81. EL September 2017, Art.20 GG , Rdnr. 127ff.. 36 系爭規定為區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用或遷移 費用，由需用土地人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦 理：……八、新設自來水 管線之工程費用，由需用土地人與管線 事業機關（構）各負擔二分之一。但現行規定於 95 年 12 月 8 日 19 事涉區段徵收之開發效益、需用土地 人之財務規劃、管線 事業機關（構）之財務負擔能力等，顯非執行法律之細節 性或技術性事項，其影響非屬輕微，應有法律或法律明確 之授權為依據，始符合法律保留原則之要求， 其顯逾越釋 憲聲請標的 之範圍 。再者，除自來水管線 以外，有關區段 徵收範圍內必要之其他管線（如電力、電信等）工程所需 工程費用或遷移費用之負擔 ，分別於土地徵收條例施行細 則第 52 條第 1 項第 2 款、第 3 款、第 4 款及第 6 款等規定。 本號解釋 認其亦涉及需用土地人為地方自治團體時之財政 自主權與各管線事業機關（構）之財產利益，有關機關宜 全盤檢討 。上開所稱其他管線工程所涉範圍、專業與具體 事項，不知凡幾 ，僅以「併此指明 有關機關宜全盤檢討 」 之呼籲， 其未免過於 廣泛且 抽象， 且因未見 較具體 之論 述，似嫌率斷，故不免有「訴外裁判」之疑慮！ 4.本號解釋就自來水法第 65 條規定之解釋及適用問題 從自來水事業負擔供水服務之公共行政任務出發，實 務上，曾有於自來水事業或水廠營業章程中，明定自來水 之配水管及有關設備之所有權歸屬者 37，在此情形下，自來 修正發布為同細則第 52 條第 1 項第 5 款規定：「五、新設自來水 管線之工程費用，由需用土地人全數負擔。」 37 實務上， 比較本原因案件當時之自來水廠營業章程之規定，例如 連江縣政府 95 年 5 月 24 日（95）連工水字第 0950014003 號函核 定之連江縣自來水廠營業章程第 14 條規定，本廠為因應尚未埋設 幹管地區各別自來水用戶供水需要，須增加或新裝配水幹管時， 得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。 前項配水管 及有關設備。不論用戶負擔費用多寡，其所有權均屬本廠。 20 水事業或水廠 分擔部分之必要工程經費與取得管線之控管 權，藉以使相關單位或關係人間得以公平分擔經費及履行 其公共行政任務，此自難謂其不符事物本質 (Natur der Sache)之要求，且更可有 利於自來水供水之公共行政功能之 發揮及有效運用。因此，是否還須基於法律保留原則，就 其與用戶間有關增加或新設配水幹管之工程費用如何分擔 及其比例為何，強制其必須有法律依據，實值商榷。 此外，自來水法第 65 條規定，自來水事業為因應尚未 埋設幹管地區個別自來水用戶供水需要，須增加或新裝配 水幹管時，得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補 助費。38在自來水事業營業章程 方面 ，有將上述補助費納 入規範者，例如 依自來水法第 58 條訂定之連江縣自來水廠 營業章程 。39 38 自來水事業，原有依自來水法第 17 條、第 61 條、第 58 條、第 59 條規定，藉營業收取水費以抵償所需成本之供水義務，配水管及 其他配水設備為其必要之設備（自來水法第 43 條第 6 款），對於 尚未埋設幹管線地區增加或新設水幹管時，得按其成本向用戶收 取二分之一以下之補償費（自來水法第 65 條），是埋設配水管線 設備依自來水法第 43 條、第 58 條、第 59 條、第 65 條規定，原 屬公營自來水事業之法定義務，並應自費舖設配水管線設備，僅 於自來水法第 65 條之情形，得向自來水用戶收取埋設管線成本二 分之一以下之補償費用而已。本號解釋聲請案 原因案件臺灣高等 法院臺中分院 100 年度重上字第 90 號民事判決伍、本院之判斷： 二、之部分參照。 39 該章程第 20 條明定 「本廠為因應尚未埋設幹管地區個別自來水 用戶供水需要，須增加或新設配水幹管 時，得按其成本向個別用 戶收取二分之一以下之補助費」， 可供參酌。 該營業章程 係指經 21 本號解釋 雖認欠缺具體明確授權之命令，如其內容與 既有之其他法律規定相同，亦不致違反法律保留原則。 惟 認自來水法第 65 條規定雖亦涉及用戶與自來水事業間之管 線費用分擔，然經與系爭規定比較，從費用分擔之主體、 費用分擔之比例、費用分擔之管線所在地區及規範目的 等，認定兩者規定有所差異 ，故認系爭規定 內容與自來水 法第 65 條規定又非相同，因此系爭規定與法律保留原則有 違。惟自來水法第 65 條所稱個別自來水用戶之概念，仍有 深究之 必要。雖所謂個別用戶並 未予以 立法定義，但自來 水法第 22 條就自來水用戶予以定義， 該法所稱自來水用 戶，係指依自來水事業營業章程之規定接用自來水者。是 何謂自來水用戶， 須另依自來水事業營業章程規定判斷。 例如台灣自來水公司營業章程第 4 條規定，該公司供水 之 種類 ，區分為 普通用水 （供一般使用者 ）、工業用水 （供 工 業 使 用 者）、 商 業 用 水（ 供 商 業 使 用 者）、 船 舶 用 水 （供船舶使用者 ）、市政公共用水 （供市政公共使用者 ） 與臨時用水 （供申請用水之地點無合法接水證件，或用 水性質屬臨時性者 ）等，可見供水之對象，不以一般使 用者 （特別是 提供 民生 用途之 一般 消費性用戶 ）為限 ， 亦包括 市政公共用水 及其他供水種類 。本號解釋將個別 用戶， 僅限縮於一般使用者， 而忽略 自來水法 對個別用 戶收取 補助費 之適用對象，不限於 一般 消費性 用戶 ，自 來水法第 65 條規定並未明確排除適用 地方自治團體。實 務運作上 ，有關新設自來水管線之 成本 費用 分擔 ，亦向 連江縣政府 104 年 1 月 8 日連工水字第 1030054620 號函同意核備 之章程。 22 地方自治團體 或機關 （構）收取 。例如 ，共同管道建設及 管理經費分攤辦法第 2 條第 1 項規定，共同管道工程建設經 費 分 攤 為 工 程 主 辦 機 關 負 擔 三 分 之 一 ， 管 線 事 業 機 關 （構）按其參與之共同管道類別負擔三分之二。 實務上 亦 認為，上開共同管道經費分擔之費用與 自來水法第 65 條增 加或新裝配水幹管之管線 補助費 ，得以分別收取， 故共同 管道 分擔經費 與管線 補助 費， 解釋上 並 非 屬 相 同 之 費 用， 不發生 重複收取 之虞 ，且其收取對象 包括 政府單位 （例如 臺北市政府重劃大隊 為市地重劃工程之主辦機關 ） 40。以上 可見 ，行政機關 亦屬於自來水法第 65 條之適用 對象 ，所謂 個別用戶， 可能包括 前述 市地重劃工程之主辦 機關 之情形，故本號解釋 對自來水法 個別 用戶 概念 之解 釋，有過於限縮之 疑義。 綜上，對本案宜優先考慮不予受理 ；即便 受理，亦應 為合憲性解釋，而非以違反法律保留原則而宣告違憲。 40 參照臺北市政府法規委員會 92.1.6.簽見，臺北市土地重劃大隊負 擔「共同管道 工程建設經費」三分之一，再 依自來水法之規定 ， 分擔新裝配水幹管成本 經費二分之一， 因其分擔支付之理由及 法 令依據並不相同，似無重複負擔單一建設案經費。引自 http://www.laws.taipei.gov.tw/pda1/SOrderContent.aspx?ID=002024& CLASSNAME=%E8%87%AA%E4%BE%86%E6%B0%B4%E4%BA%8B%E6 %A5%AD&SOID=384&KWD= （最後瀏覽日期：107 年 6 月 14 日） ## 相關法條 - [[中華民國憲法第12、23、172條]]（版本 36.01.01） - [[司法院釋字第443號解釋]] - [[國營事業管理法第4、6條]]（版本 100.12.28） - [[土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款]]（版本 91.04.17） - [[土地徵收條例施行細則第52條第1項第5款]]（版本 95.12.08） - [[自來水法第65條]]（版本 105.05.04） - [[土地徵收條例第62條]]（版本 101.01.04） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：施行細則就自來水管線費用分擔欠缺法律授權，違反法律保留，2年後失效。 **爭點拆解** 改制前臺中縣政府辦理區段徵收時，先支付區段徵收範圍內全部自來水管線工程費用，再依土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款，向台灣自來水公司請求返還其中二分之一，並經民事確定判決勝訴。自來水公司主張該款只是主管機關訂定的行政命令，在沒有法律明文、也沒有法律授權的情況下，逕行課予管線事業機構分擔一半工程費的給付義務。爭執的核心，就是這項費用分擔規定（及95年修正後改由需用土地人全數負擔的第5款）有無法律保留原則所要求的法律依據。 **結論與理由** 本解釋先處理聲請資格，認為依公司法設立、政府持股逾半的公營事業在法律上仍為私法人，具獨立人格，於目的及公司章程範圍內享有憲法財產權保障，其權利受侵害時得聲請解釋。實體上認為，管線工程費用如何分擔，牽涉區段徵收的開發效益、需用土地人的財務規劃與管線事業機構的財務負擔能力，並非執行法律的細節性、技術性事項，影響也非輕微，必須有法律或法律明確授權的命令為依據。系爭規定所援引的土地徵收條例第62條，僅概括規定施行細則由中央主管機關定之，就分擔主體與比例並無明確授權，也無法由該條例整體解釋推知立法者有意授權主管機關以命令補充。此外，在需用土地人為地方自治團體的情形，該規定已影響地方受憲法保障的財政自主權，中央使地方負擔經費同樣須有法律或法律明確授權的法規命令為據。結論認定違反法律保留原則，自解釋公布之日起，至遲於屆滿2年時不再適用。 **在體系中的位置** 本則屬法律保留原則與授權明確性的典型案件，援引釋字第443號所建立的層級化法律保留架構，區分應以法律直接規範者與僅屬執行細節而得以命令定之者。它同時擴張了憲法財產權的保護主體，肯認具私法人地位的公營事業得主張財產權並聲請解釋。另一條軸線是中央與地方關係，明白指出中央使地方負擔經費除不得侵害財政自主權核心領域外，亦須有法律或法律明確授權。