--- 類型: "憲判" 字號: "111年憲判字第13號" 案名: "健保資料庫案" 公布日期: "2022-08-12" 公布日期_民國: "111年08月12日" 院令字號: "" 爭點: "聲請人因個人資料保護法事件，認最高行政法院106年度判字第54號判決，所適用之個人資料保護法第6條第1項但書第4款規定等，有違憲疑義，聲請解釋憲法。" 相關法條: ["中華民國憲法第22條、第23條及第157條", "中華民國憲法增修條文第10條第5項及第8項", "憲法法庭111年憲判字第1號判決", "司法院釋字第812號解釋", "司法院釋字第804號解釋", "司法院釋字第803號解釋", "司法院釋字第799號解釋", "司法院釋字第690號解釋", "司法院釋字第603號解釋", "司法院釋字第443號解釋", "司法院釋字第432號解釋", "個人資料保護法第2條第1款、第3條、第6條第1項、第11條第2項至第4項"] 意見書篇數: 6 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=38&id=309956" 抓取時間: "2026-07-27T14:54:18+0800" --- # 111年憲判字第13號【健保資料庫案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=38&id=309956) · 公布 111年08月12日 · 抓取於 2026-07-27 > **原分案號**：會台字第13769號 > **聲請人**：蔡季勳.邱伊翎.施逸翔.滕西華.黃淑英.劉怡顯.洪芳婷 ## 案由 聲請人因個人資料保護法事件，認最高行政法院106年度判字第54號判決，所適用之個人資料保護法第6條第1項但書第4款規定等，有違憲疑義，聲請解釋憲法。 ## 主文 **（1）** 一、個人資料保護法第6條第1項但書第4款規定：「有關病歷、醫療、基因……健康檢查……之個人資料，不得蒐集、處理或利用。但有下列情形之一者，不在此限：……四、公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生……之目的，為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。」與法律明確性原則、比例原則尚屬無違，不牴觸憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。 **（2）** 二、由個人資料保護法或其他相關法律規定整體觀察，欠缺個人資料保護之獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障不足，而有違憲之虞，相關機關應自本判決宣示之日起3年內，制定或修正相關法律，建立相關法制，以完足憲法第22條對人民資訊隱私權之保障。 **（3）** 三、就個人健康保險資料得由衛生福利部中央健康保險署以資料庫儲存、處理、對外傳輸及對外提供利用之主體、目的、要件、範圍及方式暨相關組織上及程序上之監督防護機制等重要事項，於全民健康保險法第79條、第80條及其他相關法律中，均欠缺明確規定，於此範圍內，不符憲法第23條法律保留原則之要求，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內，修正全民健康保險法或其他相關法律，或制定專法明定之。 **（4）** 四、衛生福利部中央健康保險署就個人健康保險資料之提供公務機關或學術研究機構於原始蒐集目的外利用，由相關法制整體觀察，欠缺當事人得請求停止利用之相關規定；於此範圍內，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內制定或修正相關法律，明定請求停止及例外不許停止之主體、事由、程序、效果等事項。逾期未制定或修正相關法律者，當事人得請求停止上開目的外利用。 **（5）** 五、其餘聲請部分，不受理。 ## 理由 **（1）** 壹、原因案件背景事實及聲請意旨等【1】 **（2）** 一、原因案件背景事實【2】 **（3）** 我國自中華民國84年起實施全民健康保險制度，全體國民合於法定加保要件者，均一律參加全民健康保險。全民健康保險對象接受特約醫事服務機構之醫療照護服務，並由醫事服務機構依全民健康保險法（下稱健保法）第80條規定，向保險人即衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）提供相關資料（含保險對象之相關病歷與藥歷資料、處方箋、診療紀錄等），以申報醫療費用。因之，健保署為辦理全民健康保險業務（下稱健保業務），多年來已蒐集累積數量與種類均極其可觀之全民健康保險資料（下稱健保資料），其中包含個人健康保險資料（下稱個人健保資料）。【3】 **（4）** 健保署所蒐集之健保資料內容包括：健保醫療服務申報類總表、明細、醫令檔案；健保承保類檔案；健保卡上傳類檔案；檢驗檢查上傳類檔案（包含醫學影像資料）；VPN（虛擬私人網路）上傳類檔案；特約醫事機構類檔案；健保給付項目及支付標準類檔案等。健保署前曾將健保資料委託財團法人國家衛生研究院（下稱國衛院）建置全民健康保險研究資料庫，並自89年起對外提供使用，此一全民健康保險研究資料庫委託建置利用關係，已於105年6月28日終止且不再由國衛院對外提供，國衛院並已將原始資料及光碟資料檔等交予健保署。健保署現設有全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心，依其自訂之全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心作業要點、全民健康保險保險人資訊整合應用服務申請案件審核作業原則等規定，對外提供前開健保資料，該對外提供之健保資料均已透過加密演算法以假名化處理。政府機關因公務需求或學術研究及其他專業機構因研究需求而需使用該中心之資料者，得檢具相關文件（包含倫理審查委員會證明），向健保署提出申請，由健保署審查；如健保署無法辨識或產生疑義之申請案，則由外部專家辦理複審；如有申請醫學影像，則另由全民健康保險影像資料應用審議會審議。【4】 **（5）** 此外，健保署並將健保資料中之健保醫療服務申報類總表、明細、醫令檔案以及健保承保類檔案，以金鑰加密後，提供予衛生福利部（下稱衛福部）所建置之衛生福利資料科學中心（前稱為健康資料加值應用協作中心）。該中心除健保資料外，尚包含其他衛生福利資料（包括出生通報檔、死亡通報檔、身心障礙者檔、國民健康訪問調查等），自100年開始對外提供使用。依其99年5月12日訂定發布之行政院衛生署健康資料加值應用協作中心使用資料作業要點第6點，請求提供資料供使用者，應檢具文件向該署統計室申請。該中心更名為衛生福利資料科學中心後，則設置衛福部衛生福利資料統計應用管理審議會，並訂有衛福部衛生福利資料應用管理要點、衛福部衛生福利資料申請案件審核作業原則等。該中心所蒐集之一級資料（具編號欄位且經處理使其無從識別特定個人之資料），僅有政府部門、學研單位或取得當事人書面同意使用衛生福利資料之衛生福利相關產業得申請使用，申請時應檢附之文件包含倫理審查委員會證明；申請案由衛福部就程序進行初審後，再由外部專家就內容進行複審。【5】 **（6）** 聲請人認健保署將健保資料交由國衛院建置全民健康保險研究資料庫對外提供使用，以及將健保資料傳輸予衛福部衛生福利資料科學中心對外提供使用，係將健保資料中所包含之受憲法隱私權保障之個人健保資料用於健保業務以外之目的，為原始蒐集目的外之使用，有違法之情事，於101年5月至6月間，分別以存證信函向健保署表示，拒絕健保署將聲請人之個人健保資料釋出給第三人，用於健保相關業務以外之目的。健保署於同年6月至7月間函復聲請人，拒絕其主張，其理由略以：健保署辦理健保業務，而擁有全國民眾之納保及就醫資料，為促進健保相關研究，以提升醫療衛生發展，對外提供資料時，均依行為時即84年制定公布之電腦處理個人資料保護法規定辦理；且其資料之提供，已有嚴格之資料管理措施，足資保障研究資料之合理使用等語。聲請人不服，提起訴願，遭駁回。【6】 **（7）** 聲請人遂以健保署為被告，向臺北高等行政法院起訴，請求撤銷原處分及訴願決定，並命健保署准予聲請人所請，停止將聲請人之個人健保資料，提供予國衛院之全民健康保險研究資料庫及衛生福利資料科學中心作學術或商業利用。臺北高等行政法院以102年度訴字第36號判決駁回聲請人之訴，聲請人上訴後經最高行政法院103年度判字第600號判決廢棄原判決，發回臺北高等行政法院更審；嗣臺北高等行政法院作成103年度訴更一字第120號判決仍駁回聲請人之訴，聲請人上訴後，末經最高行政法院106年度判字第54號判決（下稱確定終局判決），以無理由駁回聲請人之上訴。【7】 **（8）** 聲請人認確定終局判決所適用之個人資料保護法（下稱個資法）第6條第1項但書第4款等規定，有違憲疑義，於106年12月5日依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定聲請解釋憲法，請求宣告法規範違憲。【8】 **（9）** 二、聲請意旨【9】 **（10）** 聲請人主張略謂：1、個資法第6條第1項但書第2款及第5款、第15條第1款、第16條但書第5款，及有重要關聯性之同法第11條第3項但書、健保法第79條與第80條，允許國家僅依公務機關之組織法，即可強制蒐集、處理或利用人民之一般或私密敏感性個人資料（下稱個資），或大規模強制蒐集、處理或利用個資，或於原始蒐集目的外強制留存個資，違反法律保留原則；2、個資法第6條第1項但書第2款、第4款及第5款，第15條第1款、第16條但書第2款、第5款，未區別大規模、建立資料庫與小規模、個別性之個資蒐集、處理或原始蒐集目的外之利用行為，分別訂定不同之合法要件，與比例原則不符，侵害資訊隱私權；3、個資法第6條第1項但書第4款、第16條但書第5款，及有重要關聯性之個資法施行細則第17條，允許公務機關未經個資當事人同意，即一律得對仍具有間接識別可能性之個資，為強制蒐集、處理或進行原始蒐集目的外利用，違反比例原則，侵害資訊隱私權；4、具重要關聯性之個資法第11條第2項、第3項及第4項，因立法規範不足導致國家於正確性有爭議、特定目的消失或期限屆滿、違反個資法以外之情形，均得恣意禁止當事人對其個資進行事後控制之權能，侵害資訊隱私權；5、司法院釋字第603號解釋應予補充等語。【10】 **（11）** 三、本件主要爭議【11】 **（12）** 聲請人於原因案件訴訟中，並未對健保署因辦理健保業務，而蒐集、處理、自行利用個人健保資料之合法性有所爭執。其主要爭執係針對健保署將健保資料含個人健保資料，交予國衛院建置資料庫（現已停止，而由健保署設置全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心），以及交予衛福部之衛生福利資料科學中心設置資料庫，並對外提供學術研究此一超越原始蒐集健保資料目的（辦理健保業務）之行為。【12】 **（13）** 貳、受理依據、審查範圍及審理程序【13】 **（14）** 一、受理依據【14】 **（15）** （一）受理部分及審查範圍【15】 **（16）** 按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，大審法第5條第1項第2款定有明文。又依司法院大法官第948次會議決議，當事人對於確定終局裁判所適用之司法院解釋，發生疑義，聲請解釋時，仍依大審法有關規定視個案情形審查決定之。【16】 **（17）** 查聲請意旨所主張之個資法第6條第1項但書第4款規定：「有關病歷、醫療、基因……健康檢查……之個人資料，不得蒐集、處理或利用。但有下列情形之一者，不在此限：……四、公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生……之目的，為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。」（下稱系爭規定一）為確定終局判決所適用，且聲請人就此部分之聲請符合大審法第5條第1項第2款規定之要件，經司法院大法官於110年間決議受理。【17】 **（18）** 至聲請人主張個資法第6條第1項但書第4款其餘規定違憲部分，本庭認為本件判決應僅以該款規定中與本件原因案件主要相關部分（即系爭規定一）為審查核心範圍。是個資法第6條第1項但書第4款所規範之個資原包括病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科，且其得蒐集、處理、利用之法定目的包括基於醫療、衛生或犯罪預防，但本件原因案件所爭議之個人健保資料不包含性生活及犯罪前科資料，且其利用之目的也不及於犯罪預防，故本件審查範圍就個資部分僅以病歷、醫療、基因及健康檢查資料為限，而目的部分僅以法定之醫療、衛生目的相關者為限。【18】 **（19）** 又人民聲請憲法解釋之制度，除為保障當事人之基本權利外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的，故其解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容，而不以確定終局裁判所適用者為限。如非將聲請解釋以外之其他規定納入審查，無法整體評價聲請意旨者，自應認該其他規定為相關聯且必要，而得將其納為解釋客體（司法院釋字第445號及第737號解釋參照）。查聲請人主張應以重要關聯性，將健保法第79條及第80條規定納入審查範圍。健保法第79條規定：「保險人為辦理本保險業務所需之必要資料，得請求相關機關提供之；各該機關不得拒絕。保險人依前項規定所取得之資料，應盡善良管理人之注意義務；相關資料之保存、利用等事項，應依個人資料保護法之規定為之。」及第80條規定：「主管機關為審議保險爭議事項或保險人為辦理各項保險業務，得請保險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構提供所需之帳冊、簿據、病歷、診療紀錄、醫療費用成本等文件或有關資料，或對其訪查、查詢。保險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構不得規避、拒絕、妨礙或作虛偽之證明、報告或陳述。前項相關資料之範圍、調閱程序與訪查、查詢等相關事項之辦法，由主管機關定之。」（下併稱系爭規定二）雖然未經確定終局判決所適用，惟系爭規定二為健保法第9章「相關資料及文件之蒐集、查閱」之全部內容，用以規範保險人即健保署就健保資料及相關資料之蒐集、保存及利用行為，是針對原始蒐集目的外，個人健保資料之合理蒐集、處理及利用爭議言，系爭規定二與系爭規定一具密切關聯，如不將其納入審查，尚難為整體適當評價，本庭爰將系爭規定二納入審查範圍。【19】 **（20）** 另憲法訴訟法已於111年1月4日起施行，爰依該法第90條規定，由本庭適用該法規定繼續審理。【20】 **（21）** （二）不受理部分【21】 **（22）** 至聲請人主張個資法第6條第1項但書第2款及第5款、第11條第2項至第4項、第15條第1款、第16條但書第2款及個資法施行細則第17條規定違憲部分，前開規定均非確定終局判決作成裁判之核心基礎；聲請人主張個資法第16條但書第5款部分違憲部分，並未經確定終局判決直接適用，且與本件核心爭議之高敏感特種個資無涉；聲請人主張補充司法院釋字第603號解釋部分，除本件爭議與該解釋之爭議無直接關聯外，另查該解釋意旨及內容闡釋甚為明確，並無文字晦澀或論證不周之情形，難謂有聲請補充解釋之正當理由，核無補充解釋之必要。是以上部分之聲請，均不符大審法第5條第1項第2款規定之要件，均應不受理。【22】 **（23）** 二、言詞辯論程序【23】 **（24）** 本庭於111年4月26日上午9時行言詞辯論，除通知聲請人及關係機關健保署、衛福部及國家發展委員會外，另邀請監察院國家人權委員會及專家學者到庭陳述。聲請人及關係機關於言詞辯論之陳述要旨如下：【24】 **（25）** （一）聲請人略謂：1、依司法院釋字第603號解釋，大規模之資料蒐用，應至少採中度審查標準。本件涉及大規模資料之強制蒐用，且健保資料有更為深遠之串連效應，故應採嚴格審查。2、依司法院釋字第603號解釋，涉及資料庫或大規模蒐用資料時，應有行為法之具體規定。系爭規定一允許公務機關得以執行法定職務為名，以組織法為蒐用個資之依據，違反法律保留原則。3、依有權機關之解釋，透過代碼連結比對而得間接識別特定當事人之情形，仍符合系爭規定一關於無從識別特定當事人之要件；聲請人無意摧毀健保資料庫之完整性，但依系爭規定一，為學術研究之目的即一律得就尚有間接識別可能性之個資為目的外利用，未區分不同公益重要性，與比例原則仍有未符。4、系爭規定一欠缺對於目的外利用之審議程序，允許機關單方面認定是否滿足目的外利用要件，不符正當法律程序原則。5、個資法未規範包含退出權之一般性事後控制權能，係對事後控制權之過度限制，違反憲法對資訊隱私權之保障等語。【25】 **（26）** （二）關係機關健保署略謂：1、系爭規定一已規定高敏感特種個資須經去識別化始得為蒐用，無違比例原則。2、就健保資料之目的外利用，健保署已訂有全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心作業要點，作為目的外利用及相關管理之依據；並訂有全民健康保險保險人資訊整合應用服務申請案件審核作業原則，就申請案是否符合公益、隱私保障等為審查，已足資保護個人之資訊隱私權，如若仍有不足之處，並願與時俱進持續改善等語。【26】 **（27）** （三）關係機關衛福部略謂：1、系爭規定一於健保資料供學術研究時仍符合比例原則：（1）健保資料之目的外利用，係為追求重大公益；（2）系爭規定一已有「無從識別當事人」之規定，即採取匿名、代碼、隱藏部分資料等方式處理後，方提供給研究者利用，或研究者直接取得個資，但發表時應確保揭露方式無從識別特定之當事人，已符合最小侵害原則；（3）如允許當事人請求刪除健保資料或退出健保資料庫，恐造成取樣偏差，故系爭規定一限制個人之刪除或退出權，尚無明顯法益失衡之情形。2、個資法之規範密度，縱因時代演進而有不足，仍不應因認高敏感特種個資在學術研究利用應另有法律明文規範，而逕認系爭規定一違反法律保留原則。3、就健保資料之目的外利用，衛福部已訂有衛福部衛生福利資料應用管理要點作為目的外利用及相關管理之依據；並訂有衛福部衛生福利資料申請案件審核作業原則，就申請案是否符合公益、隱私保障等為審查，已足資保護個人之資訊隱私權等語。【27】 **（28）** （四）關係機關國家發展委員會略謂：1、司法院釋字第603號解釋之原因案件涉及指紋個資，其蒐集目的在識別特定當事人；而本件健保資料並非用於識別特定當事人，故本件聲請與司法院釋字第603號解釋有本質差異，無適用或補充該解釋之必要。2、司法院釋字第603號解釋涉及戶籍法專法，而本件所涉之系爭規定一為個資利用之一般性規範，就審查標準而言，自不應採取較該號解釋更為嚴格之審查標準。3、系爭規定一原則禁止蒐集、處理、利用高敏感特種個資，僅例外於符合主體、公益及利用目的與方式，且滿足必要性之嚴格控制之情形，始得為蒐用，故系爭規定一無違憲法對資訊隱私權之保障。4、就事後控制權部分，個資法第3條第5款已賦予請求刪除權、第5條規範利用個資之一般原則、第11條課予蒐集利用個資者主動停止處理或利用個資之義務，當事人亦得依同條第3項、第4項請求刪除、停止處理或利用個資，故個資法實已賦予事後控制權等語【28】 **（29）** 參、形成判決主文第1項至第4項之法律上意見【29】 **（30）** 一、據以審查之憲法權利【30】 **（31）** 隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於國家與他人侵擾及個資之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。其中就個人自主控制個資之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個資、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個資之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權（司法院釋字第603號解釋參照）。【31】 **（32）** 進一步而言，資訊隱私權保障當事人原則上就其個資，於受利用之前，有同意利用與否之事前控制權，以及受利用中、後之事後控制權。除當事人就獲其同意或符合特定要件而允許未獲當事人同意而經蒐集、處理及利用之個資，仍具事後控制權外，事後控制權之內涵並應包括請求刪除、停止利用或限制利用個資之權利。【32】 **（33）** 二、系爭規定一及二構成對個人資訊隱私權之限制【33】 **（34）** 系爭規定一係就原則上禁止蒐集、處理或利用之高敏感特種個資，例外容許公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生法定目的之統計或學術研究必要，且擬蒐集、處理或利用之資料經一定程序處理後或揭露時，無從識別特定當事人之前提下，得未經當事人同意予以強制蒐集、處理或利用之規定。其屬對個人資訊隱私權中當事人（個資主體）於事前以同意方式控制其個資權利之限制。【34】 **（35）** 其次，個資若經處理，依其資料型態與資料本質，客觀上仍有還原而間接識別當事人之可能時，無論還原識別之方法難易，若以特定方法還原而可間接識別該個人者，其仍屬個資。當事人就此類資料之自主控制權，仍受憲法資訊隱私權之保障。反之，經處理之資料於客觀上無還原識別個人之可能時，即已喪失個資之本質，當事人就該資訊自不再受憲法第22條個人資訊隱私權之保障。個資法第2條第1款以「得直接或間接識別該個人」為是否屬個資之標準，即在表彰上開憲法對個人資訊隱私權保障界限之意旨。【35】 **（36）** 查個人健保資料包含系爭規定一之高敏感特種個資，具有高度個體差異，於客觀上非無以極端方式還原而間接識別特定當事人之可能性，此為科學上之事實。因此，個人健保資料無論為原始型態或經處理，均必然仍屬「得直接或間接識別該個人」之資料，當事人對於此類資料之自主控制權，受憲法保障。【36】 **（37）** 綜上所述，系爭規定一容許公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生之統計或學術研究目的，而得於一定條件下強制蒐集、處理或利用個人健保資料，包括自行蒐集、處理與原始利用，以及就他人蒐集、處理、提供之資料之延伸利用，均毋須有當事人之同意；於此範圍內，當事人已大幅喪失對其個人健保資料之自主控制權，是系爭規定一已構成對當事人受憲法第22條保障之資訊隱私權之限制，應受法律明確性原則與比例原則之審查。又系爭規定二明定健保署就健保資料之蒐集、查閱，暨其保存、利用，應依個資法規定辦理，是系爭規定二聯結系爭規定一後，亦構成對資訊隱私權之限制。【37】 **（38）** 三、判決主文第1段法律明確性原則部分【38】 **（39）** 法律明確性之要求，非謂法律文義應具體詳盡而無解釋之空間或必要。立法者制定法律時，自得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，選擇適當之法律概念與用語。如其意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點觀察非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由法院審查認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第799號、第803號及第804號等解釋參照）。【39】 **（40）** 系爭規定一中「公務機關或學術研究機構」、「醫療、衛生目的」、「為統計或學術研究之必要」均屬客觀上非難以理解之用語。而系爭規定一以「無從識別特定之當事人」為利用病歷、醫療、基因、健康檢查等個人健保資料之條件，「無從識別特定之當事人」之文義，首可明確排除「可直接識別該個人」之資料型態；又與個資法第2條第1款規定之個資定義合併觀察，亦可排除「完全匿名且無還原可能性，因此不在個資法保護範圍內」之資料型態。準此，系爭規定一所採「無從識別特定之當事人」文義，尚非難以理解，且應已足使一般受規範者得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷：系爭規定一之意旨，係指基於醫療或衛生法定目的，為統計或學術研究必要而蒐集、處理及利用個人健保資料之際，應採取去識別化之措施，使資料不含可直接識別特定當事人之資訊，但其資料仍屬可能間接識別特定當事人之資訊之情形。【40】 **（41）** 是系爭規定一容許公務機關或學術研究機構為醫療或衛生之法定目的，於統計或學術研究之必要時蒐集、處理及利用個人健保資料，並規定相關要件，其意義尚非難以理解、受規範者所不能預見，或無從經由司法審查加以認定及判斷，與法律明確性原則尚無違背。【41】 **（42）** 四、判決主文第1項比例原則部分【42】 **（43）** （一）審查標準【43】 **（44）** 資訊隱私權之保障核心既在於保護個人對資料之自主控制權，則個資之蒐集、處理及利用，即應以取得當事人同意為原則。於未取得當事人同意，而允許基於其他事由強制蒐集、處理及利用個資之情形，本庭於審查時，應視所蒐用之個資屬性及其對隱私之重要性，而採不同寬嚴之審查標準，以定其是否合於比例原則。司法院釋字第603號解釋就指紋個資之蒐集，因指紋屬具備高度人別辨識功能之個資，且居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位，而採取中度審查（其目的應為重大公益，且手段應為與目的間具備密切關聯之侵害較小手段；司法院釋字第603號解釋參照）。【44】 **（45）** 查系爭規定一所規範之個人健保資料，此等個資承載大量個人資訊，藉由個人健保資料內所含之年齡、就醫機構，可能描繪個人生活區域、行動軌跡，由病歷、醫療及健康檢查資料內所含之傷病與醫療處遇史，諸如職業傷病、家暴傷害或性犯罪傷害、罹病與投藥紀錄、手術與診療影像紀錄、家族高危險疾病因子、生育紀錄、疫苗接種紀錄，亦可能描繪個人曾經歷之職業環境、社會生活事件、家庭與經濟環境、個人決策模式等極私密敏感事項。亦即，個人健保資料乃屬得深入解讀並預測資料當事人人格與身心狀況，進而模擬建構其人格圖像之重要個資，其具有私密敏感與潛在延伸影響資料當事人之社會、經濟生活（例如保險或就業）之特質。此等個人健保資料如受侵害，其所致生危害結果之嚴重性，尤甚於指紋。本庭爰認就系爭規定一是否合於比例原則，應採較指紋個資蒐集更高之嚴格標準予以審查。即其目的應係為追求特別重要之公益，其所採取手段應有助於目的之達成，且為最小侵害手段，所犧牲之私益與所追求之公益間應具相稱性，始與比例原則相符（司法院釋字第690號、第799號及第812號解釋參照）。【45】 **（46）** （二）目的審查【46】 **（47）** 個資法第6條第1項但書第4款規定之立法目的係以：基於統計或學術研究之目的，經常會蒐集、處理或利用個資法第6條第1項所定之個資；基於資料之合理利用，促進學術研究發展，故應允許學術研究機構基於醫療、衛生等目的，為統計或學術研究之必要，得蒐集、處理、利用個資法第6條第1項所定之個資；而公務機關依法執行職務時需蒐集敏感資料進行統計，亦有相同之需要（立法院公報，第97卷第48期，院會紀錄，第131頁至第132頁；立法院公報，第99卷第26期，院會紀錄，第68頁至第69頁參照）。【47】 **（48）** 申言之，系爭規定一已明定蒐集、處理及利用之目的限於醫療與衛生，其立法目的係容許公務機關及學術研究機構得蒐集、處理及利用個人健保資料，以透過統計或學術研究方式，而促成法定目的即醫療、衛生之發展。按憲法第157條規定：「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」憲法增修條文第10條第5項規定：「國家應……促進現代和傳統醫藥之研究發展。」第8項規定：「國家應重視……醫療保健等社會福利工作……。」即憲法已明示國家有促進衛生與醫療之責任，系爭規定一寓有透過統計或學術研究累積科學知識技術等公共財，諸如發現或確認辨識疾病有效治療方法，以提升醫療與公共衛生之目的，是系爭規定一所稱基於醫療、衛生之統計及學術研究目的，基本上尚難即謂不符特別重要公益目的之標準。惟實際操作上應由一定之獨立監督機制，依申請個案之相關情狀作嚴格之審查。【48】 **（49）** （三）手段審查【49】 **（50）** 1、手段有助於目的之達成【50】 **（51）** 系爭規定一所採取之手段，係強制人民於公務機關或學術研究機構基於系爭規定一所定醫療或衛生目的，於統計或學術研究有必要且符合一定條件下時，有義務容忍其個人健保資料供統計或學術研究利用。公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生之法定目的，為統計或學術研究而有必要利用個人健保資料，並非罕見。例如公務機關為制定符合國情與科學事實之醫療照護、社會保險、人口、傳染病防治政策，而須統計或學術研究者；或例如學術研究機構為學術研究之必要，利用已合法蒐集之病歷、醫療、基因及健康檢查等個資，有助於降低蒐集研究樣本成本、開展具有可行性之學術研究主題，進而達於制定有效醫療與衛生政策、累積醫學知識技術之目的者均屬之。是系爭規定一採取強制人民容忍其個人健保資料，供此類為特別重要公益之醫療、衛生法定目的之統計或學術研究而蒐用，其手段應有助於其目的之達成。【51】 **（52）** 2、手段為最小侵害手段且符合相稱性【52】 **（53）** 系爭規定一以「經過提供者處理後或揭露時無從識別特定之當事人」為利用個人健保資料之合法要件，亦即為醫療、衛生法定目的，蒐用個人健保資料，其提供者至遲於揭露時須為已經採取去識別化措施處理，使該個資成為非可直接識別當事人之資料。【53】 **（54）** 系爭規定一課予採取去識別化措施之義務，使一般人採取當時存在技術與合理成本，在不使用額外資訊時，不能識別特定當事人。雖個人健保資料於客觀上非無以極端方式還原而間接識別特定當事人之可能性，惟系爭規定一所採之去識別化手段已足大幅降低蒐用個人健保資料所生之個人資訊隱私權所生之侵害。【54】 **（55）** 而且系爭規定一除已明定目的限於醫療、衛生（排除其他目的），暨蒐用主體以公務機關及學術研究機構為限（排除其他人）外，並明定以統計或學術研究且必要為另一要件，亦已排除非為統計或學術研究者，暨非必要之統計及學術研究，是系爭規定一應與個人資訊隱私權之最小蒐用原則尚屬相符。【55】 **（56）** 或有主張將個人健保資料處理成為完全不具還原識別可能性之匿名資料再予利用，同樣能達成系爭規定一之法定目的等語。惟完全不具還原識別可能性之匿名資料，已非受憲法第22條資訊隱私權保障之個資；而且匿名資料固非全然不具學術研究價值，但已喪失病歷、醫療、基因及健康檢查資料作為學術研究樣本時可擇定變因交互比對、建立相關性之特性者，將無從達成系爭規定一所欲追求之特別重要公益目的。是系爭規定一以去識別化及公務機關及學術研究機構為醫療、衛生之統計或學術研究目的必要為合法蒐用要件，屬最小侵害手段。【56】 **（57）** 再者，系爭規定一所犧牲之個人敏感資訊隱私權固屬特別重要法益，但公務機關、學術研究機構基於醫療、衛生法定目的之統計或學術研究，係為救治或預防疾病，事涉公眾之健康，與社會集體安全之維護必要相關，更是特別重要公益。兩者相權，應認為系爭規定一之手段原則上尚符合相稱性要求。【57】 **（58）** （四）小結【58】 **（59）** 綜上所述，系爭規定一與比例原則尚屬無違，不牴觸憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。【59】 **（60）** 五、判決主文第2項部分【60】 **（61）** 就資訊隱私權之保障而言，除應以法律明確訂定蒐用個資之目的及要件外，應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式，並對所蒐集之個資採取組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨（司法院釋字第603號解釋參照）。前述組織上與程序上必要之防護措施中，個資保護之獨立監督機制為重要之關鍵制度。此一獨立監督機制之目的，在於確保個資蒐用者對於個資之蒐用，均符合相關法令之規定，以增強個資蒐用之合法性與可信度，尤其個人健保資料業已逸脫個人控制範圍，如何避免其不受濫用或不當洩漏，更有賴獨立機制之監督。又其審酌事項尤應包括特予注意個案利用之申請，其具體情狀是否合於比例原則，比如：依系爭規定一為高敏感特種個資之原始蒐集目的外利用者，因醫療、衛生之範圍甚廣，於具體個案中是否合於系爭規定一所欲達成之特別重要公益目的，可能因統計或學術研究之內涵而有差異，是就為醫療、衛生目的之統計或學術研究原始蒐集目的外利用之申請者，其是否確實符合特別重要公益標準，以使所犧牲之法益與所欲保護之法益不致輕重不相稱而失衡，暨是否確有強制蒐用必要等事項之審酌即屬之。至於監督機制如何設置，例如設置一個統籌性之獨立監管機制，或於各相關法律設置依各該專業領域設計之獨立監督機制，屬立法形成自由（註）。【61】 **（62）** 惟由個資法暨其他相關法律規定整體觀察，均欠缺個資保護之獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障自有不足，而有違憲之虞。相關機關應自本判決宣示之日起3年內，制定或修正相關法律，建立相關法制，以完足憲法第22條對人民資訊隱私權之保障。【62】 **（63）** 六、判決主文第3項部分【63】 **（64）** 根據憲法第23條之法律保留原則，國家限制人民受憲法保障之基本權利，應依其規範對象、內容或法益本身及其所受限制之嚴重程度，或直接根據法律，或經法律明確授權之命令，始得為之（司法院釋字第443號解釋參照）。又特定基本權利就其性質或保障內容，需仰賴國家積極提供適當組織與程序規定，始能獲得具體實踐者，國家亦應以法律或法律明確授權之命令為之，始符合法治國家法律保留原則之要求。【64】 **（65）** 基於個人健保資料所涉資訊隱私權之重要性，國家蒐集個人健保資料，構成對個人資訊隱私權之限制，即應有法律保留原則之適用；另就國家將強制蒐集之個人健保資料進一步儲存、處理，建立成資料庫，甚至對外傳輸，作原始蒐集目的外之利用而言，因已完全脫離個別資訊主體控制範圍，是如何確保該業已逸脫個人控制範圍之個人健保資料，不受濫用或不當洩漏，而導致資訊隱私權之侵害繼續擴大，國家亦有義務以法律積極建置適當之組織與程序性防護機制，以符法律保留原則之意旨（本庭111年憲判字第1號判決參照）。【65】 **（66）** 查系爭規定二係健保法第9章健保相關資料、文件之蒐集、查閱之全部內容，惟其只直接規定健保署本身就健保資料及相關資料之蒐集等，至健保署就所蒐集資料包括個人健保資料應如何為保存、利用，其應遵循之法定要件與正當程序，暨應如何避免該等資訊不受濫用與不當洩漏之適當防護機制等重要事項，系爭規定二僅規範應依個資法規定為之，而個資法係框架性規範，並非關於個人健保資料蒐用之專法，其規定不及於對外傳輸、處理或利用個人健保資料相關法定組織上與程序上要求之重要事項。【66】 **（67）** 綜上，由系爭規定二及其他相關法律規定整體觀察，關於涉及個人資訊隱私權限制，應受法律保留原則拘束之健保署就個人健保資料之對外傳輸或提供利用相關行為，其所應遵循之法定要件與正當程序，包括上開資料以資料庫儲存、處理、對外傳輸及對外提供利用之主體、目的、要件、範圍及方式，暨相關組織上及程序上之監督防護機制等重要事項，均未見相關法律有所規定，而充其量僅有若干非法律位階、尚不完足之衛福部與健保署自訂之行政規則規定，即均仍欠缺法律位階之明確規定，於此範圍內，不符憲法第23條法律保留原則之要求，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內，修正健保法或其他相關法律，或制定專法明定之。【67】 **（68）** 七、判決主文第4項部分【68】 **（69）** 憲法第22條個人資訊隱私權保障當事人原則上應有事後控制權，且當事人就獲其同意或符合特定要件而允許未獲當事人同意而經蒐集、處理及利用之個資，仍具事後控制權，不因其曾表示同意或因符合強制蒐用要件，當事人即喪失請求刪除、停止利用或限制利用個資之權利。系爭規定一係對個人資訊隱私權中當事人於事前以同意方式控制其個資權利之限制，其合憲性固經本庭肯認，惟此應不妨礙當事人對仍受憲法保障之個人健保資料事後控制權之行使。【69】 **（70）** 查由系爭規定一、二及相關法律整體觀察：個資法第3條規定係以當事人同意為基礎，而系爭規定一非以當事人同意為前提，故系爭規定一應為個資法第3條之特別規定，應優先適用。此外，僅有個資法第11條第2項規範個資正確性有爭議時，應主動或依當事人之請求停止處理或利用；第3項規範蒐集之特定目的消失或限期屆滿時，應主動或依當事人之請求，刪除、停止處理或利用該個資；第4項規範違反個資規定蒐集、處理或利用個資者，應主動或依當事人之請求，刪除、停止蒐集、處理或利用該個資。惟個資法第11條第2項至第4項規定，並未涵蓋所有利用個資之情形，比如合法蒐集、處理或利用正確之個資，其特定目的尚未消失、限期尚未屆滿之情形，如本件爭議者，即不在其適用範圍，故尚難以有個資法第11條第2項至第4項規定，即認全部蒐用個資之行為，均符合憲法保障個資事後控制權之要求。【70】 **（71）** 次查依前述對事後控制權之說明，就健保署因辦理健保業務而合法蒐集健保資料中個人健保資料，並提供公務機關或學術研究機構原始蒐集目的外利用此一限制個人資訊隱私權之行為，當事人之停止利用權應仍受憲法第22條規定保障。但由相關法制整體觀察，卻未見立法者依所保護個人資訊隱私權與利用目的間法益輕重及手段之必要性，而為適當權衡及區分，一律未許當事人得請求停止利用，停止利用應遵循之相關程序亦無規定，亦即欠缺當事人得請求停止利用之相關規定，顯然於個人資訊隱私權之保護有所不足；於此範圍內，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內制定或修正相關法律，明定請求停止利用及例外不許停止利用之主體、事由、程序、效果等事項。逾期未制定或修正相關法律者，當事人得請求停止上開目的外利用。【71】 **（72）** 註：例如歐盟一般資料保護規則（General Data Protection Regulation，下稱GDPR）即規定各會員國應設置至少一獨立監管機關（supervisory authority），職司個人資訊隱私權之保障；該監管機關應依照GDPR規定獨立行使職權（GDPR第51條及第52條參照）。各國依上開規定，多於聯邦或國家層級設置個資監管機關，例如法國Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés–CNIL、芬蘭Office of the Data Protection Ombudsman、德國Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit，以及愛爾蘭Data Protection Commission等。各國監管機關之名單請見歐盟資料保護委員會（European Data Protection Board）網站https://edpb.europa.eu/about-edpb/about-edpb/members_en （最後瀏覽日為111年8月12日）。【72】 ## 主筆大法官記載 本判決由黃大法官虹霞主筆。 ## 大法官就主文所採立場表 111年憲判字第13號判決主文立場表 ## 判決摘要 憲法法庭111年憲判字第13號判決摘要 ## 意見書（6 篇） ### 1. 憲法法庭111年憲判字第13號判決蔡大法官宗珍提出，林大法官俊益、張大法官瓊文加入之部分協同、部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=473972) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同主文一至三之結論但理由不同；主文第四項則難以苟同。 > **核心主張**：系爭規定一之規範意旨，僅在於法定條件下解除公務機關或學術研究機構不得蒐集、處理或利用個人健康資料之禁令，其規範對象限於基於醫療、衛生目的為統計或學術研究之公務機關或學術研究機構，不及於資料提供者或資料蒐集者。公務機關或學術研究機構如何取得所需資料、資料蒐集或處理者提供資料之合法依據，以及取得後之利用規範與程序要求，均非系爭規定一之規範任務與範圍，資料提供者提供資料應另有法律依據；此為系爭規定一未牴觸比例原則之前提。系爭規定一但書所定資料須經提供者處理後或依蒐集者揭露方式無從識別特定當事人之要件，為個資法第6條第1項各款所獨有，益證其授權對象不包含資料提供者之提供行為，否則即存在規範矛盾。 > **與多數意見的差異**：本席對主文第1項至第3項結論敬表同意，惟理由構成不同；對主文第4項之結論與理由則難以苟同，認其理由構成漏洞百出，並質疑其宣告違憲之標的究係具體個案情形抑或一般性、抽象性之當事人請求停止利用權，以及本件聲請究竟有無對應之聲請標的。主文第3項既已諭示相關重要事項均應以法律或法律明確授權之命令規範，當事人得否請求停止利用之要件與程序自屬重要事項而為其所涵蓋，主文第4項反有畫蛇添足之嫌。推測多數意見主要係為「替代立法」，於逾期未修法時逕行創設當事人權利以防免立法怠惰；惟憲法判決為各種形式替代立法之權力界限何在，實值省思。 1 憲法法庭 111 年憲判字第13 號判決 部分協同、部分不同意見書 蔡宗珍大法官提出 林俊益大法官加入 張瓊文大法官加入 本席對本判決主文第 1 項至第 3 項結論敬表同意，惟理 由構成不同，就主文第 4 項之結論與理由則尚難苟同，爰分 述部分協同與部分不同意見如下： 壹、 主文第 1 項部分 ：系爭規定一非屬資料提供者提供個人 資料於公務機關或學術研究機構之授權依據 ，此乃其未 牴觸憲法比例原則要求之前提 一、 本件關於個人資料保護法 部分之審查標的及其規 範意旨 本件原因案件涉及的是個人健保資料供作公務機關 或 學術研究機構之研究或統計目的之用之爭議，而個人健保資 料主要涉及病歷、醫療、基因、健康檢查等涉及個人健康資 訊之個人資料（下稱個人健康資料）， 因此本件多數意見於個 人資料保護法（下稱個資法）領域所受理之聲請標的，亦僅 侷限於個資法第 6 條第 1 項但書第 4 款規定中，涉及以個人 健康資料作為醫療、衛生領域之統計或學術 研究之用 部分 （即系爭規定一）。欲論斷此一審查標的究竟涉及 何等憲法 上權利，以及是否可通過憲法比例原則之檢驗，須先釐清其 規範意涵，尤其是其規範效力之涵攝範圍。 細究系爭規定一之規範結構，立法者首先將上述個人健 康資料列為受強化保護之特殊個人資料，原則上禁止予以蒐 2 集 、 處理或利用，僅於符合該條明文列舉之情形及其要件時 ， 始容許例外為之；就系爭規定一而言，即係例外容許公務機 關或學術研究機構基於醫療、衛生之統計或學術研究目的之 必要，且擬蒐集、處理或利用之資料經一定程序處理後，無 從識別特定之當事人之前提下，例外得蒐集、處理或利用個 人健康資料。因此，系爭規定一但書規定之規範意旨，僅係 於法定條件下，解除公務機關或學術研究機構不得蒐集、處 理或利用個人健康資料之禁令，使之得以合法予以蒐集、處 理或利用。 系爭規定一但書規定所提及之相關主體，除從事統計或 學術研究之「公務機關或學術研究機構」外，雖尚有「資料 提供者」 及 「資料蒐集者」 ，惟後2 者係涉及相關資料之法定 要件，並非系爭規定一但書規定容許得例外接近使用個人健 康資料之對象；該規定容許得例外接近使用個人健康資料之 對象，亦即該規定之規範對象，僅限於基於醫療、衛生目的 為統計或學術研究之 「公務機關或學術研究機構」 ，不及於資 料提供者或資料蒐集者。至於公務機關或學術研究機構如何 取得所需之個人健康資料、資料蒐集或處理者向公務機關或 學術研究機構提供相關個人健康資料之合法依據，以及公務 機關或學術研究機構 取得個人健康資料 後之資料利用規範 與程序要求等事項，皆非系爭規定一之規範任務與範圍。換 言之，系爭規定一僅為特定範圍之公務機關或學術研究機構 得以合法蒐集、處理或利用個人健康資料之要件規定，不涉 及資料來源與資料提供者，亦非資料之蒐集、提供者提供資 料於公務機關或學術研究機構之依據。因此，資料提供者提 3 供個人健康資料 於系爭規定一但書規定所稱 公務機關或學 術研究機構，即應另有法律依據，非可引據該規定。 此外，系爭規定一但書所定要件，除限於醫療與衛生目 的之統計或學術研究之用外，所涉及之個人健康資料，須為 經資料提供者處理後，或蒐集者依其揭露方式，無從識別特 定之當事人之資料。此等對資料型態之要求，乃系爭規定一 所獨有，未見於個資法第 6 條第 1 項其他各款規定。由此等 資料要件之規定，益證系爭規定一但書部分之授權對象與事 項，並不包含資料提供者提供相關資料之行為，否則即存在 規範矛盾，蓋對公務機關或學術研究機構提供相關個人資料 之資料提供者，須先就擬提供之個人資料為適當之處理以去 除識別特定當事人之可能性，因此資料提供者本身即難以符 合系爭規定一但書所定資料屬性要件之要求。 二、 系爭規定一就人民憲法資訊隱私權之限制 ，不違反 憲法比例原則要求之理由 系爭規定一所涉及之病歷、醫療、基因及健康檢查等個 人健康資料，乃屬得深入解讀並預測個資當事人人格、健康 與身心狀況，進而模擬建構其人格圖像之重要個人資料，其 具有私密敏感與潛在延伸影響個資當事人之社會、經濟生活 （例如保險或就業）之特質，是個資當事人對此等個人資料 之蒐集、處理與利用之自主控制權，包括自主決定其是否揭 露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向 何人揭露，以及對其個人資料之使用之知悉與控制權及資料 記載錯誤之更正權等，應受憲法第 22 條資訊隱私權之保障 （司法院釋字第 603 號解釋參照）。 4 然而，符合系爭規定一但書所定要件者，公務機關或學 術研究機構即得基於特定目的而蒐集、處理或利用個人健康 資料，毋須經個資當事人之同意，就此而言，個資當事人就 其個人資料之自主控制權已遭限縮，是系爭規定一但書部分 已構成對個資當事人受憲法第 22 條保障之資訊隱私權之限 制 ， 應受憲法第 23 條所定合憲性要求 ， 尤其是比例原則之檢 驗。鑑於個人健康資料之敏感性，立法者既明文予以強化保 護（個資法第 6 條、第 15 條、第 16 條、第 19 條及第 20 條 等規定參照） ，立法者就此類特種個人資料再例外排除其原 則上應享有之強化保護者，即應具備比限制一般性個人資料 更堅實之理由始得為之。基此，本席贊同對系爭規定一應予 以嚴格審查。 是系爭規定一對 個資當事人 資訊隱私權之限 制，應符合憲法第 23 條比例原則之要求，其目的須為追求憲 法上特別重要公共利益，所採手段如有助於目的之達成，又 別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，且 其對資訊隱私權 之限制與其所欲追求之特別重要公共利益 間具相稱性，始與憲法第 23 條之比例原則無違。 首先，於系爭規定一所欲追求之目的方面，就國家發展 而言，以專業為基礎所進行之各類統計與學術研究，實攸關 國家各種政策之適切形成與發展，其成果乃民主政治下政策 評估與決定所不可或缺之理性根基與科學憑據，因此，公務 與學術研究部門所進行之各種各樣之統計與學術研究，本質 上均屬憲法上非常重要之公共利益。況系爭規定一但書規定 尚且明文侷限於基於醫療或衛生之統計與學術研究目的 之 情形，始對個資當事人有關個人健康資料之資訊隱私權施以 5 限制， 進一步將統計與學術研究領域限縮於醫療或衛生範 疇；而醫療、衛生範疇之統計或學術研究成果更攸關醫療品 質、國民健康與相關社會政策之發展，明顯為憲法上特別重 要之公益。就此而言，系爭規定一之目的係在追求憲法上特 別重要之公共利益，殆無疑問。 其次，就系爭規定一所採手段之適合性與必要性而言， 如前所言，國家政策之評估與決定，往往須仰賴各種科學實 證資料，而以科學方法所為相關統計與學術研究成果乃其中 最主要部分，此於亟需國人各種相關健康資料以進行本土性 醫療與衛生議題之統計、分析與研究之情形尤然，從而，其 就國家醫療與衛生政策之評估與決定，極具關鍵性與無可替 代性。此外，系爭規定一但書明定，公務機關或學術研究機 構蒐集、處理或利用人民之個人健康資料，須「為統計或學 術研究而有必要」 ， 蘊含資料最少化之要求；且公務機關或學 術研究機構所得接觸、使用之個人健康資料，限於已無從識 別特定之當事人之資料，亦即立法者已明確排除公務機關或 學術研究機構 依據系爭規定一而接近使用仍得識別特定之 當事人之個人健康資料，就系爭規定一但書規定之適用範圍 予以進一步限縮。因此，系爭規定一但書部分所採手段，就 其目的之達成而言，無疑符合適合性與侵害最小之必要手段 之要求。此等手段對個資當事人之資訊隱私權所為限制，與 其所欲追求之特別重要公益間之關係，亦難謂有失均衡。綜 上，系爭規定一就個資當事人之憲法上資訊隱私權之限制， 尚不牴觸憲法第 23 條比例原則之要求。 6 貳、主文第 2 項部分 ：現行個資保護法制欠缺獨立監督機制， 有違憲預警必要之理由 本判決主文第 2 項，以現行法制下欠缺個人資料保護之 獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障不足，而有違憲之 虞為由，警示「相關機關應自本判決宣示之日起 3 年內，制 定或修正相關法律 ， 建立相關法制 ， 以完足憲法第22 條對人 民資訊隱私權之保障」。其理由主要係援用司法院釋字第 603 號解釋所揭示之要求，亦即國家應「對所蒐集之指紋檔案採 取組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊 隱私權之本旨」 ，進而認「個資保護之獨立監督機制」為其中 重要之關鍵制度，惟個資法與其他相關法律規定，均欠缺該 等獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障自有不足，而有 違憲之虞 。由於本項主文內容與本件聲請案之訴訟標的無 涉，本庭對相關法制未臻周全之情形，亦未為實質審查，因 此本項主文雖限期要求相關機關制定或修正相關法律，其仍 僅屬違憲預警性質，尚非違憲宣告，立法者自仍享有廣泛之 立法形成空間，似不受相關判決理由見解之拘束。於此前提 下，略述本席所持理由供參。 建立個資保護之獨立監督機關之必要性，其一大理由在 於藉由第三方監督機制，避免其他國家機關於個資保護領域 之角色衝突，以有效保護人民就其個人資料所享有之自主控 制權。蓋就國家公權力部門而言，其取得與利用人民個人資 料，原則上係為行使公權力以達行政目的（公益目的）之輔 助手段，其本身並非目的，且所有國家部門皆可能有取用人 民個資之需求；此亦是個資法立法以來，皆未設主管機關之 7 故。其結果，不論公務機關抑或非公務機關蒐集、處理或利 用個資所生權利義務爭議，原則上均須由個資當事人向取用 個資之對造機關，依法定程序為相關請求，若有不服，即須 區分事涉公務機關或非公務機關，分別於民事法院或行政法 院請求救濟，包括損害賠償之請求；整體而言，其權利保護 架構基本上屬於對立之兩造當事人結構下之事後追究、救濟 模式。此類權利保護模式下 ， 主張權利之當事人須自行辨識 、 確認權利遭受侵害之事實，並承擔權利主張成本，即便個資 法明定團體訴訟途徑亦然；就請求有效權利保護而言，門檻 極高。於公務機關取用個資之情形，個資當事人欲主張權利 尤為困難，蓋個資當事人認識並獲取公務機關違法事證之難 度更高；且於進入司法救濟程序前，取用個資之公務機關有 「選手兼裁判」之便，進入事後救濟性質之司法救濟程序後 ， 取用個資之公務機關更往往有「木已成舟」之現實處境及公 益目的護持。因此 ，個資保護架構如未引進第三方監理機制 ， 由不參與個資取用之獨立監督機關掌理人民個資保護任務， 並建立個資法領域完整之行政管制體系，則個資當事人面對 有極大個資恣意取用空間之公務機關，長期以往，人民憲法 上之資訊隱私權恐有實質淪喪之虞。 另從人民個資保護之本質需求觀之，亦有建立個資保護 獨立監督機關之必要性與迫切性。由於個資取得、儲存與各 種利用科技無止境之高度發展，人民之個資一旦被蒐集與數 位化處理，幾乎即可永續長存，與其他非個資屬性之資料結 合進入複合性資料庫後，更可能產生更強大之追索、識別特 定當事人及其人格圖像之資訊解讀力，凡此均可能對個資當 8 事人造成難以回復之傷害，由此可知，個資保護之法規範需 求，已具有風險預防之特性。從而，法制上尋求個資保護之 事後彌補已無濟於事，藉助科技而力求防範於未然之風險預 防方為上策。風險預防措施基本上屬於以科技知識為基礎之 事前安全治理措施，高度仰賴各種事前許可制下之組織性、 程序性管制手段，以及共同遵循之科學標準之建立。凡此任 務，非有國家所建立之第三方監理機制司責，恐無法竟事。 就日益迫切之資安風險預防言，國家建立個資保護之獨立監 督機制，已屬迫在眉睫之需。 參、主文第 3 項部分：全民健保保險人對外傳輸與提供其掌 有之個人健保資料，違反憲法第 23 條法律保留原則要 求之理由 本件聲請案另一項爭執重點，係全民健保保險人因全民 健保關係而掌有之保險對象個人健保資料，得否於現行法制 狀態下，依系爭規定一但書規定所定條件，提供公務機關或 學術研究機構統計或研究之用？得否 逕行傳輸於 全民健康 保險法（下稱健保法）主管機關，亦為其直屬上級機關衛福 部，並由衛福部亦依申請提供上開公務機關或學術研究機構 使用？現行法制狀態是否符合憲法第 23 條法律保留原則之 要求？ 對此，本判決主文第 3 項結論採否定見解，認「就個人 健康保險資料 得由衛生福利部中央健康保險署 以資料庫 儲 存、處理、對外傳輸及對外提供利用之主體、目的、要件、 範圍及方式 暨相關組織上及程序上之監督防護機制等重要 事項，於健保法第 79 條、第 80 條及其他相關法律中，均欠 9 缺明確規定 ， 於此範圍內 ， 不符憲法第23 條法律保留原則之 要求，違反憲法第22 條保障人民資訊隱私權之意旨。」 本席 雖大抵贊同現行法制狀態不符法律保留原則之要求，因而違 反憲法保障人民資訊隱私權意旨之結論，惟由於此部分之判 決理由似過於簡略，爰提出本席所持主要論據供參。 一、 國家對人民資訊隱私權之所有干預措施，均須符合 法律保留原則之要求 ；干預措施之實施主體與屬性 不同，即應各有法律依據 人民就其個人資料之自主控制權，雖受憲法第 22 條資 訊隱私權之保障，惟國家基於公益之必要，且符合憲法第 23 條所定各種合憲要件，仍得以法律予以限制；此等限制人民 就其個資之自主控制權之法律規定，就國家公權力而言，即 為其依法律規定方式，接近使用人民個資之法律依據。由於 人民受憲法資訊隱私權所保障之個資自主控制權涵蓋廣泛， 凡涉及個資之蒐集、處理與利用之各種階段與資料表現形態 均受保障，因此國家未經個資當事人同意而接近使用或允許 他人接近使用其個資之所有公權力措施，原則上均構成國家 對人民憲法資訊隱私權之限制 （干預） ， 應有法律或法律明確 授權之命令以為依據，始符憲法第 23 條法律保留原則之要 求。 人民作為個資當事人，與其個資間具有不可分割性，只 要公權力之行使涉及人民，公權力機關即可能且有必要接觸 人民個資。因此，國家各種公權力部門以及各層級行政機關 ， 皆存有以限制人民資訊隱私權之方式而接近使用 人民個資 之可能性與必要性。從而，各該機關即應各自就其限制人民 10 資訊隱私權以接近使用其個資之需求，獲得法律之授權，以 滿足法律保留原則之要求。 法律授權對象之範圍，固應依其規定，然基於法律明確 性原則，立法者不得為概括、空泛之授權；而獲法律授權為 個資干預措施之行政機關，解釋上並不及於其所隸屬之直接 上級機關或其下級機關，正如行政機關依法取得之法定管轄 權非當然得由其上級機關或所屬下級機關行使。若非如此， 則獲明文授權之行政機關即可「掩護」其上、下級機關亦取 得相同之個資干預權限，甚至透過少數獲法律授權接近使用 人民個資之行政機關，即可變相建置全民個資資料庫，供其 他未獲法律授權之公務機關使用，因而使憲法法律保留原則 對憲法基本權保護之功能空洞化。 此外，限制人民資訊隱私權之法律實體規定，亦即授權 國家機關得接近使用人民個資之法律授權事項與範圍，除須 具體且明確限定外，解釋上均不應具「自我增生」之可能， 亦無容許「搭便車」之空間；換言之，除法律明文授權之資 料使用 方式與範圍 外，原則上不 得擴及於其他資料使用型 態。此於個資保護領域尤為重要，蓋個資從蒐集、處理到各 種利用，本具有程序發展性與前後階段之依存關係，因此國 家對個資之接近使用亦具有階段發展關係，而每一階段均構 成對個資當事人之個資自主控制權之限制。從而，國家於個 資保護領域所為基本權干預措施，往往具有環環相扣之連鎖 性：前一干預措施（例如個資之蒐集）乃後一干預措施（例 如個資之建檔處理）之前提，後一干預措施再為其後續干預 措施（例如個資之統計利用等）之前提等等；同一個資利用 11 階段，亦可能併存有多種不同個資使用方式（如個資蒐集機 關自行利用 ， 並同時對外傳輸或對外提供利用等）。 自憲法資 訊隱私權之保障角度而言，此等連鎖性干預結構下，每一環 結之干預措施均須符合憲法第 23 條所定要求，自應各有其 法律授權依據，絕非僅以連環干預措施之啟始法律依據，即 得「掩護」後續未獲法律明確授權之連鎖干預措施，否則法 律保留原則對憲法資訊隱私權之保障功能將大打折扣，甚或 名存實亡。 再者，跨機關之個資傳輸/接取之情形，傳輸方與接取方 亦應各有其法律授權依據，且其法源依據不得違反法律意旨 而相互流用或共用。詳言之，跨機關（構）之個資傳輸，乃 屬個資利用型態之一，其就個資當事人而言，乃個資傳輸者 未經其同意，逕為支配其個資而侵犯其資訊隱私權之行為， 此與受傳輸方（如公務機關或學術研究機構）未經個資當事 人同意而接收個資，進而予以利用所構成之侵犯資訊隱私權 行為，乃屬不同行為主體所為不同之侵害資訊隱私權行為， 自應分別受到法律保留原則與比例原則等憲法要求之檢驗。 同理，凡公務機關將其儲存之個資，以個資傳輸以外之特定 方式對外提供利用，由於其與相對應之個資接取利用，乃不 同之侵犯資訊隱私權之行為，因此，即便外部利用者就該等 個資之接取利用獲有法律之授權，提供個資之公務機關就此 仍須有法律明文授權依據，不得逕行依附個資接取利用方之 法律授權依據。 至於應納入法律保留範圍者，應包括所有實質影響人民 資訊隱私權之享有與行使之重要事項，立法者除應就相關干 12 預授權事項與範圍，即立法者擬容許受規範對象接近使用個 人資料之目的、資料取得、處理與使用型態之權限內容、受 限制之個人資料範圍及其儲存、利用型態等，以法律或法律 明確授權之命令予以規範外，尤應具有確保相關個資不受濫 用與不當洩露之安全防護機制，以及調節個資當事人權益與 干預措施所欲追求之公益間之衡平關係之規定。 二、 全民健保保險人跨機關傳輸個人健保資料 ， 以及對 外提供個人健保資料於特定範圍之公務機關或學 術研究機構，欠缺法律授權依據，遑論於法律或法 律明確授權之命令中 ， 就該等限制個資當事人資訊 隱私權之重要事項予以明文規範 本件原因案件所生爭議，可具體析分為以下爭點： （一） 保險人將個人健保資料傳輸於衛福部及對外提供利用 等措 施，是否應滿足憲法第 23 條所定法律保留原則之要求？哪 些事項應屬法律保留範圍？（二）系爭規定一得否為保險人 或衛福部將個人健保資料對外提供利用之法律依據？（三） 健保法第 9 章所定第 79 條及第 80 條之規定，得否為保險人 或衛福部將個人健保資料對外提供利用之法律依據？ 就爭點（一）而言，個人健保資料為個資法立法者特予 強化保護之特種個資，當事人就其個人健保資料自享有憲法 資訊隱私權之保障，因此，保險人將其因辦理全民健保業務 而掌握之個人健保資料傳輸於其他公務機關衛福部，以及提 供公務機關或學術研究機構基於特定目的之利用，均分別構 成對個人健保個資當事人之憲法資訊隱私權之干預，自應有 憲法第 23 條所定法律保留原則之適用，其範圍應包括具體 13 限定干預授權之目的、範圍、條件、程序、相關權利義務等 實質影響當事人之憲法資訊隱私權之享有與行使之組織性、 程序性及實體性重要事項，尤應包括確保個資安全之適當防 護機制與調節個資當事人權益與干預授權所欲追求之公益 間之衡平關係等規範。 就爭點（二）而言，系爭規定一不得作為保險人或衛福 部將個人健保資料對外提供利用之法律依據，理由已如上述 （參見上文「壹」部分）。 就爭點（三）而言，健保法第 9 章固以「相關資料及文 件之蒐集、查閱」 為章名，惟其中第79 條規定，係授權保險 人得向相關機關 調取辦理全民健保 業務所需之必要資料 之 規定，與保險人對外傳輸或提供個人健保資料無涉。至第80 條規定，則為主管機關與保險人 強制取得各種健保相關資 料，包括個人健保資料之法律依據，然其規範範圍並不及於 所取得資料之儲存、處理及利用事項，自亦非保險人或衛福 部將個人健保資料對外提供利用之法律依據。 附帶一提的 是，保險人就對外提供其掌有之資料（包括個人健保資料） 作業程序之統一性與透明性，雖曾發布「全民健康保險保險 人對外提供資料作業要點」 、 「全民健康保險保險人資訊整合 應用服務中心作業要點」 ，健保法主管機關衛福部亦曾發布 「衛生福利部衛生福利資料應用管理要點」 、 「衛生福利部衛 生福利資料申請案件審核作業原則」等諸多行政規則，其內 容均涉及利用健保相關資料之申請程序與審核控制機制，然 而，基於法律保留原則，應以法律或法律明確授權之命令予 以規範之事項，尚不得以行政規則訂定之。 14 綜上，現行法制狀態下，健保保險人跨機關傳輸其掌握 之個人健保資料、提供個人健保資料於特定範圍之公務機關 或學術研究機構，以及衛福部就其接取自健保保險人之個人 健保資料對外提供利用等措施，均欠缺法律授權依據，遑論 於法律或法律明確授權之命令中，就該等限制個資當事人資 訊隱私權之重要事項予以明文規範，因而牴觸憲法第 23 條 之法律保留原則 ，違反憲法第22 條保障資訊隱私權之意旨。 肆、本判決主文第 4 項所宣告違憲之標的與理據不明 本判決主文第 4 項針對全民健保保險人將個人健保資料 提供公務機關或學術研究機構利用之情形，宣示「由相關法 制整體觀察，欠缺當事人得請求停止利用之相關規定；於此 範圍內，違反憲法第 22 條保障人民資訊隱私權之意旨」 ，並 限期令相關機關制定或修正相關法律， 「明定請求停止及例 外不許停止之主體、事由、程序、效果等事項」 ，逾期未完成 者， 「當事人得請求停止上開目的外利用」。 細究此部分判決理由，勉力歸納其理路發展如下：1. 資 訊隱私權保障當事人原則上應有「事後控制權」 ， 包括請求刪 除、停止利用或限制利用個資之權利；2. 由個資法第 3 條、 第 11 條及系爭規定一等法律規定整體觀察 ， 尚不符合 「憲法 保障個資事後控制權之要求」；3. 當事人之停止利用權應仍 受憲法第 22 條規定保障， 然 「未見立法者依所保護個人資訊 隱私權與利用目的間法益輕重及手段之必要性，而為適當權 衡及區分 ， 一律未許當事人得請求停止利用」 ， 欠缺當事人得 請求停止利用之相關規定，顯然於個人資訊隱私權之保護有 所不足，因而違反憲法第 22 條保障人民資訊隱私權之意旨 。 15 由此可見，此部分判決理由亦係基於個資當事人所應享 有之憲法資訊隱私權之保障，而認現行法制下欠缺當事人得 請求停止利用之相關規定 ， 因而違反憲法資訊隱私權 。然而 ， 本判決主文第 3 項本已宣告全民健保保險人對外傳輸及對外 提供個人健保資料及相關重要事項，均欠缺法律明確規定而 不符憲法第 23 條法律保留原則 ，於此前提下 ，如何再另行單 獨指摘現行法制欠缺 當事人得請求停止利用之相關規定？ 違反法律保留原則之大前提下，不僅欠缺當事人請求停止利 用權而已，而是所有關於個人健保資料之對外傳輸與對外提 供利用之重要事項均未有法律規定！尤令人費解的是，根本 欠缺相關干預性法律規範之前提下，個資當事人所享有之憲 法資訊隱私權並未受到法律之限制，則個資當事人何以不是 當然直接享有憲法資訊隱私權保障下之個資自主控制權，包 括要求停止利用個資之權利，反而竟 因相關法律規定 之欠 缺，而違反憲法資訊隱私權之保障？ 再者，姑不論區分個資當事人就個資之「事前同意權」 與 「事後控制權」， 就憲法資訊隱私權保障內涵之理解是否合 宜、有無實益（所謂 「事前」 與 「事後」 之區分基準點為何， 即為一大問題，且當事人之同意於整體個資使用程序均有實 效，非限於某一資料利用階段） ，可肯定的是，個資當事人所 享有之憲法資訊隱私權，係保障其就個人資料享有自主控制 權，只要「個人資料」屬性存在，個資當事人於憲法上即享 有廣泛之個資自主控制權，包括自主決定是否主動揭露、被 動同意以及個資使用情形之知悉與控制等。個資當事人此等 憲法上權利，固可能因干預性法律之規定而遭限制，但本質 16 上並非屬於須仰賴法律規範始得享有之制度性基本權，立法 不作為，尤其是欠缺干預性立法之情形，並不會導致「於個 人資訊隱私權之保護有所不足」 ， 實難以由此 （即欠缺當事人 得請求停止利用之法律規定）直接導出違反憲法第 22 條保 障人民資訊隱私權之結果。 此外，立法者未為相關規定（「未見立法者……為適當權 衡及區分」 ） ，非即等同於「一律未許當事人得請求停止利 用」 。更何況，個資法作為個資保護之一般性規範，是否果真 欠缺當事人請求停止利用其個資之規定，恐 已大有商榷餘 地 。 僅以其中第11 條第 4 項規定而言 ，其明定違反個資法規 定蒐集、處理或利用個人資料者，當事人得請求刪除、停止 蒐集、處理或利用其個資，此一規定何以定非屬立法者「依 所保護個人資訊隱私權 ……，而為適當權衡及區分 」之決 定？自憲法資訊隱私權之保障，又如何得出「全部蒐用個資 之行為，均〔應〕符合憲法保障個資事後控制權之要求」？ 令人費解。 從憲法隱私權保障內涵觀之，此處所謂當事人請求停止 利用之權利，應屬憲法資訊隱私權所保障之個資自主控制權 中之一種表現態樣，原即包含於憲法資訊隱私權之保護範圍 內。立法者如以法律明定該權利及行使之要件與程序者，該 法律規定一方面具體化憲法資訊隱私權為具體法律上權利， 另一方面因其就權利要件等為限定之故，因此亦具有限制憲 法資訊隱私權之性質 ；且其所定權利行使要件與程序 等要 求，往往亦代表立法者權衡相關公、私益所為決定。此等限 制人民憲法基本權利之法律規定，固應受憲法相關要求，尤 17 其是比例原則之檢驗，如違反比例原則，即可能導致違憲之 結果，然不應僅因現實中存有不合法定要件，致無法取得與 行使相關法律上權利之個案情形，而竟使該等法律規定成為 「規範不足」或「欠缺相關規定」而違憲。 以判決理由中論及之個資法第 11 條第 4 項規定為例， 立法者於該條項明文規定，違法蒐集、處理或利用個資者， 當事人有權請求停止蒐集、處理或利用該個資，乃個資當事 人請求停止利用個資權利之明文規定。惟立法者就此一權利 之行使所設定之要件，是「違反個資法規定，蒐集、處理或 利用個人資料」 ， 因此若非屬違法蒐集 、 處理或利用個資之情 形，個資當事人自無從依該規定取得與行使請求停止利用個 資之權利。此種法定要件不該當之情形，不應即認係因個資 法第 11 條第 4 項規定「不足」 ，更非可指摘立法者未就非屬 違法蒐集、處理或利用個資之情形，明文規定個資當事人請 求停止利用個資之權利。從憲法角度毋寧應考慮的是，個資 法第 11 條第 4 項規定以違反個資法規定，作為個資當事人 請求停止利用個資權利之法定要件，是否有違反憲法比例原 則之問題，而非因此即得認定個資法欠缺當事人請求停止利 用個資權利之規定。個資法第 11 條第 3 項規定之情形亦同。 然而，本部分判決理由雖提及個資法第 11 條第 3 項及 第 4 項規定，卻以個案（如本件原因案件）如不符法定要件 （如屬合法利用個資之情形） ， 即無法適用該等規定為由 ， 而 認並非「全部蒐用個資之行為，均符合憲法保障個資事後控 制權之要求」 ，進而得出「由相關法制整體觀察，欠缺當事人 得請求停止利用之相關規定」之違憲結論，並未就個資法第 18 11 條第 3 項或第 4 項等規定為違憲審查 ， 亦未說明何以某特 定個案 （如本件原因案件）， 個資當事人因不符現行法律所定 法定要件，致無從依該規定主張相關權利者，即可認係相關 法制欠缺規定而違憲。本判決此部分理由構成實漏洞百出， 難以自圓其說。更有甚者，本判決此部分宣告違憲之標的究 竟為何？僅限於具體個案情形（即本件原因案件）？抑或一 般性、抽象性之個資當事人請求停止利用個資權？如係前 者，憲法判決竟可為該等個案審查與判斷？如為後者，又如 何得不就個資法第 11 條第 3 項或第 4 項等規定為違憲審查？ 更根本之問題，本件聲請案究竟有無對應於判決主文第 4 項 之聲請標的？ 實則，個資法係個資保護領域之一般性、普通性之法規 範，立法者自得、甚至應另行制定個資相關專法規範，就當 事人於特定個資利用型態下之個資自主控制權及其限制，另 為權衡決定。本判決主文第 3 項既已諭示，全民健保保險人 欲將個人健保資料 ，提供於公務機關或學術研究機構利用 者，相關重要事項均應以法律或法律明確授權之命令予以規 範，個資當事人就其個資得請求停止及例外不得請求停止利 用之要件與程序規定等，自屬涉及個資當事人權利之重要事 項，應為法律保留範圍，亦即應以法律或法律明確授權之命 令予以規範，因此，主文第 4 項所要求立、修法之內容與其 理據，實已為主文第 3 項所要求之立、修法內容與理據所涵 蓋，本判決主文第 4 項所列理由，反有畫蛇添足之嫌。 推測多數意見之所以支持本判決主文第 4 項之結論，除 了欲強調須有個資當事人「得請求停止及例外不得請求停止 19 利用」之相關規定，蘊含引導立法內容之意圖外，主要可能 係為 「替代立法」 ，亦即於相關機關未及於 3 年期限內立、修 法時，逕行宣示「當事人得請求停止上開目的外利用」 ，直接 創設當事人相關權利，藉以防免立法者怠惰。然而，彰顯憲 法民主法治原則之立法權有立法怠惰之可能，是否即可正當 化憲法判決為各種形式之「替代立法」？此等權力之界限為 何？實值得省思。 ### 2. 憲法法庭111年憲判字第13號判決許大法官宗力提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=473973) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：欠缺獨立監督機制應直接宣告違憲；系爭規定亦已違反比例原則。 > **核心主張**：國家將原合法蒐集之健保個資提供第三人為目的外利用，依憲法第22條資訊隱私權之意旨，即同時負有設置適當組織與程序保護規定之義務；此義務一方面源自正當法律程序要求，二方面連結比例原則，蓋判斷限制手段是否為最小侵害時，不僅須看限制手段本身，亦須衡酌有無相應之組織與程序保障機制。就本案而言，所涉健保資料屬高敏感特種資訊；系爭規定允許未經人民事前同意即為目的外利用，干預極為強烈；個資經強制蒐集後已完全脫離人民掌控，人民無從得知亦無監督管道；且在大數據時代一旦濫用或不當外洩，所生隱私侵害具不可逆之災難性、毀滅性規模。綜合上述因素，立法者於組織與程序規範設計之裁量空間應收縮至零。 > **與多數意見的差異**：本席贊同多數意見關於法律明確性、法律保留（主文第3項）及欠缺退出權規定（主文第4項）之判斷；但多數意見認系爭規定單以去識別化手段即符合比例原則（主文第1項後段），且就欠缺個資保護獨立監督機制僅認有違憲之虞而非直接違憲（主文第2項），本席難以同意。多數意見將系爭規定與組織、程序保護機制分開評價，此種割裂審查無異允許國家先上車後補票，在獨立第三方監督機制未建置完備前即「先做了再說」，既違反正當法律程序，亦天真以為採取去識別化即已滿足最小侵害要求。本席並加入黃昭元大法官之部分不同意見書。 1 憲法法庭 111 年憲判字第 13 號判決 部分不同意見書 許宗力大法官 提出 本判決就個人資料保護法（下稱個資法）第 6 條第 1 項 但書第 4 款規定（下稱系爭規定）及全民健康保險法之相關 規定，使國家在未獲得人民知悉並事前同意時，即得將強制 蒐集得來之人民健康保險資料（下稱健保個資）提供第三人 為目的外之利用等是否違憲，多數意見認定目前法規範並未 違反法律明確性原則 （主文第1 項前段），但法律欠缺組織及 程序之監督防護機制而違反法律保留原則（主文第 3 項），以 及欠缺當事人得請求停止利用之具體規範（主文第 4 項）而 違反憲法第 22 條保障人民資訊隱私權之意旨等節，本席敬 表贊同；惟就系爭規定單純以「去識別化」之手段，便允許 公務機關或學術研究機構基於醫療衛生目的，於統計、學術 研究之必要，即得蒐集、處理或利用（含目的外利用）敏感 個資，則認定與比例原則尚屬無違 （主文第1 項後段） ，以及 就個資法暨其他相關法律規定整體觀察，欠缺個資保護之獨 立監督機制，僅寬認其有違憲之虞，而非直接認定違憲（主 文第 2 項） ， 本席尚難同意。 本席除加入黃昭元大法官部分不 同意見書外，並簡要提出部分不同意見如下： 本席認為，國家以追求特別重要公益目的為由，企圖將 原合法蒐集得來之人民健保個資，提供第三人為（原蒐集） 目的外使用，根據憲法第 22 條保障人民資訊隱私權之意旨 ， 即應同時負有設置適當組織與程序上保護規定之義務，以防 2 止健保個資遭濫用或不當外洩。沒設置相應配套的組織與程 序上保護規定，就逕行將蒐集而來的健保個資提供他人為目 的外利用，該提供他人做目的外利用之行為即不能免於違憲 之指謫。本席認為 ，該適當組織與程序保護規定之設置義務， 一方面來自憲法對於國家侵害或限制人民基本權利時，所提 出必須遵守之正當法律程序要求，二方面也因此連結憲法比 例原則，亦即判斷限制人民基本權利之手段是否為最小侵害 時，不僅是限制手段本身，同時亦須衡酌有無相應的適當組 織與程序保障機制。 按根據憲法的正當程序要求，國家限制人民基本權利， 本就應遵循一定正當程序規範，以避免基本權利之限制流於 恣意。程序規範如何設計，始為正當，一般須考量基本權種 類、所涉事物領域、侵害基本權強度及範圍、所欲追求之公 共利益、可能程序之成本等等諸多因素，而為綜合判斷（司 法院釋字第 639 號解釋參照）。於具體個案判斷時 ， 一般固都 承認立法者擁有一定之自由形成空間，然隨著對基本權干預 之程度越強，或使人民權利陷入危害之程度越嚴重，該自由 形成空間就越受到壓縮，甚至趨近於零。 就本案而言，影響程序正當與否之考量因素，約略有如 下數點：其一，涉及之健保資料（含病歷、醫療及健檢資料 等）具有極私密敏感與潛在延伸影響資料當事人之社會與經 濟生活之特性，屬高敏感特種資訊。其二，系爭規定允許在 不經人民事前同意之情況下，即得將強制蒐集得來的前揭高 敏感特種資訊提供他人為目的外利用，對資訊隱私權之干預 極為強烈。其三，國家強制蒐集人民之高敏感特種個資後， 3 該個資即已完全脫離人民作為個資主體之掌控範圍，則國家 是否會濫用該個資（例如是否會嚴格遵守允許目的外利用之 嚴格要件） ， 是否會妥善保護該個資 ，不致發生不當外洩 （例 如是否採取隨資訊科技進步腳步與時俱進的資安技術，避免 不當洩漏） ， 人民基本上無從得知，更沒有任何監督國家如何 使用其個資之管道，只能聽天由命。其四，在大數據時代， 網路連結無遠弗屆，本件所涉高敏感特種資料，一旦遭到濫 用或不當外洩，其所造成的隱私權侵害，往往具不可逆的災 難性、毀滅性規模。 綜上因素之考量 ， 本席認為立法者於組織與程序規範設 計之裁量空間應收縮至零，且壓縮到要合乎正當程序要求， 只剩唯一的選擇，也就是建置一套含獨立第三方監督機制之 組織與程序保護規定，否則即違反憲法正當程序要求。因在 作為資訊主體之人民無從知悉、不知情的情況下，唯有獨立 第三方機制之存在，才能提供對掌握人民健保個資的國家， 以及使用人民健保個資的學研單位，相對 有效的監督與 制 衡，人民的資訊隱私權也因此才比較能獲得保障。 另方面，於採取去識別化之手段外，另要求同步建置含 獨立第三方監督機制之組織與程序保護規定，方能使健保個 資於逸脫出個資主體之掌控後，仍能受到一定程度之控制， 進而將高敏感特種個資遭濫用或不當外洩的可能性減至最 低，也唯有上述條件都獲得滿足後，多數意見才能拍胸脯主 張採取去識別化之手段，符合最小侵害要求。 無奈本判決多數意見 不僅不認 為欠缺個資保護之獨立 監督機制違憲 ， 只願承認有違憲之虞 ， 且將系爭規定與組織、 4 程序保護機制分開評價，認為後者僅是整部個資法規範不足 的問題，不影響國家目的外利用健保個資，而認定系爭規定 不違反比例原則。如此割裂審查的結果，無異表示國家可以 先上車後補票（甚至何時才補票仍屬未知），也就是允許國家 可以強制蒐集人民健保個資後，即逕行為目的外利用，無論 獨立第三方監督機制是否已經建置完備， 「先做了再說」，不 僅違反憲法正當法律程序之要求，也因天真以為只要採取去 識別化之措施就已滿足最小侵害手段之要求，無視在欠缺獨 立第三方監督機制之保護下，健保個資暴露於可能遭受過度 侵害之風險，不免令人感到憂心與遺憾。 最後，容本席引述日本漫畫家伊藤潤二短篇作品 「無街 之城」 的情節，充當文末的若干反思。 「無街之城」 描述一個 沒有隱私權的社會：人們生活在一個「客廳即公園」的環境 裡，為了彼此通行便利的 「公共利益」 ， 臥室可以成為通行道 路；以為戴上面具生活，不知道彼此身分就可以保有隱私， 殊不知當自己的家成為馬路，人來人往，戴上面具還是沒有 隱私；即便自暴自棄，不戴面具甚至全身赤裸，放棄所有隱 私，仍然會有更私密的自己成為被窺視的目標。當國家可以 強制蒐集我們的健保個資，並不經我們同意，就提供第三人 使用，即便信誓旦旦掛保證，一定可以讓我們戴上面具「去 識別化」而保有隱私權，但失去家、失去如同所謂「城堡」 的獨立監督機制及嚴謹程序保障，我們仍然生活在這座「無 街之城」。不讓人民生活在伊藤潤二筆下的「無街之城」，不 僅是本席在對學術研究與基本權利二者作出權衡後的呼籲， 更是本庭貫徹憲法保障人民資訊隱私權的職責所在！ ### 3. 憲法法庭111年憲判字第13號判決吳大法官陳鐶提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=473974) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：主文第2項逾越聲請範圍並干預立法權，違反不告不理與權力分立原則。 > **核心主張**：憲法法庭為司法審判權之一部分，基於不告不理原則，法規範憲法審查之審理範圍，除與聲請審查之法規範具重要關聯者外，應以聲請人所聲請審查之法規範為限。本件聲請意旨就規範不足之指摘已指明範圍，即個資法第11條第2項、第3項及第4項；主文第2項卻將審理範圍擴及個資法及其他相關法律規定整體，並要求立法者為整體廣泛之立法或修法。依釋字第613號解釋，於行政權下立法設置獨立機關或使其獨立行使職權，要屬例外且屬立法自由形成範疇，須民主正當性基礎尚能維持不墜、足以彌補行政一體及責任政治之缺損者始不致違憲；釋字第603號解釋亦僅要求國家採取組織上與程序上必要之防護措施，並未要求立法設立獨立監督機制。 > **與多數意見的差異**：本席對多數意見以警告性裁判敦促立法者更完整保障人民資訊隱私權之動機至為贊佩，但認主文第2項係就未受聲請之事項作成裁判，違反不告不理原則，並干預立法者權限，均有違權力分立原則。多數意見於判決理由第61段末引註歐盟一般資料保護規則及受該等規則拘束之各國制度設計以支持其論述，惟上開規則既非憲政規範或憲法理論，自無法據為法規範憲法審查之立論基礎。 1 憲法法庭 111 年憲判字第 13 號判決部分不同意見書 吳陳鐶大法官 提出 多數意見判決主文第 2 項指出立法者就個人資料保護機 制之不足，而為警告性裁判，敦促立法者就人民資訊隱私權 為更完整之保障，此一保護憲法所保障人民權利之動機，本 席至為贊佩。但判決主文第 2 項，為未受聲請之事項而作成 裁判，有違不告不理原則，並干預立法者之權限，均有違權 力分立原則，爰提出不同意見如下。 一、 多數意見判決主文第 2 項指摘規範不足之範圍，逾越聲 請意旨所指，有違不告不理之權力分立原則 按憲法法庭為司法審判權之一部分，基於不告不理原則， 憲法法庭就法規範憲法審查案件之審理範圍，除與聲請審查 之法規範具重要關聯者外，應以聲請人所聲請審查之法規範 為限。 惟查，本件聲請係關於全民健康保險強制蒐集個人健康 保險相關資訊並供學術研究之原始目的外利用而生之爭議， 且聲請意旨就規範不足之指摘已指明範圍，即個人資料保護 法（下稱個資法）第 11 條第 2 項、第 3 項及第 4 項有所不 足：因該等立法規範不足導致國家於正確性有爭議、特定目 的消失或期限屆滿、違反本法以外之情形，均得恣意禁止當 事人對其個資進行事後控制之權能，侵害資訊隱私權。多數 意見判決主文第 2 項： 「個人資料保護法或其他相關法律規 定整體觀察，欠缺個人資料保護之獨立監督機制，對個人資 訊隱私權之保障不足，而有違憲之虞，相關機關應自本判決 宣示之日起 3 年內，制定或修正相關法律，建立相關法制， 2 以完足憲法第 22 條對人民資訊隱私權之保障 。 」將審理範圍 擴及於個資法及其他相關法律規定整體，並要求立法者為整 體廣泛之立法或修法，已超出聲請審查之法規範範圍，有違 審判機關不告不理之權力分立原則。 二、 多數意見判決主文第 2 項關於建立個人資料保護獨立 監督機制之立法指示，干預立法者之權限，亦有違權力 分立原則 多數意見 宣示立法者修法或立法 建立個人資料保護 之 獨立監督機制，立意甚佳。但已干預立法者之權限，有違權 力分立原則。 按「立法院如經由立法設置獨立機關，將原行政院所掌 理特定領域之行政事務從層級式行政體制獨立而出，劃歸獨 立機關行使，使其得依據法律獨立行使職權，自主運作，對 行政一體及責任政治即不免有所減損。惟承認獨立機關之存 在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級 式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機 關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。……然獨 立機關之存在對行政一體及責任政治既然有所減損，其設置 應屬例外。唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共 利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨 立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效 亦能透明、公開，以方便公眾監督，加上立法院原就有權經 由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因素整體 以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜， 足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始不致於違憲。」 3 經司法院釋字第 613 解釋釋明在案。故於行政權下立法設獨 立機關或獨立行使職權之機制，要屬例外，且屬立法自由形 成之範疇。但須一定程度之民主正當性基礎 仍能維持不墜， 足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始屬合憲。 次按「主管機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保 資訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組 織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私 權之本旨。」固經司法院釋字第 603 號解釋釋明在案，但該 解釋僅要求國家應「在組織上與程序上為必要防護措施」，以 保護人民之資訊隱私權，並未要求立法設立獨立監督機制。 多數意見於判決理由第 61 段及 62 段中援引司法院釋字 第 603 號解釋意旨後旋即認定： 「前述組織上與程序上必要 之防護措施中，個資保護之獨立監督機制為重要之關鍵制度。 此一獨立監督機制之目的，在於確保個資蒐用者對於個資之 蒐用，均符合相關法令之規定，以增強個資蒐用之合法性與 可信度，尤其個人健保資料業已逸脫個人控制範圍，如何避 免其不受濫用或不當洩漏，更有賴獨立機制之監督。」此一 論斷於我國憲法並無依據，尤與司法院釋字第 613 解釋釋明 於行政權下立法設獨立行使職權之機制，要屬例外，且屬立 法自由形成範疇之意旨有違，干預立法者之權限，有違權力 分立原則。 至多數意見於判決理由第 61 段之末引註附於判決末尾： 「 例 如 歐 盟 一 般 資 料 保 護 規 則 （General Data Protection Regulation，下稱 GDPR） 即規定各會員國應設置至少一獨立 監管機關（supervisory authority） ，職司個人資訊隱私權之保 4 障；該監管機關應依照 GDPR 規定獨立行使職權（GDPR 第 51 條及第 52 條參照） 。各國依上開規定，多於聯邦或國家層 級設置個資監 管機關 ，例如法國 Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés –CNIL、芬蘭 Office of the Data Protection Ombudsman 、德國 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ，以及 愛爾蘭 Data Protection Commission 等。各國監管機關之名單請見歐盟資 料保護委員會（ European Da ta Prote ction Board ） 網 站 https://edpb.europa.eu/about-edpb/about-edpb/members_en」顯 係欲引用歐盟一般資料保護規則 及受該等規則拘束之各國 制度設計，用以支持其論述。惟上開規則既非憲政規範或憲 法理論，自無法據為法規範憲法審查之立論基礎。 ### 4. 憲法法庭111年憲判字第13號 判決黃大法官昭元提出，許大法官宗力、許大法官志雄、謝大法官銘洋、楊大法官惠欽加入之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=473975) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：支持退出權與法律保留之違憲宣告；反對比例原則合憲及警告性宣告。 > **核心主張**：本判決以憲法第22條資訊隱私權（資訊自主權）為憲法權利基礎，並採嚴格審查標準審查系爭個資法及健保法規定，於此範圍與本席立場相同。本判決引用釋字第603號解釋並進一步闡釋資訊隱私權之保障範圍，除事前同意權外亦涵蓋他人開始合法利用後之事後控制權，包括請求刪除、停止利用或限制利用之自主決定權，此為釋字第603號解釋所未明白涵蓋，係本判決之貢獻所在。惟現行個資法及健保法等相關法令，對去識別化工具及效果之規範過於空泛、密度不足，又欠缺退出權規定，至少於此範圍內均違憲；健保資料庫之建置、管理及利用應以專法定之，並有更嚴密之規範架構及程序，且至今仍未建立個資保護之獨立監督機關。 > **與多數意見的差異**：本席僅支持主文第1項關於不違反法律明確性原則部分，以及主文第3項、第4項之違憲宣告；不贊成主文第1項認系爭個資法規定不違反比例原則、致不牴觸資訊隱私權之合憲結論，亦不贊成主文第2項僅為「警告性合憲宣告」之結論。本席認為上述差異與其說是根本性之目標或方向不同，不如說是鞭策向前的力道有別。本席並強調資訊法制與治理不能只追求功利主義之效益，或以巨大公益為由碾壓個人權利主張，公共信任應是現代資訊法制不可或缺之不成文支柱。 1 憲法法庭 111 年憲判字第 13 號判決 部分不同意見書 黃昭元大法官提出 許大法官宗力加入 許志雄大法官加入 謝銘洋大法官加入 楊惠欽大法官加入 一、本判決結論及本席立場 [1] 本判決就健保署將個人健保資料提供第三人利用案 ， （1） 於主文第一項宣告個人資料保護法（下稱個資法）第 6 條第 1 項但書第 4 款規定（下稱系爭個資法規定）符合法律明確 性原則及比例原則，與憲法第 22 條資訊隱私權並無牴觸； （2）於主文第二項宣告個資法與其他相關法律均欠缺個人 資料保護之獨立監督機制，然僅為瑕疵警告，並未宣告現行 法之欠缺上述機制違憲； （3）於主文第三項宣告健保署將個 人健保資料建置為健保資料庫 ， 並對外傳輸 、 提供第三人（包 括衛福部等公務機關及學術研究機構）利用等，僅有行政命 令位階之規範依據，於全民健康保險法（下稱健保法） 第79 及 80 條 （下合稱系爭健保法規定） 及其他相關法律均欠缺明 確之法律規範或授權，因此違反法律保留原則而違憲； （4） 於主文第四項宣告健保署固得將個人健保資料提供第三人 為目的外利用 ， 然欠缺當事人請求停止利用 （即所謂退出權） 之相關規定，於此範圍內，違反憲法保障之資訊隱私權。 [2] 綜合上述主文及其相關理由，本判決基本上是先區別個 資法及健保法規定，並認為受審查之系爭個資法規定全部合 憲；只是就欠缺獨立監督機制之瑕疵，提出有「違憲之虞」 之警告。至於就本案之核心爭議：健保資料庫提供第三人目 的外利用是否違憲，多數意見也只是質疑現行實務作法欠缺 形式的法律依據或授權，因此要求有關機關在 3 年內以法律 2 規定相關重要事項，包括當事人退出權之要件及效果等。與 上述（2）之採（附加警告之）合憲宣告及（3）之採（附修 法要求之） 單純違憲宣告相比，上述 （4） 則以附條件的司法 造法方式，宣示：如逾 3 年仍未完成修法，當事人即得請求 停止提供其個人健保資料予第三人為目的外利用，這算是本 判決最尖銳的牙齒。 [3] 本判決以憲法第 22 條保障之資訊隱私權 （又稱資訊自主 權）為憲法權利基礎，並採取嚴格審查標準，審查系爭個資 法規定及健保法規定是否違憲，於此範圍內，與本席立場相 同。就審查結果，亦即上述四項主文之結論，本席僅支持上 述（1）有關不違反法律明確性原則、 （3）及（4）之宣告違 憲部分；然不贊成 （1） 主文第一項有關系爭個資法規定不違 反比例原則，致不牴觸資訊隱私權之合憲宣告結論，也不贊 成（2） 主文第二項僅為 「警告性合憲宣告」 之結論。以下就 不贊成主文部分，提出部分不同意見書。 二、個人健保資料供第三人為目的外利用之實體爭議 （一） 請求停止或限制利用之事後控制權（退出權） ，屬人 民資訊隱私權之保障範圍 [4] 本判決引用釋字第 603 號解釋，認為資訊隱私權之核心 保障在於個人對其個資之自主控制。然就本案所涉爭點，本 判決進一步闡釋資訊隱私權之保障範圍，除同意他人利用與 否之事前同意權外，亦涵蓋他人開始（合法）利用後之事後 控制權 ， 包括請求刪除 、 停止利用或限制利用之自主決定權 。 這是上述釋字第 603 號解釋所未明白涵蓋的部分，也是本判 決對於資訊隱私權保障範圍的貢獻所在，本席亦表贊成。 [5] 特別是就本案所涉個人健保資料而言，我國全民健保制 度所採之強制納保制度，業經釋字第 472 號解釋認屬合憲。 故人民除非從不使用健保，否則實無從避免或阻止國家透過 健保系統強制蒐集、儲存並利用個人健保資料，亦無從針對 每次就醫所生之健保資料，於事前一一表示同意。又國家進 3 一步建置全民健保資料庫，不論是否有專法之依據，也已經 是既成事實，且為健保制度運作上之必要（例如用以核付保 險費用、醫師處方用藥之查詢等） ， 個人亦難以抗拒。 在此意 義下，人民對於國家於健保目的內之蒐集、儲存、利用個人 健保資料，實無事前同意權可言。在現實上，人民對於個人 健保資料之自主控制範圍 ， 大概就只剩下對保險人（健保署） 提供第三人為目的外利用之自主控制權。問題在於：是否應 承認個資主體對 第三人利用 應有其事前同 意權？或僅賦予 其事後控制權即可？甚至在醫療、衛生目的之大旗下，可容 許學術研究機構盡力探勘如此巨量資料的新黑金寶礦，卻不 容許個資主體之請求停止或限制其利用？ [6] 就本案所涉健保署將人民健保 資料提供第三人（包括其 他公務機關及學術研究機關）為目的外利用之合憲性爭議， 多數意見雖適用嚴格審查標準予以審查，但認毋須個資主體 之事前同意，即得為之。以下分別就多數意見有關目的及手 段之審查結論及其理由，表示本席之不同意見。 （二）目的審查部分 [7] 本判決理由第 48 段認為：「…憲法已明示國家有促進衛 生與醫療之責任，系爭規定一寓有透過統計或學術研究累積 科學知識技術等公共財，諸如發現或確認辨識疾病有效治療 方法，以提升醫療與公共衛生之目的，是系爭規定一所稱基 於醫療、衛生之統計及學術研究目的，基本上尚難即謂不符 特別重要公益目的之標準。…」多數意見顯然是認系爭個資 法規定之統計及學術研究目的均具公共財之效益，當然為特 別重要之公益，因此合憲。 [8] 按主管機關健保署及衛福部係主張申請使用健保資料庫 資料的學術研究機構，在 2006 至 2021 年間，已經產出有關 國人醫療實證研究論文共 7,177 篇，涵蓋各類疾病，為全球 醫療重要指引，並以此等量化資料來證立上述學術研究目的 之具體及重大效益 。 與之相比 ， 本判決多數意見的論述方式 ， 4 則是逕認此等研究成果既然有公共財性質，因此就是特別重 要公益。言簡意賅，大筆一揮，即有定論。至於多數意見的 如此論斷及主管機關的上述主張是否有足夠的說服力，就只 能留待公評了。 [9] 本席認為：將所有基於醫療或衛生之統計及學術研究都 一律評價為特別重要公益，恐怕有失籠統、過寬。畢竟這涉 及特種、敏感個資之目的外利用，即使以專法規定得例外供 學術研究為目的外利用，還是會有其憲法爭議。按學術研究 之類型及目的多端，不同的學術研究，多半牽涉不同類型、 程度的利益。即使是基於醫療、衛生目的之學術研究，有係 臨床醫生對於特定疾病的研究，有係政府為避免傳染病流行 所進行的研究，有為博、碩士論文而為者，亦有受商業委託 而為者等。各類學術研究與醫療、衛生目的之達成間，更有 直接或間接關聯、遠近程度不等的差異。縱認上述各類學術 研究之可能效益皆具有公共財之性質，但鑑於其效益類型與 程度不一，立法者仍應有更嚴謹的區別或限縮，而不是要求 人民資訊隱私權當然退讓。 [10] 多數意見在上述立法目的之抽象審查上高度尊重立法 者，並在理由第 48 段最後要求：「…惟實際操作上應由一定 之獨立監督機制，依申請個案之相關情狀作嚴格之審查。」 將問題推給未來的獨立監督機制。此即本意見書後述 第[35] 段所稱 「實體權利保障之程序化」 ，即將抽象法規範立法目的 之審查問題，轉移到個案審查之具體認定。從多數意見強調 個案審查之必要，反可證明系爭個資法規定所稱之學術研究 目的恐過於廣泛，以致有個案嚴格審查之必要。但由於多數 意見對於個案應如何嚴格審查，完全沒有提出可操作之認定 標準，將來獨立監督機制恐怕也是不知如何是從。 （三）手段審查部分：系爭個資法規定之手段違反必要性原 則 [11] 在比例原則的手段審查部分，多數意見先審查並認定系 5 爭個資法規定所採取之手段有助於目的之達成。按本案既然 適用嚴格審查標準予以審查，實在無庸審查所謂手段是否有 助於目的之達成，這其實無助於嚴格審查標準之操作。在手 段審查部分，嚴格審查之重點應該在於是否已經別無其他更 小侵害手段，或已屬最小侵害手段的必要性審查。 [12] 就必要性之審查 ，多數意見認為系爭個資法規定已經要 求 1.去識別化措施： 「其提供者至遲於揭露時須為已經 採取去識別化措施 處理，使該個資成為非可直接 識別當事人之資料。」（參本判決理由第 53 段）， 並 「使一般人採取當時存在技術與合理成本， 在不 使用額外資訊時 ， 不能識別特定當事人 。 雖個人健 保資料於客觀上非無以極端方式還原而間接識別 特定當事人之可能性，惟系爭規定 一所採之去識 別化手段已足大幅降低 蒐用個人健保 資料所生之 個人資訊隱私權所生之侵害。」（參本判決理由第 54 段） ； 2.最小蒐用原則： 「而且系爭規定一除已明定目的限 於醫療、衛生（排除其他目的） ，暨蒐用主體以公 務機關及學術研究機構為限 （排除其他人） 外， 並 明定以統計或學術研究且必要為另一要件，亦已 排除非為統計或學術研究者，暨非必要之統計及 學術研究，是系爭規定一應 與個人資訊隱私權之 最小蒐用原則尚屬相符 。」（參本判決理由第 55 段） 因此認為系爭個資法規定「以去識別化及公務機關及學術研 究機構為醫療、衛生之統計或學術研究目的必要為合法蒐用 要件，屬最小侵害手段。」（參本判決理由第 56 段）符合必 要性原則。 [13] 綜合上述 ，多數意見認為系爭個資法規定之手段符合必 要性原則的主要理由可歸納為：1.以一般人能否一望即之、 毋須使用額外資訊而識別當事人為標準，認定系爭個資法規 6 定所要求之去識別化措施已經是最小侵害手段；2.法律已限 定利用目的、蒐用主體及必要，因此符合最小蒐用原則。 1. 系爭個資法規定之去識別化措施仍非最小侵害手段 [14] 先就上述 1.去識別化措施而言，本席認為：多數意見僅 以一般人（而非具有統計及資訊知識及經驗之專業人士）無 法一望即知地識別當事人為標準，因而認定系爭個資法規定 所要求之去識別化措施已經符合最小侵害手段之要求，顯然 是過於寬鬆的審查。如下說明，系爭個資法規定及其實踐所 採之去識別化措施（尤其是其方式及項目）顯非最小侵害手 段，而另有侵害較小之其他手段，應無法通過嚴格審查標準 之審查。 [15] 就本案而言，健保署在提供健保資料予衛福部時，僅是 以金鑰加密（有如加鎖）後交給衛福部，之後衛福部再以金 鑰解密，即取得完整、無任何去識別化之健保個資。然而加 鎖之加密方式與去識別化是不同的方式，前者無法取代後 者。加鎖是透過改寫資料，將資料上鎖（有如放入保險箱） ， 避免他人未經允許獲知資料內容，這主要是「資訊安全」的 防護機制。 只要去除加密之鎖定 （開鎖） ， 資料隨即得以還原 （有如從保險箱再取出原資料） 。至於去識別化則是要斷開 資料和當事人的連結，將之轉化為難以辨識，甚至永久無法 再連結、比對的資訊型態，此涉及「資訊隱私」的保障。因 此上述單純加鎖式的加密方法仍不足以符合資訊隱私的保 障要求。 [16] 個資法施行細則第 17 條將系爭個資法規定所稱之「無 從識別特定之當事人」 ，進一步規定為 「以代碼、匿名、隱藏 部分資料或其他方式 ， 無從辨識該特定個人者」 。 按現行科學 及技術條件下的匿名化技術，已越來越難以達成完全的匿名 化 （指徹底的去連結，而無從再還原識別當事人） 。因此，所 謂去識別化其實比較像是個光譜，有些去識別化方式仍容易 還原連結，有些去識別方式則需耗費較多成本方能識別，但 7 最終仍能識別。就此而言，系爭個資法規定並未進一步針對 不同風險程度之目的外利用情形，要求或區別不同的去識別 化方法，致健保資料之主管機關享有相當大的選擇空間，而 有侵害人民資訊隱私權之風險。 [17] 其次，健保署在健康保險個資的儲存、處理、利用上， 也只是刪除當事人之「姓名」及「住址」二個變項資料，至 於其他私密敏感資料（例如：身分證字號、醫療院所代碼、 申報日期、就醫日期等） ，則以 「專屬代碼」 的方式 （即假名 化） ， 儲存於健保資料庫或提供外部使用時 ， 分別進行多次編 碼。雖然健保署已經刪除上述姓名及住址二個變項資料，但 個人健保資料中僅以專屬代碼呈現的其他變項資料（例如： 身分證字號） ， 因未永久斷開其與個資主體間之連結 ， 如透過 與其他資料庫內資料的比對，在技術上依然有可能輕易識別 其個資主體，而不再具有假名化之效果。其實，類似身分證 字號之變項資料，對於大多數的學術研究者而言，多半沒有 直接助益或關聯。就此而言，現行實務僅去除姓名及住址二 個資料變項，去識別的項目顯然過少，明顯不符合資料最小 蒐用原則，因此難以認定已屬最小侵害手段。 [18] 以美國 1996 年健康保險可攜與責任法（Health Insurance Portability and Accountability Act of 1996, HIPAA）1為例，依 該法發布之 Standards for Privacy of Individually Identifiable Health Information （“Privacy Rule”）（隱私規則）規定個人健 康保險資料如果去除以下 18 種資訊，而符合所謂安全港方 法（safe harbor method） ，始符合匿名化之去連結要求，而不 再屬於受保護之個人資料：1 姓名；2 所有比 「州」 單位小的 地理位址資訊；3 所有可以與特定個人直接連結的日期資訊 （例如生日、入院日、出院日、死亡日等） ；4 電話號碼；5 傳真號碼 ；6 電子郵件信箱 ；7 社會安全碼 ；8 醫療紀錄編號 ； 9 健康計畫受益人編號；10 帳戶號碼；11 證書號碼；12 車輛 1 Health Insurance Portability and Accountability Act of 1996, Pub. L. No. 104 -191, 110 Stat.1936 (1996). 8 識別與序列號碼，包括車牌號碼；13 設備識別與序列號碼； 14 網址；15 通訊協定位址碼；16 生物識別特徵，包括指紋、 聲紋 ；17 全臉影像或其他可比擬之影像 ；18 任何其他獨特可 識別的號碼、特徵或編號。2 [19] 然考量上述完全匿名化所要求的去識別程度相當高 ， 為 顧及醫學研究的需求，上述美國法也承認若干例外，以供目 的外之醫學研究 。 其中可供本案參考者即 「有限資料組資訊」 （"Limited Data Set” of Information）：例如於著重地域性的傳 染病研究或著重年齡性的遺傳性疾病研究，即得容許保留上 述 18 項中之部分資訊，如地址中之鎮或市（town or city）、 州（State）與郵遞區號（zip code） ，或出生之月、日等變項 資料。但取得並利用此等有限資料組之研究者，必須簽署資 料使用協議，並遵守相關規定之要求（例如禁止重新辨識個 資主體身分） ， 始得利用此類個資 ， 而毋須個資主體之授權 。 3 [20] 對照上述美國法之相關規定 ， 系爭個資法規定就去識別 化程度之要求，顯然過於寬鬆。為保障人民之資訊隱私權， 最完整的方式本來應該是匿名化，斷開資料與主體間的連 結，使之無法或極難以再還原連結，如此個資也就不再是個 資法所保護的資料。如果無法匿名化處理，至少也應明定更 多的刪除項目，以增加還原連結的難度，並以此為對外提供 利用的基本資料組資訊，而不是如目前之僅刪除姓名及住址 二個變項資料。至於有特殊需求的研究，則再針對其需求目 的、範圍等，透過資料管理機關倫理或審查委員會之個案審 查機制，額外提供增加變項資料的資訊。在2 與 18 之間，現 行法顯然仍有檢討修正之空間。這已不只是立法政策的選 擇，而是憲法的要求。 2 45 CFR §164.514(b)(2)(i) (2015)；翻譯引自：張陳弘，國家建置全民健康保險資 料庫之資訊隱私保護爭議—評最高行政法院 106 年度判字第 54 號判決， 《中原 財經法學》 ，40 期，頁 185、235（2018） 。另一種去連結的方法則是統計標準 （statistical standard） ，參張陳弘，同註文，頁235-236。 3 參張陳弘，前註文，頁 236-237。 9 2. 依系爭個資法規定提供之個資範圍並不符合最小蒐用原 則 [21] 再就上述 2.最小蒐用原則的審查而言 ，系爭個資法規定 對於因學術研究所生之目的外利用，除要求必須去識別處理 外，就所提供的資料數量並沒有任何限制。然而，不同學術 研究之目的及對象均有所不同，不同之研究對於資料數量的 需求也會有所不同。因此，在手段與目的關聯性之審查上， 至少應要求並限制資料提供機關，應就不同的學術研究，僅 提供其所需之不同數量的個人資料。此即最小蒐用原則，亦 即必要性原則在個人資料保護法制的具體展現。就此而言， 系爭規定不僅在表面上對於所提供之資料數量並沒有限制， 在實務運作上，健保署於實際提供健保資料時，也僅有「兩 百萬人抽樣檔」及「全人口檔」的粗略分類，而無其他數量 的抽樣檔，可對應不同研究目的、涉及之需求，以致可能提 供明顯大於學術研究者需求之個人資料。於嚴格審查標準 下，目前實務上所提供的 「兩百萬人抽樣檔」 及 「全人口檔」 似乎是過於簡略的手段，而有進一步精密剪裁的空間。就算 不能或毋須做到逐案剪裁，至少也應該有不同數量的更多組 資料檔，以供選擇、提供。 [22] 就此，本判決理由第 55 段認為系爭個資法規定不違反 最小蒐用原則，所持之以下幾個理由，本席實都難以贊成。 具體言之，本判決認為 （1） 系爭個資法規定 「已明定目的限 於醫療、衛生（排除其他目的） 」 ，本席曰：這根本不是手段 審查的問題，而是目的之審查； （2） 「蒐用主體以公務機關及 學術研究機構為限（排除其他人） 」 ，本席曰：這等於是說只 要法律沒有開放給所有人，就符合必要性要求。至於全國的 公務機關和學術研究機構究竟有多少，也不用問了。然而， 本案核心爭點正是：為何可以開放給學術研究機構為目的外 利用？本判決多數意見的回答則是：因為法律已經限定是公 務機關及學術研究機構！（3） 「並明定以統計或學術研究且 必要為另一要件」 ，本席曰：難道說只要法律有寫 「必要」 二 10 字，該法律就符合必要性原則所要求的最小侵害手段？這簡 直是最容易、最寬鬆的必要性原則之審查，實在是本席所不 認識的比例原則之操作。與其說是適用多數意見所宣稱的嚴 格審查標準，不如說是放水審查標準！ （四）手段審查部分：有事後退出權的保障始符合衡平性原 則 [23] 就比例原則之審查，多數意見最後在理由第 57 段進而 審查衡平性原則並認為： 「系爭規定一所犧牲之個人敏感資 訊隱私權固屬特別重要法益，但公務機關、學術研究機構基 於醫療、衛生法定目的之統計或學術研究，係為救治或預防 疾病，事涉公眾之健康，與社會集體安全之維護必要相關， 更是特別重要公益。兩者相權，應認為系爭規定一之手段原 則上尚符合相稱性要求。」本席認為：這個結論未必不能成 立，但如此論證，等於是說：因為目的是特別重要公益，屬 個人權利的私益即應當然退讓。多數意見所謂兩者相權，實 在欠缺可資識別的理由，就直接跳躍到合憲結論。 [24] 按衡平性審查之具體操作本 應就目的利益及手段侵害 間，進行實際或預估損益之程度比較，而不應只是抽象概念 式的論斷。4多數意見在此之所以僅有空洞論述，可能和其在 目的審查時，也是一筆帶過式地承認「基於醫療、衛生之統 計及學術研究目的」 ，當然均屬特別重要公益的概括論斷有 關（參本判決理由第 48 段）。而就受到限制的個人資訊隱私 權，多數意見也未進一步分析其可能或實際受害之範圍、程 度等，以致僅有上述之空洞速斷。 [25] 反之， 聲請人在本案雖然強力主張主管機關之提供健保 4 釋字第 603 號解釋理由書第 12 段在衡平性審查時，就主管機關所主張之「迷 途失智者、路倒病人、精神病患與無名屍體之辨認」 之目的，係先考量關係機 關行政院所提「目前收容在社會福利機構迷途失智老人 2796 位，每年發現無 名屍約 200 具」之目的利益，再與「強制年滿 14 歲之全部國民均事先錄存個 人之指紋資料 ， 並使全民承擔授權不明確及資訊外洩所可能導致之風險」 比較 權衡後 ， 才作出 「損益失衡 ， 手段過當」 致不符合比例原則之結論 ， 可資參考 。 11 個資予第三人利用，可能會嚴重侵害個人之資訊隱私權，但 其主張也始終困於資訊自主權之抽象論述，而未能提出實務 運作至今所曾發生，因主管機關提供 予第三人為目的外利 用，致生廣泛、重大損害的實例。在現實社會中，雖然健保 個資之外洩及其損害，在理論上是每一個人都可能會遇到的 風險，但就眾多對資訊隱私無感的人而言，此項風險的損害 程度似乎相當輕微，甚至還可能認為聲請人所主張之資訊隱 私風險機率，並不明顯高於被閃電擊中之風險。平心而論， 主管機關也確有採取某些去識別化措施 以及對申請個案之 審查機制予以管控，以降低個資外洩的風險。甚至也有人主 張：許多研究者，尤其是從事量化研究者，本於其專業訓練 及研究倫理之要求，多半不會特意去還原並再識別所取得個 資之主體為誰，並以此等理由來支持系爭規定之手段並未產 生損益明顯失衡之結果。不過，限制手段是否會發生損益失 衡的結果，不能只靠主管機關及研究人員的自律，而仍須有 適當的外控機制，包括個資主體（潛在被害人）之自我防衛 機制。就算實務上至今並未出現廣泛、重大損害的實例，也 不等於就當然要棄守法制上的個人最後防衛手段，而只寄望 於國家或他人的善意。 [26] 上述損益權衡所比較之目的利益和手段損害二者 ，基本 上都是總合（aggregate）式的整體利益或損害之比較，就法 規範的抽象審查而言，如此權衡固屬合理。然就本案而言， 本席認為聲請人所主張之退出權 （事後控制權之一環） ， 如不 於必要性審查時考量（亦即：欠缺退出權之系爭規定是否仍 為最小侵害手段？） ，至少可於衡平性審查時予以納入權衡 。 如果認為上述個資外洩風險及其損害輕微，則個人之選擇退 出是否必然會對研究造成重大之不利影響，在無本土之實施 結果足以驗證前，自然也不能一概而論。 [27] 按憲法資訊隱私權所保障之個資自主控制權 ，本即包括 事前同意權及事後控制權，此項事後控制權甚至可及於已經 12 匿名化處理而 （所謂） 完全無法還原之個資。5於現今之資訊 科技社會，此項自主控制的制度設計及實踐本應朝向動態性 的自主同意，始足以有效保障人民之資訊隱私權。基此，就 健保個資之提供第三人利用，在理想上原應動態性的隨時告 知受影響之人民，並使其得以一一行使事前同意權。這在現 實上顯然有其困難，絕大多數人民恐怕也是閉著眼睛一直按 或說：同意。如果在實務上如此動態通知、同意的制度設計 與實踐不具可行性，那退一步的要求至少也應讓人民得以事 後知悉其個資是否及已為何人利用，並決定是否要請求停止 或限制第三人利用。本席認為：考量人民對於國家之強制蒐 集健保資料並建置健保資料庫予以利用，早已無從行使其事 前同意權，在制度上自有必要賦予個別人民行使事後之退出 權，以此平衡人民事前同意權之喪失，這可說是人民對其個 人健保資料自主控制權的最後一道防衛。就權利衡平的抽象 審查而言，有個人退出權之保障，才足以維持集體性公益與 個別性私益間之衡平，而不致淪於公益永遠大於私益的空洞 衡平想像。6 [28] 對於退出權的主張 ， 關係機關的主要反對論點有二 ： （1） 退出權機制之執行成本過高； （2）資料主體行使退出權將使 抽樣產生偏差，甚至產生破窗效應，減損研究效益。惟本席 認為：依嚴格審查標準，上述兩點都難以成立。 [29] 就（1） 執行成本過高的主張而言，於嚴格審查標準下， 行政成本並不足以構成特別重要公益之合憲目的，而得據以 限制本案所涉資訊隱私權。就此，也未見主管機關就其預估 5 多數意見在本判決理由第 35 段認：「…經處理之資料於客觀上無還原識別個人 之可能時，即已喪失個資之本質，當事人就該資訊自不再受憲法第 22 條個人 資訊隱私權之保障。…」，又於第 56 段認：「…完全不具還原識別可能性之匿 名資料，已非受憲法第 22 條資訊隱私權保障之個資…」，與本席之立場不同。 6 本席所想像的均衡狀態是：一方面可以讓不在乎交出個資之大多數人，可以安 心享受資訊科技的便利與利益 ，讓研究者可以盡力運用資訊科技以創造更大的 群體利益，同時讓那一小群連姓名告訴別人都會睡不著覺的「刁民們」，可以 享受大隱隱於市的自主樂趣。 13 將增加的執行成本，提出足以支持之具體說明或證據。更何 況在實務上 ， 現行法律如人體生物資料庫管理條例第8 條7已 有退出權之明文規定；另衛福部於無法律明文規定時，亦已 於「我國新型冠狀病毒血清流行病學調查與長期趨勢分析計 畫」 之執行時，主動告知人民可以選擇退出。8可見退出權之 執行成本過高的抗辯，應該是不為也，而非不能也。 [30] 再就 （2） 抽樣偏差、破窗效應而言，就本席的認知，研 究者本就不可能窮盡蒐集擬研究之事物，以追求絕對正確之 知識或真理，通常多僅能在特定的研究限制下追求相對正確 之知識或真理。以我國而言，有關機關對外提供的資料檔本 來就有「兩百萬人抽樣檔」 ，而非必然是「全人口檔」 。相較 於台灣全人口而言， 「兩百萬人抽樣檔」 本就有其偏差， 即使 有部分人口9選擇退出， 究竟會因此增加多大的抽樣誤差， 是 7 人體生物資料庫管理條例第 8 條第 1 項： 「參與者得要求停止提供生物檢體、 退出參與或變更同意使用範圍，設置者不得拒絕。」 第2 項： 「參與者退出時， 設置者應銷毀該參與者已提供之生物檢體及相關資料、資訊；其已提供第三人 者，第三人應依照設置者之通知予以銷毀。但有下列情形之一者，不在此限： 一、經參與者書面同意繼續使用之部分。二、已去連結之部分。三、為查核必 要而須保留之同意書等文件，經倫理委員會審查同意。」 8 中央流行疫情指揮中心於 2022 年 6 月 16 日起執行 「我國新型冠狀病毒（SARS- CoV-2）血清流行病學調查與長期趨勢分析計畫」 ， 擬從2022 年 1 月至 6 月全 國各捐血中心由捐血人捐血時留存之血清存檔樣本中，抽選 36,000 件檢體樣 本 ， 進行病毒抗核蛋白抗體檢測。 即使該計畫使用之捐血人個資已去除其中之 直接識別資訊 ， 該計畫仍以選擇退出 （opt out） 的方式 ， 保障受試者的自主權 。 指揮中心並特別教示捐血人退出之方式： 「若有曾於該段時間捐血之捐血人欲 退出本計畫 ， 請於今年6 月 30 日前致電 1922 並請留下相關資料 （血袋號碼 ， 或提供姓名、身分證字號及生日） ；或請以書面方式寄送相關資料至臺北市中 正區林森南路 6 號疾病管制署疫情中心，後續由血液基金會於檢體抽樣前排 除。」 參疾病管制署 「我國新型冠狀病毒 （SARS-CoV-2） 血清流行病學調查與 長期趨勢分析計畫」 說明（新聞稿） ，2022 年 6 月 16 日，引自：衛生福利部疾 病管制署官方網頁首頁 /最新消息/焦點新聞， https://www.mohw.gov.tw/cp-16- 70063-1.html（最後瀏覽日：2022/08/12）。 9 參考有實施退出權之外國經驗，如英國，於 2020 年 10 月 1 日至 2021 年 9 月 1 日期間內的退出人數是 3,264,327 人，計 5.35％，引自：NHS Digital, [MI] National Data Opt -Out, September 2021, https://digital.nhs.uk/data-and-informa tion/publications/statistical/national-data-opt-out/september-2021（最後瀏覽日：2 022/08/10）；2021 年 5 月 1 日至 2022 年 4 月 1 日期間內的退出人數是 3,328,5 14 否因此會造成不可彌補的誤差風險，有關機關對此並未提出 具有說服力的資料或證明。何況退出權並非絕對，在制度設 計上亦得有不許退出的例外情形。 10本判決主文第四項亦容 許相關機關以法律明定請求停止及例外不許停止之主體、事 由等事項，而已留給相關機關相當的制度形成空間。 [31] 最後，本判決係區別個資法和健保法而分別審查，並於 主文第一項宣告前者不違反比例原則而合憲，於主文第四項 宣告後者因欠缺退出權而部分違憲。本席認為如此切割並不 妥當，也是一種鋸箭法式的審查。個資法固然是有關個資保 護的一般性、框架性規定（參本判決理由第 66 段），然因健 保法第 79 條第 2 項明文規定： 「保險人依前項規定所取得之 資料，應盡善良管理人之注意義務；相關資料之保存、利用 等事項，應依個人資料保護法之規定為之。」故就本案所涉 個人健保資料之利用而言，系爭個資法規定同時也是本案原 因案件裁判所直接適用之法律，無從與健保法相關規定切割 而分別審查。故如本判決主文第四項認為健保法及相關規定 欠缺退出權而違憲，由於個資法本身也欠缺有關退出權之規 定，當然也應該是主文第四項違憲審查及宣告的範圍所及。 在法理上，應不可能如本判決般，一方面在主文第四項宣告 相關法制（解釋上應包括個資法及健保法等）因欠缺退出權 規定而違憲，然在主文第一項竟仍宣告同樣欠缺退出權規定 之系爭個資法規定不違反比例原則而合憲。 三、有關個人資料保護之獨立監督機制部分 [32] 本判決主文第二項認為 個資法及其他相關法律欠缺有 關個人資料保護之獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障 不足，就此雖認 「有違憲之虞」 ，然僅提出警告，而仍為合憲 宣告 。 本席也認為此項欠缺 ， 確屬個資保障法制之重大瑕疵 ， 66 人，約 5.4%。引自：NHS Digital, [MI] National Data Opt -Out, April 202 2, https://digital.nhs.uk/data-and-information/publications/statistical/national -data- opt-out/april-2022（最後瀏覽日：2022/08/10）。 10 參人體生物資料庫管理條例第 8 條第 2 項但書。 15 但認為已達違憲程度，而應為清楚的違憲宣告，並定期要求 有關機關修法補正。 [33] 按大法官在 2005 年 9 月於釋字第 603 號解釋中，除宣 告強制蒐集全民指紋之戶籍法規定違憲外，並在解釋文第 3 段明白要求「主管機關尤應配合當代科技發展，運用足以確 保資訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取 組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱 私權之本旨。」上述解釋所稱組織上與程序上必要之防護措 施，主要即指本判決所稱之獨立監督機制（包括組織上之獨 立機關及程序上之防護措施） 。 不過 ， 或許由於上述解釋宣告 強制蒐集全民指紋之戶籍法規定違憲，因而阻止了全民指紋 資料庫之建置，以致主管機關也不再構思應如何建立上述解 釋所要求之組織上及程序上防護措施，即使其手中一度掌有 6、7 百萬人（主要是受刑人及役男等）之指紋資料。時至今 日，個資法或其他相關法律，對於我國政府建置管理之各種 資料庫（包括本案涉及之健保資料庫、財政部之財稅資料庫 及其他政府機關建置之各類 資料庫） ，均仍無任何有關獨立 監督機制（尤其是獨立機關）的明文要求。就此而言，確實 是我國有關個人資料保護法制的一大缺陷。 [34] 由於科技發展之可能威脅及社會網絡之日趨複雜化等 因素，許多國家早已設置有關資料保護的獨立監督機關，使 其以第三方機關之地位，透過各類適當的程序機制，監督政 府機關及民間機構之利用個人資料，尤其是涉及大型資料庫 的利用（包括目的內及目的外利用）時，例如：建立去識別 化措施之管理規範（至少要去除那些資料變項？定期檢測並 要求更新加密 、 編碼等去識別工具等） 、 重大個案之事後調查 及裁罰權、大型資料庫建置的基本管理規範、監督不同資料 庫間的交叉連結利用等，這些都不是既有的研究機構內之審 查委員會（Institutional Review Board ，IRB）所能發揮的功 16 能。 11就此而言，本判決所稱之獨立監督機制，幾乎已經是 重視個資保障各國之基本法制要求。多數意見既然也再次注 意到這項重大缺失，卻只是追隨 17 年前釋字第 603 號解釋 之腳步，非常有耐心的再次提出警告，而未明白宣告違憲， 誠屬遺憾。本席在 17 年曾受邀就釋字第 603 號解釋一案提 出鑑定意見書，於今忝為本庭一員，都已等到兩鬢飛白，實 再無多數意見之耐心了。 [35] 次按，個人資料保護所涉及的憲法核心爭點，本來應該 是前述資料自主權 （從事前同意到事後退出的自主決定權） 、 目的之審查 （尤其是目的外利用） 、 手段之審查 （例如去識別 化之方法及效果等）等實體問題。如果只要求或過度強調獨 立監督機制，反而會有 「實體權利保障之程序化」 ，甚至 「空 洞化」的疑慮，也就是以國家權力分立層面的組織及程序保 障（亦即國家機關間之相互制衡）， 來迴避甚至取代有關個人 權利與國家權力間實體界限之劃分及審查。換言之，獨立監 督機制的保障至多就是正當法律程序之事前及事中保障，仍 不足以也不應因而取代各項權利之實體保障及其審查。但無 魚，蝦嘛好，本判決主文第一項就系爭個資法規定是否違反 比例原則之實體審查部分，既然已經輕輕放下，概認合憲； 則主文第二項就獨立監督機制之建置，至少也應該宣告違 憲，始足以對資訊隱私權提供最低限度之憲法保障。 [36] 再者， 本判決主文第三項就有關個人健保資料利用相關 法制之重要事項，認仍欠缺法律明確規定，因而宣告違反憲 法第 23 條法律保留原則。其所稱重要事項之範圍，亦包括 11 IRB 是研究機構內 ， 不是資料管理者（如本案之健保署或衛福部） 的審查機制； 其審查標的是研究計畫的內容 ， 而非資料庫本身的管理 ；其審查重點固然包括 資訊隱私之保障，但比較是以研究參與者（受試者）權益保護為主，而非資料 管理者就資料去識別程度 、 提供範圍、 個資主體知情同意等之管理機制是否健 全。 得到IRB 許可的研究 ，既不等於也不能擔保研究者擬取得或利用之個資， 均符合資訊隱私保障之要求。何況 IRB 對於研究之執行及成果 ， 也沒有事後監 督或究責之權 。人體生物資料庫管理條例第 5 條第 1 項所稱之倫理委員會比較 接近本判決所稱獨立監督機制，但並非機構外的獨立第三者機制。 17 「相關組織上及程序上之監督防護機制」 。故如對照本判決 主文第三項之違憲宣告，主文第二項至少也應為相同之違憲 宣告，始屬一致之價值判斷。其實我國法之欠缺獨立監督機 關，本是內容違憲的實體問題，而不只是既有規範內容之法 位階過低的形式問題。如果衛福部或健保署的相關行政命令 或規則已有獨立監督機關的設置，而本庭認其法律位階過 低，這時才是單純的違反法律保留原則之違憲問題。但現行 法及相關命令等係完全欠缺有關獨立監督機關的規範，而不 是已有規範但法律位階不足而已。因此更適當的審查方式及 結果應該是在主文第二項直接宣告違憲，而不是只放在主文 第三項的形式審查結果中。 四、健保資料庫之建置及利用等，應有專法之明文規定或授 權，不得僅以個資法之一般性、框架性規定為依據 [37] 司法院釋字第 603 號解釋已曾明確釋示： 「國家基於特 定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有建 立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐集之目的，其 蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯 性，並應明文禁止法定目的外之使用。」按釋字第 603 號解 釋作成當時，已有電腦處理個人資料保護法（為現行個資法 之前身） 之一般性規定。後者第7 條第 1 款亦明文規定： 「公 務機關對個人資料之蒐集或電腦處理，非有特定目的，並符 合左列情形之一者，不得為之：一、於法令規定職掌必要範 圍內者。」然釋字第 603 號解釋仍要求指紋資料庫之建置， 應有法律為依據，並應明定其法定目的。可見像電腦處理個 人資料保護法或個資法之類的一般性、框架性規定，應該不 會是釋字第 603 號解釋所要求之法律依據，否則上開解釋也 不會另外強調此等要求。 [38] 依釋字第 603 號解釋之意旨 ， 國家對於大規模資料庫之 建置，包括本案所涉及之全民健保資料庫，本即應有特別法 （如人體生物資料庫管理條例）為依據，且應明文規定其法 定目的，同時禁止法定目的外利用。目的外利用之禁止既然 18 是原則性之規範要求，因此如果要授權第三人（包括其他公 務機關 、 公私立機構及個人等） 為原始蒐集目的外之利用 （如 本案之學術研究） ， 至少應於該專法中有明文之特別規定 ， 不 論是將之正面列入法定利用目的之一，或將其自禁止範圍予 以排除。個資法既然不是上述解釋所稱之專法，健保法第79 條第 2 項又以此一般性、框架性法律為其提供第三人目的外 利用之唯一法律依據，故在此範圍內，系爭個資法連同系爭 健保法規定均因違反上述「應以特定法律明定」之要求而違 憲。本席就此支持本判決主文第三項之結論。 五、結語 [39] 本席等與多數意見間雖然有上述差異，但整體而言，本 席等和多數意見 在原則 上仍支持個人健保資料之提供對外 利用，尤其是基於醫療、衛生之學術研究，問題在於： （1） 既有個資法已屬老舊法律，本身亟需大幅修正，更不足以作 為健保資料庫（及其他大型資料庫）之對外提供利用的法律 基礎； （2）現行個資法及健保法等相關法令，對於去識別化 工具及效果的規範過於空泛、密度不足，又欠缺退出權之規 定，至少於此範圍內均違憲； （3）健保資料庫之建置、管理 及利用，應以專法定之，並有更嚴密的規範架構及程序； （4） 至今仍未建立個資保護的獨立監督機關。上述差異，與其說 是根本性的目標或 方向不同，不如說是鞭策向前的力道有 別。 [40] 隨著資訊科技的發展 ，巨量資訊的利用已經是不可擋的 需求及趨勢。然資訊法制及治理，不能只是追求功利主義的 效益，或以巨大公益為由，當然碾壓一切個人權利的主張。 便宜行事的高效率管制，通常是會比層層節制、講究程序、 追求共識的民主治理，於短期內產生更大的效益，卻也可能 因此失去人民長期、穩定的信任。公共信任，應該是難以寫 入現代資訊法制，然又不可或缺的制度之不成文支柱。在全 面監控、徹底利用、高度效益的中國式資訊社會，與透過尊 重人權、自主的民主社會機制，來追求類似的資訊治理及效 19 益目標，這兩者間，我們的選擇應該是很明顯的。 [41] 以本判決承認的退出權為例 ， 與其詛咒有人只想享受健 保制度的利益，卻不願意提供自己的個資供學術研究，以成 就更大的群體利益；還不如先致力於修補既有機制的缺失， 建立一個更令人民信任的健保資料庫機制。有足夠的信任， 留下的人就多了，出走的人也會回來。至於每個時代都會出 現的那群嚮往孤獨自主，考卷必寫 “the right to be alone”，睡 夢中也會哼唱“leave me alone”的現代亨利‧大衛‧梭羅（Henry David Thoreau） 們 ， 何妨就讓她們在這個一望無際的21 世紀 資訊森林中，有個華登湖（Walden Pond） ，可以自我放逐， 自建木屋，相互取暖？華登湖畔不會人滿為患的。 ### 5. 憲法法庭111年憲判字第13號判決謝大法官銘洋提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=473976) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：審查標的過於限縮；系爭規定不符比例原則，欠缺獨立監督機制應屬違憲。 > **核心主張**：本判決僅以個資法第6條第1項但書第4款為審查標的，而以未經確定終局判決直接適用且與高敏感特種個資無涉為由，排除聲請人所主張之個資法第15條第1款及第16條但書第5款，本席認為審查標的範圍過於限縮，該二條規定應納入審查。健保署所蒐集之健保資料範圍極廣，包括醫療服務申報類、承保類、健保卡上傳類、檢驗檢查上傳類（含醫學影像）、VPN上傳類、特約醫事機構類及給付項目與支付標準類等檔案。此等研究素材來自特定人之身體或檢體，屬資料當事人極為私密敏感之生物資訊而非公共財，原則上應經當事人同意始得蒐集、處理與利用。本件涉及大規模強制納保所蒐集之全民健保資料，個資範圍極為廣泛巨量，與111年憲判字第1號案僅涉個案血液酒精濃度檢測不同，在合憲性上自應受更為嚴格之審查。 > **與多數意見的差異**：本席贊同主文第3項法律保留及第4項欠缺請求停止利用規定之違憲宣告，但不贊同多數意見認系爭規定符合法律明確性原則及比例原則、與憲法第22條資訊隱私權並無違背（主文第1項）。本席亦不贊同多數意見將相關法律欠缺個資保護獨立監督機制僅認定為「有違憲之虞」（主文第2項），認此種警告性宣示並無法有效督促相關機關儘速建置相關法制。本席並強調國家力量挾科技優勢而愈趨強大時，應更謙遜地保障人民隱私權。 1 憲法法庭 111 年憲判字第 13 號判決部分不同意見書 國家的力量挾勢著科技的優勢愈來愈強大時，應更謙遜地 保障人民的隱私權！ 只有在個人資訊隱私權受到充分尊重與保障的前提下 ， 公 共利益才有真正實現的意義；否則將如同集權國家，使人 民隱私淪為國家高權統治下的祭品！ 謝銘洋大法官提出 本件聲請案是因聲請人於 2012 年間，數次向衛生福利 部（下稱衛福部）中央健康保險署 （下稱健保署） 表示，拒 絕健保署將其所蒐集的聲請人個人健康保險資料（下稱個人 健保資料）釋出給第三者，用於健保相關業務以外之目的； 遭健保署拒絕。聲請人不服提起訴願、行政訴訟均敗訴，上 訴後經最高行政法院廢棄發回更為審理，其後仍分別經臺北 高等行政法院及最高行政法院判決（106 年度判字第 54 號， 下稱確定終局判決）敗訴確定。聲請人認為確定終局判決所 適用的 2015 年修正個人資料保護法 （下稱個資法） 第6 條、 第 15 條、第 16 條、有重要關連的第 11 條，以及全民健康 保險法（下稱全民健保法）第 79 條與第 80 條，限制憲法第 22 條所保障的資訊隱私權 ， 違反憲法第23 條法律保留原則 、 比例原則、正當法律程序原則等，以及司法院釋字第 603 號 解釋保障資訊隱私權之意旨，乃聲請解釋憲法並補充釋字第 603 號解釋。 本件經憲法法庭審理後，認為相關法律對於個人健保資 料的儲存、處理、對外傳輸與利用等事項欠缺明確規定，不 2 符憲法第 23 條法律保留原則之要求（主文第三項），且就個 人健保資料的目的外利用，欠缺當事人得請求停止利用之相 關規定 ， 違反憲法第22 條保障人民資訊隱私權之意旨（主文 第四項），就此本席亦表贊同。 惟本判決多數大法官 將本件審查標的僅限縮於 個資法 第 6 條第 1 項但書第 4 款（下稱系爭規定），而不受理其他 相關規定（主文第五項），並認為系爭規定符合法律明確性 原則及比例原則（主文第一項），與憲法第 22 條所保障的資 訊隱私權之意旨並無違背，並認為相關法律欠缺個人資料保 護之獨立監督機制僅為「有違憲之虞」（主文第二項）而非 違憲，本席並無法贊同，爰提出部分不同意見。 一、 審查標的範圍過於限縮 （一） 個資法第 15 條、第 16 條應納入審查標的 本件判決所涉之爭議資料為個人健康保險資料，其涵蓋 範圍甚廣，包括聲請人於確定終局判決中所主張之「病歷與 醫療個人資料」，亦即個資法第 6 條的部分高敏感特種個資 1。而本判決所認定健保署所蒐集之健保資料內容，則包括： 健保醫療服務申報類總表、明細、醫令檔案；健保承保類檔 案；健保卡上傳類檔案；檢驗檢查上傳類檔案（包含醫學影 1 確定終局判決所採北高行更審的基礎事實：「本件被上訴人所蒐集之個人健保 資料，主要係依全民健康保險法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫療 費用申報與核付及醫療服務機構審查辦法 （原名稱 ： 全民健康保險醫事服務機 構醫療服務審查辦法） 等相關法令規定，在其職掌範圍內，由保險醫事服務機 構申報醫療費用及上傳健保 IC 卡之就醫紀錄而來」（見確定終局判決理由第 408 行至 413 行）。 3 像資料） ；VPN 上傳類檔案；特約醫事機構類檔案；健保給 付項目及支付標準類檔案等（見本件判決理由第 4 段）。 本判決僅以個資法第 6 條第 1 項但書第 4 款規定為審查 標的，而排除聲請人所主張的個資法第 15 條第 1 款及第 16 條但書第 5 款，是從法律適用的角度，以其未經確定終局判 決直接適用，且與本件核心爭議之 高敏感特種個資無涉 為 由，而不受理。然而對於高敏感特種個資的目的外利用，確 定終局判決係以系爭規定未規範，因而「類推適用」個資法 第 16 條但書第 5 款的規定，其仍應屬確定終局判決所適用 的規定。況且就法律適用而言，聲請人所主張的病歷與醫療 個人資料裡，除醫療記錄外，不同醫療院所要求填寫的資料 雖然不盡相同，通常還包含一般性的個資（例如姓名、出生 年月日、國民身分證統一編號、婚姻、職業等），其均會涉 及個資法第 15 條第 1 款及第 16 條但書第 5 款規定的適用問 題。 另就個資法第 6 條第 1 項與第 15 條及第 16 條規定的關 係而言，理論上個資法第 15 條及第 16 條是以一般個資為規 範對象，就公務機關的蒐集、處理、利用及目的外利用加以 規範，而第 6 條則是就高敏感特種個資的利用，於第 15 條 及第 16 條之基礎上，再加上更為嚴格的要件限制2。否則無 從解釋何以個資法第 6 條對高敏感特種個資的目的外利用竟 未為限制，而採取比一般個資更為寬鬆的規範方式。惟本判 2 我國個資法第 15 條及第 16 條即相當於歐盟 GDPR 第 6 條所規定的合法性基 礎，而個資法第 6 條就相當於 GDPR 第 9 條第 2 項就特種個資所規定的容許 性要件 。在 GDPR 下 ，倘若欲就特種個資為利用 ， 須同時符合第6 條一般個資 之合法性基礎以及第 9 條第 2 項特種個資的容許性要件。 4 決多數大法官就這些規範間的關係並未進一步釐清，甚至認 為個資法第 16 條但書第 5 款部分「與本件核心爭議之高敏 感特種個資無涉」，而忽略其對於高敏感特種個資保護的重 要性，逕為不受理，殊屬可惜。 （二） 個資法施行細則第 17 條亦應納入審查標的 系爭規定要求去識別化應達到「無從識別特定當事人」 的程度，然而何謂「無從識別特定當事人」，對於個人健保 資料保護極為關鍵，個資法本身卻未為規定，而個資法施行 細則第 17 條定義如下：「本法第 6 條第 1 項但書第 4 款、 第 9 條第 2 項第 4 款、第 16 條但書第 5 款、第 19 條第 1 項 第 4 款及第 20 條第 1 項但書第 5 款所稱無從識別特定當事 人，指個人資料以代碼、匿名、隱藏部分資料或其他方式， 無從辨識該特定個人者。」該規定為判斷是否符合無從識別 特定當事人所適用的重要依據，其規定的處理方式是否足夠 明確、是否果真能達到「無從識別特定當事人」的程度，對 於個人健保資料保護能否真正落實，有重大影響。本判決未 將其納入審查範圍，本席認為實有所不足。 二、 系爭規定不符合法律明確性原則的要求 本件判決就系爭規定之內容 「有關病歷 、 醫療 、 基因…… 健康檢查……之個人資料，不得蒐集、處理或利用。但有下 列情形之一者，不在此限：……四、公務機關或學術研究機 構基於醫療 、 衛生……之目的 ， 為統計或學術研究而有必要 ， 且資料經過提供者處理後或經蒐集者依 其揭露方式 無從識 別特定之當事人。」認為其中 「公務機關或學術研究機構」 、 5 「醫療、衛生目的」 、 「為統計或學術研究之必要」以及 「無 從識別特定之當事人」，與法律明確性原則尚無違背，不牴 觸憲法第 22 條保障人民資訊隱私權之意旨，就此本席並無 法贊同。 本席認為系爭規定不符合法律明確性原則之處，不僅在 於何謂「無從識別特定之當事人」並不明確，而且對於去識 別化義務主體的「提供者」與「蒐集者」亦未為定義，且系 爭規定是否包含「目的外利用」也不明確。理由如下： （一） 何謂「無從識別特定之當事人」並不明確 系爭規定要求「資料經過提供者處理後或經蒐集者依其 揭露方式『無從識別特定之當事人』」，然而究竟何謂「無 從識別特定之當事人」在個資法第 2 條並未加以定義，其並 非普通的法律概念或用語，且涉及複雜的技術問題，究竟何 所指？是否必須達到絕對無從識別的程度 ？抑或是只要達 到相對無從識別（亦即仍然可以間接識別）特定當事人的程 度即可？並不明確，顯然並非一般受規範者所得預見，亦不 易由法院審查認定及判斷。 雖然個資法施行細則第 17 條規定：「……所稱無從識別 特定當事人，指個人資料以代碼、匿名、隱藏部分資料或其 他方式，無從辨識該特定個人者。」然而該規定並未被本判 決納入審查標的，且其所規定無從辨識特定個人的方法並不 一致，同時包含絕對無從識別（匿名）與相對無從識別（代 碼）兩種不同的情形，更是讓人無所適從；而且何謂「其他 方式」並不清楚，導致實務上將「加密」亦當成是去識別化 的處理方式之一。 6 「代碼」和「匿名」乃屬截然不同的兩件事。「代碼」 即所謂「假名化」（pseudonymization），是以特定數值、文 字或符號替代原有的個人資料，使其雖無法直接辨識特定個 人，但結合或串連外部資料，仍然可以辨識出特定個人（歐 盟 GDPR Article 4 (5)參照），亦即本判決所稱的可以「間接 識別特定當事人」的情形，這才是個資法所規範的對象。 至於「匿名」（anonymization）則是將資料與特定個人 間的連結去除，使其縱使結合或串連外部資料，亦無從直接 或間接辨識特定個人， 即達到無可還原（irreversibly）的程度； 其雖未必達到絕對無法還原的程度，但至少要達到依資料處 理時的科技發展程度無法還原，或縱使可以還原但所耗費的 成本與時間不成比例的程度（GDPR Recitals 2 6 參照）。資 料如果經過處理達到匿名的程度 ， 嚴格言之 ， 已經不是個資 ， 而非屬個資法所規範之對象。 此外，前揭施行細則所規範之去識別化處理方式，尚包 括「其他方式 ， 無從辨識該特定個人」，容易被誤以為以 「加 密」方式處理後的資料，因已經無從辨識特定個人，亦屬符 合去識別化的「其他方式」之一。 實則「加密」與假名化或匿名化乃不同的概念，加密是 基於防止資料外洩所採取的安全性措施，經過加密的資料固 然形式上無從辨識其資料內容，但如果未先經假名化或匿名 化處理，一旦被解密或破解，資料內容將可以完整呈現，在 不需要結合或串連其他資料的情形下，就可以輕易辨識特定 個人。是以加密技術本身並非假名化或匿名化，並無法被當 成是獨立有效的去識別化措施。未經去識別化的個資，縱使 是以金鑰加密，金鑰擁有者或是可以破解加密技術的人，就 7 能夠完全還原並識別全部的資料。加密技術可以被當成假名 化或匿名化後，進一步的安全措施，但並無法取代假名化或 匿名化成為一種去識別化處理的方法。此乃確定終局判決認 為本件健保資料 是由衛福部派專人至健保署執行加密作業 並攜回加密之資料，而由衛福部保有解密之金鑰且有還原資 料與主體連結之能力，並非由健保署單方掌握還原能力，此 種情形即不符合「去識別化」標準的原因。 是否果真能達到「無從識別特定之當事人」的程度，對 於是否能真正落實個人資訊隱私權保障有重大影響，個資法 不僅本身未明文加以規定，個資法施行細則的規定將不同程 度的去識別化方法混雜規定，也不夠明確而容易令人產生誤 解，並不符合法律明確性的要求。 （二） 誰有去識別化的義務並不明確 系爭規定要求「資料經過『提供者』處理後或經『蒐集 者』依其揭露方式無從識別特定之當事人」，其中 「提供者」 與「蒐集者」究竟何所指，並未見規定，於施行細則中亦未 規定。根據確定終局判決中引用的被上訴人健保署的主張， 健保署委託國衛院建置「全民健康保險研究資料庫」（或是 嗣後由衛福部建置的「衛生福利資料科學中心」）提供予學 術單位為資料加值服務之申請，為個人資料「提供者」，而 學術單位申請取得經加密之 個人健保資料 ，為個人資料 之 「蒐集者」（確定終局判決理由書第 226 ~ 233 行參照）。則 究竟提供者是健保署，還是國衛院（現則為衛福部）？概念 上難以理解且不明確。 8 而且系爭規定只要求資料「經過提供者處理後」「或」 「經蒐集者依其揭露方式」無從識別特定之當事人，如果健 保署是資料提供者，其所提供的資料若是去識別化後的個人 健保資料，固無問題；然而如果認為建置資料庫的國衛院或 是衛福部才是資料提供者，其於對外提供資料時才需要去識 別化，是否表示健保署可以將完全未做任何去識別化的資料 提供給國衛院或衛福部建置資料庫？如前所述，本件確定終 局判決認為本件健保資料 是由衛福部派專人至健保署執行 加密作業並攜回加密之資料，因此顯然健保署是將完全未做 任何去識別化的資料提供給衛福部。尤有甚者，因為系爭規 定對於兩個不同的去識別化的義務主體是以「或」連結，因 此是否表示資料提供者（不論是健保署、國衛院或衛福部） 可以將完全未做任何去識別化的資料提供給學術單位（蒐集 者），只要學術單位於揭露時去識別化即可？若然，將使個 人健保資料保護的門戶洞開，問題極為嚴重。 上述諸多問題，皆肇因於系爭規定對於去識別化義務主 體的規範並不明確，不僅造成法律適用上的問題，也使人民 資訊隱私權的保障無法落實，實與法律明確性原則的憲法要 求有違。 （三） 目的外利用規範依據也不明確 系爭規定對於高敏感特種個資，規定原則上不得蒐集、 處理或利用，但公務機關或學術研究機構「基於醫療、衛生 或犯罪預防之目的」，「為統計或學術研究而有必要」，且 「資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識 別特定之當事人」，不在此限。相較於個資法第 16 條但書明 9 文規定一般個資的目的外利用，系爭規定對於高敏感特種個 資之目的外利用並未規定。是以在法律適用上就產生疑義， 高敏感特種個資是否可 依系爭規定而 為原始蒐集目的外的 利用？ 有關目的外利用 ，司法院釋字第 603 號解釋曾經指出「國 家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指 紋、並有建立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐集 之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之必要 性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用」，嚴格限制 個資的目的外利用。 確定終局判決對於高敏感特種個資的目的外利用，是以 類推適用個資法第 16 條規定的方式處理；而本件判決則除 就系爭規定對於目的外利用欠缺 當事人得請求停止利用之 相關規定，而認為違反憲法保障人民資訊隱私權之意旨外， 對於此一問題並未正面回應。然而本件判決既然肯定資料當 事人應得就目的外利用請求停止利用，似乎間接肯認依系爭 規定之規定，即可為目的外利用。 如前所述，解釋上個資法第 6 條是對於高敏感特種個資 於第 15 條及第 16 條之基礎上 ， 再加上更為嚴格的要件限制， 否則豈非 影響個人隱私更 嚴重的 高敏感特種個資的受保護 程度竟不如一般個資。然而在系爭規定不明確的情形下，多 數大法官不僅未將個資法第 16 條納入本件審理範圍以釐清 其與系爭規定間的關係，且逕將個資法第 6 條但書第 4 款當 作允許為目的外利用的依據。在此情形下，僅以如此概括而 不明確 的系爭規定作為 高敏感特種個資目的外利用之規範 基礎 ，而未考慮個資法第 16 條就一般個資目的外利用「原則 10 禁止例外許可」的規定，顯然與釋字第 603 號解釋禁止法定 目的外使用之精神背道而馳。 至於不同公務機關之間，或是有上下隸屬的公務機關之 間，所蒐集的個人資料是否可以流通，包括建置資料庫之情 形，亦應視其是否符合原始蒐集目的而定，並非有上下隸屬 關係的公務機關之間就可以任意流通或分享所蒐集的個人 資料。如果原始蒐集的目的是為健康保險，則於健康保險業 務以外的處理與利用，都應該被認為是屬於原始蒐集的目的 外的利用。縱使是將資料交由其他機關建置資料庫，其目的 也必須符合原始蒐集之特定目的，亦即是為處理健康保險相 關業務的目的而設置的資料庫。本件衛福部所設置的健保資 料庫（衛生福利資料科學中心），其目的在於「將個別衛生 福利資料經統計分析以產生具應用價值之集體資訊」（「衛 生福利部衛生福利資料應用管理要點」壹、一、參照），遠 比單純的健保業務來得廣，恐難被認為是符合處理健保業務 的原始蒐集目的。 三、 系爭規定不符合比例原則的要求 （一） 對於高敏感特種個資之蒐用採取嚴格審查標準 有關資訊隱私權的憲法保障，司法院釋字第 603 號解釋 是重要的里程碑，其從憲法保障的隱私權導出「個人自主控 制個人資料之資訊隱私權」，認為指紋乃重要之個人資訊， 個人對其指紋資訊之自主控制，受資訊隱私權之保障，包括 保障人民可以自主決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍 內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之 11 更正權。在該號解釋理由書中，對於蒐集指紋的審查標準， 認為「指紋係個人身體之生物特徵，因其具有人各不同、終 身不變之特質，故一旦與個人身分連結，即屬具備高度人別 辨識功能之一種個人資訊。由於指紋觸碰留痕之特質，故經 由建檔指紋之比對，將使指紋居於開啟完整個人檔案鎖鑰之 地位。因指紋具上述諸種特性，故國家藉由身分確認而蒐集 個人指紋並建檔管理者，足使指紋形成得以監控個人之敏感 性資訊。國家如以強制之方法大規模蒐集國民之指紋資料， 則其資訊蒐集應屬與重大公益之目的之達成，具備密切關聯 之侵害較小手段 ， 並以法律明確規定之 ， 以符合憲法第22 條、 第 23 條之意旨。」係以中度審查標準審查其合憲性。 憲法法庭 111 年憲判字第 1 號則除肯認血液乃屬高敏感 個人生物資訊之重要載體，強制檢測所得之血液中酒精濃度 值亦可能成為關鍵犯罪證據，因此應有確保該等資訊不受濫 用與不當洩露之適當防護機制，始符憲法保障人民資訊隱私 權之意旨，並進一步認為 2013 年道路交通管理處罰條例第 35 條第 5 項（現行法為第 6 項）的立法目的，乃屬憲法上特 別重要公共利益，對於受強制移送實施血液等檢體之測試檢 定者，就其受憲法所保障之人身自由、身體權以及資訊隱私 權，均已構成重大限制，應就其合憲性予以嚴格審查（理由 段落 20、21 參照）。 本件所涉及的個人健保資料，其範圍遠較指紋或是血液 廣泛，且涉及大規模資料的強制蒐集、處理與利用，其不僅 具有高度的私密性，而且一旦洩漏甚至會造成對憲法所保障 的人民的隱私權及其他基本權的高度危害性，是以本判決認 12 為在比例原則的審查上，應該採取嚴格審查標準予以審查， 本席亦表贊同。 雖然本件判決認為在比例原則的審查上，應該採取嚴格 審查標準予以審查，並認為系爭規定之目的應係為追求特別 重要之公益，其所採取手段應有助於目的之達成，且為最小 侵害手段，所犧牲之私益與所追求之公益間應具相稱性，始 與比例原則相符（司法院釋字第 690 號、第 799 號及第 812 號解釋參照）。惟本件判決多數大法官卻認為系爭規定可以 通過嚴格審查 ，與比例原則無違 ，並不牴觸憲法第 22 條保障 人民資訊隱私權之意旨，就此本席並無法贊同。 （二） 必須符合為特別重大公共利益目的 由於個人健保資料 涉及高敏感特種個資， 而且是 大規 模、強制性蒐集，系爭規定要求必須是為追求醫療與衛生等 目的，且必須是為統計或學術研究而有必要，始得蒐集、處 理及利用。就嚴格審查標準而言，所欲達成之目的必須是為 追求特別重大之公共利益目的。然而就系爭規定而言，是否 所有的統計、學術研究均與特別重要之公共利益有關，非無 疑問。另外，在組織建制上亦應有適當的監督機制就個案加 以檢視，以確保其係為追求特別重大之公共利益。然而在系 爭規定以及個資法就此並未就有所規範，實難謂其所欲達成 之目的確實已經符合特別重大之公共利益之要求。 另外，如前所述，如果本件判決間接肯認依系爭規定亦 得為目的外利用，由於已經超出原始蒐集目的，而為資料當 事人被蒐集資料時所未預期者，基於對其個人資訊隱私權的 13 保障，應該有更為嚴格的重大公共利益要求，以及相當的監 督機制建制，始符合比例原則的要求。 （三） 是否為最小侵害手段且符合相稱性？ 在比例原則的審查上，尚應考慮所採取手段是否有助於 目的之達成，且為最小侵害手段，所犧牲之私益與所追求之 公益間應具相稱性。 系爭規定所採取的手段包括去識別化、限於統計或學術 研究之必要，固有助於追求特別重大公共利益目的之達成； 然而其是否屬於最小侵害手段，容有檢討之空間。 最小侵害手段，首先在個人資料的蒐集上，必須符合資 料最少蒐集（data minimization）原則，僅得於統計或學術研 究必要範圍內而為蒐集。其次，資料必須經過提供者處理後 或經蒐集者依其揭露方式，達到無從識別特定當事人之程 度。而如何落實這些要求，均有賴獨立的監督組織與嚴謹的 監督程序有效地就個案進行審查，始能有效保障人民資訊隱 私權。然而系爭規定與相關規定對此付之闕如，實難認為其 已經符合最小侵害手段的要求。 況且如前所述，該如何進行去識別化，以及誰負有去識 別化的義務，系爭規定並不明確，導致資料提供者可以將未 去識別化處理的資料釋出給蒐集者，只要蒐集者揭露時去識 別化即可，因此資料蒐集者可以取得完全未去識別化的個人 資料。此種去識別化之要求過於寬鬆，亦難謂其已經符合最 小侵害手段的要求。 至於目的外利用，如果認為系爭規定亦得做為目的外利 用之依據，則除在目的上應該有更為嚴格的重大公共利益要 14 求外，在最小侵害手段上亦應有更為嚴格之要求，以避免個 人健保資料被濫用或被不當洩漏，而導致資訊隱私權之侵害 擴大。而且不同的目的外利用，其所涉及的公共利益重要性 高低並不相同，所可以容許的最小侵害手段亦應有不同的判 斷標準，然而系爭規定就此並未有所區別而為適當的規範。 此外，由於個人健保資料是屬於強制 納保所 蒐集的資 料，正如本件判決理由所言，「由相關法制整體觀察，卻未 見立法者依所保護個人資訊隱私權與利用目的間法益輕重 及手段之必要性，而為適當權衡及區分，一律未許當事人得 請求停止利用，停止利用應遵循之相關程序亦無規定，亦即 欠缺當事人得請求停止利用之相關規定，顯然於個人資訊隱 私權之保護有所不足 ； 於此範圍內 ， 違反憲法第22 條保障人 民資訊隱私權之意旨。」本件判決既然認為系爭規定及相關 規範欠缺容許當事人得請求停止利用的規定，完全剝奪資料 當事人對其個人資訊的自主控制權而屬違憲，且在比例原則 審查上，採取嚴格審查標準予以審查，卻仍然以系爭規定已 課予去識別化措施義務，就認為已經符合最小侵害手段而可 以通過比例原則之檢驗，不僅忽略未容許當事人得請求停止 利用在判斷最小侵害手段上的意義，且割裂審查之結果，也 使得主文第一項與第四項在審查結果上，前後並不一致。 四、 系爭規定欠缺獨立監督機制應屬違憲 系爭規定適用於本件原因案件，乃為個人健保資料中之 高敏感特種個資目的外利用之情形 ， 涉及人民受憲法第 22 條 所保障的資訊隱私權之限制。為使人民之資訊隱私權受到充 分之保障，對於資訊隱私權之限制應當踐行正當法律程序。 15 進一步言，應踐行何種程度和內涵之程序規範始符合憲法正 當法律程序之要求，可從個案所涉之基本權之種類、憲法有 無特別規定、所涉之事物領域、侵害基本權之強度與範圍、 所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能程序之成本 等因素為綜合判斷（司法院釋字第 639、689 號解釋參照） 。 本件所涉及國家強制蒐集個人健保資料，在未經當事人 同意或不知情的情況下為目的外之利用，其範圍遠較指紋或 是血液廣泛，且涉及大規模資料的強制蒐集、處理與利用， 其不僅具有高度的私密性，一旦洩漏，對於人民隱私權之侵 害屬於重大且不可回復，甚而將對憲法所保障的其他基本權 利造成高度危害性。或有論者認為人民在其資訊隱私權受侵 害之情形，可透過事後尋求司法救濟即為已足，無須建置獨 立之監督機制為事前的評估和審核。然而，本席認為資訊隱 私權之侵害常常在高度隱密，或是在當事人不知情或無從察 覺之情況下為進行，人民亦難以在資訊不對等的情況之下主 張其權利受到侵害，在此種情形下，國家對於高敏感特種個 資之利用（尤其是本件所涉之目的外利用）更應該在事前受 到相當程度之監督和檢視，例如高敏感特種個資之利用是否 基於特別重大公共利益之目的所為，或是對於個資的處理是 否達到所謂「無從識別特別當事人」之法定程度等事項。 另關於有論者主張全民健康保險法第 79 條、第 80 條已 規範健保署就個人健保資料及相關資料之蒐集、保存及利 用，衛福部亦訂有「應用管理要點」、「審查作業原則」、 「使用作業須知」等行政規則規範個人健保資料之應用，且 研究人員亦須通過研究倫理之審查（ the Institutional Review Board，IRB），現行之監督機制已經足夠，進而質疑建立之 16 外部、獨立監督機制之必要性。然而，如本件判決主文三及 其理由所言，從健保法及衛福部行政規則整體觀之，欠缺就 個人健保資料之對外傳輸或提供利用相關行為，其所應遵循 之法定要件與正當程序等重要事項為規範 ， 不符憲法第23 條 法律保留原則之要求，違反憲法第 22 條保障人民資訊隱私 權之意旨。且公務機關（健保署、衛福部）本身即為個人健 保資料之蒐集和進行目的外利用者，即便其針對個人健保資 料之蒐用訂有相關行政規範以為審查，不免有淪為球員兼裁 判之嫌，無法徹底落實監督之功能。況且所謂的研究倫理之 審查乃屬機構內之自我審查，以確保所欲進行之研究符合科 學與倫理適當性，或許關於研究對於人民隱私權侵害與否亦 是其審查項目之一，但仍與具有外部、獨立性、專以個資保 護為其主要任務之監督機制其所扮演的角色和所欲達成之 功能仍屬有間。 早在 2005 年司法院釋字第 603 號解釋宣告強制捺指紋 始核發身分證規定違憲一案即已指出：「主管機關尤應配合 當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式為之， 並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措 施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。」在憲法保障人 民資訊隱私權之誡命下，宣示應對於資訊隱私保障應有相應 之「組織上與程序上」之防護措施，以達監督之功能。然而 釋字第 603 號解釋作出至今已逾 16 年，對於隱私權保障之 組織和程序法制架構似仍付之闕如。由於獨立監督機制在個 人資訊隱私權保障的落實上，具有極為關鍵性的角色，如前 所述，在是否屬於特別重要公共利益、是否符合最小侵害手 段、目的外利用的審查、是否符合去識別性的要求等，都有 17 賴獨立監督機關依嚴謹的程序加以審查，然而系爭規定及相 關規定均未見就此有所要求，在個人健保資料的保護上顯有 不足，而有違反憲法保障人民資訊隱私權之意旨，應屬立法 不足而達到違憲的程度。本件判決多數大法官認為「由個人 資料保護法或其他相關法律規定整體觀察，欠缺個人資料保 護之獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障不足，而有違 憲之虞……」認為雖有保障不足，但只是「有違憲之虞」之 警告性宣示而非違憲，其並無法有效督促相關機關儘速建置 相關法制，本席就此並無法贊同。 五、 結語 本件判決是繼司法院釋字第 603 號解釋之後，在個人資 訊隱私權保障上極為重要的一個判決，將影響未來台灣個人 資訊隱私權保障的走向。 健保資料庫對於學術研究、救治或預防疾病、提昇醫療 與公共衛生水準，涉及重要的公共利益，有其重要性。然而 畢竟這些作為研究的素材是來自於特定人之身體或檢體，所 獲得的病歷與檢驗結果，是屬於資料當事人極為私密、敏感 的生物資訊而非公共財，理應受到充分的尊重與保障，以符 合憲法保障個人資訊隱私權與資訊自主控制權的意旨，原則 上只有經過資料當事人同意，始能加以蒐集、處理與利用； 個資法只有在例外情形，基於特定重要公共利益的考量，規 定若干特殊情形，允許公務機關或學術研究機構，在不需徵 得資料當事人事先同意下，於特定的目的、要件與範圍內， 可以進行蒐集、處理與利用。由於此一例外規定限制人民受 憲法保障之重要權利，且並非如憲法法庭 111 年憲判字第 1 18 號案只是涉及個案的血液酒精濃度檢測，而是涉及大規模強 制納保所蒐集的全民健康保險資料，其個資範圍極為廣泛而 巨量，對人民權益的影響更為鉅大，一旦洩漏不僅個人資訊 隱私權受到侵害，甚至會危及憲法所保障的其他基本權利， 在合憲性上自應該受到更為嚴格的審查。 國家原本就掌有強大的公權力，在國家力量挾勢著科技 的優勢愈來愈強大時， 應該更 謙遜地考量人民隱私權的保 障。愈重視民主、人權的國家，對於個人資訊隱私權的保障 愈重視，只有在個人資訊隱私權受到充分尊重與保障的前提 下，公共利益才有真正實現的意義。否則如果一味強調公共 利益而忽略對人民隱私權的保障，將如同集權國家犧牲人民 的隱私而成就所謂的公共利益，結果將使人民的隱私淪為國 家高權統治下的祭品。 ### 6. 憲法法庭111年憲判字第13號判決楊大法官惠欽提出之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=473977) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：系爭規定一違反比例原則；欠缺獨立監控機制亦應直接宣告違憲。 > **核心主張**：資訊隱私權著重個人生活私密領域之資訊不受他人侵擾之保障，資訊自決權則重在個人對其自身資料在何範圍、何時、以何方式、向何人揭露之自主控制權；二者各有著重之權利內涵而相互關聯，於法規範是否違反比例原則之審查時，應就規範意旨整體判斷所涉之基本權面向。個資法第3條就人民之資訊自決權既限依該法第11條所定者行使，而第11條之規定於資訊自決權之保障有所欠缺，業經本號判決宣告違憲（主文第4項及理由第69、70段）。在本號判決已為相關法制整體觀察並認個資法就資訊自決權保障有所不足之判斷下，多數意見卻將憲法保障個資事後控制權之要求，與屬限制人民資訊隱私權（含資訊自決權）之系爭規定一割裂評價，本席難以理解。 > **與多數意見的差異**：多數意見認系爭規定一符合比例原則、不牴觸憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨（主文第1項比例原則部分），本席難以同意；蓋在個資法及其他相關法律未設獨立監控機制之規範環境下，過於寬鬆之去識別化要求更易形成資訊隱私權保障之破口，非屬最小侵害手段，而構成過度限制。多數意見就欠缺個資保護之獨立監督機制僅認有違憲之虞（主文第2項），本席認此等保障不足亦應屬違憲。 1 憲法法庭 111 年憲判字第 13 號判決部分不同意見書 楊惠欽大法官 提出 本號判決多數意見認個人資料保護法（下稱個資法）第 6 條第 1 項但書第 4 款規定（下稱系爭規定一）符合比例原 則，不牴觸憲法第 22 條保障人民資訊隱私權之意旨（即主 文第 1 項比例原則部分） ，暨個資法或其他相關法律規定， 欠缺個人資料（下稱個資）保護之獨立監督機制，僅有違憲 之虞部分 （即主文第2 項） ，本席均尚難同意，爰就此二部分 提出不同意見。 壹、 資訊隱私權部分 一、 資訊隱私權與資訊自決權 按「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲 政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基 於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保 障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制， 隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障 (本院釋字第 585 號解釋參照)。其中就個人自主控制個人資 料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資 料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之 決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及 資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕 對 ， 國家得於符合憲法第23 條規定意旨之範圍內 ， 以法律明 確規定對之予以適當之限制。……國家基於特定重大公益之 目的而有大規模蒐集、……、並有建立資料庫儲存之必要 2 者，……主管機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資 訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織 上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權 之本旨。」 （司法院釋字第603 號解釋參照） 又 「……生活私 密領域不受侵擾之自由及個人資料之自主權，屬憲法所保障 之權利……」 （司法院釋字第689 號解釋參照） 。 關於資訊隱私權與資訊自決權，論者有自資訊自決係保 障個人外在行動自由，資訊隱私則係維護個人人格內在形成 之彈性空間，而認其二者因不同內涵與性質而形成各自不完 全相同之保護射程範圍 ， 1 並認二者概念應予釐清 。 2 依資訊隱 私與資訊自決之文義，並參諸上述司法院解釋，資訊隱私權 應係針對隱私權中關於個人資料部分之描述，其著重者係個 人生活私密領域之資訊不受他人侵擾自由之保障；至資訊自 決權則重在個人對其自身資料享有在何種範圍內、於何時、 以何種方式、向何人揭露之自主控制權；惟個人生活私密領 域之資訊不受他人侵擾自由之保障，勢須使個人對其自身資 訊享有在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之 自主控制權，是二者固各有著重之權利內涵，然於憲法裁判 進行個案法規範對人民基本護之限制，是否違反比例原則之 審查時，係應就該法規範之規範意旨，整體判斷所涉之基本 權面向；於與個資相關之法規範審查，該法規範或僅涉資訊 隱私權或資訊自決權，或係兼及二者。實則，就現今之大數 據時代，所面對個資未經當事人同意之大規模蒐集，並建立 1 邱文聰，從資訊自決與資訊隱私的概念區分─評「電腦處理個人資料保護法修正草案」的結 構性問題，月旦法學雜誌，168 期，2009 年 5 月，頁 177。 2 張志偉，記憶或遺忘，抑或相忘於網路─從歐洲法院被遺忘權判決，檢視資訊時代下的個人 資料保護，政大法學評論，148 期，2017 年 3 月，頁 31。 3 資料庫儲存之情形，相關法規範是否違反比例原則之審查， 除應本於資訊隱私權及資訊自決權之內涵，整體考量審查標 的之法規範是否在其等射程範圍，資以判斷個案法規範所涉 之基本權外，融入前述司法院釋字第 603 號解釋所稱組織上 與程序上必要防護措施等，亦係必要之思考方向。 二、 系爭規定一所涉之基本權 本號判決審查標的中之系爭規定一係個資法第 6 條第 1 項但書第 4 款規定，而觀個資法第 1 條： 「為規範個人資料 之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資 料之合理利用，特制定本法。」之規定，得認個資法所欲保 護者，係包含人民對其個資之不受侵擾自由及自主控制。 依個資法之法名及其第 1 條規定之立法目的，個資法係 規範個資保護之法律，故該法針對個資之取得或利用等，係 採原則禁止、例外容許之立法模式，其中之第 6 條第 1 項係 就病歷等特種個資之蒐集、處理或利用 （下併稱蒐用） ，所為 原則禁止、以但書例外容許之規範。屬其但書例外容許規範 之系爭規定一： 「有關病歷、醫療、基因……健康檢查……之 個人資料，不得蒐集、處理或利用。但有下列情形之一者， 不在此限：……四、公務機關或學術研究機構基於醫療、衛 生……之目的，為統計或學術研究而有必要，且資料經過提 供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事 人。」之規定，除可認係限制人民基本權之規定外，其所限 制之基本權係包含資訊隱私權及資訊自決權 （詳下述） 。 雖本 號判決多數意見針對系爭規定一是否違反比例原則之審查， 就所涉基本權僅稱 「資訊隱私權」 ， 但就其係援引司法院釋字 4 第 603 號解釋，並參諸前述司法院釋字第 603 號解釋內容， 本席認本號判決亦肯認系爭規定一涉及之基本權，係包含資 訊隱私權及資訊自決權，僅是仍沿司法院釋字第 603 號解釋 為資訊隱私資權之用語。是本席以下就系爭規定一是否違反 比例原則之意見，雖本於綜合資訊隱私權及資訊自決權之保 障意旨予以整體判斷之方向為之，惟仍依本號判決使用資訊 隱私權之用語。 貳、 系爭規定一違反比例原則 ， 牴觸憲法第22 條保障人民 資訊隱私權之意旨；個資法或其他相關法律欠缺個資 保護之獨立監督機制，亦係違憲 一、 系爭規定一之解析 本席就系爭規定一例外容許特種個資之蒐用之解釋，與 本號判決就系爭規定一之理解不盡相同，進而以此為基礎所 為之比例原則審查，也有不同之處，爰說明如下。 （一）系爭規定一係關於敏感個資之規範 個資法第 6 條第 1 項規定： 「有關病歷、醫療、基因、性 生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料，不得蒐集、處理或 利用。但有下列情形之一者，不在此限：……」係就病歷等 特種個資之蒐用，所為原則禁止、以但書例外容許之規範， 其中但書第 4 款即系爭規定一，依前開引自本號判決所表現 之文字，即「有關病歷、醫療、基因……健康檢查……之個 人資料」 （參見本號判決主文第1 項） ，可知作為本號判決審 查標的之系爭規定一，係僅就個資法第 6 條第 1 項所規定特 種個資中之病歷等敏感性個資 （下稱敏感個資） 為審查範圍 ， 而敏感個資係涉個人極私密領域，基於其與人性尊嚴、個人 5 主體性及人格發展之密切性，應予以較高度之保障（即於比 例原則之審查上，至少應採中度審查標準，系爭規定一之審 查標準則另詳下述） 。 （二）系爭規定一容許對敏感個資為至少一次之強制蒐用 1. 系爭規定一所規範之敏感個資蒐用，毋庸經當事人 同意 個資法第 6 條第 1 項但書係就病歷等敏感個資之蒐用， 所為例外容許之規範 ， 其但書所規範之6 款例外容許規定中 ， 第 6 款規定 ： 「經當事人書面同意 。 但逾越特定目的之必要範 圍或其他法律另有限制不得僅依當事人書面同意蒐集、處理 或利用，或其同意違反其意願者，不在此限。」而依資訊自 決權之意旨 ， 個資之蒐用 ， 原則上應依當事人同意始得為之 ， 然綜觀個資法第 6 條第 1 項但書之 6 款例外容許規範，除第 6 款係為「經當事人書面同意」之容許情形規定外，尚有其 他 5 種之容許規範。從而，屬其他5 款容許規範之系爭規定 一，其所規範之情形，當係指未經當事人即個資所有者同意 之情形下，所為之敏感個資蒐用。 2. 系爭規定一所規範之敏感個資蒐用，毋庸告知當事 人 系爭規定一所規範之敏感個資蒐用，既屬非經當事人同 意者 ， 且依個資法第6 條第 2 項 3 準用之同法第 8 條關於向當 事人蒐集個資之規定，其第 2 項針對免為告知蒐集者、蒐集 3 個資法第 6 條第 2 項：「依前項規定蒐集、處理或利用個人資料，準用第 8 條、第 9 條規定； 其中前項第 6 款之書面同意，準用第 7 條第 1 項、第 2 項及第 4 項規定，並以書面為之。」 6 目的 、 個資類別等6 種事項 4 之規定中 5 ， 並無系爭規定一所規 範之情形；且若係直接向當事人蒐集，又應為蒐集目的等之 告知，則此等個資之取得，實際上係已得當事人同意，自毋 庸再適用系爭規定一； 並其亦非系爭規定一所欲規範之範 疇。是系爭規定一所規範之蒐集，原則上核屬針對非由當事 人提供者。此外，依個資法第6 條第 2 項準用同法第 9 條第 1 項及第 2 項第4 款： 「有下列情形之一者，得免為前項之告 知：……四、基於公共利益為統計或學術研究之目的而有必 要，且該資料須經提供者處理後或蒐集者依其揭露方式，無 從識別特定當事人者為限。」規定，即蒐集非由當事人提供 之個資暨處理或利用前免為告知蒐集目的等之結果，系爭規 定一所規範主體之公務機關或學術研究機構，依系爭規定 一，向個資所有者以外之第三人所蒐集之敏感個資，對此等 個資之處理、利用，係得免向當事人即個資所有者告知前述 個資法第 8 條第 1 項明列之蒐集目的等 6 種事項。從而，依 系爭規定一所為之敏感個資蒐用，係無庸告知當事人。 3. 系爭規定一容許對敏感個資為至少一次之強制蒐用 系爭規定一所容許之敏感個資蒐用，既得毋庸告知當事 人、亦毋庸經當事人同意，則就該個資所有者而言，其係存 在至少一次之強制蒐用。 所以稱 「至少一次」 ， 係指系爭規定一所規範之公務機關 4 個資法第 8 條第 1 項：「公務機關或非公務機關依第 15 條或第 19 條規定向當事人蒐集個人資 料時，應明確告知當事人下列事項：一、公務機關或非公務機關名稱。二、蒐集之目的。三、個 人資料之類別。四、個人資料利用之期間、地區、對象及方式。五、當事人依第3 條規定得行使 之權利及方式。六、當事人得自由選擇提供個人資料時，不提供將對其權益之影響。」 5 個資法第 8 條第 2 項：「有下列情形之一者，得免為前項之告知：一、依法律規定得免告知。 二、個人資料之蒐集係公務機關執行法定職務或非公務機關履行法定義務所必要。三、告知將妨 害公務機關執行法定職務。四、告知將妨害公共利益。五、當事人明知應告知之內容。六、個人 資料之蒐集非基於營利之目的，且對當事人顯無不利之影響。」 7 或學術研究機構，其個資之提供者若係直接向當事人蒐集， 因在提供者為蒐集時可能有經當事人同意或有依法告知當 事人，然依系爭規定一所為之蒐集，既得毋庸告知當事人、 亦毋庸經當事人同意，是僅存在於依系爭規定一為蒐集時之 一次強制蒐用。然如本件之健保資料庫，衛生福利部中央健 康保險署（下稱健保署）因健保給付，自各特約醫療院所取 得全民健康保險被保險人之醫療等敏感個資，如未經個資所 有者同意、亦未告知個資所有者，則係該等個資蒐用可能存 在之第一次強制；而健保署未經個資所有者同意、亦未告知 個資所有者，將此等個資提供予衛生福利部（下稱衛福部） 建置之衛生福利資料科學中心，即屬此等個資蒐用之第二次 強制 6 ； 而衛福部未經個資所有者同意 、 亦未告知個資所有者 ， 將其衛生福利資料科學中心所儲存之個資，提供予其他公務 機關或學術研究機構，則屬此等個資蒐用之第三次強制；其 中如上述之第一次強制部分，健保署之蒐用依據，應為個資 法第 6 條第 1 項但書第 1 款或第 2 款規定；至於第二次及第 三次強制部分，衛福部及其他公務機關、學術研究機構之蒐 用依據，應為系爭規定一，故謂系爭規定一容許對敏感個資 為至少一次強制之蒐用。而觀此例，實可更明晰系爭規定一 對敏感個資所有者之資訊隱私權（自決權）之限制程度。 （三）系爭規定一所規範 「醫療 、 衛生之統計或學術研究目 的」 ，非均屬特別重要公益；且相對於其個資提供者 之原蒐集目的，屬目的外利用 6 有認個資法第 2 條第 4 款就該法所稱 「處理」 之定義中，所稱 「內部傳送」 ，就公務機關而言， 解釋上應包括同一行政主體有隸屬關係之各機關間。李建良，資料流向與管控環節─個資保護 ABC， 月旦法學雜誌 ，272 期，2018 年 1 月，頁27。若依此見解 ， 則不存在此所稱之第二次強制 。 8 1. 系爭規定一之規範目的，非均屬特別重要公益 醫療、衛生之統計或學術研究目的，總體而言，評價為 重大公共利益，原則上或較無疑義。蓋既稱醫療、衛生之統 計或學術研究，想像中最大可能係為發現或辨識疾病之有效 治療方法，但其亦可能是如發現皮膚長雀斑、老人斑之原因 及其去斑方法之學術研究，此等學術研究似難謂與醫療全然 無關，但得否謂係特別重要公益目的，實有爭議；而上述僅 是舉例，實則，醫療、衛生、統計或學術研究均屬不確定法 律概念，在個案之涵攝上存有諸多可能，是系爭規定一之規 範目的，本席尚難贊同均屬特別重要公益。 2. 系爭規定一之規範目的 ， 相對於其個資提供者之原蒐集 目的，屬目的外利用 如前所述，依系爭規定一所蒐用之個資，原則上係非個 資主體之當事人所提供，是就系爭規定一所稱資料提供者之 原蒐用目的言，系爭規定一規範主體之公務機關或學術研究 機構，所基於之醫療、衛生之統計或學術研究目的，自屬目 的外利用。此外，依前述個資法第6 條第 1 項但書第 6 款規 定，關於敏感個資，並不得僅依當事人書面同意，而為逾越 特定目的必要範圍之蒐集、處理或利用。是縱認公務機關或 學術研究機構得將其原依當事人同意而蒐集之個資，依系爭 規定一，為原經當事人同意目的外之其他醫療、衛生之統計 或學術研究目的之利用，亦屬原當事人同意目的外之利用。 （四）系爭規定一容許依該規定目的蒐用 之敏感個資，於 揭露前毋庸去識別化 1. 系爭規定一所要求之無從識別特定當事人，係仍具還 9 原可能 系爭規定一所稱之無從識別特定當事人，本席贊同本號 判決所稱「使資料不含可直接識別特定當事人之資訊，但其 資料仍屬可能間接識別特定當事人之資訊之情形」之結論 （參見本號判決理由第 40 段） 。簡言之，系爭規定一所要求 去識別化之敏感個資，係指非可直接識別，但經由極端方式 仍有還原可能之個資。 2. 系爭規定一容許依其規定目的蒐用之個資，於揭露前 毋庸去識別化 依系爭規定一關於「資料經過提供者處理後或經蒐集者 依其揭露方式無從識別特定之當事人」之規範文義，則符合 系爭規定一所蒐集之敏感個資，於公務機關或學術研究機構 蒐集時暨蒐集後之處理及利用過程，如無揭露情事，均毋庸 予以去識別化。換言之，如提供者於提供時未將該等敏感個 資予以去識別化，則為與提供者原蒐集目的不同之公務機關 或學術研究機構，在其等為醫療、衛生之統計或學術研究過 程中 （即揭露前） ，所處理者，係既未經當事人同意、亦未告 知當事人有被蒐用情事之直接可識別特定當事人之敏感個 資。 3. 系爭規定一係因學術研究需要，而容許個資於提供時 毋庸去識別化 系爭規定一所以就此等敏感個資之去識別化，為「資料 經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式」之規定，依本 案中華民國 111 年 4 月 26 日言詞辯論時，個資法主管機關 國家發展委員會訴訟代理人之陳述，係因「個資法是普通 10 法」 、 「在做學術研究的時候，有時候還是要關照到學術研究 的目的，假使是在研究者必須要使用到仍有可能識別的時 候，你提供給他的是完全無從識別的話，這會讓資料本身成 為無意義的資料」 （該日言詞辯論筆錄第33 至34 頁參照） 。 換言之，個資法之主管機關亦認系爭規定一就該款所為個資 去識別化之規定，並未要求個資於提供者提供時即已須去識 別化，其理由則是學術研究有需用未去識別化個資之情形。 二、 系爭規定一違反比例原則，牴觸憲法第 22 條保障人 民資訊隱私權之意旨 承上所述，系爭規定一所規範者，不僅係容許敏感個資 之蒐用，更是該等個資之強制目的外利用，而基於敏感個資 係涉個人極私密領域，強制之目的外利用，更是對個資所有 者之自主控制為極嚴重之干預，是就系爭規定一是否符合比 例原則之審查，本席贊同本號判決所採之嚴格標準（本號判 決理由第 45 段參照） 。而依系爭規定一所規範之醫療、衛生 之統計或學術研究目的，既尚非皆得評價為特別重要公益， 是系爭規定一於比例原則之目的審查上，已非得全然通過。 又關於系爭規定一所採之限制手段，雖有為統計或學術 研究所必要之最小蒐用原則及個資去識別化之要求，但在所 蒐用個資之去識別化要求上，則僅規範「提供者處理後」或 「蒐集者揭露時」，無從識別特定當事人 ，從而使為原始蒐集 目的外強制蒐用之公務機關或學術研究機構，得蒐集可直接 識別特定當事人之敏感個資，進而對其等為處理及利用行 為。就醫療、衛生之統計或學術研究目的言，縱難以否定可 能存有蒐用之敏感個資須具直接識別性之情形。但基於系爭 11 規定一，係對被強制為目的外蒐用之高私密性敏感個資所有 者之資訊隱私權（含自決權）之限制規定，而此等個資以未 去識別化之形貌被接觸之機會愈多，個資所有者之資訊隱私 權遭侵害之風險即愈高；是雖個資法係屬普通法，但目的上 存有蒐用之個資須具識別性之學術研究，一般而言究屬例 外，而未去識別化個資之蒐用，又係對人民資訊隱私權產生 更多被侵害之風險，是規範上本當以之作為例外，並考量其 他之規範模式，始符最小侵害原則。實則，系爭規定一所稱 之無從識別特定當事人，係可經由極端方式予以還原，已如 前述，是就須使用具直接識別性個資之特殊例外情形，本得 以如另設獨立監督機制或例外之程序規定，就個案為是否准 個資還原 或給予未 去識別化個資 之監控；或另配合監督機 制，賦予個資所有者如停止處理或利用資訊之自主權等綜合 考量之規範模式；尚非於無其他適當配套機制及 相關規範 下，即因可能存有特殊須使用未去識別化個資之例外情形， 而為系爭規定一之將例外作為原則之規範。故系爭規定一中 屬特別重要公益目的部分，其所採僅須蒐集者於揭露時無從 識別特定當事人之手段，亦難謂係為達其特別重要公益目的 之最小侵害手段，而使敏感個資所有者之資訊隱私權（含資 訊自決權） 受過度之限制 ， 牴觸憲法第22 條保障人民資訊隱 私權之意旨。 綜上，系爭規定一所規範「醫療、衛生之統計或學術研 究目的」 ， 尚非當然均屬特別重要公益 ，而本號判決多數意見 謂 ： 「基本上尚難即謂不符特別重要公益目的之標準 。 惟實際 操作上應由一定之獨立監督機制，依申請個案之相關情狀作 嚴格之審查」 （本號判決理由第48 段參照）似亦承認系爭規 12 定一所規範之目的應存有非特別重要公益者，但可藉由獨立 監督機制就個案具體判斷是否具特別重要公益目的，予以維 持系爭規定一未違反比例原則之合憲結論。而獨立監督機制 就系爭規定一目的之合憲性既具重要性，則在個資法並無相 關獨立監督機制之設置規範下，如何在嚴格審查下支持系爭 規定一容許敏感個資，毋庸經當事人同意、毋庸告知當事人 而為原蒐集目的外之蒐用，並未違反比例原則之結論，本席 實感困惑。 此外，基於人民受憲法第 22 條保障之資訊隱私權係內 含資訊自決權，且如此之資訊隱私權內涵，復為本號判決多 數意見所肯認（本號判決理由第 32 段參照） 。而系爭規定一 所限制之資訊隱私權係內含資訊自決權，個資法針對人民之 資訊自決權，則分別於第 3 條為依該法規定行使，不得預先 拋棄或預約限制之規定，以及於第 11 條為具體之自決權內 容規範。個資法第3 條就人民之資訊自決權既限依該法即第 11 條所定者，而個資法第 11 條之規定，於人民資訊自決權 之保障係有所欠缺，亦經本號判決宣告違憲在案（參見本號 判決主文第 4 項及理由第 69 段、第 70 段） 。則於本號判決 已為相關法制整體觀察，個資法就人民資訊自決權之保障係 有所不足之判斷下，多數意見卻將憲法保障個資事後控制權 之要求與屬限制人民資訊隱私權（含資訊自決權）之系爭規 定一割裂評價，仍認容許公務機關或學術研究機構間流通利 用敏感個資，又無須於揭露前去識別化之系爭規定一，未因 而違反比例原則，不牴觸憲法第 22 條保障人民資訊隱私權 之意旨，本席尚難以理解，亦不贊同。 三、 個資法或其他相關法律，欠缺個資保護之獨立監控機 13 制，對憲法第 22 條人民資訊隱私權之保障不足，應屬 違憲 如上所述，系爭規定一所採僅須提供者處理後或蒐集者 於揭露時無從識別特定當事人之手段，就敏感個資所有者之 資訊隱私權係屬限制過度之判斷，本席所形塑之理由中，係 包含因個資法無獨立之監控機制，致其過於寬鬆之去識別化 要求規定，更易形成資訊隱私權保障之破口，非屬最小侵害 手段，而構成對資訊隱私權之限制過度，違反比例原則。是 本席認個資法雖屬普通法，但於個資法及其他相關法律未設 置獨立監控機制之規範下，屬普通法之個資法卻仍以系爭規 定一對敏感個資之蒐用為過於寬鬆之規範，而對敏感個資所 有者之資訊隱私權（含資訊自決權）為過度之限制，是關於 欠缺個資保護之獨立監控機制，所形成對人民資訊隱私權之 保障不足，亦應屬違憲。本號判決多數意見認僅係有違憲之 虞（參見本號判決主文第 2 項） ，本席尚難同意。 ## 相關法條 - [[中華民國憲法第22條、第23條及第157條]] - [[中華民國憲法增修條文第10條第5項及第8項]] - [[憲法法庭111年憲判字第1號判決]] - [[司法院釋字第812號解釋]] - [[司法院釋字第804號解釋]] - [[司法院釋字第803號解釋]] - [[司法院釋字第799號解釋]] - [[司法院釋字第690號解釋]] - [[司法院釋字第603號解釋]] - [[司法院釋字第443號解釋]] - [[司法院釋字第432號解釋]] - [[個人資料保護法第2條第1款、第3條、第6條第1項、第11條第2項至第4項]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：個資法第6條但書第4款合憲，但健保資料庫欠缺獨立監督與法律保留，違憲。 **爭點拆解** 聲請人於101年間以存證信函向健保署表示拒絕其個人健保資料被釋出給第三人用於健保業務以外目的，健保署函復拒絕，理由是依當時的電腦處理個人資料保護法辦理且已有嚴格管理措施。聲請人提起訴願及行政訴訟，請求停止將其個人健保資料提供給國家衛生研究院建置的全民健康保險研究資料庫及衛生福利資料科學中心作學術或商業利用，一路敗訴確定。爭的是個人資料保護法第6條第1項但書第4款等規定：公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生目的，為統計或學術研究而有必要，且資料經處理後無從識別特定當事人時，得蒐集、處理或利用病歷、醫療、基因、健康檢查等敏感個資。聲請人主張這類規定未區分大規模建立資料庫與小規模個別蒐集、未經當事人同意即可對仍具間接識別可能性的個資為目的外利用，違反法律保留與比例原則，侵害資訊隱私權。 **結論與理由** 判決作成四項實體宣告，是部分合憲部分違憲的混合結論。第一，個資法第6條第1項但書第4款本身與法律明確性原則、比例原則尚屬無違，不牴觸憲法第22條保障的資訊隱私權。第二，由個資法或其他相關法律整體觀察，我國欠缺個人資料保護的獨立監督機制，對資訊隱私權保障不足而有違憲之虞，相關機關應自判決宣示之日起3年內制定或修正法律建立相關法制。第三，就個人健康保險資料得由健保署以資料庫儲存、處理、對外傳輸及對外提供利用的主體、目的、要件、範圍、方式，以及相關組織上與程序上的監督防護機制等重要事項，全民健康保險法第79條、第80條及其他法律均欠缺明確規定，於此範圍內不符憲法第23條法律保留原則，違反憲法第22條意旨，相關機關應於3年內修法或制定專法。第四，健保署將個人健保資料提供公務機關或學術研究機構為原始蒐集目的外利用，整體法制欠缺當事人得請求停止利用的規定，於此範圍內違憲，相關機關應於3年內立法明定請求停止及例外不許停止的主體、事由、程序、效果；逾期未完成者，當事人即得請求停止該目的外利用。其餘聲請不受理。 **在體系中的位置** 本則把資訊隱私權從個別資料的蒐集利用，推進到大規模資料庫與二次利用的制度性審查層次，審查對象不只是單一條文，而是「相關法制整體觀察」下的規範不足。判決創設了兩項制度性要求：個人資料保護的獨立監督機關，以及當事人對目的外利用的停止請求權，並以逾期未修法即發生請求權的方式設定制裁效果。輸入所列相關法條包含憲法第22條、第23條、第157條，憲法增修條文第10條第5項及第8項，以及憲法法庭111年憲判字第1號判決與司法院釋字第812號、第804號、第803號、第799號、第690號、第603號、第443號、第432號等解釋。