--- 類型: "憲判" 字號: "112年憲判字第15號" 案名: "公務人員執行職務意外受傷請領慰問金案" 公布日期: "2023-09-28" 公布日期_民國: "112年09月28日" 院令字號: "" 爭點: "聲請人因慰問金事件，認臺北高等行政法院109年度簡上字第51號判決，所適用之公務人員保障法第21條第2項前段及公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法第3條第1項等規定，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法。" 相關法條: ["中華民國憲法第15條、第18條、第23條", "憲法訴訟法第91條第1項", "司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款", "公務人員保障法第19條、第21條第2項及第3項", "保險法第131條第2項", "職業安全衛生法第1條", "公務人員安全及衛生防護辦法第23條", "公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法第2條、第3條、第4條", "公教員工因執行職務遭受危險事故致殘廢死亡發給慰問金實施要點", "臺北市政府所屬員工因公傷亡慰問金發給要點第1條、第3條", "公教員工因執行職務冒險犯難或執行危險職務致殘廢死亡發給慰問金要點", "公教員工因公傷殘死亡慰問金發給辦法", "公務人員因公傷亡慰問金發給辦法", "司法院釋字第483號解釋", "司法院釋字第575號解釋", "司法院釋字第605號解釋", "司法院釋字第658號解釋"] 意見書篇數: 4 原始出處: "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=38&id=309832" 抓取時間: "2026-07-27T14:55:08+0800" --- # 112年憲判字第15號【公務人員執行職務意外受傷請領慰問金案】 > [!info] 原始出處 > 司法院憲法法庭網站 · [官網原文](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=38&id=309832) · 公布 112年09月28日 · 抓取於 2026-07-27 > **原分案號**：109年度憲二字第560號 > **聲請人**：石耀琳 ## 案由 聲請人因慰問金事件，認臺北高等行政法院109年度簡上字第51號判決，所適用之公務人員保障法第21條第2項前段及公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法第3條第1項等規定，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法。 ## 主文 **（1）** 一、公務人員保障法第21條第2項前段規定：「公務人員執行職務時，發生意外致受傷、失能或死亡者，應發給慰問金。」係國家對公務人員執行職務發生意外所為保障，乃保障人民服公職權之具體化，尚不生牴觸憲法第18條人民服公職權保障之問題。基於國家對人民服公職權之保障意旨，其所稱之「意外」，本不限於單純因外來危險源所致之事故，尚應包含因公務人員本身之疏忽所致者。中華民國107年6月27日修正發布之公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法第3條第1項規定：「本辦法所稱意外，指非由疾病引起之突發性的外來危險事故。」其中關於「外來危險事故」部分，增加法律所無之限制，牴觸憲法第18條人民服公職權之保障意旨。 **（2）** 二、聲請人其餘聲請不受理。 ## 理由 **（1）** 壹、事實概要及當事人陳述要旨【1】 **（2）** 聲請人石耀琳（下稱聲請人）原係財政部國有財產署（下稱國產署）北區分署所屬秘書室書記，於中華民國106年12月6日奉命赴臺北市大安區國有房屋現場履勘時，因後退轉身時踩空臺階摔跤，致受有右側足部挫傷、右側第五蹠骨非移位閉鎖性骨折等傷害。聲請人於107年10月間依107年6月27日修正發布之公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法（下稱慰問金發給辦法）第4條第1項第1款第6目規定，申請發給受傷慰問金新臺幣1萬元。國產署北區分署認慰問金發給辦法第3條第1項規定所稱意外，如係因當事人疏忽所致事故，且該事故非屬突發性外來危險引起者，即非屬意外事故，否准其申請。聲請人不服，提起復審遭駁回後，向臺灣臺北地方法院提起行政訴訟，經該院108年度簡字第105號判決駁回其訴，上訴復經臺北高等行政法院109年度簡上字第51號判決（下稱確定終局判決）駁回而告確定。聲請人認確定終局判決所適用之公務人員保障法（下稱保障法）第21條第2項、第3項，及慰問金發給辦法第2條、第3條等規定，侵害聲請人之財產權，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法。【2】 **（3）** 聲請人聲請意旨略以：保障法第21條第2項（前段）、第3項與同條修正總說明二，及慰問金發給辦法第3條第1項規定與同條立法理由三，均認為「至於因當事人疏忽或疾病所致事故，且該事故非屬突發性外來危險所引起者，皆非屬意外事故。」惟查慰問金發給辦法係為落實照護員工權益，彌補公務人員保險中，未能保障因執行職務所生傷害之損害，是就傷害之發生情形，適用上開立法理由，過度限縮要件，侵害聲請人憲法第15條所保障之財產權，違反憲法第23條比例原則等語。【3】 **（4）** 貳、受理依據【4】 **（5）** 按憲法訴訟法（下稱憲訴法）111年1月4日修正施行（下同）前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲訴法第90條第1項定有明文。【5】 **（6）** 一、受理部分【6】 **（7）** 查本件聲請人關於保障法第21條第2項前段及慰問金發給辦法第3條第1項規定部分之聲請，係於109年12月24日繫屬，其受理與否，應依修正施行前之司法院大法官審理案件法（下稱大審法）決之，經核其聲請與大審法第5條第1項第2款所定要件相符，爰予受理。【7】 **（8）** 二、不受理部分【8】 **（9）** 聲請人雖主張保障法第21條第3項規定：「前項慰問金發給辦法，由考試院會同行政院定之。」慰問金發給辦法第2條規定：「本法第3條及第102條所定人員執行職務時，發生意外致受傷、失能、死亡慰問金之發給，依本辦法規定辦理。但其他法律另有規定者，從其規定。」及第3條第2項規定：「依本辦法發給慰問金者，以其受傷、失能或死亡與執行職務時所發生之意外，具有相當因果關係者為限。」違憲等語。惟並未具體敘明該等規定於客觀上究有何牴觸憲法之處，核與大審法第5條第1項第2款規定不符，應不受理。【9】 **（10）** 參、審查標的【10】 **（11）** 一、公務人員保障法第21條第2項前段規定：「公務人員執行職務時，發生意外致受傷、失能或死亡者，應發給慰問金。」（下稱系爭規定一）【11】 **（12）** 二、107年6月27日修正發布之公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法第3條第1項規定：「本辦法所稱意外，指非由疾病引起之突發性的外來危險事故。」（下稱系爭規定二）（110年4月16日修正發布為：「本辦法所稱意外，指非由疾病引起之突發性的外來事故。」不在本件審查範圍。）【12】 **（13）** 肆、形成主文之法律上意見【13】 **（14）** 一、公務人員職業安全保障，屬憲法第18條人民服公職權保障之內涵【14】 **（15）** 憲法第18條規定人民有服公職之權，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。又公務人員與國家間之公法上職務關係，國家對公務人員有給予俸給及退休金等保障其生活之照顧義務，公務人員對國家亦負有執行職務及忠誠等義務（司法院釋字第483號、第575號、第605號及第658號解釋參照）。又國家對公務人員之照顧義務，解釋上應不限於俸給及退休金給予，亦應及於因執行職務而致傷病之適當照顧，俾公務人員得以無後顧之憂，戮力從公。此一適當照顧，為公務人員之職業安全保障，亦屬憲法第18條人民服公職權保障之內涵。【15】 **（16）** 至因執行職務而致傷病之適當照顧義務之具體內容，應由立法者以法律定之。如以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確，命令之內容並不得牴觸母法或對公務人員之權利增加法律所無之限制。【16】 **（17）** 二、慰問金發給辦法之法制沿革【17】 **（18）** 依關係機關銓敘部110年11月12日以部退五字第1105392229號復司法院秘書長函（下稱銓敘部復函）略謂：慰問金業務開辦係因82年間鑑於屢有擔任治安、運鈔、拆除違建及執行取締等工作之公教員工執行職務遭受暴力危害暨危險意外事故，當時公務人員退休撫卹新制尚未實施，一般公務人員因公殘廢、退休或死亡者，所領退撫給與有限；又編制外員工尚無退撫法令之適用，其權益照護更顯不足；導致甚多機關另為執行公務之員工辦理各種意外保險，進而造成各級政府機關學校巨額保險費支出，但理賠率偏低而無法落實照護員工權益之現象。為符經濟、公平及整體照護之原則，原行政院人事行政局（現為行政院人事行政總處）經會同有關機關研究結果，認為由各機關為員工投保意外險，並非最佳途徑，宜改由政府編列預算，對於因公殘廢或死亡員工個案，以核發慰問金之辦理方式，較符經濟、公平及整體照護之原則，爰訂定「公教員工因執行職務遭受危險事故致殘廢死亡發給慰問金實施要點」（下稱慰問金實施要點）為辦理依據等語。【18】 **（19）** 又行政院及考試院於83年9月7日會銜訂定發布上開慰問金實施要點，針對公教員工因冒險犯難、執行危險勤務，遭受危險事故，致殘廢或死亡，依其情事發給慰問金；86年9月25日修正時，更名為「公教員工因執行職務冒險犯難或執行危險職務致殘廢死亡發給慰問金要點」（於90年7月4日廢止）。惟鑑於臺北市政府早於80年6月6日以80府人四字第80037788號函訂定發布「臺北市政府所屬員工因公傷亡慰問金發給要點」，針對臺北市政府員工（一）因執行職務發生危險、（二）因公差遇險或罹病、（三）因公差參加訓練或演習、（四）在辦公場所發生意外及（五）因辦公往返發生意外等事由而傷亡者，發給慰問金，以安定其生活（同要點第1條及第3條規定參照）。其發給慰問金之條件，顯較上開行政院及考試院會銜訂定之慰問金實施要點為優厚，為加強公務人員權益保障，行政院及考試院於90年7月2日另會銜訂定發布「公教員工因公傷殘死亡慰問金發給辦法」，擴大給付慰問金之範圍至「因公受傷」。臺北市政府則於92年2月21日以92府人四字第09202614101號函發布停止適用上開要點。【19】 **（20）** 嗣保障法於92年5月28日修正公布時，新增第21條第2項前段規定：「公務人員因公受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金。」及第3項規定：「前項因公之範圍及慰問金發給辦法，由考試院會同行政院訂定之。」考試院與行政院於同年12月9日會銜訂定發布「公務人員因公傷亡慰問金發給辦法」，並於93年1月1日施行（另於同年1月27日廢止上開「公教員工因公傷殘死亡慰問金發給辦法」）。關於慰問金發給之事由，同辦法第3條第1項及第2項規定：「（第1項）本辦法所稱因公受傷、殘廢、死亡，指因下列情事之一，致受傷、殘廢或死亡者：一、執行職務發生意外。二、公差遇險。三、在辦公場所發生意外。（第2項）前項第1款所稱執行職務發生意外，指於執行職務時，發生意外事故；第2款所稱公差遇險，指公務人員經機關學校指派執行一定之任務而遭遇危險，其時程之計算係自出發以迄完成指派任務返回辦公場所或住（居）所止；第3款所稱在辦公場所發生意外，指在處理公務之場所，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生意外事故。」該辦法嗣經數度修正，於107年6月27日修正發布時，並更名為「公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法」。【20】 **（21）** 依上說明，可認慰問金制度建立之初衷，雖係各機關以自行編列預算替其所屬員工加保意外保險，並以該保險金來取代各機關所應支付之職災補償措施，嗣後改為政府編列預算直接給付慰問金之方式，惟不問政府採取何種方式支付，其均係各機關對於因執行職務致意外失能或死亡之公務人員予以「照護」，即具職災補償之性質。而此一慰問金發給辦法之規定，即應符合授權母法即保障法第19條規定關於公務人員職業安全保障之意旨，發給慰問金之事由，亦須符合系爭規定一之規定。【21】 **（22）** 綜上所述，慰問金之發給係公務人員因公致受傷、失能或死亡，而對公務人員或其遺屬之法定給與，為國家照護公務人員義務之一環，其固以慰問金為名，惟仍具職災補償之性質。【22】 **（23）** 三、系爭規定一所稱之「意外」，本不限於單純因外來危險源所致之事故，尚不生牴觸憲法第18條人民服公職權之問題【23】 **（24）** 按保障法第19條前段規定：「公務人員執行職務之安全應予保障。」係法律明定國家對於公務人員執行職務之安全，負有保障義務之明文規定。而系爭規定一明定：「公務人員執行職務時，發生意外致受傷、失能或死亡者，應發給慰問金。」則係對於公務人員因執行職務所致受傷、失能或死亡者，應予補償之明文規定。此由102年7月3日修正公布之職業安全衛生法（下稱職安法）第1條規定：「為防止職業災害，保障工作者安全及健康，特制定本法；其他法律有特別規定者，從其規定。」其修正之立法理由中，說明參酌經濟社會文化權利國際公約（第7條第1項第2款規定）之精神，確保「人人享有安全衛生工作環境」之權利，本法保障範圍除「受僱勞工」外，尚擴及「自營作業者」、職業訓練機構學員等工作者。爰將「保障勞工安全與健康」修正為「保障工作者安全及健康」，並說明保障法第19條授權訂定之「公務人員安全及衛生防護辦法」，係對於公務人員之安全衛生之特別規定，應優先適用（立法院第8屆第2會期第11次會議議案關係文書，院總第961號政府提案第13447號，政6頁參照）。是有關公務人員執行職務之職業安全保障，係國家保障所有工作者安全及健康法制度之一環，應無疑義。又，公務人員安全及衛生防護辦法明定，各機關於公務人員執行職務遭受生命、身體及健康之侵害後，應採取下列措施：依規定即時辦理核發慰問金；協助辦理請假、保險、退休、撫卹等事宜；協助轉介專業機構進行心理諮商輔導或醫療照護，並採取其他必要之措施（該辦法第23條第4款至第7款規定參照）等情，亦足以證之。【24】 **（25）** 綜上所述，系爭規定一係國家對公務人員執行職務發生意外所為保障，乃憲法保障人民服公職權之具體化，有關「公務人員執行職務時，發生意外……」，基於國家對人民服公職權之保障意旨，其所稱之「意外」，本不限於單純因外來危險源所致之事故，尚應包含因公務人員本身之疏忽所致者。是系爭規定一尚不生牴觸憲法第18條人民服公職權保障之問題。【25】 **（26）** 至系爭規定一之立法理由雖指該規定所稱之意外，參酌保險法第131條第2項規定及其實務運作，指突發性之外來危險事故；當事人疏忽或疾病所致者，皆非屬意外事故（立法院第9屆第3會期第1次會議議案關係文書，院總第1549號政府提案第15897號，政000-000頁參照）（註）。亦即將「意外」限定於有外來危險，惟參酌保險法第131條第2項規定，前項意外傷害，指非由疾病引起之外來突發事故所致者。其立法初衷或司法實務見解，係為區分疾病與突發事故之意外傷害，並無將當事人疏忽所造成事故予以排除之意思。該立法理由之說明容有商榷餘地，惟尚非本判決所得審理之標的，附此敘明。【26】 **（27）** 四、系爭規定二其中關於「外來危險事故」部分，增加法律所無之限制，牴觸憲法第18條人民服公職權之保障意旨【27】 **（28）** 系爭規定一有關「公務人員執行職務時，發生意外……」，其所稱之「意外」，如前所述，既不限於單純因外來危險源所致之事故，尚應包含因公務人員本身之疏忽所致者。系爭規定二規定：「本辦法所稱意外，指非由疾病引起之突發性的外來危險事故。」對於「意外」之定義，將「外來危險」作為突發性外來事故之要件，而限定有外來危險源所致之事故，始可發給慰問金，排除因公務人員本身之疏忽所致之事故，係增加母法（即系爭規定一）所無之限制，且與職安法之規範意旨不符，牴觸憲法第18條人民服公職權之保障意旨。【28】 **（29）** 況銓敘部前揭復函亦謂：慰問金發給辦法施行以來，各機關學校迭有建議放寬對於「意外」要件之認定，且當事人受突發性外力之意外事故時（如突發之強風），往往難以舉證，各機關學校亦有查證困難之虞。又意外傷害之發生，除突發性之外來危險事故外，難免有個人疏失之因素在內，相關因果關係之判斷，甚難釐清。為期落實公務人員之權益照護，爰於110年4月16日修正發布本辦法，將本辦法第3條第1項所定「意外」之定義，明確排除「危險」要件之認定，不再限制尚須有外來危險因素介入，亦不因單純個人疏失即不發給慰問金等語，併此敘明。【29】 **（30）** 伍、結論【30】 **（31）** 綜上，系爭規定一係國家對公務人員執行職務發生意外所為保障，乃保障人民服公職權之具體化，尚不生牴觸憲法第18條人民服公職權保障之問題。基於國家對人民服公職權之保障意旨，其所稱之「意外」，本不限於單純因外來危險源所致之事故，尚應包含因公務人員本身之疏忽所致者。系爭規定二其中關於「外來危險事故」部分，增加法律所無之限制，牴觸憲法第18條人民服公職權之保障意旨。【31】 **（32）** 又本件聲請人得依法提起再審請求救濟；聲請人所屬機關亦得逕依本判決意旨撤銷原處分，就聲請人原因案件之原申請為適當之處理。【32】 **（33）** 陸、併此指明部分【33】 **（34）** 慰問金係公務人員因公致受傷、失能或死亡，而對公務人員或其遺屬之法定給與，為國家照護公務人員義務之一環，具職災補償之性質，業如上述。其既屬國家於職業災害發生時，對受害者之法定給付，以慰問金名之，易予人以其係國家恩給之聯想，或有予以適當正名之必要。【34】 **（35）** 註：銓敍部100年3月4日部退四字第1003325382號書函略以：「依公務人員因公傷亡慰問金發給辦法第3條規定，所稱『意外事故』係指突發性之外來事故，直接導致正執行公務者受傷、殘廢（現為失能）或亡故之事件（本人疏忽或宿疾所致之結果，皆非意外事故）。……」其中有關「本人疏忽……所致之結果……非意外事故」之內容，與系爭規定一之立法理由相同。【35】 ## 主筆大法官記載 本判決由蔡大法官烱燉主筆。 ## 大法官就主文所採立場表 憲法法庭112年憲判字第15號判決主文立場表 ## 判決摘要 憲法法庭112年憲判字第15號判決摘要 ## 意見書（4 篇） ### 1. 憲法法庭112年憲判字第15號判決黃大法官虹霞提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=447206) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同排除過失即違憲，但反對以憲法第18條具體化定性慰問金，並應諭知重為處分。 > **核心主張**：公務人員保障法第21條第2項前段既未明文設限，解釋上無從在諸多意外成因中僅排除公務人員對傷殘死亡原因有過失之情形；依但書規定，充其量僅排除故意或重大過失，故有過失時自應發給慰問金。惟國家對公務人員所負之職災補償責任，究其本質係侵權行為責任，縱不論服公職權之保障，由憲法財產權保障及私法上風險分配之法理亦可推導；系爭規定一之慰問金性質不必然為職災補償，稱其為憲法第18條保障服公職權之具體化容易滋生紛擾。撫卹金、公教人員保險給付與慰問金之間應有抵充關係，公務人員因公受傷得領慰問金之本質與國家對公務員之恩給無涉。行政程序法第117條並非賦予原處分機關任意決定撤銷與否之裁量權，於憲法法庭已宣告所適用之法規範違憲、系爭規定又經主管機關自行修正之情形下，實難以正當化行政機關不為撤銷重開程序。 > **與多數意見的差異**：多數以憲法第18條服公職權之具體化及國家無過失職災補償責任構築違憲論證，本席認為此易混淆國家依俸給權益延伸而為之法定補償，與商業保險、損害賠償與有過失等概念，宜由財產權保障與國家侵權責任推導。多數以尊重行政機關裁量權為由，未於主文明白諭知行政機關應重為有利於聲請人之處分，其後果是聲請人可能仍須提起再審始能獲得救濟，徒增訟源，本席就此難以贊同。 1 憲法法庭 112 年憲判字第 15 號判決協同意見書 黃虹霞大法官提出 行政程序法第117 條所為原處分機關得依職權為全部或 一部之撤銷之規定，並非賦予原處分機關任意決定撤銷或不 撤銷之裁量權，本於行政程序法第1 條所示保障人民權利之 立法目的 、 第4 條行政行為應受法律及一般法律原則之拘束 、 第6 條行政行為非有正當理由不得為差別待遇及第 8 條行政 行為應以誠實信用之方法為之等，應認為除有行政程序法第 117 條所示之例外不得撤銷情形外 ， 於法定救濟期間經過後 ， 原處分機關亦有義務撤銷違法之行政處分。 就本件判決認排除公務員過失 為違憲之結論，固可贊 同。但本件判決主文第 1 項用語（稱保障人民服公職權之具 體化等)及理由，恐混淆憲法第 18 條對人民服公職若執行職 務遭遇傷病時，國家依公務員俸給權益延伸而給予法定補償 之保障，與商業保險、損害賠償與有過失之概念。又本判決 亦未於主文明白揭示行政機關應重為有利於聲請人處分 之 諭示，未免美中不足 ，茲提出協同意見書， 並補充理由如下： 一、應發放慰問金之事故本不應解釋為排除受傷、殘 廢、死亡原因為公務人員本人之過失 本件判決主文第1 項及理由業已明確說明系爭規定一即 公務人員保障法第 21 條第 2 項前段規定之解釋，不應排除 公務人員本人就傷害發生有過失之情形，不因上開立法說明 之缺漏，排除於應發給慰問金之事由外，可資贊同。因為系 爭規定一既未明文設有限制，解釋上自無從在諸多意外成因 中，僅排除公務人員對傷殘死亡之原因有過失之情形；更何 況依據系爭規定一但書之規定，充其量僅僅排除公務人員有 2 故意或重大過失之情事，則在公務人員有過失之情形，自應 發給慰問金，乃當然應有之解釋結論。 本件判決理由認為憲法第 18 條對人民服公職權之保障 包括於因執行公務受傷時，國家負有無過失之職災補償責任 部分，主筆大法官之立意良善，惟似乎不無討論餘地。查國 家對於公務人員所負之職災補償責任，究其本質係侵權行為 之責任，即使不論憲法對人民服公職權之保障，基於憲法保 障財產權，並以私法規範財產與風險分配分擔之私法關係， 亦可推導出國家於公務 人員因公受傷失能時應負職災補償 責任之結論 ，系爭規定一之慰問金其性質 不必然 為職災補 償，也無所謂憲法第 18 條對人民服公職權保障之具體化可 言。 又公務人員保障法所列之慰問金如為職災補償性質，乃 是與公務人員退休資遣撫卹法所設之撫卹金、公教人員保險 法所設之保險給付共同構成國家於公務人員因公受傷失能 時，履行其應負侵權行為損害賠償責任之來源與方法。公務 人員撫卹金及保險給付、慰問金等與公務人員職災補償之間 應有抵充之關係。就此而言，公務人員因公受傷而得領取慰 問金本質，實與國家對公務員之恩給無涉，而係本於財產權 保障即可推導出之請求權。另如果公務人員保障法所列之慰 問金非為職災補償性質，則除了慰問金用語本身所表達之尋 常意思，隱含恩給之用意外，國家是否可以於無義務之情況 下，立法給予公務人員優惠，非無疑義。因此，本件判決主 文稱係憲法第 18 條保障人民服公職權之具體化，容易滋生 紛擾，本席以為不當。 國家對公務 人員基於國家對公務 人員未能提供安全勞 動環境義務而來之責任，屬侵權行為之損害賠償義務。此係 3 在憲法第 18 條保障之外，乃是國家作為雇主無從脫免之責 任。 二、以「外來危險源」反面定義公職人員保障法之意外 事故無助導正疑義 本件判決理由提及系爭規定 一之立法理由說明關於當 事人疏忽造成事故應予排除，誠屬不當部分，固值贊同。 惟應補充說明者，於 106 年修正系爭規定一，明定「公 務人員執行職務時，發生意外致受傷、失能或死亡者，應發 給慰問金」 ，其立法理由稱 「當事人疏忽」 或 「疾病」 均應被 排除於應發給慰問金之意外事故範圍之外等，一方面誤為參 照本質上係規範商業保險之保險法關於傷害保險契約內容， 另方面更誤解風險發生之原因多元性。實則，公務人員保障 與慰問金制度所稱「發生意外」只是在描述受傷、失能或死 亡之結果非受害之公務人員本人所願或所料而已。公務人員 執行公務時遭受傷害、失能或死亡等惡害之原因千變萬化， 除去不可預料或不可抗力之天災、戰亂，亦有可能是長久存 在之設施缺失、設備失修、行為準則缺失、長官命其冒險、 他人故意過失行為、疾病無預警發生，公務人員自己過失僅 屬諸多成因之一。公務人員執行公務而受傷、失能或死亡之 成因甚至可能係綜合上列多項原因、或上列多項原因與公務 人員自己過失同時導致。然無論造成受傷、失能、死亡之成 因為何，單由憲法就財產權之保障即可推得國家不可脫免其 侵權行為損害賠償責任，已如前述；則此種賠償責任與保險 法上基於契約而生之損害填補模式，實不能比擬；更遑論參 照保險法第131 條區分健康保險與傷害保險事故以劃分保險 給付條件之規定，劃定慰問金給付條件。 慰問金制度 既非國家與公務人員分配風險分擔之零和 4 商業活動，保險法關於各險種之規定對於解讀公務人員慰問 金，參照傷害保險規定之空間實屬有限，不得不辨。若強以 保險法比擬，足資為參考之規定，也應係保險法第 29 條第 2 項前段「保險人對於由要保人或被保險人之過失所致之損 害，負賠償責任」之意旨。 本件判決主文稱：公職人員保障法所稱之意外應不限於 單純因外來危險源所致之事故，慰問金發給辦法規定意外指 「非由疾病引起之突發性外來危險事故」係增加法律所無之 限制等語，由此主文確認應發給慰問金之情狀應廣納其他情 狀之點觀之，當可贊同。惟本判決主文採取「外來危險源」 之用語，恐再度落入公職人員保障法立法時錯誤引用保險法 第 131 條第 2 項之契約概念。 應重申的，系爭規定所引用之「意外」有其脈絡 ，與 「意 外發生之成因」 不應混淆 。單單由侵權行為而生之損害賠償， 執行公務因而受傷、殘廢、死亡等不幸結果才是國家給予慰 問金或補償之原因。至於執行公務中受傷、殘廢、失能之不 幸結果成因是否係「外來危險源」 ，本非所問。所謂 「外來危 險源」之概念並未見於系爭規定一及二或任何相關規範，其 意義為何，難以特定。例如，公務人員因本身患有不影響正 常作息之心律不整等疾病，復遭遇高空墜落物驚嚇而導致嚴 重傷害或失能，其傷害或失能之原因究竟是否屬所謂「外來 危險源」？本件原因案件之爭議僅在公務員就意外事故之發 生如有過失，得否請領慰問金而已；大法官直接由此切入， 認定「於過失之情形，亦得請領慰問金，始符憲法意旨」當 更簡單明瞭且已足，繞道 「外來危險源」 ，恐治絲益棼，徒生 困擾。 三、本判決未於主文明示行政機關應重為對聲請人有利 5 之處分，對聲請人之權利保障美中不足 本件判決主文固然明白揭示系爭規定二增加母法於系 爭規定一所無之限制，牴觸憲法，乍看係肯定聲請人之聲請 有理由；惟本案繫屬本院前，業經臺北高等行政法院判決駁 回其行政訴訟而確定。聲請人於 111 年 1 月 4 日憲法訴訟法 施行前提出本件聲請，本件判決本無可能依憲法訴訟法第 62 條第 1 項廢棄其確定終局判決，於此情形下，本件判決主文 未明白諭知聲請人如何救濟，聲請人可能將須就其確定終局 判決提起再審，視承審之臺北高等行政法院是否重為對其有 利之判決後，再由行政機關依判決結果為處分，必然增加訟 源。 實則，行政程序法第 117 條明文揭示「違法行政處分於 法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之 撤銷」 ， 亦即程序再開 。 此依程序再開之規定固然賦予行政機 關裁量變動該處分對法安定性造成之影響，以及行政處分違 法之情狀，惟行政機關之裁量權並非無限制，尤在處分違法 之原因係因憲法法庭判決業已宣告處分適用之法規範違憲， 系爭規定又業經主管機關自行修正時，實在難以正當化行政 機關仍有何棄聲請有理由之聲請人權利不顧，不為撤銷重開 程序之裁量權。多數意見以尊重行政機關之裁量權為由而不 予明白諭示，然後果卻是在憲法法庭肯定聲請人之聲請有理 由之後，聲請人可能尚須百轉千迴尋求再審，遲遲不能獲得 實體上有利之給付，實謂美中不足！本席就此難以贊同本件 原處分機關就撤銷原處分乙節，原處分機關仍具裁量權，而 有公權力不為撤銷。 四、結語：國家對公務人員因公受傷殘廢死亡之保障義 務不應打折 6 本判決確認國家對公務員執行公務應受保障之意旨，值 得贊同。惟惜未辨明負有慰問金給付義務之機關既非商業保 險之保險人，本無必要如同商業保險人區分細究此項傷害或 失能事故究竟應由疾病險給付或意外險給付，更不應區分公 務人員本人對傷殘死亡結果發生之成因有無過失。實則，所 謂意外，指公務人員本人不欲發生之執行公務傷殘死亡結果 而已 。 憲法第18 條人民服公職權之保障之外 ，對公務人員因 公傷病失能死亡之補償，更是基於財產權保障、國家侵權行 為損害賠償責任之根本之理，於法律之外，不應打折扣。 ### 2. 憲法法庭112年憲判字第15號判決蔡大法官明誠提出之協同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=447207) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：贊同排除恩給性質、肯認受領補償請求權，並主張給予更直接之救濟途徑。 > **核心主張**：本件爭議在於慰問金之性質究係恩給，或係受補償權利而使受補償者具有請求權基礎。本判決由憲法第18條人民服公職權之保障出發，強調國家照顧義務並排除恩給性質，值得贊同；由系爭規定一之慰問金與公教人員保險法給付、公務人員退休資遣撫卹法給付間存有抵充關係，即可明瞭其性質至少係職業災害之損失補償，絕非國家恩給。此與勞動基準法第7章職業災害補償之規範相通：第59條課雇主補償責任並容許同一事故已由雇主支付費用者抵充，第61條第1項並設2年之受領補償權時效，其立法理由指出僅以勞保之些微給付不足達照顧目的，應由雇主負完全補償責任；公務人員保障與勞工職災補償同具雇主照護責任與工作者受領補償權之共通性。憲訴法第38條第1項及第33條第3項既賦予憲法法庭諭知執行機關、執行種類及方法之空間，實無庸為區區萬元另令聲請人提起再審，應以聲請人權利保障之觀點承認因職業災害受害之公務人員有受領補償請求權。 > **與多數意見的差異**：本席支持本判決之結論，並指出強化公務人員職災補償制度之想法未能形成絕對多數大法官之見解，故特就慰問金之定性及請求權基礎補充說明。多數未依憲訴法第33條第3項諭知救濟方式，使聲請人仍須另循再審程序，本席認為較佳之救濟方式應另闢蹊徑，給予聲請人更積極直接之受領補償途徑。 1 憲法法庭 112 年憲判字第 15 號判決協同意見書 蔡大法官明誠 提出 本號判決如從聲請標的而論 ， 其金額甚小 ， 但自保障公務 人員權益觀點而言 ， 則具有其意義 。 憲法法庭從過去大法官解 釋年代，來到憲法訴訟時代 ， 自更應以人民基本權保障為重。 從憲法審查觀點，如何充分保障人民之基本權利，更形重要。 本號判決站在聲請人權利保障之角度 ， 受理本案 ， 自有強化公 務人員之職災補償制度與體系之意。惟因上述想法 ， 未能形成 絕對多數大法官之見解 。是於此特別就公務人員之慰問金之定 性及請求權基礎等問題 ， 略抒管見 ， 以補本席支持本號判決之 真意。爰提協同意見如下： 一、 關於慰問金之定性問題 本件聲請之爭議，在於慰問金之性質，究係恩給性質，或 係 受 補 償 權 利 性 質 ， 使 受 補 償 者 得 具 有 請 求 權 基 礎 (Anspruchsgrundlage)1， 向雇主請求一定金額之補償 。本號判決 由憲法第 18 條人民服公職權之保障出發 ， 強調國家照顧義務 ， 排除恩給之性質， 值得贊同。質言之， 如從公務人員保障法第 21 條第 2 項前段規定（系爭規定一）所明定之慰問金，與其 他依法令衍生之公務人員職業災害補償 ， 諸如公教人員保險法 1 有關契約之請求權基礎，，固以契約為基礎，，較為常見，。惟如基於社會 典型性之行為，（例如生存照顧及大眾交易等型態），，是否承認此種請 求權，，於德國法上引起討論或質疑，，但有將之納入無契約之契約請求 權 (Vertragsansprüche ohne Vertrag) 。 ( 參照 Dieter Medicus/Jens Peterson, Bürgerliches Recht-Eine nach Anspruchsgrundlagen geordnete Darstellung zur Examensvorbereitung, 27. Aufl., München: Franz Vahlen, 2019, Rn.188ff., 193ff..)因此， 請求權基礎之概念， 學理及實務上仍有 更廣義理解之可能性。 2 之給付、公務人員退休資遣撫卹法之給付存有抵充關係觀之， 即可明瞭其性質至少係職業災害之損失補償，絕非國家恩給。 此與類似勞雇法規對照 ，有如勞動基準法第 7 章職業災害補償 中之第 59 條規定，勞工因遭遇職業災害而致死亡、失能、傷 害或疾病時，雇主應依規定予以補償。但如同一事故，依勞工 保險條例或其他法令規定 ， 已由雇主支付費用補償者 ， 雇主得 予以抵充之。第 59 條之受領補償權，自得受領之日起，因二 年間不行使而消滅（勞動基準法第 61 條第 1 項規定參照）該 規定於 107 年 11 月 21 日修正時，雖為法條文字修正 （將「殘 廢」修正為「失能」或「障害」）， 此係為落實身心障礙者權 利公約所揭示平等與不歧視之規定， 以尊重國際公約之理念， 其餘則未修正。其原立法理由為， 本條規定職業災害而受害之 勞工，，如僅以勞保之些微給付，，實不足以達到照顧之目的，，而 應由雇主負起完全補償責任（勞動基準法第 59 條立法理由參 照）， 值得重視。茲將上述兩者相加對照可見， 公務人員保障 與勞工職業災害補償同為使雇主負照護責任 ， 工作者享有受領 補償權之共通性， 兩者應比照援引 ， 以確保公務人員或勞工之 基本權利。 另就從事工作者而言， 其無論係勞工或公務人員 ， 難免於 執行職務時， 發生意外事故， 公務人員職災補償之保障，，亦應 係公務人員權利保障之重要一環，。在公務人員保障法規範下， 對公務人員因執行公務受傷、失能、死亡之給付，無論冠以何 名，係屬國家居於雇主地位 ， 實現職業災害補償之重要勞工（廣 義勞工）保障機制，亦 符憲法保障勞工基本權之意旨。在此之 上，更有憲法保障人民服公職之權利，以及基於此權利而來， 3 國家應負之更高度保護義務2。查系爭規定一於 92 年間新增修 正， 其立法理由係為加強公務人員權益保障，，於公務人員因公 致傷殘，、死亡時，，除其情形符合保險或撫卹之規定，，應給予保 險給付或撫卹外，，應發給慰問金，，以達國家照護公務人員之目 的（公務人員保障法第 21 條立法理由參照）。況且， 國家應 建立相關制度，，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，， 亦應兼顧對於公務人員權益之保護，（司法院釋字第 491 號，、第 785 號解釋參照）。因此， 為保障公務人員因職災所生損失， 自亦得受到合理補償 ， 不問其係以何種稱呼 ， 縱使以慰問金稱 呼 ， 實不宜解為公務人員所屬政府機關之恩惠性給付 ， 而應將 之定性為政府與公務人員間之類似民事勞雇關係 ， 使其得享有 受補償權利性質之請求權 ，藉以健全公務人員職災補償規定之 規範體系與建構更充分保障公務人員權益之請求權基礎。3 二、 救濟方式之諭知應符訴訟經濟與社會現實之需求 本號判決認本件聲請人得依法提起再審請求救濟 ； 聲請人 所屬機關亦得逕依本判決意旨撤銷原處分 ， 依聲請人原因案件 之申請為適當之處理 。為訴訟經濟與時效之考量 ， 憲法法庭判 決所諭知之救濟方式， 宜更加具體而多元， 而非僅 在於由聲請 人於憲法法庭判決後另行提起再審 ，或仰賴聲請人所屬機關定 奪或逕行選擇， 是否 依本判決意旨而為撤銷原處分。 凡此等救 濟管道 ，並非積極賦予聲請人更強之受補償請求權 ， 實有為德 2 參照司法院釋字第 785 號解釋。 3 公務員基於職位所生之權利，，例如俸給與退休金等權利，（司法院釋字 第 605 號、第 658 號解釋參照）、晉敘陞遷權（司法院釋字第 611 號 解釋參照）、參加考績權、執行職務權、請假休假權、健康維護權、 安全維護權等，。參照李震山，，行政法導論，，臺北，：三民書局，，2022 年 9 月修訂 12 版， 頁 169。 4 不卒之疑慮！換言之， 若為小額訴訟標的，在普通法院程序， 既已可運用簡易程序處理 ， 於此實無庸為區區之萬元 ，另令聲 請人提起再審程序， 始得救濟 ， 如此實有勞民傷財之嫌 ！不符 受理本案之意旨， 是較佳之救濟方式， 應另闢蹊徑， 令聲請人 享有更積極且直接之受領補償之救濟方式 ， 較符訴訟經濟與社 會現實之需求。 總之， 憲法訴訟之施行，業已年餘 ，憲法訴訟法第 38 條 第 1 項明定 「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有 實現判決內容之義務」，第 33 條第 3 項亦明定「判決得於主 文諭知執行機關、執行種類及方法」。憲法法庭本有權衡個案 情狀 ， 諭知原因案件最適宜實現人民基本權管道之空間 。比較 往昔解釋年代， 宜有更開放心態， 給予聲請人多元之救濟管道 ， 而非糾結於公法與私法之差異 ， 或是僵化於國家恩給屬性與主 觀公權利等概念之運用 ， 而應以聲請人權利保障之觀點 ， 承認 因職業災害而受害之公務人員，有 受領補償請求權。 時至憲法訴訟時代， 憲法法庭認可受理之案件 ，顯見其有 憲法上重要性 ， 有時裁判結果及其所作出裁判之影響力， 難單 以訴訟標的金額多寡論斷 ， 不宜因其係屬小額案件， 而生 差別 心， 甚至視而不見！況且 ，基於人民之憲法基本權利保障意旨 ， 雖無法使所有憲法訴訟之裁判在社會影響力 ，皆屬如荷馬史詩 般之氣勢磅薄大作， 有時聲請人主張標的雖較小 ，亦值得吾人 關注 ，若適時回應聲請人之心願 ， 而作出有溫度且讓人民有感 之如歸有光所著「寒花葬志」般之抒情小品，誰曰不宜 ！是本 號判決標的較小，有如小品文，或許有人質疑其裁判之意義 ， 但本席較難認同此等見解，爰提出協同意見如上 。 ### 3. 憲法法庭112年憲判字第15號判決蔡大法官宗珍提出，吳大法官陳鐶、林大法官俊益、張大法官瓊文、楊大法官惠欽加入之部分不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=447208) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：支持二規定之審查結論，惟審查標的應含但書，「意外」依法律解釋即含疏失所致。 > **核心主張**：本件審查標的應為公務人員保障法第21條第2項規定全文，即包含但書在內，及107年6月27日修正發布之慰問金發給辦法第3條第1項。憲法第18條服公職權之保障範圍涵蓋公務人員因從事公職所生之身分與權益，國家對公務人員執行職務時身心健康與安全之維護與照顧亦屬其一環，應建立適當照護制度以符最低限度保障之要求；系爭規定一即為此一最低限度照護制度之具體化，故不生牴觸憲法第18條之問題。系爭規定一所稱「意外」，依文義解釋與體系解釋，應指非由疾病引起之所有突發性事故，包括因外來危險所致者以及因受害人疏失所致者；106年修法理由中所稱「外來危險」及「當事人疏忽……所致」，核其文字脈絡應係表意用字遣詞之謬誤，且立法理由本不具規範效力，亦非解釋適用法律規範時之必要或關鍵理據。系爭規定二將母法所定意外限定為「突發性的外來危險事故」，已逸脫一般法律解釋方法所得支持之範圍，增加母法所無之限制，與憲法第23條法律保留原則之意旨不符。 > **與多數意見的差異**：本席與多數在系爭規定二違憲、系爭規定一不生牴觸憲法第18條問題之結論上一致，惟認為審查標的應包含系爭規定一之但書在內。本席不同意主文一之部分內容及判決理由（含併此指明部分），其詳細批評落在意見書中略範圍內；可見部分顯示本席主張應以文義與體系解釋確立「意外」之意涵，而非另循他途。 1 112 年憲判字第 15 號判決部分不同意見書 蔡宗珍大法官提出 吳陳鐶大法官加入 林俊益大法官加入 張瓊文大法官加入 楊惠欽大法官加入 本件聲請案之審查標的，應為公務人員保障法第 21 條第 21 項規定全文 ， 即包含但書規定在內（下稱系爭規定一） ， 及107 年2 6 月 27 日修正發布之公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦3 法第 3 條第 1 項規定 （業於 110 年 4 月 16 日修正 ， 刪除 「危險」4 2 字，並為現行規定，不在本判決受理、審查範圍；下稱系爭規5 定二）。於此前提下，本席支持系爭規定一不生牴觸憲法第 18 條6 保障人民服公職權之問題，及系爭規定二牴觸憲法之審查結論，7 惟不同意主文一部分內容及判決理由（含併此指明部分），爰提出8 部分不同意見書如下。 9 一、 本席支持之判決主文 10 公務人員保障法第 21 條第 2 項規定 ： 「公務人員執行職務時 ，11 發生意外致受傷、失能或死亡者，應發給慰問金。但該公務人員12 有故意或重大過失情事者，得不發或減發慰問金。」係立法者就13 公務人員於執行職務時發生意外事故，而致傷亡或失能之情形，14 以發給慰問金之金錢給與方式所為照護規定，乃憲法第 18 條保15 障人民服公職權之具體化，自不生牴觸憲法第 18 條保障人民服16 公職權之問題 。 其所稱之 「意外」 ， 應係指非由疾病引起之所有突17 發性事故 ， 本不限於單純因外來危險源所致之事故 。 中華民國10718 年 6 月 27 日修正發布之公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給19 2 辦法第 3 條第 1 項規定： 「本辦法所稱意外，指非由疾病引起之20 突發性的外來危險事故。」其中關於「外來危險事故」部分，逾21 越法律規範內容，增加法律所無之限制，與憲法第 23 條法律保22 留原則之意旨不符，違憲。 23 二、系爭規定一不生牴觸憲法第 18 條保障人民服公職權之問題 24 憲法第 18 條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依25 法擔任各種公職，貢獻能力服務公眾之權利（司法院釋字第 54626 號及第 785 號解釋參照）；其保障範圍不僅涉及人民依法公平享27 有從事各種公職之機會，亦涵蓋公務人員因從事公職所生相關身28 分與權益，包括任用、銓敘、紀律、保障、撫卹及退休等事項之29 保護。基此，國家應建立相關制度，確保公務人員上開權益均能30 受到最低限度之保障，以有效落實憲法保障人民服公職權之意旨。 31 國家對公務人員執行職務時身心健康與安全之維護與照顧，32 乃上開公務人員保障事項之一環，亦受憲法第 18 條服公職權之33 保障。是國家對公務人員因執行職務致受傷害、失能或死亡者，34 包括因意外事故所致之情形，即應建立適當之照護制度，以符合35 憲法第 18 條服公職權之最低限度保障之要求。 36 系爭規定一明定 ： 「公務人員執行職務時 ， 發生意外致受傷 、37 失能或死亡者，應發給慰問金。但該公務人員有故意或重大過失38 情事者，得不發或減發慰問金。」係立法者就公務人員於執行職39 務時發生意外事故，而致傷亡或失能之情形，以發給慰問金之金40 錢給與方式所為照護規定，與公務人員退休資遣撫卹法有關因公41 撫卹制度及公教人員保險法有關失能保險制度等，同為國家對公42 務人員執行職務發生意外所設照護保障制度，其中系爭規定一並43 特別納入公務人員執行職務發生意外而致傷害之保障。核其性質，44 乃憲法第 18 條保障人民服公職權所要求之國家最低限度照護制45 3 度之具體化， 自不生牴觸憲法第 18 條保障人民服公職權之問題 。 46 三、系爭規定二就系爭規定一所定慰問金請領權利，增加法律所47 無之限制，牴觸法律之規範意旨，與憲法第 23 條法律保留48 原則之意旨不符，違憲 49 主管機關依法律授權訂定之法規命令，如涉及對人民權利之50 限制，須無違一般法律解釋方法，並符合相關憲法原則及母法意51 旨，始與憲法第 23 條法律保留原則之意旨無違（司法院釋字第52 611 號及第 778 號解釋參照） 。 53 系爭規定一所定慰問金給與制度，使相關公務人員得享有請54 領慰問金之公法上權利，而其具體實施辦法，依保障法第 21 條55 第 3 項規定，係授權考試院會同行政院定之。依此授權訂定之慰56 問金發給辦法第 3 條第 1 項，即系爭規定二明定： 「本辦法所稱57 意外，指非由疾病引起之突發性的外來危險事故。」將系爭規定58 一所定應發給慰問金之「意外」範圍，限定於「突發性的外來危59 險事故」， 亦即僅限於因外來危險所生突發性事故， 不包括因受害60 人疏失等非外來危險所致之情形。由於此一法規命令屬性之規定61 涉及對母法，即系爭規定一所建立之公務人員請領慰問金權利之62 限制，進而影響憲法第 18 條保障人民服公職權之具體化範圍，63 是其規定除須合於一般法律解釋方法外，並應符合系爭規定一之64 規範意旨，始與法律保留原則無違。 65 系爭規定一所稱 「意外」，從文義解釋之觀點，客觀上應係指66 難以逆料之突發性事故，亦即非因疾病等身體內在機轉引發者。67 此等難以逆料之突發性意外事故，其發生通常是因身體內在機轉68 以外之環境或行為等外在因素所致，且往往有多重外在因素共同69 作用。所謂外在因素，係有別於身體內在機轉因素而言，無論是70 外來危險源（如天災或他人行為等），抑或是受害人之行為、狀71 4 態結合外在環境或事物因素等（如因地形、設施關係失足跌倒或72 駕車自撞等）均屬之，因外在因素所致突發性傷亡事故，自均屬73 系爭規定一所稱意外之範疇，文義上並無排除牽涉受害人之疏失、74 行為或狀態之突發性傷亡事故之理。 75 此從體系解釋之觀點，綜合系爭規定一但書規定之意旨，亦76 足徵之。詳言之，依該但書規定，公務人員就意外之發生有故意77 或重大過失情事者，得不發或減發慰問金，是意外之發生縱因公78 務人員之故意或重大過失所致，亦僅屬有關機關得不發或減發慰79 問金之事由，並不影響系爭規定一所稱意外之認定。反之，如意80 外之發生非因公務人員故意或重大過失情事所致者，則其縱有疏81 失，相關機關仍應依法發給足額慰問金。從而，由系爭規定一規82 定內容整體觀之，其所稱意外，本即包括因公務人員個人疏失所83 致之情形，並不限於純粹因外來危險所致者。況無論系爭規定一84 或其他涉及公務人員權益保障之相關規定 （如公務人員退休資遣85 撫卹法第 53 條第 2 項第 2 款及第 4 款及公教人員保險法第 13 條86 第 1 項第 2 款規定） ， 均未見有將意外概念限定於外來危險事故 ，87 而排除因公務人員個人疏失所致者之明文規定。 88 另從客觀歷史解釋方法觀之， 92 年 5 月 28 日修正增訂之保89 障法第 21 條第 2 項原規定：「公務人員因公受傷、殘廢或死亡90 者，應發給慰問金。……」嗣於 106 年 6 月 14 日修正為系爭規91 定一之用語，條文規範意旨並未改變。此次修正時，立法理由中92 特別指出，慰問金制度之創設緣由，係為取代各機關學校原競相93 辦理之意外險，因此系爭規定一所稱意外，應參酌保險法第 13194 條第 2 項規定及其實務作業 （立法院公報第 106 卷第 60 期第 82695 頁參照）。此一立法緣由並經相關機關銓敘部進一步補充說明略96 以：慰問金業務開辦係因 82 年間鑑於屢有公教員工執行職務遭97 5 受暴力危害暨危險意外事故，當時公務人員退休撫卹新制尚未實98 施 ， 一般公務人員因公殘廢 、 退休或死亡者 ， 所領退撫給與有限 ；99 又編制外員工尚無退撫法令之適用，其權益照護更顯不足，為此100 甚多機關另為執行公務之員工辦理各種意外保險，進而造成各級101 政府機關學校巨額保險費支出，但理賠率偏低而無法落實照護員102 工權益之現象。為符經濟、公平及整體照護之原則，有關機關會103 商研究結果，認為由各機關為員工投保意外險，並非最佳途徑，104 宜改由政府編列預算，對於因公殘廢或死亡員工個案，以核發慰105 問金之辦理方式，較符經濟、公平及整體照護之原則等語（銓敘106 部 110 年 11 月 12 日部退五字第 1105392229 號函復司法院秘書107 長同年 10 月 7 日秘台大二字第 1100028774 號函詢參照）。由立108 法沿革可知，慰問金制度創設之初，係為取代各機關學校為執行109 職務之員工向商業保險機構所投保之意外保險保障，是系爭規定110 一所定慰問金給與，理應涵蓋各機關學校原投保意外保險所保障111 之範圍。而保險法第 131 條第 2 項明定：「前項意外傷害，指非112 由疾病引起之外來突發事故所致者」，係以「外來突發事故」之113 概念界定意外之範圍；此規定於 92 年 1 月 22 日增訂時，其立法114 理由明確指出：「 在實務上對於被保險人因非身體 『內在疾病』115 之自身原因而死亡之情形，是否可以被認定為意外，應否屬於保116 險事故之範疇，保險人應否負有保險金給付義務，向無明確之定117 見。因此，增訂第 2 項，明確將因自身原因且非屬疾病所造成傷118 害之情形納入意外之範圍以定紛止息。」足見其指涉意涵與前揭119 文義解釋與體系解釋之結果相當，並無限制於「外來危險」所致120 者，而排除因受害人疏失等自身原因所致之外來突發事故之意旨。121 至系爭規定一 106 年 6 月 14 日修正時之立法理由中雖有「……122 所稱意外，自應參酌保險法第 131 條第 2 項規定及其實務作業，123 6 指突發性之外來危險事故；至於當事人疏忽或疾病所致，皆非屬124 意外事故」等語，核其文字脈絡，其所稱「外來危險」及「當事125 人疏忽……所致」，應係表意用字遣詞之謬誤，尚不足採；況立126 法理由本不具規範效力，亦非解釋、適用法律規範時之必要或關127 鍵理據。 128 綜上 ， 系爭規定一所稱 「意外」 ， 依上述各種法律解釋方法 ，129 應係指非由疾病引起之所有突發性事故，包括因外來危險所致者，130 以及因受害人之疏失所致者。將意外之意涵限定於純粹因外來危131 險所致事故之理解方式，實欠缺法律解釋上之正當理據，與一般132 法律解釋方法不合。 133 然而，系爭規定二對母法所定「意外」概念，卻明文限定為134 「突發性的外來危險事故 」，已逸脫一般法律解釋方法所得支持135 之法律合理解釋範圍， 逾越法律規範內容；其所稱 「外來危險」 ，136 增加母法所無之限制，進而限縮母法所定慰問金請領權利之適用137 範圍，牴觸其規範意旨。是系爭規定二與憲法第 23 條法律保留138 原則之意旨不符，違憲。 139 ### 4. 憲法法庭112年憲判字第15號判決許大法官志雄提出，張大法官瓊文加入第二部分、黃大法官昭元加入之不同意見書 > 原始檔：[官網 PDF](https://cons.judicial.gov.tw/download/download.aspx?id=447209) > [!warning] 白話解說（AI 生成，非原文，不得引用） > **立場**：聲請人並無憲法上權利受侵害，應不受理；職災補償屬立法形成範圍。 > **核心主張**：依憲訴法第90條第1項、大審法第5條第1項第2款規定（憲訴法第59條第1項意旨相同），人民須憲法上所保障之權利遭受不法侵害始得聲請解釋憲法，本件聲請人並無憲法上權利受侵害，核與要件不符，應不受理。職災補償是否為憲法上國家對公務人員之照顧義務而屬服公職權保護範圍，尚乏具說服力之論證；即使採肯定說，亦不當然導出公務人員對國家有職災補償請求權，蓋公法上國家基於公益而負義務者，人民個別未必有對應之權利。服公職權之內涵有賴法律或制度型塑，屬制度性權利，立法者具廣泛之制度形成空間，憲法審查原則上應採較寬鬆立場；就公務員之職災補償並無應排除或限縮立法裁量之情形，故是否建立或如何建立補償制度應尊重立法者之決定。系爭規定一之立法理由已明示「意外」係指突發性之外來危險事故，當事人疏忽或疾病所致皆非意外事故，多數卻參酌保險法第131條第2項逕認立法理由之說明不當，以己意取代立法理由，於服公職權之具體化方面顯示對立法者之不尊重；本件原因案件訴訟標的金額僅1萬元，系爭規定二並已於110年4月16日刪除「危險」二字，本件原係抽象法規範審查，實質上卻變成輕微個案之救濟。 > **與多數意見的差異**：多數認職災補償為憲法上國家對公務人員之照顧義務而屬憲法第18條服公職權保障範圍，本席認為此欠缺具說服力之論證，且服公職權為制度性權利，應廣泛承認立法裁量。多數以自己之解釋取代立法理由之明確說明，本席認為壓縮立法形成空間、有失允當。多數明知系爭規定二已修正、聲請人並無憲法上權利受侵害，仍予受理並作成違憲判決，本席認為應不受理。 1 憲法法庭 112 年憲判字第 15 號判決不同意見書 許志雄大法官 提出 張瓊文大法官 加入第二部分 黃昭元大法官 加入 依憲法訴訟法第 90 條第 1 項、司法院大法官審理案件 法第 5 條第 1 項第 2 款規定，人民須憲法上所保障之權利遭 受不法侵害 ， 始得聲請解釋憲法（憲法訴訟法第 59 條第 1 項 規定之意旨同 ）。本件係公務人員執行職務意外受傷請領慰 問金案，本席認為，聲請人並無憲法上權利受侵害，核與聲 請解釋憲法之要件不符，應不受理。又在實體方面，多數意 見蘊含諸多疑點，有待商榷，爰提出不同意見書。 一、職災補償未必為服公職權之保障範圍 憲法第 18 條所定人民有服公職之權，係本號判決據以 審查之憲法上權利。多數意見謂該規定旨在「保障人民有依 法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休 金等權利 。」 並認為 「公務人員與國家間之公法上職務關係 ， 國家對公務人員有給予俸給及退休金等保障其生活之照顧 義務」、「國家對公務員之照顧義務，解釋上應不限於俸給及 退休金給予，亦應及於因執行職務而致傷病之適當照顧，俾 公務員得以無後顧之憂，戮力從公。此一適當照顧，為公務 人員之職業安全保障，亦屬憲法第 18 條人民服公職權保障 之內涵」（理由第 15 段參照） 。 從本號判決通篇意旨可知，多數意見認職業災害補償 （下稱職災補償）為憲法上國家對公務人員之照顧義務，係 2 公務員職業安全保障之一環，屬憲法服公職權保 障之範圍。 惟職災補償是否為憲法上國家對公務人員之照顧義務， 而屬服公職權保護之範圍，尚乏具說服力之論證。即使採取 肯定說，承認國家對公務人員有此等照顧義務，亦不當然可 以導出公務人員對國家有職災補償請求權。蓋私法上權利與 義務係對應之關係 ， 一方負擔義務 ， 必存在另一方享有權利 。 公法則不然，往往基於公益之維護或追求，國家負有一定之 義務，而人民個別則無對應之權利。是憲法上公務人員對國 家有無職災補償請求權，仍待進一步論證。 二、服公職權屬制度性權利，關於職災補償制度之建立，立 法者具有廣泛之政策形成空間 憲法第 18 條固保障人民有服公職之權利 ， 惟何謂公職？ 服公職權之內涵為何？憲法本身並未明定，而有賴法律或制 度加以型塑或具體化，是服公職權不失為一種制度性權利。 服公職權既屬制度性權利，立法者具有廣泛之制度形成 空間，則憲法審查機關就有關法律進行合憲性審查時，自應 對立法者之決策保持適度之尊重，原則上採取較寬鬆之審查 立場。誠然，立法之制度形成或立法裁量仍有界限，譬如憲 法本身就服公職權之法制度之基本原則已有設定，立法者於 決定制度之具體內容時，即不得違背該基本原則。又制度不 得侵害服公職權之本質，自不待言。另外，若憲法條款本身 已限定立法裁量 ， 或雖無明文之制約 ， 但對制度應有之內容 ， 法律人具有共識或已形成社會通念，此際立法裁量亦受限縮 1。制度偏離此一基線者，有無充分之合理性及必要性，憲法 1 長谷部恭男著，憲法の理性，東京大學出版會，2006 年，頁 133、134。 3 審查機關應予審查。反之，若難以確定任何基線之存在，則 應廣泛承認立法裁量2（司法院釋字第 764 號解釋本席協同意 見書參照）。 惟關於公務員之職災補償，並無上開應排除或限縮立法 裁量之情形，故允宜廣泛承認立法裁量。換言之，是否建立 或如何建立公務人員職災補償制度，憲法審查機關應尊重立 法者之決定，不能以立法者未建立制度，遽行認定違憲。退 一步言，縱使認為基於服公職權之保障，職災補償應係憲法 之要求，亦因其制度內容有待立法形成，公務人員在欠缺法 律規定之情形下，仍無法逕依憲法第 18 條服公職權規定行 使職災補償請求權。 三、慰問金非職災補償 迄今，我國尚無公務人員職災補償法之制定。惟多數意 見主張，公務人員保障法第 21 條第 2 項前段規定：「公務人 員執行職務時，發生意外致受傷、失能或死亡者，應發給慰 問金。」（下稱系爭規定一），以及公務人員執行職務意外傷 亡慰問金發給辦法 （下稱慰問金發給辦法）， 均係職災補償之 規定；二者所稱慰問金，具職災補償之性質（理由第21 段、 第 22 段及第 24 段參照） 。本席認為，其解釋方法及論斷相 當可議，有指鹿為馬之嫌。 多數意見先指出，公務人員保障法第 19 條規定： 「公務 人員執行職務之安全應予保障。……」係法律明定國家對於 公務人員執行職務之安全，負有保障義務之明文規定。旋即 認定，系爭規定一則係對於公務人員因執行職務所致職業災 2 長谷部恭男著，憲法の境界，羽鳥書店，2009 年，頁 143、144。 4 害，應予補償之明文規定（理由第 24 段參照）。然執行職務 之安全保障與職災補償，分屬不同層面之事項，尚無邏輯上 之必然關係。因公務人員保障法第 19 條有職安保障之規定 ， 即直接將系爭規定一認定為職災補償之明文，恐流於速斷。 況系爭規定一明定慰問金之發給，公務人員保障法第 19 條 授權訂定之「公務人員安全及衛生防護辦法」亦明定，各機 關於公務人員執行職務遭受生命、身體及健康之侵害後，應 依規定即時辦理核發慰問金。二者均係慰問金之規定，並無 職災補償之指稱。慰問金與職災補償之語意顯然有異，不能 混為一談。 多數意見 參酌慰問金發給辦法之立法緣由 及沿革， 認 「慰問金制度建立之初衷，雖係各機關以自行編列預算替其 所屬員工加保意外保險，並以該保險金來取代各機關所應支 付之職災補償措施，嗣後改為政府編列預算直接給付慰問金 之方式，惟不問政府採取何種方式支付，其均係各機關對於 因執行職務致意外失能或死亡之公務人員予以『照護』，即具 職災補償之性質」（理由第 21 段參照）。惟慰問金乃職災發生 後對特定受災員工所為照護，由各機關發給；而意外保險乃 各機關事先就其一般員工所為之照護，於事故發生時，由保 險人負擔賠償責任。二者同屬各機關對員工之照護，性質卻 不同，豈能相提並論？抑且，多數意見將意外保險及慰問金 定性為職災補償，亦只有結論，不見理由。 按所謂補償，乃損失之彌補，補償之金額理應與損失相 當，以保衡平。從此一原則觀之，慰問金之性質顯然與職災 補償不符。蓋慰問金發給辦法規定之慰問金發給標準，以受 傷慰問金為例， 僅發給新台幣1 萬至 10 萬或加給 30%（第 4 5 條第 1 項第 1 款參照） ，不免偏低，難符衡平之要求。此外， 依其他法令規定，已由國家支付費用補償者，基於補償與損 失之衡平原則，於理應予抵充（勞動基準法第 59 條參照）。 惟公務人員保障法於 92 年 5 月 28 日全文修正公布時，新增 第 21 條第 2 項規定： 「公務人員因公受傷、殘廢或死亡者， 應發給慰問金。……」立法理由稱：「於公務人員因公致傷 殘、死亡時，除其情形符合保險或撫卹之規定，應給予保險 給付或撫卹外，應發給慰問金，以達國家照護公務人員之目 的」（立法院公報第 92 卷第 25 期院會紀錄 ， 第42 頁參照）， 可見慰問金為保險及撫卹給付外增加之照護，無須抵充，亦 顯示慰問金與職災補償之差異。 四、法律保留問題 若將慰問金定性為職災補償，恐衍生另一個更重大之問 題，亦即公務人員保障法及系爭辦法有違反法律保留原則之 虞。 申言之 ， 多數意見就法律保留原則指出：「因執行職務而 致傷病之適當照顧義務之具體內容，應由立法者以法律定 之。如以法律授權行政機關發佈命令為補充規定時，其授權 之目的、內容、範圍應明確，命令之內容並不得牴觸母法或 對公務員之權利增加法律所無之限制（理由第 16 段參照）。 多數意見既認定職災補償為國家對公務人員之照顧義務，復 將慰問金定性為職災補償，則公務人員保障法及系爭辦法理 應有上開原則之適用。而公務人員保障法僅於系爭規定一， 即公務人員保障法第 21 條第 2 項規定提示：「公務人員執行 職務時，發生意外致受傷、失能或死亡者，應發給慰問金」， 6 至於慰問金發給之對象、申請要件、金額及其他重要或基本 事項之規範，則付諸闕如。同條第 3 項規定： 「前項慰問金發 給辦法，由考試院會同行政院定之。」其授權行政機關訂定 命令，對授權之目的、內容及範圍均未明定，幾近完全空白 授權，更遑論符合授權明確性之要求。因此，若將慰問金定 性為職 災補償，則 公務人員保障法顯然 與法律保留原則 不 符。 就上開此部分，多數意見未予探究，無異於默示公務人 員保障法第 21 條第 3 項與法律保留原則無違，並在此一前 提下 ，判定 107 年 6 月 27 日修正發布之慰問金發給辦法第 3 條第 1 項規定 ： 「本辦法所稱意外 ， 指非由疾病引起之突發性 的外來危險事故。」 （下稱系爭規定二），其中關於「外來危 險事故」 部分，增加法律所無之限制，牴觸憲法第18 條服公 職權之保障意旨。言下之意，違反法律保留者，僅有命令位 階之系爭規定二，不包括其母法系爭規定一。對照前述，這 種論法要不足採。 系爭規定一之立法理由斬釘截鐵表示，該規定所稱「意 外」，係指「突發性之外來危險事故；至於當事人疏忽或疾病 所致，皆非屬意外事故」（立法院第 9 屆第 3 會期第 1 次會 議議案關係文書，院總第 1549 號政府提案第 15897 號，政 202-203 頁參照）。多數意見卻參酌保險法第 131 條第 2 項 規定，逕認系爭規定一之立法初衷或司法實務見解，並無將 當事人疏忽所造成事故予以排除之意思，是立法理由之說明 有所不當 （理由第27 段參照） 。從而主張，系爭規定一 「所 稱之『意外』，並不限於單純因外來危險源所致之事故，即 該意外事故之產生，縱使出於公務人員本身之疏失（疏忽、 7 過失） ，國家仍負有補償責任」；系爭規定二「對於『意外』 之定義，將『外來危險』作為突發性外來事故之要件，而限 定有外來危險源所致之事故，始可發給慰問金，排出因公務 人員本身之疏失 （疏忽、過失） 所致之事故 ， 係增加母法 （即 系爭規定一）所無之限制」（理由第 28 段）。言下之意，系 爭規定二違反法律保留原則，因而違憲。然多數意見為法律 解釋時 ， 以己意取代立法理由之說明 ， 是否妥適 ， 有待商榷 。 於服公職權之具體化方面， 此一作法顯示對立法者之不尊 重，壓縮立法形成空間，徵諸前述，恐有失允當。 補充一言，本件原因案件訴訟標的金額僅 1 萬元，且系 爭規定二已於 110 年 04 月 16 日修改為： 「本辦法所稱意外， 指非由疾病引起之突發性的外來事故。」即將原規定之「危 險」二字，予以刪除，排除因單純個人疏失即不發給慰問金 之問題。有本件原因案件一類情事者，再無慰問金之請求障 礙。本件原本係就法規範為抽象之審查，卻因系爭規定二不 再適用，實質上變成輕微個案之救濟。多數意見明知此一情 形，仍予受理，並作成違憲判決，豈是明智之舉？ ## 相關法條 - [[中華民國憲法第15條、第18條、第23條]]（版本 36.01.01） - [[憲法訴訟法第91條第1項]]（版本 112.06.21） - [[司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款]]（版本 82.02.03） - [[公務人員保障法第19條、第21條第2項及第3項]]（版本 111.06.22） - [[保險法第131條第2項]]（版本 111.11.30） - [[職業安全衛生法第1條]]（版本 108.05.15） - [[公務人員安全及衛生防護辦法第23條]]（版本 103.01.07） - [[公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法第2條、第3條、第4條]]（版本 107.06.27） - [[公教員工因執行職務遭受危險事故致殘廢死亡發給慰問金實施要點]]（版本 83.09.07） - [[臺北市政府所屬員工因公傷亡慰問金發給要點第1條、第3條]]（版本 80.06.06） - [[公教員工因執行職務冒險犯難或執行危險職務致殘廢死亡發給慰問金要點]]（版本 86.09.25） - [[公教員工因公傷殘死亡慰問金發給辦法]]（版本 90.07.02） - [[公務人員因公傷亡慰問金發給辦法]]（版本 92.05.28） - [[司法院釋字第483號解釋]] - [[司法院釋字第575號解釋]] - [[司法院釋字第605號解釋]] - [[司法院釋字第658號解釋]] --- ## 白話解說（AI 生成，非官方原文） > [!warning] 以下由 AI 依上方原文撰寫，僅供理解輔助。撰寫論文時請引用原文區塊，不得引用本區塊。 **一句話結論**：慰問金辦法將意外限於外來危險事故，增加法律所無限制，違憲。 **爭點拆解** 聲請人原為財政部國有財產署北區分署書記，奉命赴國有房屋現場履勘時，後退轉身踩空臺階摔跤而受傷，依慰問金發給辦法申請受傷慰問金新臺幣1萬元。主管機關認其係因當事人疏忽所致、非屬突發性外來危險事故引起，否准申請，復審及行政訴訟均遭駁回確定。爭的是公務人員保障法第21條第2項前段「公務人員執行職務時，發生意外致受傷、失能或死亡者，應發給慰問金」，以及107年6月27日修正發布的公務人員執行職務意外傷亡慰問金發給辦法第3條第1項將「意外」定義為「非由疾病引起之突發性的外來危險事故」。 **結論與理由** 憲法法庭先確立，憲法第18條服公職權的保障內涵不限於身分保障、俸給與退休金，國家對公務人員的照顧義務亦應及於因執行職務致傷病的適當照顧，此一職業安全保障同屬服公職權的內涵。據此，保障法第21條第2項前段係國家對公務人員執行職務發生意外所為保障，是服公職權保障的具體化，本身不生牴觸憲法第18條的問題。基於同一意旨，該條所稱「意外」本不限於單純因外來危險源所致的事故，尚應包含因公務人員本身疏忽所致者。判決並指出，以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，命令內容不得牴觸母法或對公務人員的權利增加法律所無的限制；慰問金發給辦法第3條第1項關於「外來危險事故」的部分，即屬增加法律所無的限制，牴觸憲法第18條服公職權的保障意旨。聲請人就保障法第21條第3項及慰問金發給辦法第2條、第3條第2項的聲請，因未具體敘明違憲之處而不受理；110年4月16日修正發布的版本則不在本件審查範圍。 **在體系中的位置** 屬服公職權保障與授權命令逾越母法的交錯審查，重點不在比例原則的權衡，而在法規命令以定義方式限縮母法要件是否合憲。判決援引釋字第483號、第575號、第605號及第658號解釋關於公務人員與國家公法上職務關係及國家照顧義務的既有見解，並將該照顧義務擴及執行職務致傷病的職業安全保障。值得注意的是，聲請人原以憲法第15條財產權受侵害為主張，憲法法庭則改以憲法第18條服公職權作為審查依據。