--- 類型: "釋字" 字號: "釋字第769號" 案名: "縣（市）議會正副議長選舉罷免記名投票案" 公布日期: "2018-11-09" 公布日期_民國: "107年11月09日" 院令字號: "院台大二字第1070030742號" 爭點: "地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？" 相關法條: ["中華民國憲法第23、107、108、109、110、111、129、171條", "中華民國憲法增修條文第9條第1項", "地方制度法第44、46條", "雲林縣議會組織自治條例第6條前段", "司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款"] 意見書篇數: 9 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310950" 抓取時間: "2026-07-27T14:52:57+0800" --- # 釋字第769號【縣（市）議會正副議長選舉罷免記名投票案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310950) · 公布 107年11月09日 · 抓取於 2026-07-27 ## 解釋爭點 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ ## 解釋文 **（1）** 　　地方制度法第44條第1項前段規定：「……縣（市）議會置議長、副議長……由……縣（市）議員……以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定：「……縣（市）議會議長、副議長……之罷免，依下列之規定：…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷免，以記名投票表決之。」其中有關記名投票規定之部分，符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨。 **（2）** 　　縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，前開地方制度法有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。 ## 理由書 **（1）** 　　聲請人雲林縣議會就其於中華民國90年7月16日修正公布之雲林縣議會組織自治條例第6條前段規定：「本會置議長、副議長各一人，由議員以無記名投票分別互選或罷免之。」其中以無記名投票方式互選或罷免議長及副議長，是否修正為記名投票，認應適用之105年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項前段規定：「……縣（市）議會置議長、副議長……由……縣（市）議員……以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定：「……縣（市）議會議長、副議長……之罷免，依下列之規定：…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷免，以記名投票表決之。」（下併稱系爭規定）有牴觸憲法第129條、第171條及第23條規定之疑義，向本院聲請解釋憲法，經核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款所定聲請要件相符，爰予受理。 **（2）** 　　雖聲請人嗣修正雲林縣議會組織自治條例第6條前段，並由雲林縣政府於107年6月28日以府行法一字第1072902554A號令公布修正為：「本會置議長、副議長各一人，由議員以記名投票分別互選或罷免之。」其內容已符合系爭規定有關記名投票之要求，然因系爭規定係規範全國縣（市）議會議長及副議長選舉及罷免，非僅涉及單一地方議會議長及副議長選舉及罷免之問題；且所涉之憲法疑義，屬中央與地方立法權限劃分，涉及地方自治之適用範圍，而有本質上之重要性，具解釋之憲法價值；又迄本解釋作成日，若干縣（市）議會之組織自治條例有關議長及副議長選舉及罷免之規定尚未依系爭規定改為記名投票，故就系爭規定作成解釋，有其實際價值。聲請人就雲林縣議會組織自治條例第6條前段所為之前揭修正，不影響本件之受理決議。爰作成本解釋，理由如下： **（3）** 一、系爭規定符合憲法增修條文第9條第1項之規範意旨 **（4）** 　　有關地方自治及中央與地方如何分權，憲法第十章及憲法增修條文第9條第1項分別定有明文。其規範意旨係在：憲法有明文規定屬於中央或地方權限者（例如憲法第107條至第110條及憲法增修條文第9條第1項所規定之情形），依其規定；如屬未規定之事項，依其性質決定究竟屬於中央或地方之權限；遇有爭議時，由立法院解決之（憲法第111條參照）。是涉及中央或地方權限劃分之爭議時，首應探究憲法本文及其增修條文是否已有明文規定。 **（5）** 　　關於縣地方制度之事項，憲法第108條第1項第1款已規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。」憲法增修條文第9條第1項復規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制：……。」足見憲法本文及其增修條文就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之，無須再依憲法第111條規定判斷。 **（6）** 　　又就憲法本文與其增修條文間之適用關係而言，由於憲法增修條文第9條第1項已經規定省、縣地方制度，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款之限制，爰本件解釋應以該增修條文規定之意旨而為審查及判斷。 **（7）** 　　憲法增修條文第9條第1項第3款明定「縣設縣議會」，解釋上並非僅指縣議會之設立，尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項。縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式，因攸關縣議員行使投票之法定職權，以選舉產生對外代表該地方立法機關，對內綜理及主持議會立法事務之適當人選，或以罷免使其喪失資格，屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項，是中央自得以法律規範之。就此憲法授權事項之立法，涉及地方制度之政策形成，本院應予尊重，原則上採寬鬆標準予以審查。 **（8）** 　　按縣議會議長及副議長之選舉及罷免，究應採記名或無記名投票方式，因各有其利弊，尚屬立法政策之選擇。查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉實務，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為（立法院第9屆第1會期第2次會議議案關係文書院總第1544號委員提案第18257號及第18525號參照），乃修正為系爭規定，將地方議會議長及副議長之選舉及罷免，由無記名投票改為記名投票方式，有其上述正當目的，且其手段與目的之達成間亦有合理關聯，並非恣意之決定，尚未逾越中央立法權之合理範圍。 **（9）** 　　綜上，系爭規定有關記名投票規定之部分，符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨。 **（10）** 二、系爭規定並不生違背憲法第129條之問題 **（11）** 　　憲法第129條明定：「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」查憲法本文及其增修條文均無明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。 大法官會議主席　大法官　許宗力 　　　　　　　　大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發 　　　　　　　　　　　　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠 　　　　　　　　　　　　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明 　　　　　　　　　　　　詹森林　黃昭元 ## 意見書（9 篇） ### 1. 769羅大法官昌發提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428473) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同合憲結論，但反對本號解釋以極簡方式處理受理要件與實體爭點。 > **核心主張**：地方議會聲請釋憲須符合「行使職權適用法律或命令發生有牴觸憲法疑義」及經議會「決議」二要件。聲請人於審查其組織自治條例修正草案時決議退回該議案並由主席裁示聲請解釋，本質上是認為適用系爭規定之結果有違憲疑義而停止審議，屬行使審議自治條例職權之一種，且已對系爭規定為實質評價與適用判斷，應符合受理要件。憲法第12章係保障人民直接行使之選舉及罷免權，議員選舉正副議長本質上係受人民付託之執行職務行為，應對人民負責並受公意及所屬政黨約束，與人民行使選舉罷免權性質不同，自無從比擬。 > **與多數意見的差異**：多數意見僅簡略認定聲請與大審法第5條第1項第1款要件相符，未說明何以符合行使職權及決議等要件，甚為可惜。本席並補充論述：立法院院長、副院長之選舉雖規定於憲法第66條，仍非憲法第129條規範對象，不得據以推論其須採無記名投票。 1 釋字第 769 號解釋協同意見書 羅昌發大法官提出 多數意見認為，地方制度法第 44 條第 1 項前段規定： 「……縣（市）議會置議長、副議長……由……縣（市）議 員……以記名投票分別互選或罷免之。」及第 46 條第 1 項 第 3 款規定： 「……縣 （市） 議會議長、副議長……之罷免， 依下列之規定 ： …… 三 、 ……由出席議員……就同意罷免或 不同意罷免，以記名投票表決之。」（下併稱系爭規定）其 中有關記名投票規定之部分，符合憲法增修條文第 9 條第 1 項所定由中央「以法律定之」之規範意旨。多數意見並認為 縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第 129 條 所規範，前開地方制度法有關記名投票規定之部分，自不生 違背憲法第 129 條之問題。本席對其有關不違憲之結論，均 敬表贊同。 因本件涉及中央與地方分權及地方自治 範圍之釐清，及 憲法第 129 條有關秘密投票規定之適用範圍，其程序及實體 問題，有憲法上重要性。本號解釋採「極簡方式」處理相關 爭點，目的或在避免採行任何論述方式均可能引起疑義。本 席就本件採「極簡方式」之論述，有不同意見，爰提出本協 同意見書，闡述如下： 一、有關地方議會聲請解釋憲法之要件 （一）多數意見僅簡略說明：聲請人雲林縣議會就該議會組 織自治條例第 6 條前段有關議長及副議長以無記名投 票方式選舉或罷免之規定是否依系爭規定修正 為記 2 名投票方式，向本院聲請請解釋憲法，而本院核其聲 請與司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第 5 條 第 1 項第 1 款所定聲請要件相符，故予受理（見本號 解釋理由書第 1 段）。 （二）按地方議會向本院提出解釋憲法之聲請，其要件係規 範於大審法第 5 條第 1 項第 1 款：「有左列情形之一 者，得聲請解釋憲法：一、……地方機關，於其行使 職權，……適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義 者。」及本院釋字第 527 號解釋：「地方立法機關經 各該議會之決議，得依司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 1 款……聲請本院為憲法解釋……，無須 經由上級機關層轉」。是地方議會聲請本院解釋憲法 ， 須因其「行使職權適用法律或命令發生有牴觸憲法疑 義」，且須經其「決議向本院提出聲請」（另釋字第 527 號解釋有關「無須經由上級機關層轉」之問題， 在本件並非爭點）。多數意見未能就本件聲請為何符 合「行使職權適用法律或命令發生有牴觸憲法疑義」 及「決議」等要件加以說明，甚為可惜。 （三）就「行使職權適用法律發生有牴觸憲法疑義」之要件 而言：本席認為，地方議會係地方之立法機關，其職 權既包括審議及通過自治條例（地方制度法第 25 條 參照），而本件聲請人於 106 年 5 月 18 日召開之第 18 屆第 5 次定期會第 3 次會議於審查雲林縣議會組 織自治條例第 6 條修正草案 （議案內容為將議長及副 議長選舉 ，由議員無記名投票之規定 ， 改為記名投票） 時，決議「退回」該議案，並已由大會主席裁示聲請 解釋憲法；聲請人此等處理過程，本質上可解讀為， 3 因適用系爭規定之結果有牴觸憲法疑義，故於尚未完 成修改自治條例前，停止審議，並持以向本院提出聲 請。是聲請人認為其應不受系爭規定之拘束而不應援 引該規定以修正其自治條例，屬於地方議會行使審議 自治條例職權方式之一種。且該地方議會立法過程 中，在判斷應否依照系爭規定修改其自治條例時，就 系爭規定之內容，已有實質之評價與適用上之判斷， 始作成「退回」之決議，是其應符合大審法所規定地 方議會 「行使職權適用系爭規定發生有牴觸憲法疑 義」之要件。 （四）就「決議」之要件而言：本席認為，地方議會主席在 會議中針對討論事項所採之決議方式，除明顯牴觸憲 法或法令規範外，乃議會內部事項，屬於議會依照自 律原則應自行認定之範圍 （本院釋字第342 號解釋有 關立法機關踐行議事程序所闡釋之意旨參照） 。本件 聲請人所召開之前揭第 18 屆第 5 次定期會第 3 次會 議於審查雲林縣議會組織自治條例第 6 條修正草案 時，於決議 「退回」 該議案後，李明哲議員發言： 「本 席於上次定期會要求本案應聲請大法官會議解釋，請 業務單位儘速辦理」 ；並由大會主席蘇俊豪副議長裁 示：「請本會法制室於一星期內提出聲請」。查聲請 人雲林縣議會 主席於議會中針對聲請解釋憲法之提 案，以主席裁示之方式決議，既記載於會議紀錄，且 經聲請人於 106 年 5 月 19 日召開之第 18 屆第 5 次定 期會第 4 次會議中宣讀第 3 次會議之紀錄，而無異 議；本席認為，於此情形下，應認其所提出之本件聲 請 ， 已符合地方議會 「決議向本院提出聲請解釋憲法」 4 之要件。 二 、 有關地方議會議長及副議長選舉及罷免究屬憲法「明定」 為中央立法權之範圍，抑或非憲法所明定而應依「剩餘 權分配」之原則處理 （一）有關地方自治及中央與地方如何分權 ，多數意見認為： 「憲法有明文規定屬於中央或地方權限者（例如憲法 第 107 條至第 110 條及憲法增修條文第 9 條第 1 項所 規定之情形），依其規定；如屬未規定之事項，依其 性質決定究竟屬於中央或地方之權限；遇有爭議時， 由立法院解決之（憲法第 111 條參照）。是涉及中央 或地方權限劃分之爭議時，首應探究憲法本文及其增 修條文是否已有明文規定。」本席就此分權原則之敘 述，敬表贊同。但針對地方議會議長及副議長之選舉 及罷免問題，是否屬於「憲法明文規定」之事項，多 數意見之見解，或有斟酌餘地。 （二）多數意見認為，地方議會議長及副議長選舉及罷免之 投票方式屬於憲法明定賦予中央立法之事項，故謂： 「關於縣地方制度之事項，憲法第 108 條第 1 項第 1 款已規定：『左列事項，由中央立法並執行之，或交 由省縣執行之：一、省縣自治通則。』憲法增修條文 第 9 條第 1 項復規定：『省、縣地方制度，應包括左 列各款，以法律定之，不受憲法第 108 條第 1 項第 1 款、第 109 條、第 112 條至第 115 條及第 122 條之限 制：……。』足見憲法本文及其增修條文就縣地方制 度事項已明文賦予中央以法律定之，無須再依憲法第 111 條規定判斷。」（見本號解釋理由書第 5 段） 5 （三）本席認為：有關某事項是否屬於憲法所規定之中央立 法或地方立法事項，應以較嚴格之 方式解釋憲法文 字。如憲法文字並非明確者，應認屬憲法未規定之事 項。否則如以較廣泛之方式解釋憲法有關中央與地方 權限所列舉事項之文字，則幾乎可以斷言，所有國家 事務均可以由憲法有關中央或地方權限之 列舉規定 中找到蛛絲馬跡作為解釋之依據 ； 果如此 ， 憲法第111 條有關剩餘權分配之規定，幾無適用餘地。以較廣泛 之方式解釋之結果，甚至有可能造成某一事務被解讀 成同時屬憲法第 107 條或第 108 條之中央立法權限， 以及屬第 109 條或第 110 條所列舉之地方立法權限， 並因而造成混淆。 （四）針對地方會議長及副議長之選舉及罷免而言，其是否 屬於憲法第 108 條所規定中央立法之事項，或屬於第 109 條及第 110 條所規定地方立法之事項，確有不明 確之處。憲法第 108 條中與本件相關者為該條第 1 項 第 1 款所規定：「省縣自治通則」（即現行之地方制 度法）由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。然 地方制度法究竟可以規範地方自治之何種事宜，而不 致違反憲法規定中央與地方分權及地方自治之精神， 以及地方議會議長及 副議長選舉及罷免是否為中央 或地方立法權限之範圍，無法即以該款文字 而為判 斷。另憲法第 109 條第 1 項第 12 款及第 110 條第 1 項第 11 款均有 「其他依國家法律賦予之事項」 屬於地 方立法並執行之範疇之規定。然中央立法是否得規範 地方議會議長及副議長之選舉及罷免，亦無法直接由 該二款規定之文字而獲結論。又憲法增修條文第 9 條 6 第 1 項第 3 款及第 4 款規定：「省、縣地方制度，應 包括左列各款，以法律定之，不受憲法第 108 條第 1 項第 1 款、第 109 條、第 112 條至第 115 條及第 122 條之限制：……三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民 選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。……」 惟其對縣議會議長及副議長之選舉及罷免，並未明文 規範。該條第 3 款雖規定「縣設縣議會」應以法律定 之，然是否即可認為縣議長及副議長之選舉及罷免， 亦應由中央以法律定之，並非明確；該條第 4 款雖稱 「屬於縣之立法權，由縣議會行之」，然是否因而得 解讀為議長及副議長選舉及罷免屬縣之立法權，亦不 明確。 （五）地方議會議長及副議長究應採記名或無記名方式選舉 及罷免，憲法本文及其增修條文既未明確規定，自應 屬憲法未列舉屬於中央或地方權限之事項，而應依憲 法第 111 條前段規定「除第 107 條、第108 條 、 第109 條及第 110 條列舉事項外，如有未列舉事項發生時， 其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之 性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣」之意旨為判 斷。如中央就該爭議之事項已有立法規範，則依憲法 第 111 條後段規定「遇有爭議時，由立法院解決之」 之精神，除有明顯侵害憲法所明定之地方權限之情事 外，原則上應尊重中央之立法。蓋該條既規定，於有 爭議時，由立法院解決，而中央又已有立法，實質上 相當於中央已經透過立法，「解決」剩餘權分配之爭 議，並將該立法規定之內容，納為中央立法事項。 （六）地方議會議長及副議長選舉及罷免究竟採行記名與無 7 記名方式為之，涉及此種選舉及罷免是否採行公開透 明方式以及如何使議員對選民負責之制度性問題。立 法者將地方議會議長及副議長選舉及罷免方式由無 記名投票改為系爭規定之記名投票，目的亦係在彰顯 責任政治及防止投票賄賂之行為（見本號解釋理由書 第 8 段）。有關地方議會議長及副議長以記名及無記 名方式選舉及罷免，既涉及責任政治及端正選風之制 度選擇，與整體地方制度之健全發展，有密切關聯， 因而有全國一致性質；中央立法者自應負起責任，基 於在不違反憲法保障地方自治之意旨，在符合民主制 度 ， 確保議員不受不當干擾 ， 且對選民負責之前提下 ， 為整體設計，並為適當之規範。而不應任由地方自行 其是，導致有可能造成「選風不佳之地方議會，得以 在地方自治名義之掩護下，自行訂定有利於其集體賄 賂之選舉及罷免議長及副議長之投票方式，繼續行其 集體賄賂行為」之結果；此顯非憲法所期待「有因地 制宜性質之事項應將權限賦予地方」 之情形 。 換言之 ， 地方議會議長及副議長 選舉及罷免之 記名或無記名 投票方式，非屬中央不得介入而須因地制宜之地方事 務。地方議會議員行使選舉及罷免議長及副議長之職 權，究應採秘密投票或公開投票方式，較能確保其不 受不當干擾，應由立法者衡酌社會情況及時空環境， 為政策之採擇。系爭規定要求地方議會選舉及罷免議 長及副議長以公開方式投票，既係為端正選風及責任 政治確保而有記名投票之要求，屬立法者衡酌各項因 素後所為之決定，其事務具有全國一致之性質，依前 揭憲法第 111 條「遇有爭議時，由立法院解決之」之 8 精神，自與地方自治或地方議會自主原則無違。 （七）退一步而言，「倘若」某一事項，確係屬於憲法所明 定應屬於中央得立法之事項，則究竟中央得以在何種 範圍或密度內為立法，亦應予以探究。本席就此，同 意多數意見所言，應尊重立法者地方制度之政策形 成，原則上採寬鬆審查標準（見本號解釋理由書第 7 段）。惟多數意見對於為何採寬鬆審查標準，並未說 明其理由。本席認為，雖然憲法第 111 條係有關剩餘 權分配之規範，然該條後段所稱「遇有爭議時，由立 法院解決之」之原則，仍得作為本院採寬鬆審查標準 之立論基礎。蓋有關剩餘權之分配既然由立法院解決 爭議，顯示就「屬於中央立法之事項」，憲法亦賦予 中央之立法者較大之政策形成空間，以決定立法之密 度與範圍。 三、有關憲法第 129 條部分 （一）多數意見認為：「憲法第 129 條明定：『本憲法所規 定之各種選舉 ，除本憲法別有規定外 ， 以普通 、 平等 、 直接及無記名投票之方法行之。』查憲法本文及其增 修條文均無明 定地方議會議長及副議長之選舉及罷 免事項 ， 是縣 （市） 議會議長及副議長之選舉及罷免 ， 非憲法第 129 條所規範，系爭規定有關記名投票規定 之部分，自不生違背憲法第 129 條之問題。」（見本 號解釋理由書第 11 段） 本席雖同意其所稱 「系爭規定 不生違背憲法第 129 條之問題」之結論，但認為其論 述過程過於簡略，以至於有不同解讀之餘地。 （二）例如多數意見稱：「憲法本文及其增修條文均無明定 9 地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項 ， 是縣 （市） 議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第 129 條所 規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違 背憲法第 129 條之問題。」由此文字，「似乎」可以 反面推論，凡憲法所規定之選舉，即屬憲法第 129 條 所規範。實則不然。 （三）以憲法文字而言，其所規定之各種選舉包括總統、副 總統之選舉 （憲法第46 條及憲法增修條文） 、中央民 意代表之選舉（憲法第 28 條、第 62 條及憲法增修條 文第 4 條） 、立法院院長及副院長之選舉（憲法第 66 條） 、 地方首長及地方民意代表之選舉 （如憲法第123 條及第 124 條） 。其中憲法第 66 條係規定： 「立法院 設院長、副院長各一人，由立法委員互選之。」是純 粹由文字而言 ，有關立法院院長及副院長之選舉 ，「似 屬」憲法第 129 條所稱之 「本憲法所規定之各種選舉」 。 然憲法第 12 章所設選舉與罷免之相關保障機制，係 為實現憲法第 17 條保障人民直接行使選舉及罷免權 ， 故除憲法第 129 條有關投票方法之規範外，並規定選 舉年齡、原選區罷免、婦女當選名額等（憲法第 130 條、第133 條及第 134 條規定參照） 。由憲法第12 章 名「選舉、罷免、創制、複決」及該章前列規定之內 容既然可知，該章（包含憲法第 129 條）係保障人民 直接選舉及罷免權之規定，故其本質上與議員行使職 權參與中央或地方議會議長或副議長之投票，並不相 同。憲法第 129 條既係規定人民所直接行使之選舉及 罷免權，故立法院院長及副院長之選舉縱實際上規定 於憲法第 66 條，仍非屬憲法第 129 條規範之對象。是 10 立法院院長及副院長之選舉，雖由憲法加以規定，然 並不適用憲法第 129 條之規定 。 自不應因有憲法第 66 條之規定，而推論立法院院長及副院長以無記名投票 方式選舉及罷免，係憲法之要求。 （四）憲法第 129 條所規定之無記名投票，乃在確保人民行 使選舉及罷免權時，得以在不受外力不當干擾下，以 自由意志為投票。惟中央與地方立法機關議長及副議 長選舉及罷免係由已經選出之議員為選舉人進行投 票，其投票權之行使，本質上係受人民付託所為之執 行職務行為，而應對人民負責。雖議員投票選舉及罷 免議長及副議長亦應不受不當干擾，然其投票係在代 表選民行使職權，必須對選民負責，且應受公意及所 屬政黨之約束（本院釋字第 499 號解釋參照）。以本 件而言，系爭規定所要求之公開投票，即係規範地方 議會議員於行使選舉及罷免議長與副議長時受公意 約束及對人民負責之方式。其與人民行使憲法保障之 選舉及罷免權，性質既不相同，自無法相互比擬。故 尚難謂人民以無記名方式進行投票，議員即必須以相 同方式投票選舉議長及副議長。是以選舉之性質而 言，地方議會議長及副議長之選舉，並無要求必須依 憲法第 129 條行秘密投票之憲法法理。 ### 2. 769許大法官志雄提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428474) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同合憲結論，但多數意見對地方自治本旨與憲法第129條均語焉不詳。 > **核心主張**：我國為單一國，即使屬地方自治事項，中央於不違反地方自治本旨之範圍內仍得立法規範，如舉債上限、地方稅課徵、公營事業移轉民營均有中央立法之例。傳統公法學基於法治主義採法令先占理論，地方自治條例原則上不得牴觸中央法律；惟晚近有主張中央僅得為框架立法者，本席認為地方為因地制宜或基於人權保障之要求，有時自行設定較嚴格之必要管制，未必與法治主義有違。國會議長之選任權屬國會自主組織權與自律權範疇，議員選任議長係議員權能之行使，為議事行為，與人民行使參政權截然不同；地方議會議員選任議長之性質與此無異，故與憲法第129條無關。 > **與多數意見的差異**：系爭規定有無侵害地方自治之本旨為合憲與否之關鍵，多數意見略而不談，顯有不足。多數意見以憲法有無明定為判準，認地方議會議長選舉非憲法所規定故與第129條無關，反之立法院院長由憲法第66條明定則應有第129條之適用；本席認為此一見解是否符合憲法第129條規範意旨有待商榷，縱為憲法所明定亦不生第129條適用問題。 1 釋字第 769 號解釋協同意見書 許志雄大法官 提出 106 年 6 月 22 日修正公布之地方制度法第 44 條第 1 項 前段規定： 「……縣 （市） 議會置議長、副議長……由……縣 （市） 議員……以記名投票分別互選或罷免之。」 及第46 條 第 1 項第 3 款規定： 「……縣 （市） 議會議長、副議長……之 罷免，依下列之規定：…… 三、……由出席議員……就同意 罷免或不同意罷免，以記名投票表決之。」 （下併稱系爭規定 ）本號解釋表示，系爭規定有關記名投票規定之部分，符合 憲法增修條文第 9 條第 1 項所定由中央「以法律定之」之規 範意旨；且縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲 法第 129 條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自 不生違背憲法第 129 條之問題。就其合憲之結論，本席敬表 贊同。惟系爭規定有關記名投票規定部分，涉及中央（國家 ）與地方之權限劃分、立法依據及界限等問題，而有無侵害 地方自治之本旨，則為合憲與否之關鍵所在。對系爭規定有 無侵害地方自治之本旨問題，多數意見略而不談，顯有不足 之處。是系爭規定之合憲理由，除解釋理由書所示外，猶有 補充說明之空間。又系爭規定有關記名投票規定部分，何以 非憲法第 129 條所規範，而不生違背憲法第 129 條之問題， 多數意見語焉不詳，亦有闡明、辨正之必要。爰提出協同意 見書。 一、系爭規定尚不違背地方自治之本旨 我國為單一國，憲法第 10 章 「中央與地方之權限」 卻仿 聯邦制國家之體例，於第 107 條至第 109 條分別明定中央、 2 省及縣掌理之事項，並於第 111 條揭示剩餘權之歸屬原則。 憲法增修條文第 9 條第 1 項復規定，省、縣地方制度「應以 法律定之」 。惟理論上，即使屬地方自治事項，無論其是否為 憲法所明定者，中央於不違反地方自治之本旨範圍內，亦得 立法規範之。例如，縣公營事業、縣稅、縣債係由縣立法並 執行之事項（憲法第 110 條第 1 項第 3 款、第 6 款、第 7 款 參照） ， 而中央立法限制縣之舉債上限 （公共債務法第5 條參 照） ，規定縣政府課徵縣稅時應遵守之事項 （地方稅法通則參 照），或對縣公營事業移轉民營加以規範 （公營事業移轉民營 條例參照） ， 並無不可 。尤其 ， 針對必須立於國家整體之觀點 ， 以全國性規模 ， 採取必要對策及措施之事項 ，制定有關法律 ， 更是中央責無旁貸之任務 1 。況且，傳統公法學基於法治主義 ， 採取「法令先占理論」 ，認為一旦中央法令就地方自治事項有 所規定，地方自治團體即應受其拘束，不得以自治條例另為 不同之規範。地方自治條例若牴觸中央法令，應屬無效。雖 然，近年來學術界及實務界嘗試突破 「法令先占理論」 ，以強 化地方自治或地方分權之機能。論者或主張中央就地方自治 事項僅得為框架立法，俾保留地方自主之空間與彈性；或主 張應依各地方自治事項之性質，以及所涉人權之種類，在一 定領域或範圍內，容許地方自治團體立法，為與中央法令不 同之規範。本席認為，地方自治條例原則上不得牴觸中央法 律，但地方自治團體擔負住民生活環境之維護責任，有時為 因地制宜，不得不超越中央立法之規定，自行設定較嚴格之 必要管制。特別是基於人權保障之要求，就地方自治事項， 以地方立法突破中央立法，未必與法治主義之意旨有違。 1 廣田全男著，事務分配論の再檢討—憲法の視點から，公法研究第 62 號，2000 年，頁 180。 3 再者，如歐洲地方自治憲章及世界地方自治宣言所示， 地方自治團體應具有自主組織權，於不違反法律上之一般規 定範圍內，為因應地域需要，確保行政運作效率，得自行決 定內部之行政機構 2 。亦即，地方自治團體對其內部組織及人 員之設置，應有相當自主決定之權限，以因應地方事務之需 要。憲法或法律即使基於某些考慮，對地方自治團體組織可 為一定規範，亦應讓其保有充分彈性 3 。地方議會議長、副議 長之選舉及罷免，亦與地方自治團體之自主組織權有關，但 其屬議會（立法機關）之問題，與行政機關不盡相同，中央 立法應如何規範，是否為全國一致性之規範，自當另有考量 因素。 就本件而言，憲法增修條文第 9 條第 1 項第3 款明定， 「縣設縣議會」屬中央之立法事項 。縣議會置議長與副議長 ， 以及其選舉與罷免之投票方式，皆與縣議會之設置有關，解 釋上涵蓋於上開規定之範圍內，中央自得以法律規範之。詳 細理由，見諸解釋理由書，不俟贅言。該等事項之立法，涉 及地方制度之政策形成，於不違反地方自治之本旨範圍內， 本院應予尊重。 所謂地方自治之本旨，包含團體自治與住民自治兩大要 素。團體自治係指國家領土內另有地域團體，其具備獨立於 國家之法律人格 （公法人） ，可依自己之意思與責任，由本身 之機關處理地方公共事務。住民自治則要求，地方公共事務 之處理決定過程，應有住民之參與。前者具自由主義及地方 分權之意涵，後者彰顯民主主義之理念 4 。追根究底，地方自 2 許志雄著，憲法秩序之變動，元照，2010 年 2 版，頁 397。 3 同註 2，頁 408。 4 芦部信喜著、高橋和之補訂，憲法，岩波書店，2005 年第 3 版第 7 刷，頁 337。 4 治本旨之理解，繫於人權保障目的及國民主權（人民主權） 原理 5 。 解釋理由書稱：「按縣議會議長及副議長之選舉及罷免 ， 究應採記名或無記名投票方式，因各有其利弊，尚屬立法政 策之選擇。查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉 實務，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為（立法院第 9 屆第 1 會期第 2 次會議議案關係文書院總第 1544 號委員提 案第 18257 號及第 18525 號參照） ，乃修正為系爭規定，將 地方議會議長及副議長之選舉及罷免，由無記名投票改為記 名投票方式，有其上述正當目的，且其手段與目的之達成間 亦有合理關聯，並非恣意之決定，尚未逾越中央立法權之合 理範圍。」多數意見首先對記名或無記名投票方式採取開放 立場 ， 認其抉擇屬立法者之政策形成空間 ， 原則上應予尊重； 繼則表示系爭規定將無記名投票改為記名投票方式，如立法 委員提案說明所示，係為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行 為，目的正當；最後以手段與目的之達成間具有合理關聯性 為由，認定系爭規定尚未逾越中央立法權之合理範圍。其合 憲判斷簡明俐落，似無疑義。惟如前所述，系爭規定所涉事 項，中央立法縱有政策形成空間，亦不得違反地方自治之本 旨。關於系爭規定有無違反地方自治之本旨，多數意見絲毫 未見著墨，難免有疏漏之嫌。 按地方議會議長及副議長之選舉及罷免，究採記名或無 記名投票方式，本不待中央立法規範，由地方自治條例或議 會議事規則定之即可 6 。惟我國歷來地方議會議長之選舉，屢 5 杉原泰雄著，憲法Ⅲ—統治の機構，有斐閣，1993 年，頁 460-464。 6 國會議長之選任屬國會自律權範圍，其選任方式由國會以議事規則定之即可，要無疑義。地 方議會之地位及任務均與國會有別，是否享有憲法保障之議會自律權，不無爭議。惟地方議會 5 傳賄賂投票，嚴重戕害地方自治，並對民主政治造成不利之 影響，已至非由中央藉投票方式之規定尋求解決不可之地 步。立法者基於政治環境之特殊性，為彰顯責任政治，並防 止投票賄賂行為，於系爭規定明定採取記名投票方式，乃不 得已之作法。此一作法，必然於某種程度內，壓縮地方自治 團體之自主決定空間。若有論者因而批判系爭規定侵害地方 自治，亦非難以想像之事。然投票賄賂行為乃民主之毒瘤， 必須去除 ， 否則地方自治徒具虛名 ， 將淪為黑金政治之溫床 。 換言之，藉由系爭規定廓清地方政治，防止黑金侵蝕民主， 不僅不會侵害地方自治之本旨，更有助於地方自治之健全發 展，而符合國民主權原理之精神。 此外 ，委員提案之說明更指出 ： 「於無記名投票選制之掩 護下，司法機關追訴、調查正、副議長 （或主席） 選舉之行、 收賄投票犯罪，亦是困難重重，不僅勞師動眾、曠日廢時， 且時而必須祭出非常手段始能釐清部分事實（如驗選票指 紋） ，不但滋生無謂爭議，且虛耗國家司法資源。」（前揭院 總第 1544 號委員提案第 18257 號參照）、「直轄市及縣（市） 議會之正、副議長之投票前，所屬政黨則會公開推出一組候 選人，該政黨之民意代表亦會針對其政黨候選人進行投票。 近年來，每逢正、副議長改選期間皆會有賄聲賄影之傳聞， 對於甫當選之民意代表，不啻為一種名譽損傷，所屬政黨之 民意代表則以亮票之投票行為，杜絕買票傳聞；檢調單位亦 針對民意代表投票現況，進行錄影搜證，並於選後針對亮票 係具意思決定權限之合議制組織，即使受憲法保障之程度與國會不同， 亦應賦予一定程度之自 律權，俾使發揮地方議會之機能。參照駒林良則著，地方議會の自律權の再檢討，收於樋口陽 一、上村貞美、戶波江二編「日獨憲法學の創造力（下卷）—栗城壽夫先生古稀記念」，信山 社，2003 年，頁 427 以下。 6 行為之民意代表進行傳喚、約談及偵辦，徒增困擾，對於端 正選風，助益不大。」（立法院第 9 屆第 1 會期第 1 次會議議 案關係文書院總第 1544 號委員提案第 18219 號參照）實務 上，無記名投票規定確實造成民意代表及政黨莫大困擾。民 意代表為自清或遵守黨紀，於投票時以各種方式亮票，往往 遭到偵辦、起訴，讓民意代表及政黨進退維谷。各法院對亮 票行為是否觸犯刑法第 132 條第 1 項「洩漏國防以外秘密 罪」 ，亦見解不一，判決呈現分歧現象，衍生司法紛爭。顯可 預見 ，系爭規定改採記名投票方式後 ， 將有效化解上開問題， 於政治及司法皆有助益。 106 年6 月22 日地方制度法第44 條及第46 條修正公布 後，多數地方自治團體皆陸續配合系爭規定，修正議會組織 自治條例，將議長、副議長之選舉及罷免由無記名改為記名 投票方式，惟若干地方自治團體之法規，如臺北市議會組織 自治條例、臺東縣議會組織自治條例、金門縣議會組織自治 條例及連江縣議會組織自治條例，迄今尚維持無記名投票方 式之規定。本席認為，系爭規定係為解決全國地方自治運作 上出現之重大問題，立於國家整體之觀點，以全國性規模， 所採取之必要對策及措施， 所有地方自治團體 均應受其拘 束。各地方自治團體之法規與系爭規定牴觸者，應屬無效。 是地方自治團體之議會組織自治條 例或議會組織規程 未將 無記名投票改為記名投票者，仍應遵照系爭規定，以記名投 票方式行之。 事實上，依委員之提案說明，系爭規定之立法理由，除 解釋理由書所引「為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為」 外，尚有「貫徹政黨政治之理念」一項，值得注意。其說明 7 指出：地方制度法第 44 條第 1 項「原就地方民意機關正、副 議長 （或主席） ，採取由民意代表以無記名投票方式互選，然 此選制於實務上卻成為行 、 收賄投票之溫床 ， 敗壞地方政治 。 政黨左支右絀，事前無法貫徹其推選舉之正、副議長人選， 事後又因欠缺調查權而難以查明事實。現行無記名投票選制 已使政黨政治難以貫徹至地方民意機關 。 」（前揭院總第 1544 號委員提案第 18257 號參照）。就我國政治生態觀之 ，所言應 與事實無違，但於正、副議長之選舉過度強調政黨政治，似 非所宜，故未為解釋理由書所採。 蓋地方自治團體之任務，重點在於處理住民日常生活上 之現實課題，通常未涉及政治意識之取捨，按理與政黨政治 之關係較為淡薄。惟我國地方選舉普遍政黨化，無論地方政 府首長或議員之選舉，皆充滿政黨競爭現象；議會議長、副 議長之選舉，亦不例外。地方政治政黨化，利弊得失如何， 姑且不論，而議長之選舉政黨化 ， 則有悖理之處 ， 不得不察 。 議長對外代表議會 ， 對內綜理會務， 主持會議 ； 其地位崇高 ， 理應秉持公正中立原則，不受政黨左右或影響。因此，議長 之人選應以具備公正中立之人格特質，且獲不分黨派多數議 員認同者為宜。解釋理由書未納入「貫徹政黨政治之理念」 一項，實乃出於此等考量。 二、系爭規定不生違背憲法第 129 條之問題 憲法第 129 條明定： 「本憲法所規定之各種選舉 ， 除本憲 法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行 之。」解釋理由書表示： 「查憲法本文及其增修條文均無明定 地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣（市）議會 8 議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第 129 條所規範，系爭 規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第 129 條之 問題。」從文義觀之，多數意見似認為地方議會議長及副議 長選舉未見諸憲法條文，不屬憲法所規定之選舉，故與憲法 第 129 條無關。反之，立法院院長及副院長由立法委員互選 之，為憲法第66 條所明定，則屬憲法所規定之選舉，應有憲 法第 129 條之適用 。 本席認為 ， 此一見解是否符合憲法第129 條之規範意旨，有待商榷。 憲法第 17 條規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之 權」 ，明文保障人民之參政權。憲法第12 章之章名「選舉、 罷免、創制、複決」 ，顯然與憲法第 17 條規定遙相呼應。該 章從第 129 條至第 136 條，計 8 個條文。第 130 條至第 136 條，係關於參政權之要件、原則及行使方法之規定。第 129 條位居該章首條，具有引領之作用，當屬有關參政權之樞要 規定。的確，選舉權為最基本且最重要之參政權，而憲法第 129 條揭櫫選舉之四項基本原則：普通選舉、平等選舉、直 接選舉及無記名投票，解釋上若不定位為有關人民參政權之 規定，實與事理不合。 按國會議長之選任權，乃國會自主組織權之一環，屬於 國會自律權之範疇。國會議員選任議長，係國會議員權能之 行使，性質為一種議事行為。此與人民行使參政權，選舉公 職人員，性質截然不同，不能相提並論。準此，立法委員選 任立法院院長，乃立法委員行使國會議員之權能，並非人民 行使參政權（選舉權） ，自始不屬憲法第12 章規範之對象， 應與憲法第 129 條無涉。換言之，即使立法院院長之選任為 憲法第 66 條所規定，亦不生憲法第 129 條之適用問題。初 9 不問地方議會是否如國會一般，享有議會自律權，其議員選 任議長，乃地方議會議員權能之行使，與國會議員選任議長 之性質並無二致。同理，地方議會議員選任議長，亦非人民 行使參政權 （選舉權） ，應與憲法第 129 條無關。是本號解釋 認系爭規定有關以記名投票方式選舉及罷免議長、副議長之 規定，不生違背憲法第 129 條之問題，洵有道理。 ### 3. 769張大法官瓊文提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428475) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：同意本案符合大審法程序要件，惟其何以符合仍有補遺必要。 > **核心主張**：多數意見於理由書第1段係以聲請人修改其縣議會組織自治條例第6條為大審法第5條第1項第1款所稱之「行使職權」，即認地方立法機關配合系爭規定修正相關地方法規為職權行使，因須適用系爭規定而生違憲疑義。惟系爭規定既已明定應採記名方式，此一法律位階之中央法規與地方立法機關職權行使間之關係，仍待釐清。釋字第546號就參選資格核駁案，考量選舉性質上得反覆行使，認未來仍有同類情事發生可能時即非無權利保護必要，係針對定期選舉之特殊性所為程序上特別安排，或可作為本問題之參考。 > **與多數意見的差異**：本席同意多數意見關於本案符合程序上聲請要件之見解，僅認其論理有補充說明之必要，就實體結論並未表示不同見解。意見書中段遭略去，其餘關於行使職權要件之完整論證無從呈現。 1 釋字第 769 號解釋協同意見書 張瓊文大法官 提出 本號解釋係聲請人雲林縣議會對於中華民國 105 年 6 月 24 日修正公布地方制度法第 44 條第 1 項1及第 46 條第 1 項 第 3 款規定2（下併稱系爭規定），就縣（市）議會議員選舉 議長、副議長之方式，由無記名投票改為記名投票，認其應 適用之系爭規定有牴觸憲法第 129 條、第 171 條及第 23 條 規定之疑義，向本院聲請解釋憲法，多數意見認此聲請經核 與司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第 5 條第 1 項第 1 款所定聲請要件相符，故予受理。 本席同意多數意見 認為本案 符合大審法程序上 聲請要 件之見解，惟究係如何符合大審法第 5 條第 1 項第 1 款之要 件，尚有值得補遺之處，爰提出協同意見以明其理。 一、 本號解釋 自行認定聲請人修正其組織自治條例為 大審 法第 5 條第 1 項第 1 款規定之行使職權 1 地方制度法第 44 條： 「(第 1 項)直轄市議會、縣（市）議會置議長、副議長各一人，鄉（鎮、 市）民代表會置主席、副主席各一人，由直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表以記 名投票分別互選或罷免之。但就職未滿一年者，不得罷免。(第 2 項)議長、主席對外代表各該議 會、代表會，對內綜理各該議會、代表會會務。」 2 地方制度法第 46 條第 1 項：「直轄市議會、縣（市）議會議長、副議長，鄉（鎮、市）民代表 會主席、副主席之罷免，依下列之規定：一、罷免案應敘述理由，並有議員、代表總額三分之一 以上之簽署，備具正、副本，分別向行政院、內政部、縣政府提出。二、行政院、內政部、縣政 府應於收到前款罷免案後七日內將副本送達各該議會 、 代表會於五日內轉交被罷免人 。 被罷免人 如有答辯，應於收到副本後七日內將答辯書送交行政院、內政部、縣政府，由其將罷免案及答辯 書一併印送各議員、代表，逾期得將罷免案單獨印送。三、行政院、內政部、縣政府應於收到罷 免案二十五日內，召集罷免投票會議，由出席議員、代表就同意罷免或不同意罷免，以記名投票 表決之。四、罷免案應有議員、代表總額過半數之出席，及出席總數三分之二以上之同意罷免為 通過。五、罷免案如經否決，於該被罷免人之任期內，不得對其再為罷免案之提出。 」 2 本號解釋多數意見於 理由書第一段 認為：「聲請人雲林 縣議會就其於中華民國 90 年7 月16 日修正公布之雲林縣議 會組織自治條例第 6 條規定：『本會置議長、副議長各一人， 由議員以無記名投票分別互選或罷免之。……』其中以無記 名投票方式互 選或罷免 議長及副議長，是否修正為記名投 票，認應適用之 105 年 6 月 22 日修正公布之地方制度法第 44 條第 1 項規定……及第 46 條第 1 項第 3 款規定……有牴 觸憲法第 129 條、第 171 條及第 23 條之疑義，向本院聲請 解釋，經核與司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 1 款 所定聲請要件相符，爰予受理」。 細繹其文義，係以聲請人雲林縣議會修改其縣議會組織 自治條例第 6 條（下稱舊組織自治條例）之規定，為大審法 第 5 條第 1 項第 1 款所指之 「行使職權」，故邏輯上是認為， 地方立法機關配合系爭規定而修正其相關地方法規，為其職 權之行使，因係依據系爭規定而修正，須適用系爭規定，發 生系爭規定有違憲之疑義而聲請解釋。 惟按系爭規定既已明定直轄市議員、縣（市）議員、鄉 （鎮、市）民代表，選舉或罷免直轄市議會、縣（市）議會 議長、副議長及鄉（鎮、市）民代表會主席、副主席，應採 記名方式，此一具有法律位階之中央法規，其法位階效力高 於規定以無記名投票選舉議長、副議長之聲請人之舊組織自 治條例，在未經憲法法院宣告違憲之前，形式上對地方自治 團體本有拘束力，依地方制度法第 30 條規定： 「自治條例與 憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例 牴觸者，無效。」聲請人之舊組織自治條例規定，因牴觸系 爭規定而無效。申言之，聲請人修正其舊組織自治條例之規 3 定僅係配合中央之系爭規定而重申其旨，並無立法裁量權限 可言，即使未經修正，聲請人亦應直接適用系爭規定以辦理 議長、副議長之選舉罷免，事實上，截至目前為止，確有部 分地方議會之組織自治條例尚未依系爭規定修改其議長、副 議長之選舉罷免方式3。 聲請人之聲請函及 解釋憲法 聲請書通篇均在闡述 其主 張系爭規定牴觸憲法第 129 條 、 憲法第171 條及憲法第 23 條 之理由，縱有提及其組織自治條例時亦僅稱「本會為地方自 治團體之立法機關，就適用地方制度法第 44 條、第 46 條及 雲林縣議會組織自治條例第 6 條之規定，於行使議長、副議 長之選舉罷免之事項，發生適用憲法之爭議 （疑義） ，及適用 法律有牴觸憲法第 129 條、憲法第 171 條、憲法第 23 條之 疑義，爰依據同法（按指大審法）第 5 條第 1 項第 1 款規定 聲請司法院大法官會議解釋憲法」4，係稱其行使議長、副議 長之選舉罷免 （職權） 之事項 ， 發生適用憲法之爭議 （疑義） ， 及適用法律有牴觸憲法之疑義而聲請解釋，並非謂其行使修 改自治條例之職權而發生適用或牴觸憲法之疑義5。 二、不論聲請人有無修正其舊組織自治條例，聲請人為行使 3 各地方議會尚有台東縣議會及金門縣議會尚未依系爭規定修改其自治條例；連江縣議會於系 爭規定修正後雖曾修改其組織自治條例(民國 105 年 8 月 11 日)，但有關議長、副議長選舉罷免 之投票方式仍規定以無記名為之，並未依系爭規定之內容修正（最後瀏覽日 107 年 11 月 8 日）。相關規定如下： (1)臺東縣議會組織自治條例第 6 條 (民國 91 年 11 月 8 日修正公布)： 「本會置議長、副議長各 一人，由議員以無記名投票分別互選或罷免之。但就職未滿一年者，不得罷免。」 (2)金門縣議會組織自治條例第 6 條(民國 97 年 1 月 23 日修正公布)： 「本會置議長、副議長各一 人，由議員以無記名投票分別互選或罷免之。但就職未滿一年者，不得罷免。」 (3)連江縣議會組織自治條例第 6 條（民國 97 年 1 月 17 日修正公布） ： 「本會置議長、副議長各 一人，由議員以無記名投票分別互選或罷免之。但就職未滿一年者，不得罷免。」 4 聲請函說明四及聲請書貳、一、 （六）參見。 5 雲林縣議會聲請書附有該議會 105 年 10 月 6 日第 4 次定期會第 3 次會議記錄、106 年 3 月 27 日臨時會提案、106 年 5 月 18 日第 5 次定期會第 3 次會議記錄，其中記載有關該議會組織自治 條例第 6 條及第 29 條關於議長、副議長選舉罷免方式之討論。本號解釋多數意見因而認為雲林 縣議會係為修改其組織自治條例而適用系爭規定。 4 辦理議長、副議長選舉之職權，於未選舉之前，聲請本 院解釋，符合大審法第 5 條第 1 項第 1 款之規定 按縣設縣議會，縣議員由縣民依法選舉之，任期四年； 議會議長、副議長由議員投票互選或罷免之；議會議長、副 議長之選舉應於議員宣誓就職典禮後即時舉行，並應有議員 總額過半數之出席，以得票達出席總額半數者為當選。選舉 結果無人當選時，應立即舉行第二次投票，以得票數較多者 當選；得票數相同者以抽籤定之。憲法增修條文第 9 條第 1 項第 3 款、地方制度法第 33 條第 1 項、第 44 條第 1 項、第 45 條第 1 項均定有明文。足見選舉議長、副議長為議員之法 定職權，而議會作為地方立法機關亦有辦理議員選舉議長、 副議長之選舉事務之職權，且依前開規定應於新任議員宣誓 就職後立即辦理投票，而無可迴避的必須面臨選舉方式之選 擇。 既然多數意見認為 ：「縣議會置議長及副議長以 及其選 舉及罷免之投票方式，因攸關縣議員行使投票之法定職權， 以選舉產生對外代表該地方立法機關，對內綜理及主持議會 立法事務之適當人選，或以罷免使其喪失資格，屬與縣議會 組織及其運作有關之重要事項」，足見議長 、 副議長為地方議 會重要之常設職位 ，依國家制度之設計 ，發生依法須改選 （如 任期屆滿） ，或辭職、去職、死亡等情事，應辦理補選等情形 時，均面臨採用記名或無記名選舉方式之爭議，此一情形具 有反覆且定期均會發生之特性。故對於尚未行使選舉議長、 副議長之職權，但將來必定需要選舉議長、副議長，而面臨 適用其認為違憲法規窘境之聲請，自應予受理而為解釋，不 能要求聲請人必須辦完選舉，才符合「行使職權」之要件。 5 多數意見未正面處理依國家制度之設計，「必須且反覆」 依據「有違憲疑義之法規」而行使選舉之職權者，於尚未行 使之際聲請大法官解釋，是否符合大審法第 5 條第 1 項第 1 款所定「行使職權」之要件，而迂迴以聲請人未主張之「修 改自治條例」逕認定為符合行使職權之要件，殊為可惜。 本院釋字第 546 號解釋6針對人民申請參加地方公職人 員選舉為候選人，因主管機關認其資格與規定不符 而予核 駁，申請人不服提起行政爭訟時，雖選舉已辦理完畢，但其 經由選舉而擔任公職乃憲法所保障之權利，且性質上得反覆 行使，除非該項選舉已不復存在，否則審議或審判結果對其 參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益，並非無權利 保護必要，而認為「受理爭訟之該管機關或法院，仍應為實 質審查，若原處分對申請人參選資格認定有違法或不當情 事，應撤銷原處分或訴願決定，俾其後申請為同類選舉時， 不致再遭核駁處分」，情況雖不盡相同 ， 但係針對法律制度所 規定之定期選舉之特殊性，所為程序上之特別安排，或有作 為本問題參考之價值。 6釋字第 546 號解釋： 「……惟所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回 復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，諸如參加選舉、考 試等，人民因參與或分享，得反覆行使之情形。是當事人所提出之爭訟事件，縱因時間之經過， 無從回復權利被侵害前之狀態，然基於合理之期待，未來仍有同類情事發生之可能時，即非無權 利保護必要，自應予以救濟，以保障其權益。人民申請為公職人員選舉候選人，因主管機關認其 資格與規定不合而予核駁處分，申請人不服而提起行政爭訟時，雖選舉已辦理完畢，但其經由選 舉而擔任公職乃憲法所保障之權利，且性質上得反覆行使，除非該項選舉已不復存在，則審議或 審判結果對其參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益 ， 並非無權利保護必要者可比 。 受理 爭訟之該管機關或法院， 仍應為實質審查， 若原處分對申請人參選資格認定有違法或不當情事 ， 應撤銷原處分或訴願決定，俾其後申請為同類選舉時，不致再遭核駁處分 」。 ### 4. 769黃大法官瑞明提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428476) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同合憲結論，支持記名投票立法，並主張憲法解釋應與時俱進。 > **核心主張**：本號解釋未對記名或無記名之利弊作評價，僅認屬立法政策選擇，並自立法資料認定其目的在彰顯責任政治並防止投票賄賂。本席支持記名投票立法，主因在於終止「亮票」之怪現象：地方制度法並無如公職人員選舉罷免法第63條第2項「不得將圈選內容出示他人」之規定，致亮票是否構成犯罪見解不一，判決結果歧異損害司法威信，2015年最高法院決議雖認不構成刑法第132條第1項之罪，然決議究非法律，對法官無絕對拘束力。至於記名投票是否有助防止投票賄賂，本席認為並無必然關聯。憲法第129條所定「普通、平等、直接及無記名投票」不宜擴張至憲法所提及之一切選舉，其適用對象應為人民直接行使主權之選舉。 > **與多數意見的差異**：內容主要為補充意見，就結論並無分歧。與多數意見的差別在於：多數意見對記名或無記名之利弊不作評價而歸於立法政策，本席則正面說明支持記名投票之理由，並認公民投票雖非憲法所規定，依憲法第129條之精神亦應適用，以此說明憲法解釋不宜僵化。 1 釋字第 769 號解釋協同意見書 黃瑞明大法官 提出 本號解釋認為地方制度法第 44 條及第 46 條（下併稱系 爭規定）就縣（市）議會議長選舉及罷免規定以記名投票為 之，符合憲法增修條文第 9 條第 1 項規定，且不生違背憲法 第 129 條之問題。本席贊同解釋結論，惟對本號解釋所涉及 之爭議及理由有以下幾點補充意見，爰提出協同意見如下： 一、議員記名投票選舉正、副議長之利弊： 本號解釋並未對地方議會議長及副議長之選舉及罷免， 應採記名或無記名投票方式之利弊作出任何評價 ， 而認為「尚 屬立法政策之選擇」，而由立法資料中認為立法機關是為「彰 顯責任政治，並防止投票賄賂行為。」故認目的正當，且其 手段與目的之達成間亦有合理關聯。本席支持立法院所作記 名投票之立法，理由如下： （一）應終止「亮票」之怪現象： 長年以來台灣政壇地方議會議長選舉時之亮票行為，是 否應構成犯罪，司法機關見解不一，檢調大動作蒐證後提起 公訴，有罪、無罪判決都有，然而議員公開 「亮票」 之行為， 在一般民眾眼中等於直接挑戰秘密投票之違法行為，議員帶 頭作違法行為，不僅傷害議員形象 ，被稱為民主亂象，而判 決結果不一致，亦損害司法威信。甚至發生有部分 亮票議員 在偵查階段「認罪協商」 ，罰錢了事，而自認無罪者，官司打 到最後獲得無罪判決的結果 ， 對司法形象傷害甚大 。12015 年 1 參見張菁雅，認罪協商議員：不想浪費時間，自由時報中部報導，2013 年 8 月 16 日（http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/705627，最後瀏覽日期：2018 年 11 月 9 日） ；中央社 ，議會亮票無罪，認罪協商者不滿 ，2013 年 11 月 19 日 （https://www.chinatimes.com/realtimenews/20131119004135-260402，最後瀏覽日 2 1 月檢察總長為統一法律見解而提起非常上訴，2015 年 9 月 最高法院作成決議，認定議員投票選舉正、副議長只涉及議 員個人政治意向及理念，並非國家所保有之秘密，亦與國家 政務或事務無關 ， 自非屬 「中華民國國防以外應秘密之文書 、 圖畫、消息或物品」 ，而不構成刑法第132 條第 1 項之公務員 洩漏國防以外之秘密罪。對於「亮票」行為無罪似乎有了統 一見解，但該見解究非法律，對於法官並沒有絕對拘束力， 未來仍有爭議之可能 ， 因此立法確定以記名投票方法選舉正 、 副議長，可以終止亮票之怪現象。至於記名投票是否有助於 防止投票賄賂，本席認為並無必然關聯。 公職人員選舉罷免法第 63 條第 2 項規定： 「選舉人圈定 後，不得將圈選內容出示他人。」違反者得「處二年以下有 期徒刑、拘役或科新臺幣 20 萬元以下罰金」2（同法第 105 條） 。修法前的地方制度法第44 條規定地方議會正、副議長 之選舉以無記名投票互選或罷免之，但地方制度法並沒有如 公職人員選舉罷免法第 63 條第 2 項規定 「不得將圈選內容出 示他人」之規定，解釋上即有空間。因此造成議員選舉正、 副議長時得否「亮票」之爭議，學者有認為議員採無記名投 票但得公開其投票內容之行為屬於「公開 無記名」之投票， 其與記名投票之差別在於議會之議事錄上僅有投票之結果， 但是並沒有個別議員投票對象之紀錄 。3但這樣 「公開無記名」 投票並未違法之論據究非法律明定，為避免爭議，如欲採行 此投票方式，即應立法明定議員選舉正、副議長採無記名投 票但得將其投票內容出示他人。 期：2018 年 11 月 9 日）。 2 同法第 88 條第 2 項於罷免投票有相同之規定。 3 簡玉聰，民意機關首長選舉制度爭議之探討—以地方制度法第 44 條「無記名 投票」為中心，104 年度直轄市法制及行政救濟業務學術研討會，台灣法學雜誌 第 275 期，頁 56，2015 年 7 月。 3 如此之投票方式可謂在記名與無記名投票方式中取得折 衷，並可避免無黨籍的民意代表，被強迫以記名投票之方式 公開其投票之內容。但既然立法機關決定採取記名投票之方 式，亦應尊重。 （二）地方議會議員選舉議長及副議長與人民行使選舉權， 本質上並不相同。前者各政黨推舉的民意代表的投票行為應 向人民與所屬政黨負政治責任， 為責任政治之一環，故應被 監督。後者為人民行使主權，為確保人民得以本於其自由意 志、不受外力介入地行使其投票權，故應採取秘密投票。 （三）又我國政黨法公布不久，政黨政治之運作尚有許多改 善之空間，政黨如何要求其黨員應配合其施政理念，對於其 黨員有何拘束力，此均為政黨政治中尚待建立之一環。記名 投票讓民意代表之投票行為得受政黨 與民意之檢證。就此點 而言，具備黨員身分之民意代表如違背政黨之指示而投票 ， 可能受政黨處分，此時民意代表就必須在其自身意志與黨之 意志間進行判斷取捨。黨意通常來自於民意，但有時黨意不 等於民意，此時民意代表以自主意志擺脫黨意為投票行為， 可能受黨紀處分，卻可避免黨派政治凌駕民意。 二、憲法第 129 條所規定之選舉之範圍： 對於系爭規定有無違反憲法第 129 條之規定，本號解釋 理由稱「查憲法本文及其增修條文均無 明定地方議會議長及 副議長之選舉及罷免事項，是 縣（市）議會議長及副議長之 選舉及罷免，非憲法第 129 條所規範，系爭規定有關記名投 票規定之部分，自不生違背憲法第 129 條之問題。」如此之 解釋理由並未對憲法第 129 條所定之選舉作出任何定位。依 該解釋理由之反面解釋「憲法及其增修條文有明定選舉事項 4 者」，始為憲法第 129 條所稱應以「普通、平等、直接及無記 名投票之方法行之」之選舉。至於何謂「明定選舉事項」即 為爭議之問題。最明顯的問題是憲法第 66 條規定：「立法院 設院長、副院長各一人，由立法委員互選之。 」已屬有所規 定，但尚未達「明定選舉事項」之程度。因此本號解釋對立 法院院長、副院長之選舉是否應以無記名或記名投票方式產 生，並未作出任何解釋。4 本席認為，立法院既已認縣（市）議員選舉正、副議長 應採記名投票，則依法理，立法院選舉正、副院長更具有應 採記名投票之理由，理由如下： （一）本院釋字第 499 號解釋指出「以無記名投票方式表決 通過憲法增修條文第一條 、 第四條 、 第九條暨第十條之修正 ， 其程序違背公開透明原則」，其瑕疵已達明顯重大之程度，違 反修憲條文發生效力之基本規範 。本號解釋雖係對政策之投 票，但對人事之投票亦應有參考價值。 依該解釋之意旨，國 會對於更具重要性之決策，更應透明。地方議會之正、副議 長選舉已採記名投票，立法院正、副院長選舉之重要性顯較 縣 （市）議會正、副議長之選舉為高。故立法院正、副院長之 選舉應更透明。 （二）目前我國於中央民意代表之選舉採取「單一選區兩票 制」 ，選民所投的票已分兩部分，第一部分是投給所屬選區的 候選人，第二部分是依政黨所推薦的候選人名單投給政黨。 不分區立委是因政黨的推薦獲得人民支持而當選，區域立法 4 媒體報導，立法院司法及法制委員會於 2016 年 5 月 16 日初審通過 「立法委員 互選院長副院長辦法」部分條文修正案 ， 立法院正 、 副院長的選舉改採記名投票 。 參見劉冠廷 ， 立院初審通過 立院正副院長選舉改記名投票， 蘋果日報 ，2016 年 5 月 16 日（https://tw.appledaily.com/new/realtime/20160516/862851/，最後瀏覽日 期：2018 年 11 月 9 日）。迄本號解釋作成時，上開辦法修正尚未經立法院院會 通過。 5 委員之當選亦與政黨的形象與政策息息相關，如此選舉方式 之目的在增強政黨在政治上之角色及地位，透過政黨的約束 以及政策競爭，以提升政策之品質。 因此立法委員在立法院 所為之投票行為 （包含選舉正、副院長） 均應對其政黨負責， 此為政黨政治所必然。 （三）就責任政治與政黨政治之觀點而言，相 較於縣（市） 議員僅就縣（市）區域之事項行使職權，立法委員職掌之事 項更為廣泛，更應受政黨政治與責任政治之拘束。 三、解釋憲法應與時俱進： 我國選舉制度隨著民主政治 之開展而不斷修正，而政黨 政治之運作亦不斷調整，於中央政府已歷經三 次政黨輪替。 選舉制度亦隨著民主政治之發展及政黨政治制度之運作而不 斷改變，此均非立憲當時所能預見。因此對於立憲當時所規 定「普通、平等、直接及無記名投票」之選舉不宜擴張至憲 法條文所提到的選舉均屬之，仍應視其性質，依憲法規定之 本質而為決定。因此本席認為憲法第 129 條所適用之對象應 為人民直接行使其主權之選舉而言。目前我國已採取公民投 票，此制度亦非憲法所規定，但依憲法第 129 條之精神，自 亦應適用之，此為憲法規定解釋應與時俱進，不宜僵化之例 證。 ### 5. 769黃大法官昭元提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428477) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊成合憲結論及論述架構，並認憲法第129條爭點根本是假議題。 > **核心主張**：聲請人主張修法前之無記名投票規定合憲，在邏輯上等於已先承認中央有權以地方制度法規定各地方議會議長、副議長一律以投票方式產生，而不許以黨團協商、輪值等其他方式產生，其主張結果反而是地方自治權之自我限縮。本案真正重要者為中央與地方分權、地方制度立法之規範依據、範圍及界限，系爭規定是否牴觸憲法第129條只是假議題。中央框架立法與地方自治之界限難以清楚定錨，本號解釋未提出抽象判斷標準，而就系爭規定之立法目的與效果作個案性評價，此種一次一案之謹慎裁判應屬較穩妥之方法。 > **與多數意見的差異**：本席贊成多數意見之結論與論述架構，僅認其理由略嫌薄弱或不盡清楚而予強化、釐清。並補充指出：理由書第11段以憲法未明定為由排除第129條之適用，不得反面推論憲法明文規定之選舉即當然屬第129條範圍；另認地方制度法就直轄市議會部分之規定亦應屬合憲，且直轄市自治之法律保障程度至少不應低於縣（市）自治。 1 釋字第 769 號解釋協同意見書 黃昭元大法官提出 [1] 本案聲請人雲林縣議會主張，2016 年 6 月 22 日修正公 布之地方制度法第 44 條第 1 項及第 46 條第 1 項第 3 款規定 （下合稱系爭規定），將縣 （市） 議會議長、副議長之選舉及 罷免投票方式，由原來的不記名投票改為記名投票，違反憲 法第 129 條所定之無記名投票原則。本號解釋認為系爭規定 合憲，然其理由則是先釐清中央立法對於地方自治的規範範 圍及界限，認為系爭規定符合憲法增修條文第 9 條第 1 項所 定由中央「以法律定之」之意旨，有其依據，且未逾越中央 立法權之合理範圍，然後再輕描淡寫地說明系爭規定不生違 背憲法第 129 條之問題。對於本號解釋之上述合憲結論，本 席均表贊成。惟對其理由之論述架構及內容，因認有略嫌薄 弱而需強化、或有不盡清楚而需釐清之處，謹提出協同意見 如下。 一、本案所涉憲法爭點 [2] 查聲請人在其聲請書所提出的核心主張，是認為系爭規 定違反憲法第 129 條的無記名投票原則。依其主張，應可合 理推論 ： 聲請人顯然是認為修正前的地方制度法第 44 條第 1 項及第 46 條第 1 項第 3 款有關無記名投票之規定合憲。但 如先承認修正前舊法有關記名投票之規定合憲，在邏輯上 ， 這等於是已經先承認中央有權透過地方制度法規定全國各 地方議會議長、副議長之產生方式，一律都要以投票方式產 生，而不許以其他方式（如黨團協商、由最大黨議員出任議 長且由第二大黨議員出任副議長、輪值制等）產生。只是在 投票方式上，中央立法應受到憲法第 129 條的拘束，而一定 要採取無記名投票。依照聲請書之上述主張，縱使地方制度 法對於議長、副議長之投票方式沒有明文規定，也應直接適 用憲法第 129 條有關無記名投票之規定。因此不僅中央無權 2 以地方制度法規定應改記名投票方式，就連包括聲請人在內 的各地方議會，也無從本於議事自治權，而自行決定有關其 議長、副議長之投票究竟應採記名或無記名投票方式。 [3] 如果本席的上述理解和推論可以成立，則聲請人在其聲 請書所提出之上述主張及其結果，不僅不會是地方自治權之 伸張，反而會是地方自治權的自我限縮。 [4] 有鑑於本案涉及中央與地方分權、地方制度立法之規範 依據、範圍及界限等重要憲法議題，至於系爭規定是否牴觸 憲法第 129 條，反而只是一項假議題（pseudoissue）。因此本 號解釋多數意見乃先審理並論述有關中央與地方分權、地方 自治的立法規範界限等更為重要的前提性爭點，然後再來處 理憲法第 129 條的這個假議題。本席贊成本號解釋的上述論 述架構，謹此補充說明其未及表明之理由。 二、系爭規定與憲法第 129 條的關係：沒有關係，所以是 假議題 [5] 本號解釋理由書第 11 段認：「…查憲法本文及其增修條 文均未明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣 （市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第 129 條所 規範…」雖然上述解釋理由是以地方議會議長、副議長選舉、 及罷免並非憲法明定為由，而認其非憲法第 129 條所規範之 事項 。 但上述解釋理由並無意逕將憲法第 12 章所稱之選舉 ， 當然擴張及於憲法明定、但非以人民為投票人之其他選舉或 投票，如憲法第27、91 條之間接選舉。因此不能據以為反對 推論而認為，憲法有明文規定的選舉就當然是憲法第 129 條 的規範範圍。 [6] 憲法第 17 條規定人民有選舉、罷免、創制及複決之權， 為保障人民之上述參政權 ， 憲法第12 章乃就投票方法 、 選舉 權年齡、婦女保障名額等事項，進一步規定，並同時為立法 規範參政權此等制度性權利 （institutional rights） 提供基本框 架。本席認為，就體系解釋而言，憲法第 12 章所稱之選舉， 3 應指憲法第 17 條所定 ， 以人民為選舉人之各項選舉 （如憲法 第 26、64、112 及 126 條，憲法增修條文第 1 條第 1 項、第 2 條第 1 項、第 4 條第 1 項及第 2 項等） ，而不包括由民意代 表行使投票權的間接選舉 （如憲法第27、91 條） 或立法院院 長之互選（憲法第 66 條）。1 [7] 按人民行使選舉權之投票 ， 係在行使其憲法權利 （right）； 此與間接選舉中，民意代表之行使投票權，係在行使其憲法 或法律上公權力（power） ，明顯有別，不可混為一談。又立 法委員之互選院長、副院長，地方議會議員之以選舉方式選 出議長、副議長或對之行使罷免權，2也都是以政府機關構成 員之民意代表身分，在行使憲法或法律所賦予之公權力，而 非以人民身分在行使參政權。 [8] 以立法院院長之互選而言，由於憲法並未明文規定應採 記名或不記名投票方式，又無憲法第 129 條之當然適用或類 推適用，因此立法院向來實踐上所採之無記名投票方式，顯 非憲法之要求，而屬立法院本於其議事自主權所為之決定。 未來如立法院修法改為記名投票方式，自亦無違憲之問題。 3 [9] 至於有關記名或無記名投票方式之實體爭議問題， 本號 解釋認為這屬立法政策之選擇，並採寬鬆審查標準；又考量 系爭規定係為彰顯責任政治、防止賄選之立法目的，從而承 1 至於憲法第 129 條與同章其他條文所定之 「選舉」 ， 是否當然包括罷免之投票？ 甚至更包括創制、複決之投票（即公民投票法所定之各種公民投票） ，則屬另 一問題 。 如果認為憲法第129 條所稱之選舉 ， 並不包括罷免之投票與公民投票 ， 在解釋上，仍有將憲法第 129 條所定四項原則類推適用於後兩者之投票的可 能。 2 地方制度法第 46 條第 1 項第 3 款明定：「…由出席議員、代表就同意罷免或不 同意罷免，以記名投票表決之。」此處使用「表決」之用語，亦顯示地方議會 議長 、 副議長之罷免投票 ，其性質屬於議員職權之行使 ， 而非人民權利之行使 。 3 由於憲法第 66 條僅規定立法院院長由立法委員互選之，並未明確規定互選之 機制僅限於投票之選舉方式。故如立法委員本於國會自治，另採非以投票產生 之其他選出方式，如黨團協商、由最大黨之黨籍立委出任院長等，在解釋上， 似仍屬憲法容許之制度選項。 4 認中央立法干預之合憲。本席贊成上述方法及結論，並認為 本號解釋之承認系爭規定合憲，比較是基於我國地方議會議 長、副議長選舉的整體、歷史脈絡，而非一般性的憲法規範 要求 ， 所為之判斷。如果系爭規定所擬防範的問題不復存在 ， 或有其他情事之重大變遷，中央立法者是得另為不同之規定， 或縮手讓地方議會自主決定。 [10] 如就議會表決方式所涉及的規範原則而言，一般常聽到 的「對事記名，對人不記名」的投票原則，其實並非憲法原 則，亦不知其憲法依據為何？如果從民意代表之議事表決係 屬行使國家公權力來說，本席反而更認為：基於民意政治、 責任政治及陽光政治的理念，民意代表在議會內的表決（至 少是重要事項的表決） ， 在原則上都應該是要採公開 、 顯名方 式（包括記名投票、唱名表決、舉手表決等足以知悉投票人 立場之各種方式） 。如果依此原則 ， 則不論是認為本件事項屬 於中央或地方自治權限範圍，其結果相同，都應該是記名投 票方式。然本號解釋並未採取如此立場，而認仍屬立法政策 之選擇。是以本席所偏好的公開、顯名表決方式，是否能發 展成憲法層面的規範要求，仍有待進一步討論。 三、中央有關地方自治之框架立法權限及界限 [11] 地方議會議長之產生方式，包括是否採選舉或其他方式 （如黨團協商等）產生；又如採選舉方式，究採記名或不記 名投票方式等，確已涉及地方議會之組織及運作，而與地方 自治組織權有關。中央以法律（地方制度法）介入並形成其 框架或具體內容，亦確已構成對地方自治權（指地方議會自 主權）之限制。這才是本案的核心憲法爭點所在，也是本號 解釋之所以先審理並論述 系爭規定的憲法依據及其規範內 容是否合憲的主要考量。 [12] 按憲法增修條文第 9 條明文： 「省、縣地方制度，應包 括左列各款，以法律定之…」，足見憲法已經明文授權中央得 立法規範地方制度。上述規定亦已取代憲法第 108 條第 1 項 5 第 1 款有關省縣自治通則、第 112 及 113 條有關省自治法、 及憲法第 122 條有關縣自治法的原先規範依據及框架。因此 本案的問題不在於中央有無權力制定地方制度法，而在於地 方制度法到底能規定到多細？是否連地方議會議長、副議長 的產生方式（包括選舉產生、投票方式等相關制度內容）都 當然可以規定？這是規範密度的問題，而不是有無規範依據 的問題。 [13] 憲法增修條文第 9 條就中央與地方間之垂直分權， 顯然 仍採單一國體制，同時也更削弱了憲法本文原本還有的些許 （準）聯邦國特色（如省民代表大會、省自治法、縣民代表 大會 、 縣自治法等自治組織及立法之規定） 。 另如考量目前我 國之疆域範圍、人口規模、政經社發展程度、政府效能等因 素，單一國體制之基本架構恐怕也更適合我國之需求。故憲 法增修條文第 9 條之賦予中央有就地方制度事項之專屬立法 權，亦符合單一國體制之基本原則。在解釋上，中央就地方 制度之立法權範圍， 至少應包括地方自治機關之組織框架。 而地方自治機關組織框架之範圍，除了增修條文第 9 條已經 明定的縣議會及縣政府、縣議員及縣長民選等事項外，應可 及於與自治機關組織及運作相關的基本或重要事項。地方議 會議長、副議長之設置與其產生方式，涉及地方議會之代表 及運作，也攸關議會立法權之有效行使。本號解釋認為這屬 於中央得為立法規範之權限範圍，對此結論，不論是以增修 條文第 9 條第 1 項第 3 款所定之「縣議會」為其明文依據， 或以同條第 1 項本文的「以法律定之」為其依據，本席均表 支持。 [14] 系爭規定有其憲法依據固無疑問，但問題爭點仍在於其 規範密度是否過細，以致對地方自治權造成過度之限制。就 此而言，如果要認真分析哪些事項「得」或「適合」由中央 立法親自決定？哪些事項「不得」或「不適合」？甚至進一 步探究哪些事項是中央立法所「不應」介入並親自規範者？ 也就是中央就地方制度所為框架規定之可及範圍與界限，究 6 竟何在？本席認為，這是一個難以抽象論斷的問題，在方法 上宜先以個案認定為妥。如果真要勉強找出一條可能的界限， 本院釋字第 550 號解釋所提及的 「地方自主權核心領域」 ， 可 能是本席目前所能想到的抽象標準。在地方自主權核心領域 內，除非憲法明定（如縣設縣政府及縣議會、縣長及縣議員 由民選產生） ， 否則應屬中央立法之禁地 ； 但在此核心領域外 圍，則有一定的灰色地帶，事屬中央立法「得」親自規定的 範圍。故如中央立法親自決定，原則上不至於違憲；不親自 決定，也不違憲。就本案所涉及的地方議會議長、副議長選 舉之投票方式而言，依本席之理解，本號解釋應係認為這屬 於中央「得」立法規範之事項，而非認為這是中央「應」立 法規範之事項。換言之，中央固然有權以中央法律（如地方 制度法）親自決定地方議會議長、副議長之產生方式；但未 來中央如認此等事項涉及地方議會之運作，或基於其他考量， 而願意放手讓地方議會自行決定，亦為憲法所許。4 [15] 至於憲法第 111 條所定的依其事務有無全國或一縣之性 質而予區別之標準，因欠缺可操作之具體標準，也容易流於 套套邏輯式的循環論證，實在難以適用，也不宜適用。例如 各縣議會之名稱是否必須全國一致，必須都稱為 「縣議會」 ， 而不能使用「縣參議會」 、 「縣立法會」等其他名稱，這其實 並無法從所謂性質一致性來判斷。縱使認為這些事項欠缺全 國一致之性質，憲法增修條文仍然逕自予以規定。又如各縣 議會是否必須設議長，或得另設如主席等其他職位或職稱， 就其所謂本質而言，既可認為有全國一致之性質，也可認為 其並無全國一致之性質。可見某一事項是否具全國或僅具一 縣一致之性質 ， 很容易落入雞同鴨講的口舌之爭 。本席認為 ， 要判斷系爭規定是否違憲，比較適合的抽象標準，或許還是 4 至於引用他國聯邦制國家下各邦 （如德國） 、各州 （如美國）議會之自主決定權 為例，來支持本案應承認我國地方議會應有其議事自主權，則屬錯誤類比。在 聯邦國體制下，其邦或州（如美國麻州）議會根本不是本案所稱之地方議會， 而是各邦或州內之縣、市與其他次級地方團體之議會（如美國麻州波士頓市議 會），才是與本案所涉縣（市）議會相當的地方議會。 7 中央立法是否已經侵及地方自主權核心領域（雖然這還是很 抽象） ，而非所謂性質一致與否的標準。 [16] 以本案而言 ，如果以侵害地方自治權為由而認系爭規定 違憲，則修正前之地方制度法所定無記名投票方式，同樣是 以中央立法強制所有地方議會一律都必須也只能適用同一 種無記名投票方式。其對地方自治權之侵害，與修正後的系 爭規定，並沒有兩樣。假使認為修法前的無記名投票規定也 是一樣違憲，則可進一步追問：地方制度法規定地方議會議 長、副議長一律要以選舉方式產生，是否也是侵害地方自治 權？甚至再追問：地方制度法規定所有地方議會都必須設置 議長、副議長，是否也是侵害地方自治權？就與地方議會有 關的框架立法而言，在憲法已經明定的縣議會外，從縣議會 之名稱、縣議會是否要設置議長 （或其他名稱的職位） 、議長 的產生方式 （選舉或其他方式） 、一直到選舉的投票方式 （記 名、無記名或其他方式） ，在這條光譜上，究竟要如何認定中 央立法與地方自治的憲法界限，不論是從中央框架立法權的 觀點，或是從地方自治權範圍的觀點而言，都各有其難以清 楚定錨並圓滿論證的難處。本號解釋對此難題並沒有提出一 個抽象的判斷標準，而只是就系爭規定之立法目的 與效果， 作出個案性的評價。這種一次一案的謹慎裁判，應該是比較 穩妥的方法。 四、直轄市議會議長、副議長選舉投票方式之規範問題 [17] 限於聲請範圍，本號解釋之標的僅限於縣（市）議會議 長 、 副議長選舉之投票方式 ， 不及於直轄市議會之類似選舉 。 但系爭地方制度法第 44 條及第 46 條對於直轄市議會議長、 副議長之選舉、罷免，亦規定應採記名投票方式。既屬同一 中央法律之規範，其所涉地方制度框架立法之規範密度問題， 亦屬類似。依據本號解釋意旨，本席認為，系爭地方制度法 第 44 條及第 46 條有關直轄市議會部分之規定 ， 亦應屬合憲 。 [18] 附帶一言者，直轄市自治的憲法依據是憲法第 118 條， 8 而縣 （市） 自治則是憲法第110 條 、 憲法增修條文第9 條 （解 釋上已取代憲法第 121 條、第 123 條至第 128 條規定） ，兩 者不同。在保障內容及程度上，縣（市）自治有憲法之最低 限度保障（如增修條文第 9 條第第 3 款至第 7 款） ，直轄市 自治則無憲法明文列舉之任何最低限度保障。在解釋上，直 轄市之自治是可以高於、低於或相當於縣（市）自治，中央 立法就此反而享有更大的規範空間。例如縣長民選是憲法保 障事項，但直轄市市長民選則否，而僅屬法律保障事項。但 基於歷史脈絡、政經社之現實狀況、加上目前屬於直轄市的 六都之人口及面積比例等因素，本席認為直轄市自治縱使並 非憲法直接明文保障，但 其法律保障程度至少不應低於縣 （市）自治。 ### 6. 769林大法官俊益提出之部分不同部分協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428478) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同解釋文第2段，但不贊同第1段；中央管過度，地方沒得主。 > **核心主張**：憲法第10章、第11章及憲法增修條文第9條第1項旨在使地方自治團體對自治區域內事務得依其意思及責任實施自治，地方自治為憲法所保障之制度。未列舉事項應依其事務性質是否有全國一致之性質決定權限歸屬，以貫徹住民自治、因地制宜之垂直分權理念。比較法上記名投票與無記名投票並無絕對優劣，容可基於政黨政治及議會議長功能等因素為立法政策之選擇；中央以法律強行規定全國一致採記名，不但無堅強理由，又使地方全無因地制宜空間，難謂與憲法意旨相符。只要符合民主原則之底限，不論採記名或無記名，中央依均權原則均應予尊重。 > **與多數意見的差異**：多數意見認系爭規定關於記名投票之部分符合憲法增修條文第9條第1項由中央以法律定之意旨，本席對此不甚贊同；至於認議長副議長選舉罷免非憲法第129條所規範一節，本席同意。並認解釋理由對相關問題未闡述清楚，仍有補充必要。 1 釋字第 769 號解釋部分不同、部分協同意見書 開門走大路，開放更民主； 中央管過度，地方沒得主。 林俊益大法官 提出 壹、前言 本件係【縣（市）議會正副議長選舉罷免記名投票案】 。 依中華民國 90 年 7 月 16 日修正公布之雲林縣議會組織自治 條例1第 6 條前段規定，議長及副議長由議員以無記名投票分別互 選或罷免之。而 105 年 6 月 22 日修正公布之地方制度法第 44 條 第 1 項前段規定，縣（市）議會議長及副議長由縣（市）議員以 記名投票分別互選或罷免之；同法第 46 條第 1 項第 3 款規定， 縣（市）議會議長、副議長之罷免，由出席議員就同意罷免或不 同意罷免，以 記名投票表決之（下併稱系爭規定）。雲林縣議會 認為，系爭規定牴觸憲法第 129 條所定選舉以無記名投票方式、 依憲法第 171 條規定而無效、侵害縣議員受憲法第 17 條保障的 選舉罷免權且違反憲法第 23 條比例原則等疑義，向本院聲請解 釋憲法。 地方制度法是中央立法，縣（市）議會組織自治條例是地方 立法，是本件釋憲爭點有二：一、依憲法有關中央與地方權限劃 分之均權原則，中央對縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免， 得否以法律定之？如採肯定說，系爭規定合憲；採否定說，系爭 1 嗣於 107 年 6 月 28 日修正公布，修正為：「本會置議長、副議長各 1 人，由議員以 記名投票分別互選或罷免之。但就職未滿 1 年者，不得罷免。」 2 規定違憲。二、前項爭點，如採肯定說，系爭規定有關記名投票 部分，有無違反憲法第 129 條無記名投票之規定？ 多數意見認為，系爭規定有關記名投票規定之部分，符合憲 法增修條文第 9 條第 1 項所定「以法律定之」的規範意旨（解釋 文第 1 段）；縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法 第 129 條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違 背憲法第 129 條之問題（解釋文第 2 段）。本席對解釋文第 1 段 不甚贊同，對解釋文第 2 段則表示同意，同時認為解釋理由對相 關問題未闡述清楚，仍有補充說明之必要，爰提出本部分不同、 協同意見書。 貳、中央與地方之均權原則及地方自治 有關「中央與地方之權限」 及「地方制度」，憲法第十章（第 107 條至第 111 條）及第十一章（第一節「省」及第二節「縣」） 分別定有明文。此外，憲法增修條文第 9 條第 1 項更規定： 「省、 縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第 108 條 第 1 項第 1 款、第 109 條、第 112 條至第 115 條及第 122 條之限 制：……。」（並未排除第 111 條有關剩餘權分配之規定）旨在使 地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實 施自治之權，地方自治為憲法所保障之制度（釋字第 419 號、第 498 號、第 550 號、第 553 號及第 738 號解釋參照）。 依上開憲法第十章相關條文觀之，憲法及憲法增修條文有列 舉事項明文規定屬於中央或地方權限者（例如憲法第 107 條至第 110 條及憲法增修條文第 9 條第 1 項所規定者） ，依該規定行之； 如有未列舉事項發生時，依其事務性質是否有全國一致之性質， 3 決定究竟屬於中央或地方之權限，藉以貫徹住民自治、因地制宜 之垂直分權理念（本院釋字第 738 號解釋參照）。遇有爭議時， 由立法院解決之 （憲法第111 條規定參照） 。地方自治既受我國憲 法制度性之保障，2地方自治團體即享有一定之自主權限，於自主 權核心領域之限度內（本院釋字第 550 號解釋參照），為與中央 政府共享國家權力行使，並共同協力之主體，且中央與地方各設 有立法機關，建立層級體制（本院釋字第 498 號解釋參照）。上 開憲法及憲法增修條文規定之目的，無非在於避免中央立法過度 而侵犯地方之立法權 ，以確保地方自治團體之自治能力及自律 性。3中央對於屬於地方自治之事項，應儘量賦予地方自治自主之 空間，至多僅為「框架性」立法，以免過度侵犯地方自治權限。 是以本解釋爭點，即「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免」 事項，須視憲法及憲法增修條文有無列舉明文規定，如無列舉明 文規定，應依其事務性質是否有全國一致之性質，決定究竟屬於 中央或地方之權限。 參、部分不同意見 系爭規定有關記名投票規定之部分，是否符合憲法增修條文 第 9 條第 1 項由中央「以法律定之」的規範意旨，見仁見智，有 肯定說及否定說。茲分析如下： 一、肯定說：其處理之路徑有二： （一）依憲法第 111 條有關剩餘權分配之規定處理 2 有關地方自治之憲法保障、制度保障，詳請參閱，黃錦堂，地方制度法論，101 年 3 月，頁 31 至 43。 3 憲法保障地方自治之意義，詳請參閱，蔡秀卿，地方自治法理論，92 年 6 月，頁 7。 4 此說認為憲法第 107 條至第 110 條及憲法增修條文均無明文 列舉「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免之投票方式」事 務，依憲法第 111 條有關剩餘權分配之規定，應端視此事務，有 無全國一致之性質而定。如有全國一致之性質，屬於中央；有一 縣之性質者，屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事 務，具有得依其意思及責任實施自治之權。鑑於地方議會議長及 副議長之選舉及罷免，涉及地方議會組成之制度問題，應由中央 依憲法之精神及保障地方自治之意旨，整體設計與規劃，非地方 事務，且涉及責任政治及端正選風之制度選擇，具有全國一致之 性質，自不應由各地方議會各行其是，否則地方制度將造成體制 紊亂。 （二）擴張解釋「縣設縣議會」之內涵 此說認為，憲法增修條文第 9 條第 1 項明文規定「省、縣地 方制度，應包括左列各款（其中第 3 款規定縣設縣議會），以法 律定之」，憲法增修條文已經有明文規定， 故不再依憲法 第 111 條有關剩餘權分配之規定判斷。 本解釋 多數意見 採取此種路徑，認為 關於縣地方制度之事 項，憲法第 108 條第 1 項第 1 款已規定： 「左列事項，由中央立 法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。」憲法增 修條文第 9 條第 1 項復規定： 「省、縣地方制度，應包括左列各 款，以法律定之，不受憲法第 108 條第 1 項第 1 款、第 109 條、 第 112 條至第 115 條及第 122 條之限制：……。」足見憲法本文 及憲法增修條文就縣地方制度事項，已明文賦予中央得以法律定 之的權限，故無須再依憲法第 111 條有關剩餘權分配之規定判斷 。 5 所謂「縣地方制 度……以法律定之 」 ，不以「應包括左列各 款」所列舉之事項為限，所列各款規定之內容，僅係例示說明， 依重要性理論，舉凡與例示規定有關之重要事項，均得由中央以 法律定之。 本件解釋，即係採取此種思維之處理模式，其解釋理由謂： 憲法增修條文第 9 條第 1 項第 3 款明定「縣設縣議會」 ，解釋上 並非僅指縣議會之設立，尚得包括與縣議會組織及其運作有關之 重要事項。縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方 式，因攸關縣議員行使投票之法定職權，以選舉產生對外代表該 地方立法機關，對內綜理及主持議會立法事務之適當人選，或以 罷免使其喪失資格，屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項， 是中央自得以法律規範之。 二、否定說：憲法及憲法增修條文均未授權中央得以法律定之 此說認為憲法第 107 條至第 110 條及憲法增修條文均無明文 列舉「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免之投票方式」事 務，且該事務無全國一致之性質，故無法由中央以法律定之。其 理由如下： （一）依憲法第 111 條之規定處理欠缺明確的立論基礎 主張依憲法第 111 條規定處理之缺點，在於縣（市）議會議 長及副議長之選舉及罷免，僅係由各地方議會之縣議員投票產生 或使之喪失資格，如此為何會有全國一致之性質？各地方議會只 要依一定方式產生縣議會議長及副議長，對外代表該地方立法機 關，對內綜理及主持議會立法事務，或依一定方式使其喪失資 格，為何各地方議會不能各行其是、因地制宜？各地方議會依其 6 一定之方式產生議長及副議長，使縣議會正常運作，為何會造成 體制紊亂？ 「責任政治」4是指當政府之行政行為未能依據民意或 是不依法而行時，政府須負責任，係政府運作之重要原則。各地 方議會議員，未必有政黨屬性，議員選舉或罷免議長或副議長， 與責任政治有何關係？是以將縣（市）議會議長及副議長之選舉 及罷免之投票方式，解釋為有全國一致之性質，欠缺堅強之立論 基礎。 （二）擴張解釋縣設縣議會之內涵，超越列舉規定之文意 憲法增修條文第 9 條第 1 項所謂「應包括左列各款」 ，各款 規定之內容係列舉規定，係「框架性」立法而已，只有列舉規定 之事項，應由中央以法律定之，其他未列舉規定，未必要由中央 以法律定之。如中央硬以法律定之，不免有侵害地方立法權之疑 慮，違反憲法中央與地方分權之設計。因此，憲法增修條文第 9 條第 1 項第 3 款僅規定： 「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉 之」 ，並未規定「縣議會議長及副議長之選舉及罷免之方式」 ，該 事項即未必屬於中央得以法律定之之事項，可能屬於地方自治之 範圍，而有地方議會自主原則之適用。 三、小結 以上二說，本席認為，應採否定說。因地方自治團體在受憲 法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章 4 本院釋字第 498 號解釋闡示：地方立法機關行使其立法機關之職權，地方行政機關 應將總預算案提請其立法機關審議。地方立法機關開會時，其行政機關首長應提出 施政報告，民意代表並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權；就特定事項有明 瞭必要時，則得邀請其首長或單位主管列席說明 （地方制度法第 35 條至第 37 條、 第 40 條、第 41 條、第 48 條、第 49 條參照 ）。此乃基於民意政治及責任政治之原 則，地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係。 7 並執行之權限（本院釋字第 467 號及第 527 號解釋參照） ，採否 定說方足以確保縣（市）議會之自主地位，維護地方自治為憲法 所保障之制度 ，俾符合憲法所定 中央與地方權限劃分之均權原 則。詳言之，憲法於第十一章第二節設「縣」地方制度之專節規 定，分別於憲法第 118 條、第 121 條、第 128 條規定直轄市、縣 與市實行自治，以實現住民自治之理念，目的在於使地方人民對 地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第 9 條亦係本諸中央與地方權限劃分之均權原則 而設（本院釋字第 498 號解釋參照），以確保地方自治團體在憲法及法律保障範圍 內，享有自主與獨立之地位。憲法增修條文第 9 條第 1 項規定 「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之」，係因省縣 自治通則尚未完成立法，為期地方制度之制度及功能可獲得保障 （強調地方自治為憲法所保障之制度），乃授權立法機關制定特 別法以為因應，非謂立法機關得不受憲法增修條文第 9 條第 1 項 第 3 款「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」及第 4 款「屬 於縣之立法權，由縣議會行之」之列舉限制而為不同之規定（本 院釋字第 467 號解釋參照）。憲法增修條文第 9 條第 1 項第 3 款 既僅列舉「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」，即係「框 架性」立法之授權，未列舉「縣（市）議會議長及副議長之選舉 及罷免」事項，且此事項有其因地制宜性而無全國一致性，依憲 法第 111 條之規定，應屬於縣（市）議會得自主決定之事項。因 此，系爭規定無從依憲法增修條文第 9 條第 1 項第 3 款規定之授 權而得以規定「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免」方式， 應認系爭規定已違反憲法中央與地方權限劃分之均權原則。 本件解釋多數意見之推論，依重要性理論，重要事項歸中央 立法，不重要事項始由地方立法，勢必嚴重侵害地方自治團體自 主權之本質，致地方自治團體之制度保障虛有化，受我國憲法制 8 度性保障之地方自治權，存活空間恐怕所剩無幾，未來地方自治 之發展殊令人憂心！ 肆、部分協同意見 關於系爭規定有無違反憲法第 129 條而無效之爭議。系爭規 定明定縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，採無記名投票 方式，是否牴觸憲法第 129 條規定： 「本憲法所規定之各種選舉， 除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法 行之」？關乎此，其可能處理方式如下： 一、文義解釋說 此說認為，「本憲法所規定之各種選舉 」係指憲法有明文規 定之各種選舉，包括：（1）總統、副總統之選舉（憲法第 27 條 第 1 項第 1 款、第 2 款、第 46 條及憲法增修條文）、（2）國民大 會代表、立法委員、監察委員等中央民意代表之選舉（憲法第 28 條、第 62 條及憲法增修條文第 4 條） 、（3）立法院院長及副院長 之選舉 （憲法第66 條）、（4）昔日監察院院長及副院長之選舉 （憲 法第 92 條）。其中「監察委員由各省市議會選舉」（憲法第 91 條 規定採間接選舉 ）、「立法院院長及副院長之選舉 」、昔日「監察 院院長及副院長」（依憲法第 66 條及第 92 條規定 ，均採互選之）、 昔日總統、副總統由國民大會代表選舉 （憲法第 27 條第 1 項第 1 款、第 2 款規定，採間接選舉），則屬於「本憲法別有規定」之 其他各種選舉，須採取普通 、 平等 、 直接及無記名投票方式行之。 以此種文義解釋觀之，逐一檢視憲法本文各條文，均無明文規定 「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免 」，故縣（市）議會 議長及副議長之選舉，不屬於憲法第 129 條規範之選舉。 9 本解釋多數意見即採此見解，乃闡示：查憲法本文及其增修 條文均未明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣 （市） 議會議長及副議長之選舉及罷免 ， 非憲法第129 條所規範， 系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第 129 條之 問題。 二、體系解釋說 憲法第 17 條規定： 「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」， 規範人民有此等參政權。至於人民如何行使此等參政權，乃於憲 法第十二章（第 129 條至第 136 條） 設有規定 ， 此觀章名「選舉、 罷免、創制、複決」自明。是以憲法第 129 條規定「本憲法所規 定之各種選舉」，係指人民選舉權之直接行使而言 ，自不包括監 察委員由省市議會選舉（間接選舉）、昔日的總統、副總統 由國 民大會代表 選舉（間接選舉）、立法院院長及副院長之互選 、昔 日監察院院長及副院長之互選。至於縣（市）議會議長及副議長 之選舉及罷免，係由縣（市）議會議員選舉及罷免，非由人民直 接選舉或罷免，依體系解釋觀之，亦不屬於憲法第 129 條所稱之 「本憲法所規定之各種選舉」。 三、擴張解釋說 此說將「本憲法所規定之各種選舉」，擴張解釋及於憲法所 涵攝的各種選舉。例如，憲法本文及增修條文皆提及縣（市）議 會，而有議會自然就有議長及副議長之選舉，是縣（市）議會議 長及副議長之選舉，乃憲法所規定之選舉。5 5 吳庚、陳淳文著，憲法理論與政府體制，106 年 9 月增訂 5 版，頁 689 至 691。 10 另，本件解釋第 1 段多數意見，一方面將憲法增修條文第 9 條第 1 項第 3 款規定之「縣設縣議會」一詞，依重要性理論，認 為解釋上尚得包括縣（市）議會議長及副議長之選舉；另一方面 又認為縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，不屬於憲法第 129 條所稱「本憲法所規定之各種選舉」 ，如依擴張解釋說，本件 解釋多數見解，前後所述不無矛盾之嫌？ 四、小結 以上三說，本席認同第一種文義解釋說之見解。至於第二種 體系解釋說，固有其道理，惟此種解釋方法，將非由人民直接選 舉之立法院院長及副院長選舉，排除在「本憲法所規定之各種選 舉」 ，似乎將「本憲法所規定之各種選舉」及「除本憲法別有規 定」混為一談。將立法院院長及副院長之選舉，排除在「本憲法 所規定之各種選舉」之外，試問還有「除本憲法別有規定外」之 情形嗎？故此種見解，尚有不足之處。至於擴張解釋說，明顯與 憲法第 129 條所定「本憲法所規定之各種選舉」有所出入，是否 有其適用，不免存疑。 伍、無記名投票好？抑或記名投票好？尚無定論 本席認為，關於縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免， 基於議會自律（自治）原則，6乃屬於地方議會自主事項， 7中央 不得以法律定之，已如前述。誠如立法委員於提案修正系爭規定 時所稱：查有關中央或地方議會議長、副議長之選舉、罷免，在 6 議會自律之原則、議會自治（本院釋字第254 號、第 342 號、第 381 號、第 435 號及 第 585 號解釋參照）。 7 陳英鈐，亮票與議會自主—台灣高等法院高雄分院刑事判決 101 年度上易字第 1107 號刑事判決評析，台灣法學雜誌第 266 期，104 年 2 月，頁 49：「應廢除地方制度 法第 44 條，回歸議事自律」。 11 比較法制上，原有採記名投票及無記名投票等兩種制度。然此兩 種制度並無絕對優劣，容可基於政黨政治及議會議長之功能等各 種因素考量，而為立法政策之選擇。8是以中央以法律強行規定須 全國一致（記名），不但無堅強理由 ，同時又使地方全無因地制 宜之空間（記名或無記名），難謂與憲法意旨相符 。本席認為， 應尊重地方議會自主決定之結果，縣（市）議會議長及副議長選 舉及罷免，不論其採記名投票或無記名投票方式，只要符合民主 原則之底限，為落實地方自治、實現住民自決、健全地方民主， 中央依憲法中央與地方權限劃分之均權原則，應予以尊重（本院 釋字第 498 號解釋參照）。 陸、附帶一提 誠如本件多數意見所示，雲林縣議會組織自治條例第 6 條前 段業已於 107 年 6 月 28 日修正公布，將無記名投票方式修正為 記名投票方式，內容已符合系爭規定有關記名投票之要求。然因 系爭規定係規範全國縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免， 非僅涉及單一地方議會議長及副議長之選舉及罷免；且所涉憲法 疑義，屬中央與地方立法權限劃分，涉及地方自治之適用範圍， 而有本質上之重要性，具解釋之憲法價值，而作成本解釋。 然目前全國尚有臺東縣議會組織自治條例第 6 條、連江縣議 會組織自治條例第 6 條及金門縣議會組織自治條例第 6 條，共三 項地方自治條例關於議 長及副議長之選舉採 無記名投票 互選或 罷免之。於 107 年 12 月 25 日縣議員宣誓就職當日，即要選舉議 長及副議長，採無記名投票或記名投票？自有必要未雨綢繆！ 8 立法院議案關係文書院總第 1544 號委員提案第 18257 號，提案之說明參照。 ### 7. 769蔡大法官明誠提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428479) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：中央強制全國一律記名投票，對地方自治干預過多，此部分難以贊同。 > **核心主張**：地方自治受憲法制度性保障，惟並不包括個人基本權或類似基本權之權利；我國屬均權制之單一國，憲法第107條至第117條明定地方就自治事務享有一定自治權，第111條另設剩餘權規定。地方制度法第44條及第46條強制各地方議會正副議長互選及罷免一律採記名投票，屬中央集中式之立法模式，有過度干預地方自治之疑慮。若認此非屬重要事項而採較寬鬆審查，亦應以恣意禁止原則或合理審查為之，不宜逕認屬中央專屬立法權範圍。立法院既認記名或無記名難分優劣，為因地制宜宜由各該地方立法機關自行決定。 > **與多數意見的差異**：多數意見認系爭規定符合憲法增修條文第9條第1項由中央以法律定之意旨，本席認為該項是否涵蓋正副議長選舉方法、是否屬中央立法之重要事項，仍待釐清。並質疑本號解釋作成合憲性解釋後，未修法之其他縣議會是否受強制，抑或解釋效力僅及於雲林縣議會，多數意見未予明確交代，恐未能一次解決爭議。 1 釋字第 769 號解釋部分不同意見書 蔡明誠大法官 提出 本件係雲林縣議會就其於中華民國 90 年 7 月 16 日修正 公布之雲林縣議會組織自治條例第 6 條前段規定：「本會置 議長、副議長各一人，由議員以無記名投票分別互選或罷免 之。」其中以無記名投票方式互選或罷免議長及副議長 部 分，是否修正為記名投票，認應適用之 105 年 6 月 22 日修正 公布之地方制度法第 44 條前段第 1 項規定：「……縣（市） 議會置議長、副議長……由……縣（市）議員……以記名投 票分別互選或罷免之。 」及第 46 條第 1 項第 3 款規定： 「……縣（市）議會議長、副議長 ……之罷免，依下列之規 定：…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷 免，以記名投票表決之。」（下併稱系爭規定） 有牴觸憲法 第 129 條、第 171 條及第 23 條規定之疑義，向本院聲請解釋 憲法。本號解釋認系爭規定中有關記名投票規定之部分，符 合憲法增修條文第 9 條第 1 項所定由中央「以法律定之」之 規範意旨；且縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非 憲法第 129 條所規範，前開地方制度法有關記名投票規定之 部分，自不生違背憲法第 129 條之問題。其中對於憲法增修 條文第 9條第 1項是否涵蓋縣（市）議會正副議長選舉方法， 是否屬由中央立法之重要事項 ，或應尊重地方自治之本旨， 由地方立法機關自主決定 ？凡此等問題，認仍有再進一步釐 清之必要，爰提出部分不同意見如下： 一、 我國地方自治制度之憲法相關規定 地方自治 (Kommunale Selbstverwaltung) 受到憲法上制度 性保障 (Institutionelle Gara ntien; Einrichtungsgarantien)，並未 2 包括 個人之 基本權或類似基本權之權利 ，例如鄉鎮 市 (Gemeinden)本身不具基本權能力(nicht grundrechtsfähig)。1我 國地方自治制度，地方與中央之關係，如借用單一國 、聯邦 國與邦聯國之類型化見解，有認我國係屬均權制之單一國 。 又本院對於地方自治之制度性保障，曾作有釋字第 498 號、 第 550 號及第 553 號等解釋，且我國憲法第 107 條至第 117 條明定地方就地方自治事務，享有一定自治權。另於憲法第 111條係對於剩餘權之規定；直轄市之自治，依憲法第 118條 規定，以法律定之 ；屬於縣之立法權， 依憲法第 124 條規 定，由縣議會行之。 有關地方自治之本質，學理上不易有其定論 2，於此以本 1 參照 Nierhaus/Engels, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, 8. Aufl., München: Beck, 2018, Art. 28 Rn.39ff.. 2 有關地方自治之本質，向來有固有權說、傳來說、承認說、住民主 權說（人民主權說）、新中央集權主義及制度性保障說等，學說上 因我國大法官於釋字第 498 號解釋開宗明義即表示，地方自治為憲 法所保障之制度。因此，有認為我國採取制度性保障說，並為我國 通說。（參照許育典，憲法，台北：元照，2018 年 2月 8 版 1 刷， 頁 444-445；法治斌、董保城，憲法新論，台北：元照，2010 年 9 月 4版 1刷，頁 467-471。）另我國學者就制度性保障說，加以進一 步深論，認為如以見於憲法規定之制度，自可認為屬於受到制度性 保障，但僅規定於一般性法律之制度，是否亦屬於受到制度性保障 之制度，則存有懷疑態度，認其仍需再為思量。（參照蔡志芳，憲 法與地方自治保障，載於陳清秀、蔡志芳主編，地方自治法，新北 市：華藝，2017年 9 月初版，頁 16-17。） 在日本學說，就地方自治之性質，因該國憲法第 92 條規定，關 於地方公共團體之組織及營運之事項，基於地方自治之本旨，依法 律定之。另日本憲法學者，有認為該國係採制度的保障說，但亦有 學者認為係採社會契約說及新固有權說（參照涉谷秀樹，憲法，東 京 ：有斐閣，2017 年 4 月 30 日 3 版 1 刷，頁 737-738。）固有權 說與制度的保障說對於國家與地方公共團體之關係之議論出發點有 所差異。但亦有認為依地方自治之本旨之內容之具體判斷，固有權 3 院解釋有關制度性保障見解，並基於地方自治之 意旨及目 的，從地方自治之本質內容（核心範圍）作為論述之出發 點，特先說明。 二、 憲法增修條文第 9 條與憲法上重要內容保障之問題 本號解釋原因案件事實所涉及 之縣議會議長及副議長選 舉及罷免方式，於憲法並未明文規定。縣（市）議會正副議 長之選舉，是否屬於憲法第 129 條所規定之選舉？縣議會議 長及副議長之選舉及罷免方式是否屬於憲法上重要事項？ 系 爭規定有關縣（市）議會正副議長之選舉及罷免採記名投票 之規定，是否屬於憲法增修條文第 9 條第 1 項前段所稱之須 依法律規定之中央立法重要事項？均值得再深入探討。 本號解釋認憲法增修條文第 9 條第 1 項規定：「省、縣 地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第 108 條第 1項第 1款、第 109條、第 112條至第 115條及第 122條 之限制：……。」足見憲法就縣地方制度事項已明文賦予中 央以法律定之，無須再依憲法第 111 條規定判斷。本號解釋 並認憲法增修條文第 9條第 1項第 3款明定「縣設縣議會」， 解釋上並非僅指縣議會之設立，尚得 包括與縣議會組織及其 運作有關之重要事項。 ……縣議會置議長及副議長以 及其選 舉及罷免之投票方式，屬與縣議會組織及其運作有關之重要 說，係針對地方公共團體之固有之自治事務為何，而制度的保障 說，則係對於地方自治制度之本質的內容之核心的部分為何之問 題，兩說之間不存在太大差異。結果而言，基於憲法之基本人權之 保障與國民主權原則，解釋地方自治之本旨，有必要對地方公共團 體之自治事務，由歷史的、經驗的確定之。（參照野中俊彥、中村 睦男、高橋和之、高見勝利，憲法 II，東京:有斐閣，2012年 3月 30 日 5版 1刷，頁 365。） 4 事項，是中央自得以法律規範之。惟就憲法增修條文第 9 條 第 1 項前段及同條項第 3 款文義觀之，並未見其明文列舉正 副議長選舉及罷免方式之事項。詳言之，本號解釋採重要性 理論，認縣（市）議會正副議長選舉方式，是憲法上地方自 治制度之重要事項，將尚未涵蓋於前開規定之縣（市）議會 正副議長選舉及罷免方式，納入適用範圍，但從前述規定之 文義而言，其是否屬於前開規定之內容範圍，亦即是否屬由 中央立法之重要事項， 值得再思考。此類似有關法人團體之 章程，法律明定其必要記載事項，如法律未明定必要規定之 事項，得由該團體自行參酌其特殊情形訂定之。 再者，本號解釋認憲法既明定須設縣議會，為有助於議 會議事之運作，自應有議長及副議長之設置， 縣議會置議長 及副議長以及其選舉及罷免之投票方式，因攸 關縣議員行使 投票之法定職權，以選舉產生對外代表該地方立法機關，對 內綜理及主持議會立法事務之適當人選，或以罷免使其喪失 資格，屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項，是中央自 得以法律規範之。如從議會之組織及運作而言，固可認其屬 重要事項。但如何選舉議長及副議長，如本號解釋所採重要 性理論，認其係屬重要事項，則為何又不認為其係屬於憲法 第 129 條規定之各類選舉之一種？3況且，從立法院修正地方 制度法第 44 條將正副議長選舉改採記名投票之立法理由 觀 3 有認為直轄市議會及縣市議會之議長選舉是否屬於憲法所規定之選 舉？憲法本文及增修條文皆提及縣議會，而有議會自然就要有議長 之選舉，於此可以解釋縣議會議長之選舉乃屬憲法所規定之選舉， 因此應依照憲法第 129 條規定採無記名投票方式。參照吳庚、陳淳 文，憲法理論與政府體制，台北:作者發行，2017年 9月增訂 5版， 頁 689-690。 5 之，係認為在比較法制上，記名或無記名投票兩種制度並無 絕對優劣，容可基於政黨政治及議會議長之功能等各種因素 考量，而為立法政策之選擇4。其選舉方式，既可政策性之選 擇，解釋上宜認為其非屬本質內容上重要（或稱重大）之事 項，或認其係屬地方自治之邊緣範圍之事項，似更為妥適。 本號解釋既然採取重要性理論，顯已認為有關 縣（市） 議會正副議長選舉方式，非憲法所列舉規定之事項，解釋上 不宜適用憲法增修條文第 9條第 1項，作為違憲審查之依據， 且本案涉及雲林縣議會，屬於 民選之議會組織，宜以比較法 探討外國就議會正副議長選舉方式之規範模式及內容，之 後，再從憲法第 11 章或地方自治之本旨及政策，尋找其論證 及適用之依據。 三、 地方自治與法律保留及過度禁止原則之問題 地方自治，如僅於法律範圍內受到保障 ，而依憲法推論 出地方自治受到中央法律之拘束 ，在德國有稱之為麻煩（或 譯不幸）之法律保留(Der “unglückselige” Gesetzesvorbehalt)， 立法者仍須就自治之地域 、社會及功能要素加以具體化 ，尤 其於鄉鎮市自治之制度 性保障，必須有其法定之設計及形 成。上開所謂法律保留，得解為規定或設計保留 (Regelungs- oder Ausgestaltungsvorbehalt)。於憲法所要求法律保留，具有 設計委託(Ausgestaltungsauftrag)與干預保留(Eingriffsvorbehalt) 之雙重的矛盾心理之作用 (eine ambivalente Doppelfuktion) 。5 4 參照立法院第 9屆第 1會期第 2次會議議案關係文書院總第 1544號 委員提案第 18257號。 5 參照 Nierhaus/Engels, in: Sachs, a.a.O., Art. 28 Rn. 59ff.. 6 又德國實務及學說上 ，有認為此可借用基本權釋義方法 (Rechtsdogmatik)，就核心範圍保護 (Kernbereichsschutz)及過 度禁止(Ü bermaßverbot)審查6，以避免行政力過度介入而違反 地方自治之本旨及其制度性保障之目的，亦即憲法上對於地 方自治事項之法律保留要求，仍應對地方自治之限制 (Schranken)，進行核心範圍及過 度（或稱過 苛）禁止之審 查。7 從比較法觀察，德國基本法第 19 條第 2 項規定基本權之 重要內容 (或稱本質內容 )(Wesensgehalt)不得加以侵害，即就 基本權須具正當理由 (Rechtsfertigung)始得以干預或限制，換 言之 ， 基 本 權 之重要 內容 (Der Wesensgehalt eines Grundrechts)，受到 憲法上保障 ，有稱為重要內容保障 (Wesensgehaltsgarantie)，實務上亦得適用於憲法財產權 之重 要內容保障。8如運用於地方自治制度，在中央擬介入地方自 6 比例原則，於德國首先於警察法中運用，於公共安全及秩序之危 害 案件，作為行政介入之限制，而將必要性及(狹義)比例性(或稱相當 性)判斷標準，合為過度禁止(Ü bermaßverbot)審查原則。(參照 Peter Badura, Staatsrecht, 7.Aufl., München: Beck, 2018, C28.) 此過度禁止原 則，在德國之學說到實務上，從巴伐利亞邦憲法法院，逐漸到聯邦 憲法法院，成為憲法原則 ，甚至運用於歐洲法。 (參照 Sachs, in: Sachs, a.a.O., Art. 20 Rn.145.) 但有以過度禁止之三階段，包括比例原 則之三審查要件，亦即適合性 、必要性及狹義比例性 (參照 Michael/Morlok, Grundrechte, 4.Aufl., Baden-Baden: Nomos, 2014, Rn. 618ff..)另有多加入一要件，即目的正當性，合為審查之四步驟。(參 照 Jörn Ipsen, Staatsrecht II Grungrechte, 18.Aufl., München: Vahlen, 2015, Rn.182ff..)此將過度禁止之審查，採廣義比例原則 之四步驟作 為其判斷要件。 7 參照 Nierhaus/Engels, in: Sachs, a.a.O., Art. 28 Rn. 64-67, 72-73a. 8 參照 Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 14 Rn. 445-448, beck-online 2018. 7 治時，不得侵害地方自治之核心範圍(Kernbereich)，判斷是否 侵害，採取比例原則，進行較嚴格之審查。至於非屬於地方 自治之核心範圍，如屬於其邊緣範圍 (Randbereich)，在判斷 是否基於公共利益，且 有無恣意干預或 限制地方自治 之情 事，此採取較寬鬆審查。9 我國學理上，有認為地方議會所制定之自治條例，不能 取代立法院所制定之法律，以規範法律保留事項。如 自治條 例規範領域之重要決定，具有一般性及普遍性者，依重要性 理論仍屬法律保留事項 ，地方自治立法不能自行規範之。 此 說或可作為本號解釋之立論參考。惟 就本號解釋涉及 縣 （市）議會正副議長選舉方式而言，如參照 前述德國法重要 性理論，將之運用於中央介入地方自治之法律保留事項，則 有商榷之必要。尤其是涉及地方制度、地方與中央之 權限劃 分問題，在違憲審查時，係運用重要性理論，分別依比例原 則或恣意禁止原則，採取不同程度之審查密度。質言之，在 審查次序上，如運用重要性理論，判斷中央就 縣（市）議會 議員分別互選正副議長及罷免之方式，是否屬於地方自治之 核心範圍，如不屬於核心範圍， 再判斷其是否屬於邊緣範 圍，故此須先判斷本號解釋涉及 縣（市）議會議員分別互選 正副議長及罷免方式，是否納入核心範圍，如認其屬於重要 事項，則解釋上宜認其屬於地方自治核心範圍，自非中央專 屬立法權之規範範圍。 再就本號解釋有關憲法第 111 條規定等審查問題而言， 其認憲法本文及其增修條文就縣地方制度事項已明文賦予中 9 參照 Hellermann, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, -beck-online 15.08.2018, Art. 28 Rn.47ff. 8 央以法律定之，無須再依憲法第 111 條規定判斷，且憲法增 修條文第 9 條第 1 項第 3 款明定「縣設縣議會」及適用重要 性理論，本號解釋認上開規定並非僅指縣議會之設立，尚得 包括與縣議會組織及其運作有關之事項。 就縣議會置議長及 副議長與其選舉或罷免之投票方式，認其係屬與縣議會組織 及其運作有關之重要事項，是中央自得以法律規範之。是就 此憲法授權事項之立法 ，因憲法已就縣地方制度事項已明文 賦予中央以法律定之， 故其涉及地方制度之政策形成， 認本 院應予尊重，原則上採寬鬆標準予以審查。 惟關於縣地方制 度之事項，憲法第 108條第 1項第 1款係規定：「左列事項， 由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通 則。」憲法增修條文第 9條第 1項規定：「省、縣地方制度， 應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第 108條第 1項第 1 款、第 109 條、第 112 條至第 115 條及第 122 條之限 制：……。」由上述憲法文義觀察，憲法本文及其增修條文 是否已明確認定一切縣地方制度事項均完全賦予中央以法律 定之，而無須再依憲法第 111 條規定或其他有關本號解釋所 提出重要性理論而判斷是否屬地方自治核心範圍之可能性 ， 本號解釋上述見解，頗值得再推敲之。 本號解釋之前述論點，顯有將憲法增修條文第 9 條第 1 項中縣設縣議會之規定，過度擴張解釋之疑慮。因縣議會議 長及副議長之分別互選及罷免方式，既認為憲法並未明文規 定，且須運用重要性理論，則可見其分別互選及罷免之方 式，解釋上並非為前述縣設 縣議會之字義所涵蓋。至於其是 否性質上屬於重要事項，則有賴從憲法及地方自治制度之意 旨及目的(Sinn und Zweck) ，探求其涵蓋可能範圍，否則有論 9 證不夠充分之疑慮。 本號解釋認「縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免 之投票方式，因攸關縣議員行使投票之法定職權，以選舉產 生對外代表該地方立法機關，對內綜理 及主持議會立法事務 之適當人選，或以罷免使其喪失資格，屬與縣議會組織及其 運作有關之重要事項，是中央自得以法律規範之 。就此憲法 授權事項之立法 ，涉及地方制度之政策形成，本院應予尊 重，原則上採寬鬆標準 予以審查。」然如認為係地方議會之 重要事項，則屬於核心範圍，中央自不宜介入地方自治事 項。如認為 地方自治之 邊緣範圍之事項，基於公共利益考 量，認其得由中央法律定之，不論採取何種見解，可見本號 解釋之重點，係從中央立法 權出發，但在應予受理之理由， 卻又從地方自治出發，認為本件所涉之憲法疑義，屬中央與 地方立法權限劃分，涉及地方自治之適用範圍，而有本質上 之重要性，可見其審查重點，顯係以地方自治之核心範圍 為 其出發點。總之，兩者之審查出發點，顯有不同，且 兩者可 能發生相互矛盾之疑慮。換言之，如基於地方自治之憲法制 度性保障，關於憲法未明定之地方事務，如擬適用重要性理 論，宜先從地方自治方面出發，判斷其係核心範圍（即重要 內容保障）或邊緣範圍，並決定其審查密度，從而進行 違憲 審查。 四、從比較法觀察地方議會正副議長之選舉方法 從比較法觀察，國外之地方議會正副議長選舉方式， 有 明 定 於 各 該 議 會 之 議 事 規 則(rules of procedure; Geschäftsordnung)者，亦即其本質上並非當然應 規定於憲法 或中央法律之中。比較外國議會議事規則， 諸如德國聯邦眾 10 議會正副議長及若干邦議會正副議長選舉，於議會議事規則 規定其採秘密投票方式，即其適例 。 在德國聯邦議事規則方面，德國聯邦眾議院議事規則 (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages)第 2 條及第 49 條 規 定 ， 以 隱 藏 式 票選舉 (Wahlen mit verdeckten Stimmzetteln)，並以秘密進行 (findet die Wahl geheim statt) 之 議長選舉。有關聯邦眾議會議員選舉， 與自由選舉相結合， 依基本法第 38 條第 1 項第 1 段規定，採取秘密選舉(Geheime Wahl)，以保護議員之決定自由，不受選民之對價要求。 10同 項第 2 段規定，議員當選人係為全體人民之代表，不受委任 及指令 (Aufträge und Weisung) 之拘束，僅 依其良心執行職 務。以上可見，其受選民付託，依良心執行其議員職務。 在德國各邦議事規則方面， 例如什勒斯維希 -霍爾斯坦 邦 議 會 議 事 規 則 (Geschäftsordnung des Schleswig - Holsteinischen Landtages)第 1 條第 4 項有關女議長或男議長之 選舉，明定以秘密選舉之。11另如北萊茵 -西發利亞邦議會議 事規則(Geschäftsordnung des Landtags Nordrhein -Westfalen)第 3 條第 1 項規定，正副議長分別以秘密選舉之 (in getrennten Wahlgängen in geheimer Wahl )； 梅克倫堡-西波美恩邦議會議 事 規 則 (Geschäftsordnung des Landtages Mecklenburg - Vorpommern)第 2條第 1項亦規定，議長以秘密選舉之。他如 薩克森自由邦議會議事規則(Geschäftsordnung des Sächsischen 10 參照 Magiera, in: Sachs, a.a.O., Art. 28 Rn.39ff.. 11 “Die Alterspräsidentin oder der Alterspräsident läßt die Präsidentin oder den Präsidenten in geheimer Wahl für die Dauer der Wahlperiode wählen...“. 11 Landtags)第 3 條第 1 項規定，議長以秘密投票 (in geheimer Abstimmung)選舉之 12，同條第 2 項規定，第一及第二副議 長，以秘密投票選舉之。13 在日本法方面，日本憲法第 93 條規定，於地方公共團 體，就議事機關，設置議會，並由其地方公共團體之住民直 接選舉議會之議員，該選舉適用公職選舉法第 46 條第 4 項之 秘密投票規定。14依日本地方自治法第 103條規定，普通地方 公共團體之議會，從議員中選舉議長及副議長，其任期 與議 員之任期相同。議長及副議長之選舉，依同法第 118 條規 定。 15以上可知，日本議會正副議長選舉方式，並非規定於 憲法中，而係以地方自治法明定其準用公職選舉法之規定。 由上可見，地方議會正副議長之選舉及罷免是否採取秘 密無記名或記名之投票方式，從比較法觀察，並非必然規定 於憲法中，有如日本立法例係準用公職選舉法，亦有如德國 立法例，將之規定於各該議會之議事規則中，是前述選舉方 式，可見其係各國立法政策之選擇，並非在本質上必然應將 之規定於憲法或中央法律之中 。縱使規定於中央法律，則 另 以準用方式，適用公職選舉法所定選舉方式。 五、 正副議長選舉方法宜由地方自治之立法機關自行決定 12 Der Präsident wird in geheimer Abstimmung gewählt. 13 Der Erste und Zweite Vizepräsident werden in geheimer Abstimmung gewählt. 14 參照宇賀克也，地方自治法概說，東京：有斐閣，2011 年 12 月 25 日 4版 2刷，頁 27, 203。 15 參照松本英昭，逐條地方自治法，東京：學陽書房，2011 年 10 月 31 日 6 次改訂版，頁 387, 429-430。 12 地方制度法第 44 條及第 46 條強制規定各地方議會正副 議長分別互選及罷免均應採取記名投票，此屬於中央集中式 之立法模式，實有對於地方自治過多干預 之疑慮，從地方自 治之制度性保障觀點，宜避免之。質言之，如認為地方議會 正副議長分別互選及罷免方法非屬重要事項，如前所述，擬 採較寬鬆之審查時，即基於公共利益之考量， 就地方自治所 採措施， 進行恣意禁止 (Willkürverbot)原則審查或合理審查 (Vertretbarkeitsprüfung)，實不宜逕認其屬中央專屬立法權範 圍，以避免過度干預地方自治 。換言之，如立法院對於前述 地方制度法第 44 條之理由，既認為記名或無記名投票難分優 劣，為因地制宜，宜由各該 地方自治之立法機關自行決定 為 妥。目前我國有議會 16未遵照前開地方制度法 之新修正規 定，而修正其正副議長分別互選及罷免選舉方式之規定 ，既 因本號解釋作出採取合憲性解釋，是否意味中央機關得以本 號解釋強制未修法之前述議會，應修正各該正副議長之分別 互選及罷免方式，均改採記名投票 。反之，本號解釋是否僅 有個案之拘束效力，亦即其解釋效力僅及於 雲林縣議會，其 餘議會則非本號解釋適用範圍， 故仍可不予理會。凡此等問 題，如未予明確交代，相關憲法上爭議，似仍有未能一次完 全解決爭議之疑慮。 16 即如臺東縣議會組織自治條例（96年 11月 7日修正）第 6條規定， 本會置議長、副議長各一人，由議員以無記名投票分別互選或罷免 之。 但就職未滿一年者，不得罷免；金門縣議會組織自治條例（97 年 1月 23日修正）第 6條及連江縣議會組織自治條例（105年 8月 11日修正）第 6條規定，亦係採無記名投票方式。 ### 8. 769詹大法官森林提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428480) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：投票方式應交各縣議會立法決定，主文第一項牴觸憲法第111條。 > **核心主張**：地方自治為憲法所保障之制度，地方自治團體在憲法及法律保障範圍內享有自主與獨立地位、自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，國家機關自應尊重。憲法本於均權原則於第107條至第110條列舉權限，第111條就未列舉事項規定應先探究其性質是否有全國一致、全省一致或一縣之情形，無從依性質決定時始由立法院解決。縣議會議長及副議長之選舉與罷免並非憲法及憲法增修條文明定之事項，其方式究應記名或無記名，在無足夠理由認定屬全國一致之性質下，即應交各縣議會立法決定，故系爭規定牴觸憲法第111條及憲法增修條文第9條第1項。 > **與多數意見的差異**：多數意見以議長對外代表議會、對內綜理並主持議會立法事務為由，即認議長副議長之選舉罷免屬縣設縣議會之「重要事項」而當然落入中央立法項目，排除憲法第111條之適用，本席認其理由構成不無缺陷。並憂慮透過「重要事項」理論，中央動輒得指稱屬重要事項而立法規範，將破壞均權原則。至主文第二項關於憲法第129條部分，本席未表反對。 1 釋字第 769 號解釋部分不同意見書 詹森林大法官提出 本號解釋主文有兩項 。 一為 ： 地方制度法第44 條第 1 項 及第 46 條第 1 項第 3 款（下合稱系爭規定），關於縣（市） 議會議長、副議長，由縣（市）議員以記名投票分別互選或 罷免之，及縣（市）議會議長、副議長之罷免，由出席議員 就同意罷免或不同意罷免，以記名投票表決之，符合憲法增 修條文第 9 條第 1 項所定由中央以 「法律定之」 之規範意旨 。 二為：縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第 129 條所規範，前開地方制度法有關記名投票規定之部分， 自不生違背憲法第 129 條之問題。 就前開第一項主文，本席礙難贊同，爰提出部分不同意 見書。 壹、 地方自治受憲法制度性保障 按地方自治受憲法制度性保障，迭經本院解釋在案。綜 觀本院相關解釋 ， 應強調者為 ： 「地方自治為憲法所保障之制 度。……地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自 主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」 1 「地方自治為 憲法所保障之制度， 憲法於第10 章詳列中央與地方之權限 ， 除已列舉事項外 ， 憲法第111 條明定如有未列舉事項發生時 ， 其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於 縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依 其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執 1 大法官釋字第498 號解釋文。 2 行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為 相互合作之實體。」 2 「地方自治團體在受憲法及法律規範之 前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權 限。」 3 貳、 從地方自治受憲法制度性保障觀點看憲法增修條文第9 條第 1 項第 3 款及系爭規定 憲法本於 「均權原則」 ， 於第10 章就中央與地方之權限， 先於第 107 條至第 110 條分別列舉「中央立法並執行之事 項」 、 「中央立法並執行，或交由省縣執行之事項」 、 「省立法 並執行，或交由縣執行之事項」 、 「縣立法並執行之事項」 ，又 於第 111 條明定，除前開第107 條至第 110 條所列舉之事項 外，其餘未列舉事項，應按「有全國一致之性質」 、 「有全省 一致之性質」 、 「有一縣之性質」 ，而分別屬於「中央」 、 「省」 及「縣」；遇有爭議時，由立法院解決之。 從憲法第 111 條之文義觀之，在決定「未列舉事項」所 生之中央與地方 權限爭議時，應先探究 該未列舉事項之性 質，是否有全國一致、全省一致，或一縣之情形；無從依其 性質決定該未列舉事項之權限歸屬時，始得由立法院解決。 此外，憲法又緊接著於第 11 章就地方制度，分別明定 省、縣有關事項。其相關條文（憲法第 112 條至第 128 條） 2 大法官釋字第498 號解釋理由書第2 段。 3 大法官釋字第527 號解釋文第1 段。事實上，大法官釋字第419 號解釋理由書第13 段已提及「憲法之基本原則，諸如……地方自 治團體之制度保障」 。又，釋字第550 號解釋理由書第2 段稱： 「地 方自治團體受憲法制度保障」；釋字第553 號解釋理由書第3 段亦 稱： 「憲法對地方自治之制度性保障」 。 3 中，可供本號解釋參考者，為第121 條 「縣實行縣自治」 、第 123 條「縣民……，對於縣長……，依法律行使選舉、罷免 之權」 、第124 條「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。 屬於縣之立法權，由縣議會行之。」及第126 條「縣設縣政 府，置縣長一人。縣長由縣民選舉之。」 再者，關於省縣地方制度，憲法增修條文第9 條第 1 項 規定： 「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不 受憲法第 108 條第 1 項第 1 款 、 第109 條、第112 條至第 115 條及第 122 條之限制：……三、縣設縣議會，縣議會議員由 縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。五、縣 設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。」 由是可知，憲法就縣自治事項，在組織方面，固明定應 有立法機關 （縣議會/第 124 條第 1 項）及行政機關 （縣政府 /第 126 條前段），但卻僅就行政機關，明定應置縣長，並就 縣長之產生，明定應由縣民選舉之（第 126 條）；但就縣議 會，是否應置首長（議長） 及其代理人 （副議長），該首長及 其代理人如何產生，則皆為沈默。 憲法增修條文第 9 條第 1 項，依舊如此；亦即以第 5 款 明定縣之行政機關（縣政府） 、該機關之首長（縣長）及產生 方式（由縣民選舉），但就縣之立法機關，則僅以第 3 款明定 應設縣議會及縣議會議員由縣民選舉之，至於該立法機關應 否有首長 （議長）及其代理人 （副議長） ，該首長及其代理人 如何產生，均無明文。 準此，關於本件解釋之爭議（縣議會議長、副議長之選 舉及罷免） ，並未見諸憲法第 11 章 「地方制度」 第2 節 「縣」 4 相關條文（憲法第 121 條至第 128 條） ，亦未經憲法增修條 文第 9 條第 1 項明定。此時，既然憲法增修條文第 9 條第 1 項，僅排除憲法第 108 條第 1 項第 1 款、第 109 條、第 112 條至第 115 條及第 122 條，而未排除憲法第 111 條，則關於 縣議會議長、副議長之產生及去職，即應適用憲法第 111 條 規定，並應探究此事項是否有全國一致、全省一致，或一縣 之情形，而決定應由中央或地方立法決定之。 本號解釋多數意見認為，系爭規定符合憲法增修條文第 9 條第 1 項之規範意旨，其理由要旨略為：解釋憲法增修條 文第 9 條第 1 項第 3 款所定「縣設縣議會」 ，尚得包括與縣 議會組織及其運作有關之重要事項，而縣議會之議長，對外 代表議會，對內綜理及主持議會立法事務，乃與縣議會組織 及其運作有關之重要事項，故關於議長之選舉與罷免，仍屬 憲法增修條文第 9 條第 1 項所稱「中央得以法律定之」之事 項；且中央就此所制定之法律 （即系爭規定） ，乃憲法授權事 項之立法，涉及地方制度之政策形成，釋憲者應予尊重，原 則上採寬鬆標準予以審查；又縣議會議長及副議長之選舉及 罷免方式，不論採記名或無記名投票方式，均各有其利弊， 尚屬立法政策之選擇，立法者係鑑於地方議會議長及副議長 之選舉實務，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為，乃修 正為系爭規定，將地方議會議長及副議長之選舉及罷免，由 無記名投票改為記名投票方式，有其上述正當目的，且其手 段與目的之達成間亦有合理關聯，並非恣意之決定，尚未逾 越中央立法權之合理範圍（本號解釋理由書第 7 段及第 8 段 參照）。 然而，多數意見上開結論及理由，均不無商榷餘地。 5 首先，多數意見未交代縣議會議長及副議長之選舉與罷 免，及該選舉與罷免之方式，有 「全國一致之性質」 ，致有由 中央以系爭規定規範之必要，僅以「議長、副議長之選舉及 罷免乃縣議會重要事項」為論據，明顯不符憲法第 111 條所 定應先「依其事務性質」決定權限歸屬之明文 4 。 況且，憲法第 11 章「地方自治」第 2 節「縣」所有條 文，及憲法增修條文第 9 條第 1 項，均未將縣議會議長、副 議長及其產生或去職， 定為由中央立法之事項或 縣自治事 項，則為何僅因議長對外代表議會及對內綜理並主持議會立 法事務，即認議長及副議長之選舉及罷免，乃屬憲法增修條 文第 109 條第 1 項第 3 款縣設縣議會之「重要事項」，而當 然落入中央立法之項目，排除憲法第111 條之適用？多數意 見此項見解，在理由構成上，不無缺陷。 尤應指出者，透過「重要事項」理論，關於縣自治之事 項，中央動輒得指稱其屬 「重要事項」 ，遂立法規範之。如此 結果，有無破壞憲法及憲法增修條文所採之均權原則？是否 牴觸前揭本院多號解釋一再強調之「地方自治為憲法所保障 之制度。……地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享 有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重」之意旨？皆 堪憂慮。 4 憲法第111 條，在事務不易判斷應全國一致或因地制宜時，即有 難以適用之問題；於憲法採取「事項相互交疊」規範方式之情形， 更是如此。參見，吳庚/陳淳文，憲法理論與政府體制，106 年 9 月 增訂5 版，680-681 頁。惟縣議會議長及副議長之選舉及罷免，並 無「事項相互交疊」情形，故應無不易判斷應屬全國一致或因地制 宜問題。 6 參、 結論 綜上 ，依本席所見 ，縣議會議長及副議長之選舉與罷免 ， 並非憲法及憲法增修條文明定之事項，縱使依責任政治之法 理，認為縣議會之議長、副議長之產生及去職，應由縣議員 選舉及罷免之，但其選舉及罷免之方式，究應為記名或無記 名，在無足夠理由認定屬於全國一致之性質下，基於地方自 治受憲法制度性保障之意旨，即應交各縣議會立法決定，而 非由中央立法之。系爭規定牴觸憲法第 111 條及憲法增修條 文第 9 條第 1 項之規定，亦不符合地方自治受憲法制度性保 障之意旨。 ### 9. 769湯大法官德宗提出，吳大法官陳鐶加入之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=428481) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：本解釋顛覆中央地方權限劃分之基本精神，程序上受理標準亦反覆。 > **核心主張**：本案核心問題是地方議會議長、副議長選舉罷免之投票方式是否屬憲法所保障之地方自治事項，屬典型的中央與地方權限劃分問題。多數意見僅由憲法增修條文第9條第1項第3款「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」推論投票方式係與縣議會組織及運作有關之重要事項而得由中央以法律規範，結論避重就輕，論理空洞跳躍。本解釋通篇未說明各縣（市）議會何以不得自行決定其議長、副議長之選舉罷免方式，此事何以不能因地制宜而非得全國一致。 > **與多數意見的差異**：多數意見為受理本件聲請而從寬認定釋憲聲請要件，並未審查聲請人是否及如何行使職權與適用法令，與近來為拒絕受理其他中央或地方機關聲請而屢屢從嚴審查同一要件之作法顯然矛盾反覆。本席呼籲多數大法官坦承失誤，回歸聲請要件從寬審查之先例，並強調司法之獨立與公正為法院贏得人民信賴之前提。 1 釋字第七六九號解釋 不同意見書 湯德宗大法官提出 吳陳鐶大法官加入 [1] 本案核心問題，一言以蔽之，即地方議會議長、副議長 選舉、罷免 的「投票方式」，是否屬於憲法所保障的 「地方 自治」事項（權限）？答案如為肯定，則各地方議會便可自 行規定其議長、副議長的選舉、罷免方式；如其為否定，則 各地方議會必須遵從中央規定的方式，選舉、罷免其議長、 副議長。在憲法學上，這是典型的「中央、地方權限劃分」 問題。 [2] 地方議會議長、副議長的選舉、罷免究竟應採用「記名 投票」或「無記名投票」 ，是個爭論多時， 而仁智互見的問 題。1值得注意的是 ， 過去國民黨執政時曾主張應修法改採 「記 名投票」，以明確政治責任；在野的民進黨則堅持應維持「無 記名投票」，以維護投票自由。2物換星移，曾幾何時，全面 執政後的民進黨竟一改故轍，修法明定應採「記名投票」方 式選舉、罷免正、副議長。雲林縣議會乃於民國 106 年 7 月 20 日聲請本院解釋 105 年 6 月 24 日修正的地方制度法第 44 條第 1 項前段3及第 46 條第 1 項第 3 款4規定（下併稱系爭規 1 相關討論，參見民國 105 年 4 月 7 日立法院第 9 屆第 1 會期內政、司法及法制 委 員 會 「 地 方 制 度 法 與 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 」 公 聽 會 報 告 （ 見 https://lis.ly.gov.tw/pubhearc/ttsbooki?N115217:a001，最後瀏覽日 2018/11/09）。 2 相關事例，參見吳庚、陳淳文， 《憲法理論與政府體制》 ，頁693 以下（106 年 9 月，增訂五版）。 3 參見地方制度法第 44 條第 1 項前段：「……縣 （市） 議會置議長、副議長…… 以記名投票分別互選或罷免之」。 2 定）是否牴觸憲法。 [3] 本解釋多數大法官認為 ：雲林縣議會的聲請符合司法院 大法官審理案件法所定聲請要件5應予受理 ； 並以憲法增修條 文第 9 條第 1 項既明定：「省、縣地方制度，應包括左列各 款，以法律定之」 ，其第 3 款且規定：「縣設縣議會，縣議會 議員由縣民選舉之」為由，推論 ：縣議會議長及副議長選舉、 罷免的投票方式 ，乃與縣議會組織及其運作有關之重要事 項，中央自得以法律規範之（解釋理由書第 7 段參照），因 而宣告：系爭規定「有關記名投票規定之部分，符合憲法增 修條文第 9 條第 1 項所定由中央 『以法律定之』 之規範意旨」 （解釋文第 1 段參照）。 [4] 上述多數意見結論避重就輕，論理空洞跳躍，本席難以 贊同（詳如後述「一、」）。另，多數大法官為受理本件聲請， 乃從寬認定釋憲聲請要件，並未審查聲請人（雲林縣議會） 是否及如何「行使職權」與「適用法令」，此與近來為拒絕 受理其他中央或地方機關的釋憲聲請，屢屢從嚴審查「行使 職權」與「適用法令」要件的作法，顯然矛盾而反覆，本席 亦難苟同（詳如後述「二、」）。爰提出「不同意見書」，說 明如後，一併接受公評。 一、本解釋徹底顛覆了憲法有關「中央、地方權限劃分」的 4 參見地方制度法第 46 條第 1 項第 3 款： 「……縣 （市） 議會議長、副議長…… 之罷免，依下列之規定：…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷 免，以記名投票表決之」。 5 參見司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 1 款： 「有左列情形之一者，得 聲請解釋憲法：一、中央或地方機關，於其行使職權，……，或適用法律或命令 發生有牴觸憲法之疑義者。」 3 本旨，今後所謂「受憲法保障的地方自治事項」將蕩然 無存 [5] 本解釋僅宣告：系爭規定符合憲法增修條文第 9 條第 1 項所定由中央「以法律定之」之規範意旨（解釋文第 1 段參 照），而未能指明最關鍵的結論： 「與憲法保障地方自治之意 旨尚無違背」。這樣「避重就輕」的解釋文，已不經意地透 露出異樣的訊息。 1. 憲法何以特設專章，規範中央與地方的權限劃分？ [6] 我國為「單一國」（a unitary state ） ，而非「聯邦國」（a federal state）；在國家領土內僅有（存在）一個主權。然而， 我國憲法並未循單一國的憲法例（如法國、 英國），以國家 （中央）「法律」規定（劃分）國家及其次級統治團體（如 省、縣）間的統治權限；反而仿效聯邦國的憲法例，在「憲 法」中特設專章（第十章），明定「中央、地方權限」劃分。 制憲者欲以「憲法」保障地方自治事項 （權限）的用意甚明。 是故本院釋字第 498 號解釋釋示：「地方自治為憲法所保障 之制度」 （解釋文參照） ，理由書並說明：「地方自治既受我 國憲法制度性保障，有一定之自主權限 」。換言之，地方自 治在我國乃 「憲法保留」 事項，而非僅屬「法律保留」 事項。 [7] 按憲法規定，中央與地方的權限劃分 計有四種類型： （一）中央立法並執行之事項（第 107 條參照），（二）中央 立法並執行之 ， 或交由省縣執行之事項 （第108 條參照），（三） 省立法並執行之，或交由縣執行之事項（第 109 條參照）， 及（四）縣立法並執行之事項（第 110 條參照） 。以上各條 4 雖皆採列舉式規定，但其規定的內容（事項）每有重疊（競 合） ，例如：第108 條第 1 項第 17 款之「警察制度」 、第109 條第 1 項第 10 款之 「省警政之實施」 與第110 條第 1 項第 9 款之「縣警衛之實施」。如此規定雖具彈性，但易滋爭議， 從而增加了司法解釋的必要。例如，本院曾為闡明「省縣得 否就省警政及縣警衛業務編列預算」 、「地方政府人員有無赴 立院委員會備詢的義務」 、「地方政府應否負擔部分全民健保 保費」、 「關於電子遊戲場業（俗稱電玩業）營業場所的距離 限制，地方政府得否制定較中央更嚴格的規定」等疑義，而 先後作成釋字第 307 號、第 498 號、第 550 號及第 738 號解 釋。此外，為解決未列舉事項（亦稱「剩餘權限」或「剩餘 事項」 ） ，憲法第 111 條並明定： 「除第一百零七條、第一百零 八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉 事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省 一致之性質者 屬於省， 有一縣之性質者 屬於縣。 遇有爭議 時，由立法院解決之」。準此，關於未列舉之事項應先依「事 務之性質」（屬全國一致者，或屬因地制宜者）判定其歸屬； 僅於「事務屬性」之判斷無法獲致共識（所謂「遇有爭議」 ） 時，始由「立法院 解決之」。究其所以規定 「由立法院解決 之」，乃因我國終究為「單一國」 ，故有關中央、地方權限劃 分之爭議，「最後」應由立法院解決 之。但憲法既以列舉的 方式，分別規定中央與地方的（事務）權限，並以「事務屬 性」之概括規定，補充列舉規定之不足，則所有憲法機關於 解釋、適用之際，自應依循：（一）列舉與否，（二）屬性如 何，及（三）如仍有爭議，則由立法院解決的順序，探求憲 法意旨，釐清中央、地方權限劃分疑義。反之，如果動輒啟 動「由立法院解決之」的「核子按鈕」，直接以「法律」規 5 定，則憲法第十章欲以中央、地方權限劃分，落實保障地方 自治的美意，勢必盡付東流。 [8] 本解釋多數大法官就前述「中央、地方權限劃分」的解 釋方法論，表面上並無異議（解釋理由書第 4 段參照）。但 實際上卻運用詭辯的技巧，規避了前述解釋（二）「按事務 屬性判斷權限歸屬」 的步驟，並將憲法「保障地方自治」 ， 質變（扭曲）為憲法增修條文「保障中央立法權」！多數意 見如何詭辯呢？ 2. 多數意見論理的盲點？ [9] 多數意見的論理包含兩個層次。一為表層，一為深層。 「表層論理」的破綻顯而易見，「深層論理」則非經一番剖 析，不易察覺其問題。「表層論理」見於理由書第 7 段。撇 開拐彎抹角的文句 不論，其核心論證為：（一）憲法增修條 文第 9 條第 1 項第 3 款明定： 「省、縣地方制度，應包括左 列各款，以法律定之……三、縣設縣議會，縣議會議員由縣 民選舉之」； （二）其義「非僅指縣議會之設立，尚得包括與 縣議會組織及其運作有關之重要事項 」。（三） 「縣議會置議 長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式，因攸關縣議員行 使投票之法定職權 ……屬與縣議會組織及其運作有關之重 要事項，是中央自得以法律規範之 」（按：引號中以 雙刪節 線刪除的部分，及以……省略的部分，乃與主旨不相干之贅 文）。關於此上論理，識者不免疑問：憲法增修條文第 9 條 第 1 項第 3 款明明只規定：「縣設縣議會，縣議會議員由縣 民選舉之」應以（中央）法律定之 ，怎麼能推出：「縣議會 6 議長、副議長選舉、罷免的投票方式」亦應以（中央）法律 定之？這樣的推論是否過於跳躍，而流於武斷？ [10] 持平地說，前揭憲法增修條文第 9 條第 1 項第 3 款之 規定，應秉持 憲法保障地方自治 的精神，理解為：「縣設縣 議會，縣議會議員由縣民選舉之」，乃省、縣地方制度的核 心事項，故明定其應以（中央）法律定之。因此，如欲作擴 張解釋（論理解釋的一種），其有效射程應該是：凡與「縣 設縣議會」或「縣議會議員由縣民選舉之」二者之一，具有 「密不可分之關係」的事項，亦應以（中央）法律定之，俾 貫徹前揭憲法增修條文（關於「縣設縣議會」及「縣議會議 員由縣民選舉之」應以法律定之）的意旨。6然而，「議員選 舉、罷免議長、副議長的方式 」（無論是記名投票或無記名 投票），與「縣設縣議會」並無必然關係 。蓋「設縣議會」 未必須置議長、副議長，遑論限定其選舉、罷免的方式。至 於「議員選舉、罷免議長、副議長之方式」與「縣議會議員 由縣民選舉之」，更無必然關係可言。準此以觀，多數意見 （解釋理由書第 7 段）以「縣議會議長、副議長選舉、罷免 之投票方式，攸關 縣議員行使投票之 職權」，推論：凡「屬 與縣議會組織及其運作有關之重要事項」 ，包含議員選舉、 罷免議長、副議長的方式，均屬該條項所謂「應以（中央） 法律定之」的範圍，已經逾越了「擴張解釋」的有效射程， 變成「黑白牽拖」 （台語）了！ [11] 究多數大法官所以會作出如此粗糙的推論，實因在「表 層論理」的背後，還有一「深層論理」 （前提認知）作支撐。 6 相同見解，參見吳信華，《憲法釋論》，頁 749（2015 年，增訂二版） 。 7 此一深層論理表面上載於解釋理由書第 5 段： 「足見憲法本 文及其增修條文就縣地方制度事項 已明文賦予中央以法律 定之（按：疑漏了受詞「者」字），（按：疑漏了轉折語「即」 字）無須再依憲法第 111 條規定判斷」。然而 ，從前述 「中央、 地方權限劃分」通行的解釋方法論觀之，這句話並無不妥， 所以還稱不上是深層論理。其深層論理毋寧隱身於解釋理由 書第 6 段： 「由於憲法增修條文第 9 條第 1 項已經規定省、 縣地方制度，以法律定之，不受憲法第 108 條第 1 項第 1 款 之限制，爰本件解釋應以該增修條文規定之意旨而為審查及 判斷」。這句話顯示： 多數大法官之所以誤 （曲）解了憲法 增修條文第 9 條第 1 項的意思，很可能是因其誤（曲）解了 該條項中所謂 「不受憲法第108 條第 1 項第 1 款……之限制」 的意思所致。 3. 關於憲法增修條文第 9 條第 1 項的正確解讀 [12] 憲法增修條文第 9 條第 1 項規定： 「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定 之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一 百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一 百二十二條之限制： 一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席， 均由行政院院長提請總統任命之。 二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由 行政院院長提請總統任命之。 三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。 四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。 五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。 8 六、中央與省、縣之關係。 七、省承行政院之命，監督縣自治事項。」 上開憲法增修條文原是為了達成「凍省」的政策目標，而凍 結 （排除） 憲法本文相關規定的適用 ，此由其帽頭所凍結 （排 除適用）的條文--憲法第 108 條第 1 項第 1 款、第 109 條、 第 112 條至第 115 條及第 122 條--觀之，即明。不料多數意 見硬是抓住其中「不受憲法第一百零八條第一項第一款…… 之限制」一語，大作文章，無限上綱，而忽略了其他憲法相 關條文，以致對於所謂「省、縣地方制度，應……以法律定 之」的意思，發生了致命性的誤解！ [13] 憲法第 108 條第 1 項第 1 款規定 ： 「左列事項由中央立 法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。」惟 省縣自治通則在國民政府從大陸撤退前尚未完成立法（僅進 行二讀）。遷台後，因情事變更， 中央政府決定改弦更張， 乃由行政院發布 行政命令「臺 灣省各縣市實施地方自治綱 要」 ，在台灣地區推行地方自治。然依據前述「綱要」所推 行的地方自治，並非憲法所規定的地方自治 （本院釋字第260 號解釋參照） 。所以民國 81 年（二次）憲法增修時，為落實 憲法地方自治之精神 ，特於憲法增修條文第 17 條規定 ： 「省、 縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一 百零八條第一項第一款、第一百十二條至第一百十五條及第 一百二十二條之限制：……二、屬於省、縣之立法權，由省 議會、縣議會分別行之。三、省設省政府，置省長一人，縣 設縣政府，置縣長一人，省長、縣長分別由省民、縣民選舉 之。……」。據此，民國 83 年舉辦了首次台灣省省長民選。 後來為了「凍省」並停止省長民選，而有民國 86 年（四次） 9 憲法增修條文第 9 條第 1 項之規定，沿用至今。由以上立法 沿革可知，自民國 81 年以來歷次憲法增修條文有關「省、 縣地方制度」的規定均明文排除憲法第 108 條第 1 項第 1 款 之適用，乃因「省縣自治通則」並未完成立法的緣故。 [14] 應注意的是，憲法增修條文第 9 條第 1 項雖排除憲法 第 108 條第 1 項第 1 款之適用，然並未改變憲法保障地方自 治的基本精神。7不僅憲法增修條文第 9 條第 1 項並未排除憲 法第 110 條（縣立法並執行事項）的適用，且綜觀憲法增修 條文第 9 條第 1 項第 3 款（「縣設縣議會，縣議會議員由縣 民選舉之」 ） 、第 4 款（「屬於縣之立法權，由縣議會行之」） 及第 5 款（「縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之」）等 規定，可知：縣依然是實施 「地方自治」 的政治團體。縣「地 方自治」既受憲法之制度性保障，即應享有一定之自主權限 （本院釋字第 498 號解釋參照），包括組織自主權（本院釋 字第 467 號解釋及第 527 號解釋參照）與財政自主權（本院 釋字第 550 號解釋參照）等。換言之，縣自治仍受憲法之制 度性保障，與直轄市自治僅屬「法律保留」事項（憲法第 118 條參照） ，截然不同。因此，憲法增修條文第 9 條第 1 項帽 頭所謂 「省、縣地方制度 ，應包括左列各款 ，以法律定 之……」 ，絕不能無限擴張地解讀為： 「舉凡地方制度有關事 項，皆已授權中央以法律定之」！ 7 大法官應忠於憲法結構（constitutional structure） ，而為憲法解釋。相關案例之 討論，參見湯德宗，〈憲法結構與憲法解釋〉 ，輯於氏著《憲法結構與動態平衡： 權力分立新論卷一》 ，頁469（2014 年，增訂四版）。本意見書即依據現行憲法及 憲法增修條文立論。至於地方制度法 2010 年修正後，中央政府推動縣市合併、 改制升格，迄今計設六個直轄市（俗稱六都） ，形成六都為「受法律保障」之地 方自治，而縣（市）自治為「受憲法保障」之地方自治。一國兩制是否符合台灣 現時治理需要，憲法應否再次增修等，俱值討論，然非屬本意見書之範圍。 10 [15] 多數意見的「深層論理」何以會建立在一個「隱含的」 （未明說的）前提認知—誤以為憲法增修條文第 9 條第 1 項 排除憲法第 108 條第 1 項第 1 款之適用後，省、縣地方制度 就變成中央得以法律規定之事項 —之上？殆因 其不願適用 憲法第 111 條前段規定（按系爭「事務性質」判定權限歸屬） 有關。蓋一旦承認憲法增修條文第 9 條第 1 項並未列舉「縣 議會議員選舉、罷免議長、副議長的投票方式」 ，而須依 「事 務之性質」，判斷權限之歸屬時，將 很難證立：何以「縣議 會議員選舉、罷免議長、副議長的投票方式」具有全國一致 之性質，而應由中央立法規定！前述「前提認知」錯誤，使 得多數大法官竟不自覺地放棄了「守護憲法」的神聖職責-- 不使中央得以法律侵害憲法所保障的縣自治權限！ [16] 其實，多數大法官心知：欲由「不受憲法第一百零八 條第一項第一款……之限制」一語，推論「憲法增修條文第 9 條第 1 項所謂「省、縣地方制度，應……以法律定之」已 授權中央以法律規定「縣議會議長、副議長選舉、罷免之投 票方式」，確實牽強。然，為了堅持「系爭規定為合憲」的 結論，必須設法「補強」前述空洞而跳躍的 「表層論理」， 於是只好硬著頭皮，創造了適用於「中央、地方權限劃分」 的「比例原則」（雖然多數大法官不願這麼稱呼它）！ 4. 欲以「比例原則」 解決「中央、地方權限劃分」爭議， 無異緣木求魚 [17] 眾所皆知，憲法第 23 條（所謂「所必要者」）所蘊含 11 的「比例原則」 原在限制 國家對於人民基本權利所為之限 制 ， 故德國人將之稱為 「限制的限制」 （Schranken-Schranken） 條款 。將 「比例原則」用於審查「中央立法有無侵害地方 （縣） 自治權限」，乃本解釋之發明 。又，多數意見為了避免適用 憲法第 111 條前段的規定（即按系爭事務性質，判定權限歸 屬） ，解釋理由書第8 段末句遂將審查結論寫作：將地方議 會議長及副議長的 選舉、罷免，由無記名投票改為記名投 票， 「尚未逾越中央立法權之合理範圍 」！然，不探究系爭 法律規定有無侵害地方（縣）自治權限，如何能得出「尚未 逾越中央立法權之合理範圍」的結論？著實令人匪夷所思！ [18] 為審查「中央 、 地方權限劃分」是否合乎「比例原則」， 多數意見先是在解釋理由書第 7 段末句提示審查基準： 「就 此憲法授權事項之立法，涉及地方制度之政策形成，本院應 予尊重，原則上採寬鬆標準予以審查 」。接著在解釋理由書 第 8 段進行了操演： 「查中央立法者考量地方議會議長及副 議長之選舉實務，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行 為……，乃修正系爭規定，將地方議會議長及副議長之選舉 及罷免，由無記名投票改為記名投票方式，有其上述正當目 的，且其手段與目的之達成間亦有合理關聯，並非恣意之決 定，尚未逾越中央立法權之合理範圍 」。然從事理上說，必 須先確定「系爭事務」—縣議會議員選舉、罷免其議長、副 議長的投票方式—係屬於中央或地方（縣）的立法權限，進 而審查該權限之行使是否合理（逾越必要程度）才有意義。 換言之，如果認為系爭事務因 係「未列舉事項」，且依其性 質應屬「因地制宜」者，則縱然中央以法律規定之內容確有 正當目的，且其採取之手段（如記名投票）與目的之達成間 12 也存在合理關聯，仍不免因違反「中央、地方權限劃分」原 則而「違憲」 。總之，前述「中央、地方權限 劃分」的解釋 方法論，實際上既無從規避，也不可能用「比例原則」來代 替！ 5. 本解釋後果堪慮 [19] 本解釋的後續效應，尚不在於它的「結論」-- 縣（市） 議會議員改以「記名投票」方式，選舉、罷免其議長、副議 長之規定為「合憲」 。蓋倘若立法院有朝一日又修法，改回 「無記名投票」 ，按本解釋的邏輯，大法官也必須宣告其為 「合憲」。本解釋真正令人憂慮的 ，是它的「論理」-- 凡與 縣議會組織及其運作有關之重要事項，均屬憲法增修條文第 9 條第 1 項明文賦予中央應以法律定之的事項。準此論理， 今後所謂「受憲法保障的地方自治事項」將蕩然無存。蓋縣 今後所能立法並執行的 「自治事項 」僅為中央認為「不重 要」，而尚未以法律規定的 「剩餘（雞肋）事項 」！憲法保 障地方自治的 立意，至此已經徹底顛覆。「爾愛其羊，我愛 其禮」！本 解釋無端地葬送了「受憲法保障的地方自治」 ， 豈非因小而失大？！ [20] 更深刻地說，如欲落實憲法保障地方自治的本旨，多 數大法官必須先放棄「作之君、作之師」的大一統心態。解 釋理由書（第 8 段第 1 句）既已認知： 「按縣議會議長及副 議長之選舉及罷免，究應採記名或無記名投票方式，因各有 其利弊 ， 尚屬立法政策之選擇」 ， 怎麼就容不得任由各縣 （市） 13 自行抉擇，形成「因地制宜」的多元體制8？！荊知仁教授曾 感慨地說： 「模仿一種外來的政治文化，其形貌易得，其神 髓則難求」 。9所言甚是。 二、緊縮釋憲大門的流弊業已浮現，多數同仁應勇於改過， 回頭是岸 [21] 為拒絕受理釋憲聲請，本院近來屢屢破例從嚴解釋聲 請要件，尤其是「行使職權」與「適用法律或命令」。10雖本 席一再苦口直諫，無奈多數同仁心意已決，充耳不聞。本解 釋多數大法官意欲受理，竟全然未審查本件聲請人（雲林縣 議會）是否及如何「行使職權」與「適用法律」 。關於本件 聲請要件之審查，至少有以下三點值得商榷。 [22] 第一，聲請人於 106 年 5 月 18 日召開之第 18 屆第 5 次定期會第 3 次會議審查 90 年 7 月 16 日修正公布之雲林縣 議會組織自治條例第 6 條修正草案（「本會置議長、副議長 各一人，由議員以記名投票分別互選或罷免之。……」） 時， 8 德國關於各邦議長之選舉方式，率由各邦自行規定。例如：北萊茵-西發利亞邦 議會議事規則(Geschäftsordnung des Landtags Nordrhein -Westfalen)第 3 條第 1 項 規定，正副議長分別以「秘密選舉」(in geheimer Wahl) 方式產生；什勒斯維希- 霍 爾 斯 坦 邦 議 會 議 事 規 則 (Geschäftsordnung des Schleswig -Holsteinischen Landtages)第 1 條第 4 項、梅克倫堡-西波美恩邦議會議事規則(Geschäftsordnung des Landtages Mecklenburg -Vorpommern)第 2 條第 1 項及薩克森自由邦議會議事 規則(Geschäftsordnung des S ächsischen Landtages) 第 3 條第 1 項均規定，議長以 「秘密投票」(in geheimer Abstimmung)選舉之。本小註資料由蔡大法官明誠提 供，特此致謝。 9 參見荊知仁， 《中國立憲史》，頁（三） （1984 年，初版）。 10 詳見本席今（107）年 10 月 5 日大法官第 1482 次會議就「會台字第 13398 號 監察院聲請解釋黨產條例違憲案不受理決議」所提出之「不同意見書」 (http://jirs.judicial.gov.tw/GNNWS/download.asp?sdMsgId=65824) 第 [96] 段至 第 [100] 段。 14 決議「退回」該議案（按：意即不擬修正） 。嗣因李明哲議 員發言： 「本席於上次定期會要求本案應聲請大法官會議解 釋，請業務單位儘速辦理」 ，大會主席蘇俊豪副議長乃裁示： 「請本會法制室於一星期內提出聲請」。聲請人旋於 106 年 7 月 20 日聲請本院解釋系爭規定有無牴觸憲法。按本院釋字 第 527 號解釋（理由書第 4 段： 「地方立法機關經各該議會 之決議，得依司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 1 款……聲請本院為憲法解釋 ……， 無 須 經 由 上級機 關 層 轉」 ） ，應認其符合聲請之要件。惟聲請人嗣於 107 年 6 月 28 日修正公布雲林縣議會組織自治條例第 6 條（「本會置議長、 副 議 長 各 一 人 ， 由 議 員 以 記 名 投 票 分 別 互 選 或 罷 免 之。……」），使之符合系爭規定。原聲請解釋之 「違憲疑義」 既已不復存在 ，此時本院 是否仍得受理本件聲請，非無疑 義。蓋本院釋字第 527 號解釋解釋文（第 2 段末句）已明白 釋示：「原通過決議事項或自治法規之各級地方立法機關 ， 本身亦不得通過決議案又同時認該決議有牴觸憲法、法律、 中央法規或上級自治團體自治法規疑義而聲請解釋」！解釋 理由書第 1 段如何能輕描淡寫地說：本件聲請「經核與司法 院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 1 款所定聲請要件相 符，爰予受理」？ [23] 其次，多數大法官明知本件聲請解釋之「違憲疑義」 業已消失，但仍堅持受理，解釋理由書第 2 段乃補充說明： 「然因系爭規定……所涉之憲法疑義，屬中央與地方立法權 限劃分，涉及地方自治之適用範圍，而有本質上之重要性， 具解釋之憲法價值；又迄本解釋作成日，若干縣市議會之組 織自治條例有關議長及副議長選舉及罷免之規定尚未依系 15 爭規定改為記名投票，故就系爭規定作成解釋，有其實際價 值」 ，爰仍決議受理，作成本解釋。試問：這些受理的理由， 在今（107）年 5 月 4 日大法官第 1476 次會議中決議不予受 理的「會台字第 13668 號聲請案」（立法委員林為洲等 38 人 聲請解釋前瞻特別預算審查程序違憲案），及今（107）年 10 月 5 日大法官第 1482 次會議中決議不予受理的「會台字第 13398 號聲請案（監察院聲請解釋黨產條例違憲案）不也俱 在，何以卻堅不受理？實則，前瞻預算案涉及「民主政治之 真諦在於包容與妥協 」，黨產條例案涉及 「轉型正義應受實 質法治國原則 的制約」，兩案均攸關我國「脆弱的法治」能 否與「狂熱的民主」維持適切的衡平，抑或終不免墮入政黨 「冤冤相報」的惡性循環，其「憲法上之本質重要性」較諸 本件聲請可謂遑不相讓，猶有過之！何以竟不獲多數大法官 垂聞？！ [24] 再者，本院前於 107 年 8 月 10 日大法官第 1481 次會 議中分別就「107 年度憲一字第 1 號聲請案」（花蓮縣政府及 金門縣政府聲請解釋 107 年 7 月 1 日生效施行之公立學校教 職員退休資遣撫卹條例第 28 條等規定違憲）、「107 年度憲一 字第 7 號聲請案」（連江縣政府聲請解釋 107 年 7 月 1 日生 效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第 34 條等規定 違憲）、「107 年度憲一字第 5 號聲請案」（新北市政府聲請解 釋 107 年 7 月 1 日生效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹 條例第 34 條等規定違憲）、「107 年度憲一字第 8 號聲請案」 （南投縣政府聲請解釋 107 年 7 月 1 日生效施行之公立學校 教職員退休資遣撫卹條例第 28 條等規定違憲） 及 「107 年度 憲一字第 6 號聲請案」（苗栗縣政府聲請解釋 107 年 7 月 1 16 日生效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第 28 條等 規定違憲）等 5 案，均以「公立學校退休人員退休金給付事 項……尚非專屬地方自治之事項；……本件聲請與本院釋字 第 527 號解釋意旨所示，地方政府釋憲聲請得不經上級主管 機關層轉之要件不符」為由，決議不予受理。亦即，直接認 系爭事項並非「專屬」地方自治之事項，須經上級主管機關 層轉，才能聲請本院解釋。然依卷附資料，本件聲請人向本 院聲請釋憲前，曾先請示內政部，內政部認為 本件系爭事 項—地方議會議長、副議長的選舉、罷免方式—依本院釋字 第 527 號解釋之意旨 ，屬地方自治事項 ，無須經其層轉 。11哪 知本院受理後，作成本解釋，竟認為系爭事項屬於憲法增修 條文第 9 條第 1 項授權由中央以法律定之之事項。兩相對 照，本件與前述（107 年 8 月 10 日大法官第 1481 次大法官 會議通過的）5 件不受理決議的程序審查作法，顯有矛盾。 其實，程序問題與實體問題往往彼此相因、互為表裡，而難 截然劃分。「程序審查」（受理與否）允宜從寬，以免過早涉 入「實體判斷」 （認定系爭事項是否為地方自治事項）。 [25] 總之，本院近來幾度程序暴衝，試圖以各種理由，變 更本院解釋先例所確立的程序審查慣例， 加嚴聲請解釋要 件，本案證明這樣的操作已經遭遇到困難，顧此失彼，難以 自圓。眼下各種「年金改革」釋憲聲請案即將如洪水般湧進 本院，本席誠懇呼籲：多數大法官應坦承失誤，過不憚改， 回歸本院「聲請要件從寬審查」的先例。 [26] 綜上，本案徹底顛覆了我國以「憲法」保障地方自治 11 參見民國 106 年 6 月 27 日內政部台內民字第 1060041309 號函。 17 的基本精神，通篇並未說明：各縣（市）議會何以不得自行 決定其議長、副議長的選舉、罷免方式？此事何以不能「因 地制宜」，非得「全國一致」？ 另甫經幾度程序暴衝，從嚴 審查聲請要件之後，本件又突然回歸「聲請要件從寬審查」 的慣例，作法反覆。這些都令人難以信服。 三、結語 [27] 司法的獨立與公正（the independence and impartiality of the judiciary）乃法院贏得人民信賴的前提 。 「司法獨立」不 僅指「外部獨立」--法官審判應不受外力（如政治）干涉， 並指「內部獨立」--法官審判應不思迎合上意、 配合當道。「司 法公正」則指法官認事用法應力求見解如一，裁判先例變更 尤須慎重，俾法律適用平等，人人知所適從；並指法官應注 意端正舉止（例如遇有利益衝突 案件，應行迴避審理） ，使 理性之人無所詬病，俾「正義不僅獲得伸張，且須彰顯於人 前」（Justice must not merely be done but must also be seen to be done）。如果大法官像日前肇事的普悠瑪號火車 ，一會兒突然 失去動力（拒不受理重大釋憲聲請），一會兒失速暴衝（作 成後果堪慮的解釋），如何贏得人民的信賴？！ ## 相關法條 - [[中華民國憲法第23、107、108、109、110、111、129、171條]]（版本 36.01.01） - [[中華民國憲法增修條文第9條第1項]]（版本 94.06.10） - [[地方制度法第44、46條]]（版本 105.06.22） - [[雲林縣議會組織自治條例第6條前段]]（版本 107.06.28） - [[司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款]]（版本 82.02.03） --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：地方制度法規定縣市議會正副議長選舉罷免採記名投票，合憲。 **爭點拆解** 雲林縣議會的組織自治條例原規定議長、副議長由議員以無記名投票互選或罷免，但105年修正公布的地方制度法第44條第1項前段與第46條第1項第3款已改採記名投票。該議會認為記名投票牴觸憲法第129條所定無記名投票的方法，並涉及中央與地方立法權限劃分，遂以地方自治團體身分聲請解釋。爭執的是中央能否以法律規定縣市議會正副議長選罷的投票方式，以及該方式是否違反憲法第129條。 **結論與理由** 本解釋認為，涉及中央或地方權限劃分的爭議，首先應探究憲法本文及增修條文有無明文規定。憲法增修條文第9條第1項既已規定省、縣地方制度應包括該項各款而以法律定之，且不受憲法第108條第1項第1款等限制，即無須再依憲法第111條判斷歸屬，並應以該增修條文為審查基準。該項第3款「縣設縣議會」在解釋上不限於縣議會的設立，尚包括與縣議會組織及運作有關的重要事項，議長、副議長的設置及其選舉罷免投票方式攸關縣議員行使投票的法定職權，屬於此類重要事項，中央自得以法律規範，而此種憲法授權事項的立法涉及地方制度的政策形成，原則上採寬鬆標準審查。記名或無記名各有利弊，屬立法政策選擇；立法者為彰顯責任政治並防止投票賄賂而改採記名投票，目的正當，手段與目的間具合理關聯，非恣意決定，未逾越中央立法權的合理範圍。至於憲法第129條，因憲法本文及增修條文均未規定地方議會正副議長的選舉罷免，該事項不在該條規範範圍，故不生違背問題。 **在體系中的位置** 本則屬中央與地方立法權限劃分及地方自治的權限爭議類型，特色在於以憲法增修條文第9條第1項排除憲法第108條、第111條的權限判斷程序，並將該項對地方制度事項的憲法授權作寬鬆審查。它同時限縮了憲法第129條的射程，明白將該條的普通、平等、直接及無記名投票原則限於憲法所規定的各種選舉。程序上，本件由地方自治團體依大法官審理案件法第5條第1項第1款聲請，且在聲請人已自行修正自治條例後仍受理，理由是系爭規定規範全國縣市議會、涉及中央與地方立法權限劃分，具本質重要性與實際解釋價值。